Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-03-28, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.324

Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.324 (2024-03-28)

Sommaire (FR) : Arrêt no 259.324 du 28 mars 2024 Aménagement du territoire, urbanisme, environnement et affaires connexes - Permis d'urbanisme et permis mixtes Décision : Rejet

--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT --- CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF XIIIe CHAMBRE ARRÊT no 259.324 du 28 mars 2024 A. 229.081/XIII-8764 En cause :

l’association sans but lucratif COMMUNAUTÉ MUSULMANE DE BELGIQUE, ayant élu domicile chez Me Alessandro MARINELLI, avocat, rue Auguste Palm 30 6030 Goutroux, contre : la Région wallonne, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me Pierre MOËRYNCK, avocat, avenue de Tervueren 34/27 1040 Bruxelles.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête

1. Par une requête introduite le 6 septembre 2019, la partie requérante demande l’annulation de la décision du 26 juin 2019 par laquelle le ministre de l’Aménagement du territoire refuse de lui délivrer un permis d’urbanisme ayant pour objet la réaffectation d’anciens immeubles de bureaux en une école maternelle et primaire sur un bien sis avenue Marius Meurée, 90-94 à Marcinelle (Charleroi). II. Procédure
2. Le dossier administratif a été déposé. Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés. Mme Vinciane Franck, premier auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties.

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.324 XIII - 8764 - 1/15

Les parties ont déposé un dernier mémoire. Par une ordonnance du 21 décembre 2023, l’affaire a été fixée à l’audience du 1er février 2024. M. Lionel Renders, conseiller d’État, a exposé son rapport. Me Alessandro Marinelli, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me Bénédicte Hendrickx, loco Me Pierre Moërynck, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations. Mme Vinciane Franck, premier auditeur, a été entendue en son avis contraire. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. III. Faits 3. Le 8 novembre 2018, le fonctionnaire délégué accuse réception du dossier complet de demande de permis d’urbanisme introduit par la partie requérante ayant pour objet la réaffectation d’anciens immeubles de bureaux en une école maternelle et primaire sur un bien sis avenue Marius Meurée, 90-94 à Marcinelle (Charleroi). 4. Une enquête publique se tient du 28 novembre au 12 décembre 2018. Elle suscite le dépôt de 27 réclamations. 5. Divers avis sont sollicités et émis dans le cadre de l’instruction administrative. 6. Le 18 mars 2019, le fonctionnaire délégué refuse de délivrer le permis d’urbanisme sollicité. 7. Le 30 mars 2019, la partie requérante introduit un recours administratif contre la décision du 18 mars 2019 précitée. 8. Le 29 avril 2019, la direction juridique, des recours et du contentieux du département de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme du SPW adresse sa ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.324 XIII - 8764 - 2/15

première analyse du recours. 9. Le 7 mai 2019, la commission d’avis sur les recours (CAR) émet un avis défavorable, après avoir procédé à une audition lors de laquelle la partie requérante dépose une note d’observations. 10. Le 13 juin 2019, la direction juridique, des recours et du contentieux adresse un proposition de décision au ministre de l’Aménagement du territoire lui suggérant de refuser d’accorder le permis sollicité. 11. Le 26 juin 2019, le ministre décide de refuser le permis sollicité. Il s’agit de l’acte attaqué. IV. Moyen unique IV.1. Thèse de la partie requérante 12. Le moyen unique est pris de la violation des articles D.IV.66, alinéa 3, 1°, D.IV.69, D.IV.42, § 1er, alinéa 1er, 4°, D.IV.67, alinéas 1er et 2, et D.I.13, alinéa 3, du Code du développement territorial (CoDT), des articles 2 et 3 du décret du 27 mars 2014 relatif aux communications par voie électronique entre les usagers et les autorités publiques wallonnes, de l’article 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, du principe de bonne administration et du devoir de minutie, ainsi que de l’erreur manifeste d’appréciation. A. La requête en annulation A.1. Première branche 13. La partie requérante fait grief à la direction juridique, des recours et du contentieux de ne pas l’avoir informée du caractère dérogatoire de son projet par rapport aux dispositions du guide régional d’urbanisme (GRU) relatives aux personnes à mobilité réduite (PMR), en méconnaissance de l’article D.IV.66, alinéa 3, 1°, du CoDT, avant sa proposition de décision du 13 juin 2019, alors qu’elle aurait dû en être avisée au plus tard 10 jours avant son audition devant la CAR. Elle constate que la première analyse du recours par la direction juridique, des recours et du contentieux n’en parle pas. Elle observe qu’il en est de ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.324 XIII - 8764 - 3/15

même de l’instruction de la demande au premier échelon administratif sachant que le fonctionnaire délégué n’en fait aucune mention et que l’enquête publique a été organisée en application de l’article D.VIII.13 du CoDT. Elle fait valoir que, ce faisant, elle n’avait aucun moyen de savoir que son projet présentait des dérogations au GRU. Elle ajoute que si toutes les dérogations avaient été mentionnées dans cette première analyse du recours, elle aurait pu déposer des plans modificatifs avant le 25 juin 2019, voire lors de son audition devant la CAR, comme l’article D.IV.66, alinéa 4, du CoDT l’y autorise. Elle souligne que la non-conformité du projet aux dispositions du GRU relatives aux PMR est l’un des principaux griefs retenus par la CAR dans son avis défavorable. Elle est d’avis que si un projet strictement conforme à ces dispositions avait été présenté à la CAR par le biais de plans modificatifs, son avis aurait pu être favorable, moyennant l’acceptation de ces plans modificatifs par le Gouvernement wallon. Elle observe que la CAR ne remet pas en cause le principe de l’accueil d’une école à l’endroit concerné et en infère que, moyennant certaines adaptations, le projet aurait pu faire l’objet d’un avis favorable, ce qui aurait pu, selon elle, changer fondamentalement l’acte attaqué. A.2. Deuxième branche 14. Elle expose que la transmission tardive de la proposition de décision de la direction juridique, des recours et du contentieux et son silence ont empêché tout dépôt de plans modificatifs en temps utile. Elle écrit qu’en exécution de l’article D.IV.67, alinéa 1er, du CoDT, son recours administratif ayant été réceptionné par la direction juridique, des recours et du contentieux le 2 avril 2019, la proposition de décision établie par cette même direction devait être transmise au ministre de l’Aménagement du territoire pour le 6 juin 2019 au plus tard. Elle indique qu’à la suite de l’avis de la CAR, elle savait que sa demande nécessitait le dépôt de plans modificatifs, ce qu’elle avait l’intention de faire au cours de l’instruction de son recours. Elle pointe que la CAR indique que « le conseil de la requérante relève que ces aménagements peuvent être réalisés », faisant suite à la précision émise par la partie requérante lors de son audition quant

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.324 XIII - 8764 - 4/15

au fait que son projet pouvait être amendé si nécessaire par le dépôt de plans modificatifs. Elle critique le fait que la proposition de décision de la direction juridique, des recours et du contentieux n’a été transmise au ministre que le 13 juin 2019, sans qu’elle n’en ait été avisée. Elle expose qu’elle a déposé des plans modificatifs le 25 juin 2019 dans le but de répondre aux griefs d’aménagement relevés par la CAR, de rendre le projet conforme aux dispositions du GRU relatif aux PMR et de répondre aux remarques de la zone de secours Hainaut Est sur le nombre de sorties de secours et l’agrandissement de certaines d’entre elles. Elle assure qu’elle attendait d’être avisée de l’envoi de la proposition de décision au ministre pour déposer ses plans modificatifs de manière à répondre, au travers de ceux-ci, à tous les griefs. Elle fait valoir que l’envoi tardif et le silence de la direction juridique, des recours et du contentieux a eu pour conséquence le dépôt de ces plans modificatifs la veille de l’adoption de l’acte attaqué. Elle doute que, dans ce contexte, ces plans modificatifs aient été véritablement pris en considération par l’autorité et ce, d’autant plus que la motivation de l’acte attaqué n’y fait pas référence. Elle est d’avis que si l’article D.IV.67, alinéa 1er, du CoDT avait été respecté par la direction juridique, des recours et du contentieux, elle aurait pu déposer ses plans modificatifs en temps utile. A.3. Troisième branche 15. Elle reproche à l’auteur de l’acte attaqué de ne pas mentionner les raisons pour lesquelles les plans modificatifs, introduits le 25 juin 2019 en exécution des articles D.IV.69 et D.IV.42, § 1er, alinéa 1er, 4°, du CoDT, n’ont pas été acceptés. Elle précise que ces plans ont été adressés par courriel au cabinet du ministre, ce qui répond aux conditions de l’article D.1.13, alinéa 3, du CoDT et des articles 2 et 3 du décret du 27 mars 2014 relatif aux communications par voie électronique entre les usagers et les autorités publiques wallonnes.

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.324 XIII - 8764 - 5/15

Elle soutient que si l’auteur de l’acte attaqué n’est pas tenu d’accepter ces plans, il doit néanmoins motiver la raison pour laquelle il les refuse. Elle rappelle l’objectif poursuivi par le dépôt de ces plans modificatifs. Elle en déduit qu’à l’exception de l’opportunité du kiss & ride, ces plans modificatifs répondent à tous les griefs relevés par la CAR et même, sans le savoir, à ceux de la proposition de décision de la direction juridique, des recours et du contentieux. Elle considère qu’il est d’autant moins justifié que ces plans n’ont pas été acceptés ou pris en considération qu’ils auraient permis une analyse du projet fondamentalement différente. Elle conclut que l’acte attaqué n’est pas adéquatement motivé sur ce point. A.4. Quatrième branche 16. Elle reproche à la proposition de décision de la direction juridique, des recours et du contentieux, puis à l’acte attaqué – qui fait siens les motifs de cette proposition –, de ne pas avoir pris en considération sa note d’observations déposée lors de son audition auprès de la CAR, en exécution de l’article D.IV.66, alinéa 4, du CoDT. Elle fait valoir que cette note d’observations apporte de nombreux éléments éclairants en termes de mobilité, qui étaient de nature à donner une autre lecture du kiss & ride à l’auteur de l’acte attaqué. Elle en déduit que l’acte attaqué n’est pas adéquatement motivé sur ce point. B. Le mémoire en réplique B.1. Première branche 17. Selon elle, ce n’est qu’à travers les motifs de l’acte attaqué qu’elle a su que les dispositions du GRU relatives aux PMR étaient applicables à son projet. Elle fait valoir que l’article 414, § 2, du GRU prévoit diverses hypothèses dans lesquelles ces dispositions ne s’appliquent pas en sorte qu’il ne suffit pas de relever des « bâtiments et infrastructures scolaires » visés à l’article 414, § 1er, 6°, du GRU pour considérer que de telles règles sont automatiquement d’application.

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.324 XIII - 8764 - 6/15

Après avoir rappelé les circonstances de l’instruction assurée au premier échelon administratif de sa demande, elle soutient qu’elle n’avait aucun moyen de savoir que son projet présentait des dérogations au GRU au stade de l’introduction de son recours administratif. Elle expose que la première analyse du recours par la direction juridique, des recours et du contentieux n’en parle pas du tout et que la proposition de décision de cette même direction ne lui a pas été transmise. Elle répond à la partie adverse que la circonstance que la « faiblesse » de son projet a été soulignée par les instances consultées aux deux échelons administratifs ne signifie pas pour autant qu’elles estiment que le GRU est d’application. Elle s’autorise de la jurisprudence sur l’article 120, alinéa 5, du Code wallon de l’Aménagement du territoire, de l’Urbanisme et du Patrimoine (CWATUP), qu’elle estime transposable à l’article D.IV.66, alinéa 3, 1°, du CoDT. Elle rejette l’argument de la partie adverse selon lequel son grief ne change rien à l’acte attaqué, celui-ci reposant sur de nombreux autres motifs qui ne concernent pas les dérogations au GRU, en manière telle qu’elle n’aurait pas intérêt au moyen. Elle souligne que, contrairement à la procédure de droit commun, les articles D.IV.69 et D.IV.42, § 1er, alinéa 1er, 4°, du CoDT, permettent l’introduction de plans modificatifs. Elle expose qu’un projet qui présente des dérogations au GRU qui n’ont pas été soumises à une enquête publique, comme dans le cas d’espèce, ne peut pas faire l’objet d’un permis d’urbanisme tant que cette mesure de publicité n’a pas été réalisée. Elle y voit un motif déterminant de l’acte attaqué, un obstacle juridique insurmontable à l’encontre duquel le dépôt de plans modificatifs ne peut rien y changer, à moins que les modifications consistent justement à supprimer ces dérogations. Elle écrit qu’en revanche, un grief d’aménagement n’est jamais qu’un obstacle d’opportunité. Elle remarque que, dans la procédure de droit commun, le dépôt de plans modificatifs n’est pas autorisé, de telle sorte qu’un grief d’aménagement est nécessairement un motif déterminant de l’acte attaqué. Elle soutient que, dans le cas d’espèce, tout grief d’aménagement peut être facilement corrigé par le dépôt de plans modificatifs. Elle est d’avis qu’il ne s’agit donc pas d’un motif déterminant de l’acte attaqué, puisqu’elle a la possibilité de modifier, même substantiellement, son projet et de supprimer ce grief. Elle en déduit qu’elle conserve son intérêt au moyen. B.2. Quatrième branche ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.324 XIII - 8764 - 7/15

1. Elle fait valoir qu’elle n’entend pas substituer son appréciation à celle de l’auteur de l’acte attaqué, ni exiger de celui-ci de donner les motifs de ses motifs mais seulement d’apporter une motivation démontrant que l’auteur de l’acte attaqué a pris en considération un minimum un acte de procédure expressément prévu par l’article D.IV.66, alinéa 4, du CoDT. Elle estime que la motivation de l’acte attaqué ne permet pas de s’assurer que son auteur a à tout le moins lu sa note d’observations. IV.2. Examen IV.2.1. Première branche
2. Lorsqu’une décision administrative se fonde sur plusieurs motifs et en l’absence de précision sur le caractère déterminant de chacun de ceux-ci, ces motifs apparaissent également nécessaires et l’illégalité de l’un d’entre eux suffit à entraîner celle de l’intégralité de l’acte attaqué. Le Conseil d’État ne peut, sous peine d’empiéter sur le pouvoir d’appréciation de l’administration, déterminer si, en l’absence d’un de ces motifs, celle-ci aurait pris la même décision. Ce n’est que lorsque le motif critiqué apparaît, compte tenu de son économie générale, comme étant largement surabondant et comme n’étant certainement pas déterminant de la décision prise que le moyen pris de l’illégalité de ce motif doit être rejeté. En l’espèce, les motifs de l’acte attaqué s’appuyant sur les dispositions du GRU afférentes aux PMR sont rédigés comme suit : « Considérant […] que la demande n’est pas conforme au guide régional d’urbanisme (GRU) relatif à l’accessibilité et à l’usage des espaces et bâtiments ou parties de bâtiments ouverts au public ou à usage collectif par les personnes à mobilité réduite (articles 414 et suivants du GRU), à savoir notamment :

• Pas de parking pour les personnes à mobilité réduite (article 415) ;
• Existence d’une rampe d’accès PMR uniquement pour les locaux “atelier”, accès par la façade arrière (côté avenue Meurée), alors que ce n’est pas l’accès le plus direct (article 415/1) ;
• Le couloir d’accès aux locaux “atelier” n’est pas assez large – aire de rotation inférieure à 1.50 m – par rapport aux encombrements des portes (article 415/2) ;
• Pas d’accès prévu aux classes, ni même au réfectoire (article 415/1) ;
• La zone d’accès aux ateliers n’est pas assez large ;
• La longueur du mur dans le prolongement de la porte 0.3 est insuffisante (côté accueil) (article 415/2) ;

Considérant que conformément à l’article D.IV.13, un permis pourrait cependant être octroyé en dérogation aux normes du guide régional d’urbanisme si les dérogations : ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.324 XIII - 8764 - 8/15

• sont justifiées compte tenu des spécificités du projet au regard du lieu précis où celui-ci est envisagé ;
• ne compromettent pas la mise en œuvre cohérente des normes du guide régional d’urbanisme dans le reste de son champ d’application ; Considérant que l’octroi de ces dérogations serait inopportun et non pertinent dans le cas présent étant donné l’objectif de la demande qui est la “création d’une école maternelle et primaire” d’autant que celle-ci n’entre pas dans les exceptions admissibles prescrites par l’article 414 § 2 du GRU ». De tels motifs sont déterminants de la décision de refus, en sorte qu’est sans incidence sur la recevabilité du grief la circonstance que d’autres motifs sont retenus par ailleurs par l’autorité pour refuser l’octroi du permis d’urbanisme sollicité. Il s’ensuit que l’exception d’irrecevabilité soulevée par la partie adverse doit être écartée.

1. L’article D.IV.27 du CoDT dispose comme il suit : « Lorsqu’elle porte sur des actes et travaux nécessitant une dérogation au plan de secteur ou aux normes du guide régional d’urbanisme, ou un écart à un schéma, à une carte d’affectation des sols, à un guide d’urbanisme ou au permis d’urbanisation, la demande contient une justification du respect des conditions fixées par les articles D.IV.5 à D.IV.13 ». Il ressort des travaux préparatoires ce qui suit : « [L’article D.IV.27 du CoDT] vise à indiquer clairement que les demandes de permis qui impliquent soit une dérogation au plan de secteur ou aux normes des guides d’urbanisme, soit un écart par rapport à un schéma, une carte d’affectation des sols, un guide d’urbanisme ou un permis d’urbanisation devront comporter une justification au regard des critères fixés par les dispositions y relatives. Le but de cette disposition est de responsabiliser les demandeurs. Il est logique que les demandeurs expliquent les raisons pour lesquelles ils demandent à s’écarter ou à déroger au cadre général fixé par un outil d’aménagement ou par un permis d’urbanisation. Le rôle des autorités devant statuer sur la demande de permis est bien de vérifier si les conditions d’écart ou de dérogation sont remplies sur base des arguments avancés par le demandeur. Trop souvent cette justification fait défaut et, en cas de recours devant le Conseil d’État, cette lacune peut entraîner l’annulation du permis » (Doc., Parl. wall., 2015-2016, n° 307/1, p. 47). S’il appartient aux autorités compétentes d’instruire la demande de permis et, notamment dans ce cadre, de vérifier la compatibilité du projet au regard des dispositions à valeurs réglementaire ou indicative applicables, éventuellement en complétant ou amendant l’analyse effectuée dans la demande de permis, il reste que le législateur a entendu responsabiliser les demandeurs de permis à qui il est imposé,

PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE :

Article 1er. La requête est rejetée.

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.324 XIII - 8764 - 14/15

Article 2. Une indemnité de procédure de 770 euros est accordée à la partie adverse, à la charge de la partie requérante. La contribution prévue à l’article 66, 6o, du règlement général de procédure, liquidée à la somme de 20 euros, est mise à la charge de la partie requérante. Les autres dépens, liquidés à la somme de 200 euros, sont mis à la charge de la partie requérante.

Ainsi prononcé à Bruxelles le 28 mars 2024, par la XIIIe chambre du Conseil d’État, composée de : Colette Debroux, Luc Donnay, Lionel Renders, Thierry Blanjean,

président de chambre, conseiller d’État, conseiller d’État, greffier.

Le Greffier,

Le Président,

Thierry Blanjean

Colette Debroux

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.324 XIII - 8764 - 15/15