Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.935 (2024-05-31)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 259.935 du 31 mai 2024 Economie - Aéronautique Décision :
Rejet
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
XVe CHAMBRE
ARRÊT
no 259.935 du 31 mai2024
A. 236.330/XV-5080
En cause :
la société de droit irlandais
RYANAIR DAC,
ayant pour conseils
Me Luca CECI, avocat,
avenue Hermann Debroux 54
1160 Bruxelles,
chez qui la partie requérante a élu domicile et
Me Esfandiar VAHIDA, avocat,
avenue Jean et Pierre Carsoel 115
1180 Bruxelles,
contre :
la Région de Bruxelles-Capitale,
représentée par son Gouvernement,
ayant élu domicile chez
Me François TULKENS, avocat,
boulevard de l’Empereur 3
1000 Bruxelles.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite, par la voie électronique, le 3 mai 2022, la
société de droit irlandais Ryanair Dac sollicite « la rétractation [de] l’arrêt [du]
Conseil d’État n° 247.978 du 30 juin 2020 ayant rejeté le recours en annulation
qu’elle a introduit à l’encontre de la décision du collège d’Environnement de la
Région de Bruxelles-Capitale du 9 juillet 2018 qui a confirmé la décision prise par le
fonctionnaire dirigeant de Bruxelles Environnement du 27 février 2018, infligeant à
la requérante une amende administrative de 6.938 euros pour de prétendues
infractions à l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27
mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien et, par
conséquent, l’annulation de cette décision du collège d’Environnement ».
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.935
XV - 5080 - 1/18
II. Procédure
Il est fait application de l’ordonnance du Président du Conseil d’État du
4 juin 2013, par laquelle il est décidé que l’arrêté du Régent du 23 août 1948
déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil
d’État s’applique dans la mesure du possible aux procédures traitant les recours en
rétractations prévus par l’article 17 de la Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour
constitutionnelle.
Le dossier administratif a été déposé.
Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.
M. Lionel Renders, alors auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport
sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure.
Le rapport a été notifié aux parties.
Les parties ont déposé un dernier mémoire.
Par une ordonnance du 12 septembre 2023, l’affaire a été fixée à
l’audience du 10 octobre 2023.
Mme Anne-Françoise Bolly, présidente de chambre, a exposé son
rapport.
Me Luca Ceci, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et
Mes François Tulkens et Jonathan Renaux, avocats, comparaissant pour la partie
adverse, ont été entendus en leurs observations.
M. Christian Amelynck, premier auditeur chef de section au Conseil
d’État, a été entendu en son avis conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits
- Par un arrêt n° 247.978 du 30 juin 2020, le Conseil d’État rejette le
recours en annulation introduit par la partie requérante contre « la décision du
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.935
XV - 5080 - 2/18
collège d’Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale du 9 juillet 2018 qui a
confirmé la décision de l’Institut Bruxellois pour la gestion de l’Environnement
(IBGE, devenu Bruxelles Environnement) et de son fonctionnaire dirigeant du 27
février 2018 [lui] infligeant une amende administrative de 6.938 euros pour de
prétendues infractions à l’arrêté du Gouvernement de la Région de BruxellesCapitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien.
Il s’agit de l’arrêt dont la rétractation est sollicitée.
2. Par un arrêt n° 241.596 du 24 mai 2018, le Conseil d’État pose à la
Cour constitutionnelle la question préjudicielle suivante :
« L’ordonnance du 25 mars 1999, et plus particulièrement son article 42, interprété
comme ne soumettant pas son application à l’existence d’une condamnation
préalable définitive, c’est-à-dire qui ne fait plus l’objet ou n’est plus susceptible
d’un recours, viole-t-elle les articles 10 et 11 de la Constitution en tant qu’elle
instaure une différence de traitement entre :
- les auteurs présumés des infractions visées par les articles 32 et 33 de
l’ordonnance du 25 mars 1999, qui font l’objet de poursuites pénales, qui ne sont
susceptibles de voir leur peine aggravée pour état de récidive qu’en cas de
condamnation coulée en force de chose jugée antérieure aux infractions en cause ;
et
- les auteurs présumés des infractions visées par les articles 32 et 33 de
l’ordonnance du 25 mars 1999, qui font l’objet de la procédure administrative
organisée par l’ordonnance du 25 mars 1999, qui sont susceptibles de voir leur
peine aggravée pour état de récidive, même en l’absence de condamnation coulée
en force de chose jugée antérieure aux infractions en cause ? ».
Par l’arrêt n° 73/2020 du 28 mai 2020, publié au Moniteur belge du
5 octobre 2020, la Cour constitutionnelle dit pour droit ce qui suit :
« L’article 42 de l’ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 25 mars 1999
“relative à la recherche, la constatation, la poursuite et la répression des
infractions en matière d’environnement”, interprété comme ne soumettant pas son
application à l’existence d’une amende administrative préalable définitive, c’està-dire qui ne fait plus l’objet ou n’est plus susceptible d’un recours, viole les
articles 10 et 11 de la Constitution ».
- Par une requête du 6 avril 2021, la société de droit allemand
European Air Transport (EAT) introduit un recours en annulation de l’article 42 de
l’ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 25 mars 1999 relative à la
recherche, la constatation, la poursuite et la répression des infractions en matière
d’environnement, dans sa version antérieure à sa modification et à sa renumérotation
par l’article 61 de l’ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 8 mai 2014.
Par l’arrêt n° 125/2021 du 30 septembre 2021, publié au Moniteur belge
du 5 novembre 2021, la Cour constitutionnelle annule l’article 42, précité. Il ressort
de cet arrêt les considérants suivants :
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.935
XV - 5080 - 3/18
« B.2.1. Dans un premier moyen, la partie requérante soutient que la disposition
attaquée viole les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu’elle ne soumet pas
son application à l’existence d’une décision préalable imposant une amende
administrative, qui ne fait plus l’objet ou n’est plus susceptible de faire l’objet
d’un recours.
B.2.2. Par son arrêt n° 73/2020 du 28 mai 2020, la Cour a dit pour droit :
“ B.3. La Cour est invitée à examiner la compatibilité de l’article 42 de
l’ordonnance du 25 mars 1999 avec les articles 10 et 11 de la Constitution, en
ce que, dans l’interprétation retenue par le juge a quo, il instaure une
différence de traitement entre les auteurs présumés d’une infraction aux
dispositions de la même ordonnance, selon qu’ils font l’objet de poursuites
pénales ou qu’ils se voient infliger une amende administrative.
Dans le premier cas, les contrevenants peuvent voir la peine qui leur est
infligée aggravée, en application de l’article 23 de la même ordonnance, s’ils
ont été condamnés dans les trois ans qui précèdent l’infraction pour une
infraction aux mêmes dispositions. Dans le second cas, les contrevenants
peuvent voir le montant de la sanction administrative qui leur est infligée
augmenté si une ou plusieurs infractions aux mêmes dispositions ont été
constatées à leur charge antérieurement, même si ces infractions n’ont pas été
sanctionnées par une décision administrative ou juridictionnelle définitive.
B.4. La différence de traitement en cause repose sur le critère de la procédure
administrative ou pénale suivie. Lorsque le contrevenant est sanctionné
pénalement, la peine encourue pour la seconde infraction ne peut être aggravée
que si la première infraction a été sanctionnée par une décision juridictionnelle
passée en force de chose jugée. Lorsque le contrevenant se voit infliger une
amende administrative, le montant de celle-ci peut être augmenté si un procèsverbal a été antérieurement dressé à sa charge, même si cette constatation n’a
pas été suivie de sanction ou si la sanction administrative fait l’objet d’un
recours toujours pendant.
B.5. Sans qu’il soit nécessaire de trancher la question de savoir si la
disposition en cause doit être qualifiée de règle établissant la ‘récidive’, il
suffit de constater qu’elle prévoit une augmentation du montant de l’amende
administrative encourue, liée au comportement du contrevenant. Elle constitue
dès lors une mesure d’individualisation de la sanction administrative,
semblable à l’aggravation de la sanction pénale en cas de récidive, organisée
par l’article 23 de l’ordonnance en cause.
B.6.1. Lorsque l’auteur d’un même fait peut être puni de manière alternative,
c’est-à-dire lorsque, pour des mêmes faits, il peut, soit être renvoyé devant le
tribunal correctionnel, soit se voir infliger une amende administrative contre
laquelle un recours lui est offert devant un tribunal non pénal, un parallélisme
doit exister entre les mesures d’individualisation de la peine.
B.6.2. Les caractéristiques spécifiques de la procédure de la sanction
administrative ne font pas obstacle à ce que seules les infractions dont la
constatation n’a pas fait l’objet d’un recours ou qui, en cas de recours, ont été
confirmées par une décision juridictionnelle, soient prises en considération
pour fonder une augmentation de l’amende administrative encourue lorsque
l’infraction sanctionnée est une réitération d’un comportement similaire passé
du contrevenant.
B.7. Il résulte de ce qui précède que la différence de traitement en cause n’est
pas raisonnablement justifiée”.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.935
XV - 5080 - 4/18
B.2.3. Par identité de motifs, il y a lieu de constater que le premier moyen est
fondé. L’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 viole les articles 10 et 11 de
la Constitution en ce qu’il ne soumet pas son application à l’existence d’une
décision préalable définitive imposant une amende administrative, c’est-à-dire
une décision qui ne fait plus l’objet ou n’est plus susceptible de faire l’objet d’un
recours ».
IV. Recevabilité
IV.1. Thèses des parties
IV.1.1. La requête
- La partie requérante indique que l’arrêt attaqué rejette le recours en
annulation dirigé contre la décision du collège d’Environnement de la Région de
Bruxelles-Capitale lui infligeant une amende administrative dont le montant a été
majoré sur la base de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999, rétroactivement
annulé par l’arrêt de la Cour constitutionnelle n° 125/2021 du 30 septembre 2021 et
que son recours respecte ainsi les exigences ressortant de l’article 17 de la loi
spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle.
Elle en déduit que le recours est recevable ratione materiae.
Elle ajoute qu’elle dispose manifestement d’un intérêt à la rétractation de
cet arrêt, dans la mesure où il rejette le recours en annulation qu’elle avait introduit
contre la décision du collège d’Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale
lui infligeant une amende administrative de 6.938 euros.
- Elle relève que l’arrêt de la Cour constitutionnelle n° 125/2021,
précité, a été publié au Moniteur belge le 5 novembre 2021 et en déduit que le
recours est recevable ratione temporis.
IV.1.2. Le mémoire en réponse
- La partie adverse soutient que l’article 17, précité, ne permet
d’introduire un recours en rétractation que lorsque l’arrêt du Conseil d’État attaqué a
rejeté un moyen soulevé valablement qui aurait été déclaré fondé si la norme
législative annulée n’avait pas existé au moment où l’arrêt du Conseil d’État a été
rendu.
Elle souligne qu’un recours en rétractation est une voie de recours
extraordinaire qui tend à obtenir de l’auteur même du jugement ou de l’arrêt attaqué,
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.935
XV - 5080 - 5/18
l’annulation de ce jugement ou de cet arrêt après qu’il a pourtant acquis un caractère
irrévocable.
Elle relève qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour de cassation que
les recours en rétractation contre des décisions juridictionnelles ne peuvent être
introduits valablement que si la décision dont la rétractation est demandée fonde sa
motivation sur la norme législative annulée par la Cour constitutionnelle ou sur une
norme dérivée de la norme législative ; la procédure en rétractation étant
exceptionnelle et donc de stricte interprétation, l’appréciation de la coïncidence
devant exister entre la décision juridictionnelle dont la rétractation est demandée et
la norme législative annulée ne tolère aucune extrapolation.
Elle est d’avis qu’une telle rigueur est parfaitement logique. Elle
rappelle que la rétractation constitue une exception radicale à la force de chose jugée
qui s’attache aux décisions juridictionnelles définitives et constitue par conséquent
une fragilisation de la sécurité juridique. Elle en déduit que la rétractation ne peut
être justifiée que lorsqu’un arrêt définitif est motivé sur une norme qui a ensuite été
annulée avec effet rétroactif.
Elle soutient qu’il ne suffit pas que l’acte administratif attaqué
initialement soit fondé sur une base légale annulée ultérieurement par la Cour
constitutionnelle. Elle affirme qu’il est indispensable que l’arrêt du Conseil d’État a
rejeté un moyen soulevé valablement, c’est-à-dire, en règle, in limine litis et qui
aurait été déclaré fondé si la norme législative annulée n’avait pas existé au moment
où l’arrêt du Conseil d’État a été rendu. Elle soutient que seule la réunion de ces
deux conditions permet d’introduire valablement un recours exceptionnel sur la base
de l’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, précitée.
2. Elle expose qu’en toute autre circonstance, un recours exceptionnel
prévu à l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 peut être introduit contre
l’acte administratif – et non contre l’arrêt du Conseil d’État –.
Elle affirme à nouveau que lorsque la Cour constitutionnelle annule une
norme législative qui n’a pas été critiquée ou appliquée dans le cadre d’un moyen
devant le Conseil d’État, les conditions de l’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier
1989 ne sont pas remplies puisque l’arrêt rendu n’est pas motivé sur la norme
législative annulée.
Elle souligne qu’en revanche, si l’acte administratif qui avait été attaqué
devant le Conseil d’État se fonde lui-même sur une disposition législative annulée
par la Cour constitutionnelle, l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 permet
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.935
XV - 5080 - 6/18
qu’un nouveau recours en annulation soit introduit devant le Conseil d’État. Elle
précise que, dans la mesure où le délai ordinaire d’introduction d’un recours contre
cet acte administratif est écoulé, l’article 18 prévoit qu’un nouveau délai de six mois
est ouvert, qui commence à courir à dater de la publication de l’arrêt de la Cour
constitutionnelle au Moniteur Belge.
Elle soutient que l’existence d’un arrêt du Conseil d’État antérieur qui
rejette le recours en annulation de l’acte n’est aucunement incompatible avec un
arrêt postérieur annulant le même acte, dès lors que ce second arrêt est basé sur un
nouveau moyen qui ne se trouvait pas dans le recours initial. Selon elle, l’arrêt
rejetant un recours basé sur des moyens irrecevables ou non fondés étrangers à la
norme législative annulée reste juridiquement correct et ne nécessite pas de
rétractation. Elle rappelle que la rétractation vise à supprimer de l’ordonnancement
juridique un arrêt erroné en le remplaçant par un nouvel arrêt juridiquement correct.
Elle ajoute que ce retrait d’un arrêt coulé en force de chose jugée n’est pas
nécessaire dans le cadre d’un recours basé sur l’article 18 de la loi spéciale du 6
janvier 1989 puisque le deuxième arrêt annulant l’acte n’entre pas en contradiction
avec le premier arrêt de rejet.
Elle fait valoir que cette différence conceptuelle fondamentale entre les
recours prévus par les articles 17 et 18 de la loi spéciale ressort des travaux
préparatoires.
3. Elle est d’avis que ce qui précède est corroboré par la jurisprudence
du Conseil d’État.
Elle s’autorise de 57 arrêts rendus le 20 avril 2015, rejetant les recours
en rétractation introduits par plusieurs compagnies aériennes contre des arrêts du
Conseil d’État, pour certains car le moyen litigieux avait été formulé pour la
première fois dans le dernier mémoire et avait donc été déclaré irrecevable, car tardif
et pour d’autres car l’annulation de la disposition législative par la Cour
constitutionnelle n’avait pas d’incidence sur les arrêts attaqués.
Elle relève encore d’autres recours fondés sur l’article 18 de la loi
spéciale du 6 janvier 1989, qui ont été rejetés par le Conseil d’État, parce que les
décisions du collège d’Environnement attaquées ne se fondaient pas non plus sur la
disposition législative annulée.
Elle ajoute que le Conseil d’État a également rejeté des moyens soulevés
par les compagnies aériennes dans le cadre des recours exceptionnels prévus par la
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.935
XV - 5080 - 7/18
loi spéciale du 6 janvier 1989 qui ne présentaient aucun lien avec l’arrêt de la Cour
constitutionnelle.
Elle déduit de ces différents arrêts ce qui suit :
- un recours fondé sur l’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 ne sera déclaré
recevable que dans la mesure où l’arrêt du Conseil d’État a rejeté sur le fond – et
non sur la recevabilité – un moyen fondé spécifiquement sur une norme déclarée
ultérieurement inconstitutionnelle par la Cour constitutionnelle ;
- à défaut pour les arrêts du Conseil d’État de s’être fondé directement sur la norme
législative annulée, le Conseil d’État s’estime en revanche compétent pour statuer
sur un nouveau recours introduit sur la base de l’article 18 de la loi spéciale du 6
janvier 1989 si l’acte attaqué était lui-même directement fondé sur une base légale
depuis lors annulée et sous réserve que le requérant puisse démontrer que
l’annulation de la norme législative en cause a eu un effet sur l’appréciation de
l’autorité administrative ;
- les recours exceptionnels prévus par la loi spéciale du 6 janvier 1989 précitée ne
permettent pas de soulever des moyens qui n’ont aucun lien avec l’arrêt de la Cour
constitutionnelle concerné.
Elle soutient qu’en l’espèce, l’arrêt du Conseil d’État dont la rétractation
est demandée n’est pas fondé sur l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999
annulé par la Cour constitutionnelle. Elle constate, en effet, que la partie requérante
n’avait pas invoqué de moyen pris de la violation des principes généraux de droit
pénal relatifs à la récidive dans le cadre de la procédure en annulation initiale.
Au vu de ces circonstances, elle voit mal comment l’arrêt n° 125/2021
du 30 septembre 2021 de la Cour constitutionnelle pourrait affecter la validité de
l’arrêt du Conseil d’État dès lors qu’à aucun moment dans sa motivation, le Conseil
d’État n’aborde la régularité de la récidive appliquée.
Elle conclut que les conditions d’application de l’article 17 de la loi
spéciale du 6 janvier 1989 ne sont pas réunies, de sorte qu’il convient de rejeter le
recours en rétractation.
IV.1.3. Le mémoire en réplique