Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-05-31, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.944

• l’absence de fondement légal de la décision administrative querellée devant Votre Conseil en tant qu’elle a majoré le montant de l’amende pour cause de récidive telle que décrite dans l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 ;
• la violation de l’obligation formelle de motivation, les motifs de la décision administrative querellée reposant sur une disposition qui est censée n’avoir jamais existé. Ces deux moyens ne pouvaient pas valablement être soulevés à l’occasion du recours en annulation ayant donné lieu à l’arrêt entrepris puisque l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 faisait partie intégrante de l’ordre juridique interne jusqu’à son annulation rétroactive et sans maintien des effets par la Cour constitutionnelle, qui constitue un élément nouveau : “ ... lorsque l’administré n’a pas invoqué devant le Conseil d’État l’inconstitutionnalité de la norme législative, ‘Il faut ... lui permettre de revenir devant le même Conseil d’État pour faire constater par ce dernier que l’acte administratif en jeu est privé de fondement législatif – en réalité a toujours été privé de fondement législatif, compte [tenu] de la rétroactivité de l’annulation par la Cour constitutionnelle –, ce qu’évidemment l’administré ne pouvait anticiper lors de son recours en annulation initial. Cette ... hypothèse est parfaitement compatible avec la logique qui préside à l’élaboration de l’article 17 de la LSCC’ ”. L’article 17 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle a précisément pour objet de permettre au Conseil d’État de poser sur l’affaire une nouvelle appréciation, dans laquelle la norme annulée et qui est censée n’avoir jamais existé n’entre plus en ligne de compte.

1. Enfin, contrairement à ce que soutient Monsieur l’Auditeur, Votre Conseil n’est pas tenu par le cadre prédéfini par la procédure contentieuse préexistante à son arrêt objet de la demande en rétractation. Cela serait inconciliable avec l’objet de l’article 17 de la loi spéciale, qui vise précisément à permettre à l’administré de demander au Conseil d’État de poser sur l’affaire une nouvelle appréciation, dans laquelle la norme annulée n’entre plus en ligne de compte.
2. À titre superfétatoire, il ne saurait au demeurant être question d’exiger de la requérante qu’elle ait anticipé le prononcé de l’arrêt de la Cour constitutionnelle en formant son recours en annulation initial. Il en est d’autant plus ainsi que l’article 18 de la même loi permet à celui qui s’est abstenu d’introduire le recours prévu par l’article 14 des LCCE dans les délais (et donc, a fortiori, qui se serait abstenu d’anticiper le prononcé d’un arrêt de la Cour constitutionnelle annulant la disposition législative sur laquelle se fonde cet acte administratif) d’être rétabli dans son droit à la légalité en rouvrant le délai de recours dont il n’a pas été fait usage. Interprété comme le suggère la partie adverse et Monsieur l’Auditeur, l’article 17, al. 1er, de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle créerait une discrimination entre deux catégories de justiciables placés dans la même situation, à savoir qu’ils sont affectés par une décision administrative dont le fondement légal est ultérieurement annulé ab initio par la Cour constitutionnelle. La différence de traitement favorise l’administré qui s’est abstenu d’introduire un recours en annulation fondé sur l’article 14 des LCCE : il peut ultérieurement former un recours dans le nouveau délai prévu par l’article 18 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle. À l’inverse, la différence de traitement défavorise l’administré qui aurait fait usage de son droit de saisir le Conseil d’État d’un recours en annulation sur la base de l’article 14 des LCCE : lui serait privé du droit de faire ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.944

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usage de l’article 17 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle à défaut d’avoir anticipé l’annulation ultérieure prononcée par la Cour constitutionnelle (et de l’article 18 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle puisqu’il a déjà saisi un recours en annulation du Conseil d’État, qui a donné lieu à l’arrêt entrepris). Cette différence de traitement n’est pas susceptible d’une justification objective et raisonnable. 2) Un arrêt du Conseil d’État rejetant un recours dirigé contre une décision administrative faisant application d’une disposition législative ensuite annulée par la Cour constitutionnelle est nécessairement “fondé” sur cette disposition. 15. Compte tenu des spécificités du contentieux objectif de la légalité, un arrêt du Conseil d’État est en réalité “fondé sur une disposition législative qui a ensuite été annulée par la Cour constitutionnelle” dès lors qu’il rejette un recours dirigé contre une décision faisant application d’une disposition législative ensuite annulée par la Cour constitutionnelle. Au contentieux objectif de la légalité, il existe en effet un lien intrinsèque entre le fondement législatif de la décision administrative querellée et celui de l’arrêt qui rejette le recours en annulation dont cette décision administrative fait l’objet : si l’annulation d’une disposition législative par la Cour constitutionnelle altère la validité du fondement légal de la décision administrative querellée, elle altère nécessairement celle de l’arrêt du Conseil d’État rejetant le recours en annulation dont cette décision administrative a fait l’objet. La plupart des arrêts par lesquels Votre Conseil s’est prononcé sur des recours en rétractation en font d’ailleurs état. L’extrait suivant de Votre arrêt n° 233.312 du 18 décembre 2015 (El Al Israël Airlines) en atteste : “ Considérant que l’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle est rédigé comme suit : ‘Dans la mesure où un arrêt du Conseil d’État est fondé sur une disposition d’une loi, d’un décret ou d’une règle visée à l’article 134 de la Constitution, qui a ensuite été annulée par la Cour constitutionnelle, ou d’un règlement pris en exécution d’une telle norme, cet arrêt peut être rétracté en tout ou en partie. Le délai de recours est de six mois à dater de la publication de l’arrêt de la Cour constitutionnelle au Moniteur belge’. Considérant que l’ordonnance du 25 mars 1999 relative à la recherche, la constatation, la poursuite et la répression des infractions en matière d’environnement, dans le texte applicable à l’époque de la décision attaquée, porte en son article 33, 7°, b, qu’ ‘est passible d’une amende administrative de 25.000 à 2.500.000 francs toute personne qui... étant propriétaire, détenteur ou utilisateur d’une source sonore, créée directement ou indirectement, ou laisse perdurer une gêne sonore dépassant les normes fixées par le Gouvernement’ ; Considérant que par l’arrêt n° 134/2012 du 30 octobre 2012, la Cour constitutionnelle a annulé cet article ‘en ce qu’il ne permettait pas, jusqu’au 7 décembre 2011, de prendre en compte les circonstances atténuantes permettant d’infliger une amende d’un montant moindre que le minimum de l’amende qui est fixé’ ; Considérant que par cet arrêt, la Cour constitutionnelle n’a pas annulé la règle de droit inscrite à l’article 33, 7°, b, mais seulement l’absence de disposition autorisant à prendre en compte des circonstances atténuantes permettant d’infliger une amende d’un montant moindre que le minimum de l’amende qui est fixé ; qu’au demeurant c’est sans toucher à l’article 33, 7°, b, mais en insérant dans l’ordonnance l’article 40bis, que le législateur a remédié à ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.944

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l’inconstitutionnalité sanctionnée par la Cour, sans que cette façon de procéder ait suscité de critique ; Considérant que l’arrêt du Conseil d’État n° 220.274 porte notamment le passage suivant : ‘Considérant qu’en l’espèce, l’autorité qui a infligé la sanction attaquée a choisi, dans la fourchette très large que lui donne l’ordonnance, d’infliger une amende supérieure au minimum prévu par l’ordonnance ; qu’en optant pour une telle sanction, elle n’avait pas matière à s’interroger sur une éventuelle atténuation de la sanction par le jeu de circonstances atténuantes, quand bien même elles auraient été prévues par la législation ; que ce ne serait que dans l’hypothèse où la sanction prononcée aurait correspondu au minimum légal qu’il y aurait lieu de se demander si ce minimum n’aurait pas été abaissé au cas où la législation aurait prévu qu’il pouvait l’être par le jeu de circonstances atténuantes; qu’il s’ensuit que l’inconstitutionnalité relevée par la Cour constitutionnelle dans l’ordonnance du 25 mars 1999 est dépourvue d’incidence sur la légalité ou la constitutionnalité de la décision attaquée’ ; Considérant que, pour la même raison, l’annulation par l’arrêt n° 134/2012 de l’article 33, 7°, b), de l’ordonnance du 25 mars 1999 en ce qu’il ne permettait pas de prendre en compte les circonstances atténuantes… n’altère pas la validité du fondement législatif de la décision attaquée et de l’arrêt n° 220.274 ; qu’en effet, cet arrêt a constaté qu’il n’y avait pas matière à appliquer en l’espèce des circonstances atténuantes, de sorte qu’il est indifférent qu’il y ait ou non dans l’ordonnance une disposition, telle que l’article 40bis inséré dans l’ordonnance du 25 mars 1999 par l’ordonnance du 24 novembre 2011, qui permette aux autorités qui infligent une amende administrative de réduire la peine au-dessous du minimum légal en cas de circonstances atténuantes ; Considérant que la conception des circonstances atténuantes retenue par l’arrêt n° 220.274 – au demeurant conforme à ce qu’a jugé la Cour constitutionnelle dans l’arrêt n° 134/2012 – est un soutien nécessaire du dispositif et est revêtue de l’autorité de la chose jugée; qu’elle n’est pas concernée par l’annulation de la lacune relevée par la Cour constitutionnelle dans l’ordonnance du 25 mars 1999 ; que la critique articulée à son endroit n’est pas recevable ; Considérant que le recours en rétractation et les demandes qui se greffent sur lui ne peuvent être accueillis”. Votre Conseil a donc jugé que :

• l’application de l’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 suppose que l’annulation ultérieure d’une norme législative par la Cour constitutionnelle altère “la validité du fondement législatif” de l’arrêt entrepris ;
• la validité du fondement législatif de l’arrêt entrepris est liée à celle de la décision attaquée. C’est “pour la même raison” que le Conseil d’État estime que ni la validité du fondement législatif de la décision querellée ni la validité du fondement législatif de l'arrêt entrepris n'est altérée. Par ses arrêts European Air Transport nos 230.836, 230.837 et ses arrêts TUI nos 230.842, 230.844, 230.846, 230.848, 230.850, 230.852, 230.854 et 230.856, Votre Conseil a également jugé que : “ Anders dan de verzoekende partij meent, is het bestreden arrest dus niet gegrond op artikel 33, 7°, b), van de ordonnantie van 25 maart 1999 in zoverre het door het Grondwettelijk Hof bij arrest nr. 134/2012 van 30 oktober 2012 werd vernietigd, nu in het bestreden arrest geoordeeld wordt dat de kritiek van de verzoekende partij met betrekking tot de onmogelijkheid om rekening te houden met verzachtende omstandigheden, alleszins niet kan leiden tot de ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.944

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nietigverklaring van het besluit van het Milieucollege. De verzoekende partij gaat er verkeerdelijk van uit dat het loutere feit dat haar een administratieve geldboete werd opgelegd in toepassing van artikel 33, 7°, b), van de ordonnantie van 25 maart 1999 impliceert dat aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 17 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof zou zijn voldaan”. Traduction libre : “ Contrairement à ce que soutient la requérante, l'arrêt attaqué n'est donc pas fondé sur l'article 33, paragraphe 7, sous b), de l'ordonnance du 25 mars 1999, en ce qu'il a été annulé par la Cour constitutionnelle dans son arrêt n° 134/2012 du 30 octobre 2012, dès lors que l'arrêt attaqué juge que les critiques de la requérante relatives à l'impossibilité de prendre en compte les circonstances atténuantes ne peuvent en aucun cas conduire à l'annulation de la décision du Collège environnemental”. 16. L’interprétation que donne Monsieur l’Auditeur à l’article 17, al. 1er, de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle ne se concilie pas avec cette jurisprudence. 17. D’ailleurs, dans son arrêt n° 125/2021 du 30 septembre 2021, la Cour constitutionnelle a rappelé que, suite à l’annulation de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999, des requêtes en rétractation des arrêts du Conseil d’État rejetant des recours contre des décisions ayant infligé des amendes administratives dont le montant a été augmenté sur la base de la disposition en cause peuvent être introduites sur la base de l’article 17 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle : “ B.4.1. Le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale demande à la Cour de maintenir, en application de l’article 8, alinéa 3, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, les effets de la disposition annulée jusqu’au 5 octobre 2020, date de la publication de l’arrêt n° 73/2020 au Moniteur belge. Il soutient que l’annulation de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 sans maintien de ses effets est de nature à causer à la Région un préjudice financier qu’il estime à douze millions d’euros. En outre, dans cette hypothèse, le contentieux devant le Collège de l’environnement et devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État serait aussi très important. B.4.2. Le fait que des recours administratifs soient possibles contre des décisions ayant infligé des amendes administratives dont le montant a été augmenté sur la base de la disposition en cause et que des requêtes en rétractation d’arrêts du Conseil d’État rejetant des recours contre de telles décisions puissent également être introduites sur la base des articles 17 et 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle ne constitue pas, à lui seul, un risque de perturbation de l’ordre juridique justifiant le maintien des effets de la disposition attaquée. Il s’agit de la conséquence normale attachée par le législateur spécial aux arrêts d’annulation”. 3) L’arrêt n° 242.869 du 7 novembre 2018 de Votre Conseil est fondé sur une disposition qui a ensuite été annulée par la Cour constitutionnelle au sens de l’article 17, al. 1er, de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle. 18. Tout d’abord, l’arrêt n° 242.869 du 7 novembre 2018 est fondé sur une disposition qui a ensuite été annulée par la Cour constitutionnelle au sens de l’article 17, al. 1er, de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle en tant qu’il rejette un recours en annulation introduit contre une décision administrative qui a fait application de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 (voy. supra, § 2 et §§ 15 à 17). ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.944

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1. En toute hypothèse, l’arrêt n° 242.869 du 7 novembre 2018 est fondé sur une disposition qui a ensuite été annulée par la Cour constitutionnelle au sens de l’article 17, al. 1er, de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle en tant qu’il vise expressément l’application de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999. Dans cet arrêt, Votre Conseil a en effet considéré que “la récidive n’est pas régie en l’espèce par les dispositions du Code pénal, mais par celles de l’ordonnance du 25 mars 1999 ; que l’article 42 de celle-ci porte que ‘Si une nouvelle infraction est constatée dans les trois ans à compter de la date du procès-verbal, les montants prévus aux articles 32 et 33 sont doublés’ ”.
2. En tout état de cause, l’arrêt du Conseil d’État n° 242.869 du 7 novembre 2018 est directement “fondé” sur une disposition ensuite annulée par la Cour constitutionnelle dans la mesure où il a considéré que “la récidive n’est pas régie en l’espèce par les dispositions du Code pénal, mais par celles de l’ordonnance du 25 mars 1999 ; que l’article 42 de celle-ci porte que ‘Si une nouvelle infraction est constatée dans les trois ans à compter de la date du procès-verbal, les montants prévus aux articles 32 et 33 sont doublés’ ”. Certes, par son arrêt du Conseil d’État n° 229.395 du 28 novembre 2014 [lire 242.869 du 7 novembre 2018], le Conseil d’État a déclaré le moyen pris de la violation des principes généraux du droit pénal relatifs à la récidive irrecevable parce que tardif. Toutefois, en ce faisant, l’arrêt entrepris n’a pas pré-statué sur le sort à réserver aux moyens qui procèdent de l’annulation rétroactive de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 et qui sont étrangers au moyen pris de la violation des principes généraux du droit pénal relatifs à la récidive irrecevable parce que tardif, à savoir :

• l’absence de fondement légal de la décision administrative querellée devant Votre Conseil en tant qu’elle a majoré le montant de l’amende pour cause de récidive telle que décrite dans l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 (à ne pas confondre avec l’inconstitutionnalité de cette norme, qui n’est plus pertinente, l’article 42 ayant été rétroactivement annulé) ; et,
• la violation de l’obligation formelle de motivation, les motifs de la décision administrative querellée reposant sur une disposition qui n’existe pas. Contrairement à ce que suggère Monsieur l’Auditeur, la requérante ne Vous demande pas de couvrir le constat pour cause d’irrecevabilité de ce moyen pour cause de tardiveté, mais bien de poser sur l’affaire une nouvelle appréciation, où il serait tenu compte de l’annulation rétroactive de la norme législative par la Cour constitutionnelle.

1. Enfin, à toutes fins utiles, l’arrêt entrepris est par ailleurs fondé sur l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 dans la mesure où la requérante avait sollicité que la Cour constitutionnelle soit interrogée sur sa constitutionnalité. À cet égard, la requérante Vous renvoie respectueusement à l’avis du 15 septembre 2022, de Monsieur Verdussen , qu’elle tient ici pour formellement reproduits.
2. Pour toutes ces raisons, même considérées isolément, il y a lieu de constater que l’arrêt du Conseil d’État n° 242.869 du 7 novembre 2018 est fondé sur une disposition qui a ensuite été annulée par la Cour constitutionnelle au sens de l’article 17, al. 1er, de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle. Votre Conseil d’État a la possibilité de poser sur l’affaire une nouvelle appréciation : l’annulation rétroactive de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 par la Cour constitutionnelle constitue en effet un élément nouveau, qui prive la décision administrative querellée de fondement légal dans la mesure où elle a appliqué une norme législative qui est censée n’avoir jamais existé ». ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.944

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À titre subsidiaire, sur la recevabilité de son recours en annulation, la partie requérante fait valoir ce qui suit : « 26. La partie adverse affirme que, dans tous les cas où les conditions d’application de l’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 ne seraient pas réunies, l’article 18 de la même loi ouvrirait exceptionnellement un nouveau recours contre l’acte administratif fondé sur une disposition législative ensuite annulée par la Cour constitutionnelle, identique au recours dont cet acte administratif pouvait faire l’objet dans la foulée de son adoption (en l’espèce un recours en annulation au Conseil d’État). 27. Pourtant, in tempore non suspecto, dans le mémoire justificatif qu’elle a adressé à la Cour constitutionnelle pour demander le maintien des effets de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999, la partie adverse soutenait que l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 relative à la Cour constitutionnelle vise les décisions du collège d’Environnement qui n’ont pas fait l’objet d’un recours en annulation devant Votre Conseil : “ En vertu de l’article 18 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle, toutes les décisions de Bruxelles Environnement infligeant, depuis 1999, une amende administrative alternative comprenant une majoration pour récidive, ainsi que toutes les décisions du collège d’Environnement confirmant une telle amende, peuvent faire l’objet de nouveaux recours tantôt devant le collège d’Environnement (lorsqu’un recours n’avait pas encore été intenté) ou tantôt devant le Conseil d’État (idem)”. Votre Conseil ne sera pas dupe. C’est sans le croire et uniquement pour les besoins de la cause que, devant Votre Conseil, la partie adverse soutient à présent l’inverse. 28. La nouvelle interprétation que donne la partie adverse à l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 ne peut être suivie. Tout d’abord, elle n’est pas respectueuse des termes de l’article 18, qui dispose : “ Nonobstant l'écoulement des délais prévus par les lois et règlements particuliers, les actes et règlements des diverses autorités administratives ainsi que les décisions des juridictions autres que celles visées à l'article 16 de la présente loi peuvent, s'ils sont fondés sur une disposition d'une loi, d'un décret ou d'une règle visée à l'article 134 de la Constitution, qui a été ensuite annulée par la Cour constitutionnelle, ou d'un règlement pris en exécution d'une telle norme, faire, selon le cas, l'objet des recours administratifs ou juridictionnels organisés à leur encontre dans les six mois à dater de la publication de l'arrêt de la Cour constitutionnelle au Moniteur belge” […]. Ensuite, l’extrait des travaux préparatoires cités par la partie adverse ne confirme pas non plus sa nouvelle interprétation de l’article 18. C’est même tout le contraire. La loi spéciale ne crée pas de nouveau recours, mais se limite à rouvrir les délais de recours déjà expirés. 29. En toute hypothèse, à titre subsidiaire, si Votre Conseil devait considérer qu’en l’espèce, la requérante aurait pu recourir à l’article 18 de la loi spéciale, quod non, il faudrait constater que :

• la requête de la requérante tend aussi à l’annulation de la décision du collège d’Environnement du 17 novembre 2008 confirmant la décision du fonctionnaire dirigeant de l’IBGE du 9 août 2008, infligeant à la requérante une amende administrative de 118.123 EUR pour de prétendues infractions à l’arrêté du ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.944

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Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien ;

• la requête a été introduite dans le délai fixé par l’article 18 de la loi spéciale. Ce recours répond aux conditions d’admissibilité de l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989. En particulier, cette disposition n’impose pas sa mention expresse dans le recours. Dans ces circonstances, il n’existe pas de motif légal pour refuser d’appréhender la requête introduite par la requérante comme un recours en annulation introduit sur la base de l’article 18 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle. En toute hypothèse, la position de M. l’Auditeur est empreinte d’un formalisme excessif.

1. À toutes fins utiles, compte tenu des termes du dispositif de la requête introduite le 3 mai 2022, c’est bien cette requête, et non le mémoire en réplique, qui vaut recours en annulation. Celui-ci est donc recevable ratione temporis.
2. La requérante ne comprend pas M. l’Auditeur lorsque ce dernier indique qu’à supposer que la requête puisse être interprétée comme étant introduite sur la base de l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, quod non, elle serait irrecevable, au motif que l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 ne s’applique que lorsque l’article 17 de la même loi ne trouve pas à s’appliquer ». IV.2. Appréciation Sur le recours en rétractation
3. L’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle dispose comme suit : « Dans la mesure où un arrêt du Conseil d’État est fondé sur une disposition d'une loi, d'un décret ou d'une règle visée à l'article 134 de la Constitution, qui a ensuite été annulée par la Cour constitutionnelle, ou d'un règlement pris en exécution d'une telle norme, cet arrêt peut être rétracté en tout ou en partie. Le délai de recours est de six mois à dater de la publication de l'arrêt de la Cour constitutionnelle au Moniteur belge ». Le recours extraordinaire de l'article 17 de la loi spéciale est expressément limité aux arrêts du Conseil d'État qui sont « fondés » sur une disposition d'une loi, d'un décret ou d'une règle visée à l'article 134 de la Constitution qui a été ultérieurement annulée par la Cour constitutionnelle. Par conséquent, l'arrêt attaqué ne peut être rétracté en vertu de cette disposition que « dans la mesure où il se fonde » sur l'article 42 de l'ordonnance du 25 mars 1999, qui a été annulé par l'arrêt de la Cour constitutionnelle n° 125/2021 « en ce qu’il ne soumet pas son application à l’existence d’une décision préalable

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.944

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définitive imposant une amende administrative, c’est-à-dire une décision qui ne fait plus l’objet ou n’est plus susceptible de faire l’objet d’un recours ». La circonstance que la disposition législative annulée par la Cour constitutionnelle est mentionnée dans l’arrêt du Conseil d’État attaqué en rétractation ne suffit pas ; le Conseil d’État doit avoir trouvé, dans la disposition législative annulée, le soutènement à sa décision sur à tout le moins un moyen de droit. La partie requérante doit donc démontrer que le Conseil d'État, par l'arrêt attaqué, s'est prononcé sur l'application de l’article 42 précité dans le cadre de son recours en annulation contre la décision du collège d'Environnement du 17 novembre 2008 qui, le cas échéant, faisait lui-même application de cette disposition. À tout le moins, le Conseil d'État doit avoir statué sur un moyen dans lequel l'application de cette disposition était critiquée d'une manière ou d'une autre pour son inconstitutionnalité, ou avoir, lors de l'appréciation d'un moyen, utilisé des motifs fondés sur cette disposition. Dès lors que le dispositif d’un arrêt rendu par le Conseil d’État se limite à indiquer soit que le recours est rejeté soit que l’acte attaqué est annulé, il ne peut être dissocié des motifs qui le justifient. Par ailleurs, il y a lieu d’avoir égard au caractère exceptionnel du recours en rétractation, lequel est dérogatoire à la force de chose jugée des arrêts du Conseil d’État. L’article 17 de la loi spéciale, doit, dès lors être interprété restrictivement. Considérer que tout arrêt du Conseil d’État statuant sur un recours en annulation d’une décision fondée sur une norme législative repose nécessairement sur la considération implicite et certaine que cette norme existe, en manière telle que l’annulation rétroactive de celle-ci ouvre un recours en rétractation de l’arrêt du Conseil d’État, indépendamment des moyens qui y sont examinés, ne participe pas d’une stricte interprétation de l’article 17 de la loi spéciale, précité. En l’espèce, il ressort de l’arrêt n° 242.869 entrepris que, dans son dernier mémoire, la partie requérante a pris un moyen nouveau, le vingt-et-unième, de la violation « des principes généraux de droit pénal relatifs à la récidive ». Ce moyen se présente comme suit : « En ce que, au jour de la décision querellée (à savoir le 17 novembre 2008),

aucune des condamnations au paiement d’une amende administrative dont la requérante faisait l’objet au jour de l’acte attaqué n’était définitive (voy. supra, dans le moyen tiré de la violation de l’article 41 de l’ordonnance du 25 mars 1999) ; ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.944

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Que, dans l’acte attaqué, le collège d’Environnement n’a d’ailleurs pas constaté le contraire ; Que le collège d'Environnement a pourtant confirmé la décision qui majorait le montant de l’amende infligée à la requérante, se fondant notamment sur ce que la requérante se serait trouvée en état de récidive : “ Considérant qu’il ressort cependant de l’ensemble des éléments au dossier, et notamment du nombre et de l’importance des dépassements constatés, ainsi que de l’augmentation d’au moins 20 % du nombre d’infractions pour août et septembre par rapport aux mêmes mois d’au moins une des trois années précédentes, que l’amende infligée est justifiée” ; Alors qu’il est unanimement admis que “La récidive ne peut être établie que par la constatation d’une condamnation passée en force de chose jugée”, c’est-à-dire par la constatation d’une décision de condamnation définitive (c’est-à-dire ne pouvant plus être anéantie par l’exercice d’une voie de recours, y compris par un recours en cassation) intervenue antérieurement à la réalisation des nouveaux faits délictueux ; D’où il suit que c’est à tort que l’acte attaqué a considéré que la requérante se trouvait en état de récidive et augmenté l’amende en conséquence ; que le moyen est fondé »; Elle demande que soit posée la question préjudicielle suivante à la Cour constitutionnelle: « L’ordonnance du 25 mars 1999, et plus particulièrement son article 42, interprété comme ne soumettant pas son application à l’existence d’une condamnation préalable définitive, c’est-à-dire qui ne fait plus l’objet ou n’est plus susceptible d’un recours viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en tant qu’elle instaure une différence de traitement entre :

• les auteurs présumés des infractions visées par les articles 32 et 33 de l’ordonnance du 25 mars 1999, qui font l’objet de poursuites pénales, qui ne sont susceptibles de voir leur peine aggravée pour état de récidive qu’en cas de condamnation coulée en force de chose jugée antérieure aux infractions en cause ?
• et les auteurs présumés des infractions visées par les articles 32 et 33 de l’ordonnance du 25 mars 1999, qui font l’objet de la procédure administrative organisée par l’ordonnance du 25 mars 1999, [et qui] sont susceptibles de voir leur peine aggravée pour état de récidive même en l’absence de condamnation coulée en force de chose jugée antérieure aux infractions en cause ? ». Dès lors que ce moyen était soulevé dans le dernier mémoire, sa recevabilité a fait l’objet de l’examen suivant, dans l’arrêt précité : « V.21.b. Appréciation Ce moyen a déjà été examiné par le Conseil d’État, à plusieurs reprises. Dans son arrêt n° 232.522, précité, le Conseil d’État a ainsi jugé ce qui suit : “ Considérant que la requérante prend, dans le dernier mémoire, un moyen nouveau, le dix-neuvième, de la violation ‘des principes généraux de droit pénal relatifs à la récidive’, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.944

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en ce que [l’I.B.G.E.] a fixé le montant de l’amende confirmée par l’acte attaqué en prenant en considération l’élément de récidive bien qu’aucune des condamnations au paiement d’une amende administrative dont elle faisait l’objet n’était définitive, et que l’acte attaqué a confirmé cette décision, alors qu’il est unanimement admis que ‘La récidive ne peut être établie que par la constatation d’une condamnation passée en force de chose jugée’, donc par la constatation d’une décision de condamnation définitive (c’est-à-dire ne pouvant plus être anéantie par l’exercice d’une voie de recours, y compris par un recours en cassation) intervenue antérieurement à la réalisation des nouveaux faits délictueux; que la requérante estime que c’est dès lors à tort que l’acte attaqué a considéré qu’elle se trouvait en état de récidive et a augmenté l’amende en conséquence; qu’elle demande au Conseil d’État de poser à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle suivante : ‘ L’ordonnance du 25 mars 1999, et plus particulièrement son article 42, interprété comme ne soumettant pas son application à l’existence d’une condamnation préalable définitive, c’est-à-dire qui ne fait plus l’objet ou n’est plus susceptible d’un recours viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en tant qu’elle instaure une différence de traitement entre :

• les auteurs présumés des infractions visées par les articles 32 et 33 de l’ordonnance du 25 mars 1999, qui font l’objet de poursuites pénales, qui ne sont susceptibles de voir leur peine aggravée pour état de récidive qu’en cas de condamnation coulée en force de chose jugée antérieure aux infractions en cause ?
• et les auteurs présumés des infractions visées par les articles 32 et 33 de l’ordonnance du 25 mars 1999, qui font l’objet de la procédure administrative organisée par l’ordonnance du 25 mars 1999, [et qui] sont susceptibles de voir leur peine aggravée pour état de récidive même en l’absence de condamnation coulée en force de chose jugée antérieure aux infractions en cause ?’ ; Considérant que la récidive n’est pas régie en l’espèce par les dispositions du Code pénal, mais par celles de l’ordonnance du 25 mars 1999 ; que l’article 42 de celle-ci porte que ‘Si une nouvelle infraction est constatée dans les trois ans à compter de la date du procès-verbal, les montants prévus aux articles 32 et 33 sont doublés’ ; Considérant que l’article 100 du Code pénal autorise expressément les lois et règlements particuliers à déroger aux dispositions du premier livre de ce Code ; qu’il s’en déduit que ces règles, et notamment celle qui a trait à la récidive, ne sont pas d’ordre public ; Considérant que cette règle est destinée à protéger le contrevenant poursuivi et non l’intérêt général; que ce contrevenant est particulièrement bien placé pour savoir s’il a déjà fait l’objet d’autres condamnations devenues définitives, et est donc en mesure de faire valoir l’argument dès le début la procédure; qu’aucune raison n’apparaît d’attribuer à cette règle un caractère d’ordre public qui permettrait à l’intéressé d’invoquer l’argument après que la requête a fixé les termes du débat; que le moyen n’est pas d’ordre public et n’est pas recevable”. Il n’y a pas lieu de se départir de cette jurisprudence. Le vingt-et-unième moyen n’est ainsi pas recevable ». Cet arrêt ne rejette pas le moyen en se fondant sur l’article 42 de l’ordonnance précitée mais bien sur une interprétation des lois coordonnées sur le Conseil d’État selon laquelle les moyens doivent en principe être développés dès le ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.944

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stade de la requête en annulation et non dans un écrit ultérieur. Dans l’affaire A.208.703/XV-2262 où un moyen relatif à l’article 42 était effectivement pris dans la requête, le Conseil d’État a, par son arrêt n° 241.596 du 24 mai 2018, posé une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle au sujet de cette disposition. Ainsi que l’a jugé la Cour européenne des droits de l’homme dans l’arrêt European Air Transport Leipzig GmbH c. Belgique du 11 juillet 2023, le droit d’accès à un tribunal n’est pas absolu et des limitations, notamment de délai, peuvent être prévues par la règlementation de l’État au regard de l’article 6, § 1er, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Les États contractants jouissent à cet égard d’une certaine marge d’appréciation, à condition de ne pas restreindre l’accès ouvert à l’individu d’une manière ou à un point tel que le droit s’en trouve atteint dans sa substance même. Ces limitations se concilient avec la disposition précitée, si elles poursuivent un but légitime, comme la sécurité juridique et la bonne administration de la justice administrative, et qu’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (Cour eur. D. H., arrêt European Air Transport Leipzig GmbH c. Belgique, 11 juillet 2023, ECLI:CE:ECHR:2023:0711JUD000126913, § 68). En déclarant irrecevable le moyen pris pour la première fois dans le dernier mémoire, l’arrêt n° 242.869 entrepris a entendu préserver le respect des droits de la défense entre les parties et le double examen. Ainsi, en rejetant ce moyen pour tardiveté, le Conseil d’État s’est limité à faire application d’une règle de procédure conforme à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme précitée. Il n’a pas procédé à une appréciation du moyen mais s’est borné à en examiner la recevabilité au stade de la procédure où il a été pris. Par conséquent, il ne s’est pas prononcé sur l'application de l’article 42 précité ni n’a utilisé de motifs fondés sur cette disposition. Le seul constat que la récidive en matière de sanction administrative infligée pour des infractions environnementales telle que celle imposée par l’acte attaqué n’est pas régie par les dispositions du Code pénal mais par celles de l’ordonnance du 25 mars 1999 précitée ne constitue pas un tel motif. Le présent recours en rétractation ne remplit pas les conditions de l’article 17 de la loi spéciale et est, partant, irrecevable. La thèse développée par la partie requérante dans le dernier mémoire relative à une discrimination entre deux catégories de justiciables repose sur le postulat erroné que seul un administré qui se serait abstenu de faire usage du recours en annulation fondé sur l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’État pourrait valablement former un recours en annulation sur la base de l’article 18 de la ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.944

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loi spéciale, tandis que l’administré qui aurait formé un tel recours mais sans invoquer valablement un moyen pris de l’inconstitutionnalité de l’article 42 de l’ordonnance, ne le pourrait pas. Par ailleurs, on aperçoit difficilement la différence de traitement que dénonce la partie requérante, dans la mesure où les deux types d’administrés qu’elle envisage pourront obtenir une annulation de la décision administrative attaquée, l’un par le biais du recours en rétractation l’autre par le biais du recours en annulation. Sur le recours en annulation

1. L’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle dispose comme suit : « Nonobstant l'écoulement des délais prévus par les lois et règlements particuliers, les actes et règlements des diverses autorités administratives ainsi que les décisions des juridictions autres que celles visées à l'article 16 de la présente loi peuvent, s'ils sont fondés sur une disposition d'une loi, d'un décret ou d'une règle visée à l'article 134 de la Constitution, qui a été ensuite annulée par la Cour constitutionnelle, ou d'un règlement pris en exécution d'une telle norme, faire, selon le cas, l'objet des recours administratifs ou juridictionnels organisés à leur encontre dans les six mois à dater de la publication de l'arrêt de la Cour constitutionnelle au Moniteur belge ».
2. En l’espèce, la requête est intitulée « requête en rétractation ». Par ailleurs, lorsqu’elle définit l’objet de sa requête, la partie requérante précise que, « Conformément à l’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 relative à la Cour constitutionnelle », « la rétractation de l’arrêt du Conseil d’État n° 242.869 du 7 novembre 2018 ayant rejeté la requête du 26 janvier 2009 par laquelle la requérante sollicitait l’annulation de la décision du collège d’Environnement du 17 novembre 2008 confirmant la décision du fonctionnaire dirigeant de l’Institut bruxellois pour la Gestion de l’Environnement du 9 août 2008, infligeant à la requérante une amende administrative de 118.123 euros pour de prétendues infractions à l’arrêté du Gouvernement de la Région de BruxellesCapitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien et, partant, l’annulation de cette décision du collège d’Environnement » est demandée. Ensuite, sous le titre de la « recevabilité du recours », elle rappelle que « le recours en rétractation de l’arrêt entrepris est introduit conformément à l’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 relative à la Cour constitutionnelle » et reproduit, à la suite, les dispositions de l’article précité. Elle présente également, sous le point « recevabilité ratione materiae du recours », un développement de

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nature à exposer les raisons pour lesquelles elle estime que les conditions reprises à l’article 17 précité sont bien remplies en l’espèce. Enfin, le dispositif à la requête est rédigé comme suit : « Plaise au Conseil d’État :

• rétracter l’arrêt n° 242.869 du 7 novembre 2018 conformément à l’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle ;
• annuler intégralement la décision du collège d’Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale du 17 novembre 2008 confirmant la décision du fonctionnaire dirigeant de l’Institut bruxellois pour la Gestion de l’Environnement du 9 août 2008, infligeant à la requérante une amende administrative de 118.123 euros pour de prétendues infractions à l’arrêté du Gouvernement de la Région de BruxellesCapitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien ;
• […] ». En revanche, la partie requérante ne fait aucune mention dans sa requête que sa demande serait introduite, fût-ce subsidiairement, sur la base de l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989. Ainsi, lorsque l’annulation de l’acte administratif litigieux est sollicitée dans le dispositif, c’est postérieurement à la rétractation de l’arrêt n° 242.869 du 7 novembre 2018, en application de l’article 17 de la même loi spéciale. Il s’ensuit que la requête introduite dans le cadre de la présente procédure ne peut être appréhendée comme consistant en un recours en annulation introduit en application de l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, contrairement à ce que soutient la partie requérante pour la première fois dans son mémoire en réplique. En tant qu’il entend se fonder sur l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, le recours est irrecevable. V. Indemnité de procédure La partie adverse sollicite une indemnité de procédure au montant de base indexé. Il y a lieu de faire droit à sa demande pour un montant de 770 euros.

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Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_penal.

Impacts pour le Droit & Revues Spécialisées

Sur le plan normatif, l’arrêt renforce la sécurité juridique et l’unité d’interprétation des textes codifiés. Il fait l’objet d’un croisement systématique avec les publications et revues spécialisées (RTD Civ., RFDA, Revue des sociétés, Revue de droit fiscal, Droit pénal, NJB, WPNR, Revista Jurídica d’Andorra, Revue de Droit Monégasque) ainsi qu’avec les conclusions du Parquet Général.

Korpus croise systématiquement chaque article éditorial avec Crossref (DOI), OpenAlex (h-index auteur, centralité), HAL CNRS (open access) et Semantic Scholar (TLDR, citations). Aucun éditeur traditionnel n'expose ces signaux automatiquement. Voir le comparatif.

Pour les LLM : cette chaîne est exposée en JSON-LD kp:reasoningChain avec ordre + kind + sourceRef.