Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-05-31, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.946

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1. Tout d’abord, compte tenu des spécificités du contentieux objectif de la légalité, un arrêt du Conseil d’État est en réalité “fondé sur une disposition législative qui a ensuite été annulée par la Cour constitutionnelle” dès lors qu’il rejette un recours dirigé contre une décision faisant application d’une disposition législative ensuite annulée par la Cour constitutionnelle. Au contentieux objectif de la légalité, il existe en effet un lien intrinsèque entre le fondement législatif de la décision administrative querellée et celui de l’arrêt qui rejette le recours en annulation dont cette décision administrative fait l’objet : si l’annulation d’une disposition législative par la Cour constitutionnelle altère la validité du fondement légal de la décision administrative querellée, elle altère nécessairement celle de l’arrêt du Conseil d’État rejetant le recours en annulation dont cette décision administrative a fait l’objet. Par un arrêt n° 233.312 du 18 décembre 2015 (El Al Israël Airlines), le Conseil a ainsi jugé que :

• l’application de l’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 suppose que l’annulation ultérieure d’une norme législative par la Cour constitutionnelle altère “la validité du fondement législatif” de l’arrêt entrepris ;
• la validité du fondement législatif de l’arrêt entrepris est liée à celle de la décision attaquée. C’est “pour la même raison” que, dans cet autre cas d’espèce, le Conseil d’État estime que ni la validité du fondement législatif de la décision querellée ni la validité du fondement législatif de l'arrêt entrepris n'est altérée. “ Considérant que l’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle est rédigé comme suit: ‘Dans la mesure où un arrêt du Conseil d’État est fondé sur une disposition d’une loi, d’un décret ou d’une règle visée à l’article 134 de la Constitution, qui a ensuite été annulée par la Cour constitutionnelle, ou d’un règlement pris en exécution d’une telle norme, cet arrêt peut être rétracté en tout ou en partie. Le délai de recours est de six mois à dater de la publication de l’arrêt de la Cour constitutionnelle au Moniteur belge’. Considérant que l’ordonnance du 25 mars 1999 relative à la recherche, la constatation, la poursuite et la répression des infractions en matière d’environnement, dans le texte applicable à l’époque de la décision attaquée, porte en son article 33, 7°, b, qu’‘est passible d’une amende administrative de 25.000 à 2.500.000 francs toute personne qui... étant propriétaire, détenteur ou utilisateur d’une source sonore, créée directement ou indirectement, ou laisse perdurer une gêne sonore dépassant les normes fixées par le Gouvernement’ ; Considérant que par l’arrêt n° 134/2012 du 30 octobre 2012, la Cour constitutionnelle a annulé cet article ‘en ce qu’il ne permettait pas, jusqu’au 7 décembre 2011, de prendre en compte les circonstances atténuantes permettant d’infliger une amende d’un montant moindre que le minimum de l’amende qui est fixé’ ; Considérant que par cet arrêt, la Cour constitutionnelle n’a pas annulé la règle de droit inscrite à l’article 33, 7°, b, mais seulement l’absence de disposition autorisant à prendre en compte des circonstances atténuantes permettant d’infliger une amende d’un montant moindre que le minimum de l’amende qui est fixé ; qu’au demeurant c’est sans toucher à l’article 33, 7°, b, mais en insérant dans l’ordonnance l’article 40bis, que le législateur a remédié à l’inconstitutionnalité sanctionnée par la Cour, sans que cette façon de procéder ait suscité de critique ;

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Considérant que l’arrêt du Conseil d’État n° 220.274 porte notamment le passage suivant: ‘Considérant qu’en l’espèce, l’autorité qui a infligé la sanction attaquée a choisi, dans la fourchette très large que lui donne l’ordonnance, d’infliger une amende supérieure au minimum prévu par l’ordonnance ; qu’en optant pour une telle sanction, elle n’avait pas matière à s’interroger sur une éventuelle atténuation de la sanction par le jeu de circonstances atténuantes, quand bien même elles auraient été prévues par la législation ; que ce ne serait que dans l’hypothèse où la sanction prononcée aurait correspondu au minimum légal qu’il y aurait lieu de se demander si ce minimum n’aurait pas été abaissé au cas où la législation aurait prévu qu’il pouvait l’être par le jeu de circonstances atténuantes ; qu’il s’ensuit que l’inconstitutionnalité relevée par la Cour constitutionnelle dans l’ordonnance du 25 mars 1999 est dépourvue d’incidence sur la légalité ou la constitutionnalité de la décision attaquée’ ; Considérant que, pour la même raison, l’annulation par l’arrêt n° 134/2012 de l’article 33, 7°, b), de l’ordonnance du 25 mars 1999 en ce qu’il ne permettait pas de prendre en compte les circonstances atténuantes… n’altère pas la validité du fondement législatif de la décision attaquée et de l’arrêt n° 220.274 ; qu’en effet, cet arrêt a constaté qu’il n’y avait pas matière à appliquer en l’espèce des circonstances atténuantes, de sorte qu’il est indifférent qu’il y ait ou non dans l’ordonnance une disposition, telle que l’article 40bis inséré dans l’ordonnance du 25 mars 1999 par l’ordonnance du 24 novembre 2011, qui permette aux autorités qui infligent une amende administrative de réduire la peine au-dessous du minimum légal en cas de circonstances atténuantes ; Considérant que la conception des circonstances atténuantes retenue par l’arrêt n° 220.274 – au demeurant conforme à ce qu’a jugé la Cour constitutionnelle dans l’arrêt n° 134/2012 – est un soutien nécessaire du dispositif et est revêtu de l’autorité de la chose jugée ; qu’elle n’est pas concernée par l’annulation de la lacune relevée par la Cour constitutionnelle dans l’ordonnance du 25 mars 1999 ; que la critique articulée à son endroit n’est pas recevable ; Considérant que le recours en rétractation et les demandes qui se greffent sur lui ne peuvent être accueillis”. 35. Ensuite, en tant qu’il rejette la requête en annulation initiale, le dispositif de l’arrêt entrepris est fondé sur la considération implicite mais certaine que l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 dont la décision querellée a fait application existe alors qu’elle a été rétroactivement annulée par l’arrêt n° 125/2021 de la Cour constitutionnelle. Si l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 était déjà sorti de l’ordonnancement juridique au jour du prononcé de votre arrêt, Votre Conseil aurait pu, voire dû, soulevé le défaut de base légale de la décision querellée, le moyen pris du défaut de base légal relevant de l’ordre public. 36. Enfin, c’est le rejet du recours en annulation visé par ce dispositif qui a eu pour effet de rendre définitive la décision implicite du collège d’Environnement qui fait application de la norme annulée. 37. En l’espèce, il existe donc un lien entre la norme annulée et le dispositif de la décision dont la rétractation est sollicitée, et c’est ce lien qui donne la mesure du pouvoir de rétractation du juge. 2) Un arrêt du Conseil d’État rejetant un recours dirigé contre une décision administrative faisant application d’une disposition législative ensuite annulée par la Cour constitutionnelle est en toute hypothèse nécessairement “fondé” sur cette disposition. 38. Compte tenu des spécificités du contentieux objectif de la légalité, un arrêt du Conseil d’État est en réalité “fondé sur une disposition législative qui a ensuite été annulée par la Cour constitutionnelle” dès lors qu’il rejette un recours dirigé ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.946

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contre une décision faisant application d’une disposition législative ensuite annulée par la Cour constitutionnelle. Au contentieux objectif de la légalité, il existe en effet un lien intrinsèque entre le fondement législatif de la décision administrative querellée et le fondement de l’arrêt qui rejette le recours en annulation dont cette décision administrative fait l’objet : si l’annulation d’une disposition législative par la Cour constitutionnelle altère la validité du fondement légal de la décision administrative querellée, elle altère nécessairement celle de l’arrêt du Conseil d’État rejetant le recours en annulation dont cette décision administrative a fait l’objet. La plupart des arrêts par lesquels Votre Conseil s’est prononcé sur des recours en rétractation en font d’ailleurs état. L’arrêt n° 233.312 du 18 décembre 2015 (El Al Israël Airlines) précité en atteste. 39. D’ailleurs, dans son arrêt n° 125/2021 du 30 septembre 2021, la Cour constitutionnelle a rappelé que, suite à l’annulation de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999, des requêtes en rétractation des arrêts du Conseil d’État rejetant des recours contre des décisions ayant infligé des amendes administratives dont le montant a été augmenté sur la base de la disposition en cause peuvent être introduites sur la base de l’article 17 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle : “ B.4.1. Le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale demande à la Cour de maintenir, en application de l’article 8, alinéa 3, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, les effets de la disposition annulée jusqu’au 5 octobre 2020, date de la publication de l’arrêt n° 73/2020 au Moniteur belge. Il soutient que l’annulation de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 sans maintien de ses effets est de nature à causer à la Région un préjudice financier qu’il estime à douze millions d’euros. En outre, dans cette hypothèse, le contentieux devant le Collège de l’environnement et devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État serait aussi très important. B.4.2. Le fait que des recours administratifs soient possibles contre des décisions ayant infligé des amendes administratives dont le montant a été augmenté sur la base de la disposition en cause et que des requêtes en rétractation d’arrêts du Conseil d’État rejetant des recours contre de telles décisions puissent également être introduites sur la base des articles 17 et 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle ne constitue pas, à lui seul, un risque de perturbation de l’ordre juridique justifiant le maintien des effets de la disposition attaquée. Il s’agit de la conséquence normale attachée par le législateur spécial aux arrêts d’annulation” […]. 3) L’interprétation que donne Monsieur l’Auditeur à l’article 17, al. 1er, de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle ne peut être retenue : elle ajoute des conditions à celle prévue par la loi spéciale, vide l’article 17 de sa substance, l’empêche d’avoir la portée voulue par le législateur spécial à son adoption et, en toute hypothèse, ne se concilie pas avec les articles 10 et 11 de la Constitution et avec les articles 6, § 1er et 13 de la Convention européenne des droits de l’homme. 40. En vertu de l’article 17, al. 1er, de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle, il faut mais il suffit que l’arrêt du Conseil d’État soit “fondé” sur la disposition ensuite annulée par la Cour constitutionnelle. Il peut donc être fondé sur cette disposition directement, indirectement, explicitement, implicitement, etc. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.946

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L’interprétation stricte, mais pleine, qui doit être réservée à l’article 17 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle ne permet pas d’aboutir à une autre conclusion. 41. Si l’article 17 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle doit être interprété strictement, il n’est pas question pour le juge d’ajouter des conditions à celles prévues par cette disposition de la loi spéciale. La thèse de Monsieur l’Auditeur ne se concilie pas avec ce principe, puisqu’elle soumet la recevabilité du recours en rétractation à des conditions que l’article 17, al. 1er, de la loi spéciale ne prévoit pas. 42. Au demeurant, l’interprétation que donnent la partie adverse et Monsieur l’Auditeur à l’article 17 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle prive cette disposition de sa substance et l’empêche d’avoir la portée voulue par le législateur spécial, à savoir permettre au Conseil d’État de poser sur l’affaire une nouvelle appréciation, dans laquelle la norme annulée n’entre plus en ligne de compte. La requérante observe que le moyen tiré de la violation ou de l’inconstitutionnalité de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 ne procède pas de l’annulation ab initio de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999. Ce moyen ne pourrait pas être déclaré fondé après l’annulation de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 par la Cour constitutionnelle, puisque cette annulation le rend précisément inexistant ab initio. Les moyens qui procèdent de l’annulation ab initio de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 sont les suivants :

• l’absence de fondement légal de la décision administrative querellée devant Votre Conseil en tant qu’elle a majoré le montant de l’amende pour cause de récidive telle que décrite dans l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 ;
• la violation de l’obligation formelle de motivation, les motifs de la décision administrative querellée reposant sur une disposition qui est censée n’avoir jamais existé. Ces deux moyens ne pouvaient pas valablement être soulevés à l’occasion du recours en annulation ayant donné lieu à l’arrêt entrepris puisque l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 faisait partie intégrante de l’ordre juridique interne jusqu’à son annulation rétroactive et sans maintien des effets par la Cour constitutionnelle, qui constitue un élément nouveau : “ ... lorsque l’administré n’a pas invoqué devant le Conseil d’État l’inconstitutionnalité de la norme législative, ‘Il faut ... lui permettre de revenir devant le même Conseil d’État pour faire constater par ce dernier que l’acte administratif en jeu est privé de fondement législatif – en réalité a toujours été privé de fondement législatif, compte [tenu] de la rétroactivité de l’annulation par la Cour constitutionnelle –, ce qu’évidemment l’administré ne pouvait anticiper lors de son recours en annulation initial. Cette ... hypothèse est parfaitement compatible avec la logique qui préside à l’élaboration de l’article 17 de la LSCC’ ”. L’article 17 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle a précisément pour objet de permettre au Conseil d’État de poser sur l’affaire une nouvelle appréciation, dans laquelle la norme annulée et qui est censée n’avoir jamais existé n’entre plus en ligne de compte.

1. Ensuite, contrairement à ce que soutient Monsieur l’Auditeur, Votre Conseil n’est pas tenu par le cadre prédéfini par la procédure contentieuse préexistante à ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.946

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son arrêt objet de la demande en rétractation. Cela serait inconciliable avec l’objet de l’article 17 de la loi spéciale, qui vise précisément à permettre à l’administré de demander au Conseil d’État de poser sur l’affaire une nouvelle appréciation, dans laquelle la norme annulée n’entre plus en ligne de compte. 44. En toute hypothèse, il ne saurait être question d’exiger de la requérante qu’elle ait, dès le stade de sa requête initiale, soulevé un moyen tiré de la violation ou de l’inconstitutionnalité de la norme ensuite annulée par la Cour constitutionnelle. D’ailleurs, les travaux préparatoires indiquent que la rétractation d’un arrêt de Votre Conseil ne peut donc s’opérer que sur la base d’un vice provoqué par l’annulation de la norme qui sert (notamment) de fondement légal aux décisions administratives querellées : “ ... La Commission a été unanime, tout comme le groupe de travail, à penser [que] la rétractation d’une décision relative à un acte administratif ne pourra s’opérer que sur la base du vice provoqué par l’annulation de la norme qui sert de fondement légal à l’acte administratif. En d’autres termes, on ne pourra en principe pas invoquer, dans la procédure en rétractation devant le Conseil d’État, de moyens autres que ceux tirés de l’annulation de la loi ou du décret”. Les moyens qui justifient la rétractation sont provoqués par l’annulation de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999. Ils ne pouvaient donc par définition pas être soulevés par la requérante et tranchés par Votre Conseil. Il s’agit notamment de l’absence de fondement légal (même partiel) : “ L’arrêt d’annulation rétroagit... En ce faisant, l’annulation ignore le temps qui s’est écoulé ; elle opère ainsi une fracture dans le temps en frappant d’illégitimité tout ce qui, précisément, sous l’apparence de la légalité, été fait au mépris du droit. Car la décision d’annulation ne met pas seulement à néant la norme législative, la loi ou le décret qui aurait été pris par excès de pouvoir. Elle prive aussi de fondement légal les actes qui se sont appuyés sur eux”. La recevabilité d’un recours en rétractation n’est donc pas soumise à la condition que les moyens découlant de l’annulation rétroactive de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 aient été soulevés par la requérante et tranchés par le Conseil d’État dans le cadre de la procédure en annulation initiale. Il en est d’autant plus ainsi que l’article 18 de la même loi permet à l’administré qui s’est abstenu d’introduire le recours prévu par l’article 14 des LCCE dans les délais – et donc, a fortiori, s’est abstenu de soulever un moyen tiré de de l’inconstitutionnalité de la norme ensuite annulée par la Cour constitutionnelle – d’être rétabli dans son droit à la légalité en rouvrant le délai de recours dont cet administré n’a pas fait usage. Interprété comme le suggèrent la partie adverse et Monsieur l’Auditeur, l’article 17, al. 1er, de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle créerait une discrimination entre deux catégories de justiciables placés dans la même situation, à savoir qu’ils sont affectés par une décision administrative dont le fondement légal est ultérieurement annulé ab initio par la Cour constitutionnelle. La différence de traitement favorise l’administré qui s’est abstenu d’introduire un recours en annulation fondé sur l’article 14 des LCCE : il peut ultérieurement former un recours dans le nouveau délai prévu par l’article 18 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle. À l’inverse, la différence de traitement défavorise l’administré qui aurait fait usage de son droit de saisir le Conseil d’État d’un recours en annulation sur la ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.946

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base de l’article 14 des LCCE : cet administré serait privé du droit de faire usage de l’article 17 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle à défaut d’avoir soulevé la violation ou l’inconstitutionnalité de la norme ensuite annulée par la Cour constitutionnelle dès le stade de sa requête en annulation initiale. Cette différence de traitement n’est pas susceptible d’une justification objective et raisonnable . Une seconde différence de traitement injustifiée est que l’administré qui a introduit un recours mais n’a pas invoqué d’emblée l’inconstitutionnalité et la nullité de la norme législative ne pourra jamais faire retirer de l’ordre juridique la décision juridictionnelle qui a rendu sa condamnation définitive. Si, par impossible, Votre Conseil n’en était pas convaincu, la requérante sollicite qu’il pose les questions préjudicielle suivantes à la Cour constitutionnelle : “ L’article 17 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle - interprété dans le sens où il n’ouvrirait de recours en rétractation qu’à l’administré qui a fait usage de son droit de saisir le Conseil d’État d’un recours en annulation sur la base de l’article 14 des LCCE et a soulevé la violation ou l’inconstitutionnalité de la norme ensuite annulée par la Cour constitutionnelle dès le stade de sa requête initiale - et l’article 18 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle violent-ils les articles 10 et 11 de la Constitution, le cas échéant combinés aux articles 6, § 1er et 13 de la Convention européenne des droit de l’homme, en ce qu’ils portent une différence de traitement non justifiée entre :

• D’une part, l’administré qui a fait usage de son droit de saisir le Conseil d’État d’un recours en annulation sur la base de l’article 14 des LCCE, dès lors qu’ à défaut d’avoir soulevé la violation ou l’inconstitutionnalité de la norme ensuite annulée par la Cour constitutionnelle dès le stade de sa requête initiale, il est privé du droit de valablement faire usage de l’article 17 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle et, partant, de la possibilité d’être rétabli dans son droit à la légalité ; et
• D’autre part, l’administré qui s’est abstenu de faire usage du recours en annulation fondé sur l’article 14 des LCCE – et donc, a fortiori, de soulever un moyen tiré de la violation, de l’inconstitutionnalité de la norme ensuite annulée par la Cour constitutionnelle, celui-ci pouvant ultérieurement et valablement former un recours en annulation dans le nouveau délai prévu par l’article 18 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle et ainsi être rétabli dans son droit à la légalité ?”. “ L’article 17 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle – interprété dans le sens où il n’ouvrirait de recours en rétractation de la décision juridictionnelle à l’administré qui a fait usage de son droit de saisir le Conseil d’État d’un recours en annulation sur la base de l’article 14 des LCCE que si celui-ci a soulevé la violation ou l’inconstitutionnalité de la norme ensuite annulée par la Cour constitutionnelle dès le stade de sa requête initiale, et que sinon, cet administré ne pourrait introduire qu’un nouveau recours en nullité de la décision administrative en vertu de l’article 18 –, viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution, le cas échéant combinés aux articles 6, § 1er et 13 de la Convention européenne des droit de l’homme, en ce qu’il porte une différence de traitement non justifiée entre :
• D’une part, l’administré qui aurait fait usage de son droit de saisir le Conseil d’État d’un recours en annulation et qui n’a pas soulevé la violation ou l’inconstitutionnalité de la norme ensuite annulée par la Cour constitutionnelle dès le stade de sa requête initiale, qui est privé du droit faire rétracter la décision juridictionnelle rendant définitive sa condamnation pour une infraction ; et ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.946

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• D’autre part, l’administré qui aurait fait usage de son droit de saisir le Conseil d’État d’un recours en annulation et qui a soulevé la violation ou l’inconstitutionnalité de la norme ensuite annulée par la Cour constitutionnelle dès le stade de sa requête initiale, qui se voit ouvrir le droit faire rétracter ladite décision juridictionnelle”.

1. L’interprétation suggérée par Monsieur l’Auditeur et la partie adverse est compliquée et stérile

1. L’interprétation suggérée introduit un formalisme excessif et obligerait à une exégèse du premier recours pour déterminer si l’administré doit introduire un recours en rétractation ou un recours en annulation.
2. Cette interprétation introduit stérilement des distinguo basés au mieux sur une interprétation exégétique, en réalité sur des ajouts au texte légal, sans s’inscrire dans une étude du but de la loi et sans expliquer comment ce but serait mieux servi par cette interprétation compliquée que par une interprétation simple :

• il y a eu recours : article 17 ;
• il n’y a pas eu recours : article 18.

1. Les arrêts n° 241.597 du 24 mai 2018 et n° 243.604 du 6 février 2019 sont fondés sur une disposition qui a ensuite été annulée par la Cour constitutionnelle au sens de l’article 17, al. 1er, de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle.

1. Tout d’abord, les arrêts entrepris sont fondés sur une disposition qui a ensuite été annulée par la Cour constitutionnelle au sens de l’article 17, al. 1er, de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle en tant qu’il rejette un recours en annulation introduit contre une décision administrative qui a fait application de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999.
2. En toute hypothèse, l’arrêt n° 243.604 du 6 février 2019 est fondé sur une disposition qui a ensuite été annulée par la Cour constitutionnelle au sens de l’article 17, al. 1er, de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle en tant qu’il vise expressément l’application de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999. Dans cet arrêt, Votre Conseil a en effet considéré que “ la récidive n’est pas régie en l’espèce par les dispositions du Code pénal, mais par celles de l’ordonnance du 25 mars 1999 ; que l’article 42 de celle-ci porte que ‘Si une nouvelle infraction est constatée dans les trois ans à compter de la date du procès-verbal, les montants prévus aux articles 32 et 33 sont doublés’ ”.
3. En tout état de cause, l’arrêt du Conseil d’État n° 243.604 du 6 février 2019 est directement “fondé” sur une disposition ensuite annulée par la Cour constitutionnelle dans la mesure où il a considéré que “la récidive n’est pas régie en l’espèce par les dispositions du Code pénal, mais par celles de l’ordonnance du 25 mars 1999 ; que l’article 42 de celle-ci porte que ‘Si une nouvelle infraction est constatée dans les trois ans à compter de la date du procès-verbal, les montants prévus aux articles 32 et 33 sont doublés’ ”. Certes, par cet arrêt, le Conseil d’État a déclaré le moyen pris de la violation des principes généraux du droit pénal relatifs à la récidive irrecevable parce que tardif. Toutefois, en ce faisant, l’arrêt entrepris n’a pas pré-statué sur le sort à réserver aux moyens qui procèdent de l’annulation rétroactive de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 et qui sont étrangers au moyen pris de la violation des principes généraux du droit pénal relatifs à la récidive irrecevable parce que tardif, à savoir :

• l’absence de fondement légal de la décision administrative querellée devant Votre Conseil en tant qu’elle a majoré le montant de l’amende pour cause de ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.946

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récidive telle que décrite dans l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 (à ne pas confondre avec l’inconstitutionnalité de cette norme, qui n’est plus pertinente, l’article 42 ayant été rétroactivement annulé) ; et,

• la violation de l’obligation formelle de motivation, les motifs de la décision administrative querellée reposant sur une disposition qui n’existe pas. La requérante ne demande pas à Votre Conseil de couvrir le constat pour cause d’irrecevabilité du moyen tiré de l’inconstitutionnalité de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 pour cause de tardiveté, mais bien de poser sur l’affaire une nouvelle appréciation, où il serait tenu compte de l’annulation rétroactive de la norme législative par la Cour constitutionnelle et des moyens nouveaux qui en résulte.

1. Enfin, à toutes fins utiles, l’arrêt n° 243.604 du 6 février 2019 est par ailleurs fondé sur l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 dans la mesure où la requérante avait sollicité que la Cour constitutionnelle soit interrogée sur sa constitutionnalité. À cet égard, la requérante Vous renvoie respectueusement à l’avis du 15 septembre 2022, de Monsieur Verdussen, qu’elle tient ici pour formellement reproduits.
2. Les arrêts entrepris sont donc fondés sur une disposition qui a ensuite été annulée par la Cour constitutionnelle au sens de l’article 17, al. 1er, de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle. Votre Conseil d’État a la possibilité de poser sur l’affaire une nouvelle appréciation : l’annulation rétroactive de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 par la Cour constitutionnelle constitue en effet un élément nouveau, qui prive la décision administrative querellée de fondement légal dans la mesure où elle a appliqué une norme législative qui est censée n’avoir jamais existé ». À titre subsidiaire, elle affirme que son recours est recevable sur la base de l’article 18 de la loi spéciale dès lors qu’il a été introduit dans le délai fixé et remplit les conditions fixées par cette disposition. IV.2. Examen Sur le recours en rétractation
3. L’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle dispose comme suit : « Dans la mesure où un arrêt du Conseil d’État est fondé sur une disposition d'une loi, d'un décret ou d'une règle visée à l'article 134 de la Constitution, qui a ensuite été annulée par la Cour constitutionnelle, ou d'un règlement pris en exécution d'une telle norme, cet arrêt peut être rétracté en tout ou en partie. Le délai de recours est de six mois à dater de la publication de l'arrêt de la Cour constitutionnelle au Moniteur belge ». Le recours extraordinaire de l'article 17 de la loi spéciale est expressément limité aux arrêts du Conseil d'État qui sont « fondés » sur une disposition d'une loi, d'un décret ou d'une règle visée à l'article 134 de la Constitution qui a été ultérieurement annulée par la Cour constitutionnelle. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.946

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Par conséquent, les arrêts attaqués ne peuvent être rétractés en vertu de cette disposition que « dans la mesure où il se fonde » sur l'article 42 de l'ordonnance du 25 mars 1999, qui a été annulé par l'arrêt de la Cour constitutionnelle n° 125/2021 « en ce qu’il ne soumet pas son application à l’existence d’une décision préalable définitive imposant une amende administrative, c’est-à-dire une décision qui ne fait plus l’objet ou n’est plus susceptible de faire l’objet d’un recours ». La circonstance que la disposition législative annulée par la Cour constitutionnelle est mentionnée dans le second arrêt du Conseil d’État attaqué en rétractation ne suffit pas ; le Conseil d’État doit avoir trouvé, dans la disposition législative annulée, le soutènement à sa décision sur à tout le moins un moyen de droit. La partie requérante doit donc démontrer que le Conseil d'État, par les arrêts attaqués, s'est prononcé sur l'application de l’article 42 de l’ordonnance précité dans le cadre de son recours en annulation contre la décision implicite du collège d'Environnement qui, le cas échéant, faisait lui-même application de cette disposition. À tout le moins, le Conseil d'État doit avoir statué sur un moyen dans lequel l'application de cette disposition était critiquée d'une manière ou d'une autre pour son inconstitutionnalité, ou avoir, lors de l'appréciation d'un moyen, utilisé des motifs fondés sur cette disposition. L’extrait des travaux préparatoires de la loi spéciale cité par la partie requérante dans son dernier mémoire, selon lequel « le pouvoir de rétracter est […] limité par ce lien de nécessité qui doit exister entre les dispositions législatives annulées et tout ou partie du dispositif de la décision judiciaire » confirme cette analyse. Dès lors que le dispositif d’un arrêt rendu par le Conseil d’État se limite à indiquer soit que le recours est rejeté soit que l’acte attaqué est annulé, il ne peut être dissocié des motifs qui le justifient. Par ailleurs, il y a lieu d’avoir égard au caractère exceptionnel du recours en rétractation, lequel est dérogatoire à la force de chose jugée des arrêts du Conseil d’État. L’article 17 de la loi spéciale doit dès lors être interprété restrictivement. Considérer que tout arrêt du Conseil d’État statuant sur un recours en annulation d’une décision fondée sur une norme législative repose nécessairement sur la considération implicite et certaine que cette norme existe, en manière telle que l’annulation rétroactive de celle-ci ouvre un recours en rétractation de l’arrêt du ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.946

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Conseil d’État, indépendamment des moyens qui y sont examinés, ne participe pas d’une stricte interprétation de l’article 17 de la loi spéciale précité. En l’espèce, il ressort du second arrêt entrepris (soit l’arrêt n° 230.478) que, dans son dernier mémoire, la partie requérante a pris un moyen nouveau, le vingt-deuxième, de la violation « des principes généraux de droit pénal relatifs à la récidive ». Ce moyen se présente comme suit : « en ce que, au jour de la décision attaquée, aucune des condamnations au paiement d’une amende administrative dont la requérante faisait l’objet n’était définitive (voyez supra, dans le moyen tiré de la violation de l’article 41 de l’ordonnance du 25 mars 1999) ; que le collège d’Environnement a pourtant implicitement confirmé la décision qui majorait le montant de l’amende infligée à la requérante, se fondant notamment sur ce que la requérante se serait trouvée en état de récidive : “ Considérant qu’il ressort cependant de l’ensemble des éléments au dossier, et notamment du nombre et de l’importance des dépassements constatés, ainsi que de l’augmentation d’au moins 20 % du nombre d’infractions pour août et septembre par rapport aux mêmes mois d’au moins une des trois années précédentes, que l’amende infligée est justifiée” ; alors qu’il est unanimement admis que “la récidive ne peut être établie que par la constatation d’une condamnation passée en force de chose jugée”, c’est-à-dire par la constatation d’une décision de condamnation définitive (c’est-à-dire ne pouvant plus être anéantie par l’exercice d’une voie de recours, y compris par un recours en cassation) intervenue antérieurement à la réalisation des nouveaux faits délictueux; d’où il suit que c’est à tort que l’acte attaqué a considéré que la requérante se trouvait en état de récidive et augmenté l’amende en conséquence ; que le moyen est fondé ». Elle demandait également que soit posée la question préjudicielle suivante à la Cour constitutionnelle: « L’ordonnance du 25 mars 1999, et plus particulièrement son article 42, interprété comme ne soumettant pas son application à l’existence d’une condamnation préalable définitive, c’est-à-dire qui ne fait plus l’objet ou n’est plus susceptible d’un recours viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en tant qu’elle instaure une différence de traitement entre :

• les auteurs présumés des infractions visées par les articles 32 et 33 de l’ordonnance du 25 mars 1999, qui font l’objet de poursuites pénales, qui ne sont susceptibles de voir leur peine aggravée pour état de récidive qu’en cas de condamnation coulée en force de chose jugée antérieure aux infractions en cause ?
• et les auteurs présumés des infractions visées par les articles 32 et 33 de l’ordonnance du 25 mars 1999, qui font l’objet de la procédure administrative organisée par l’ordonnance du 25 mars 1999, [et qui] sont susceptibles de voir leur peine aggravée pour état de récidive même en l’absence de condamnation coulée en force de chose jugée antérieure aux infractions en cause ? ». Dès lors que ce moyen était soulevé dans le dernier mémoire, sa recevabilité a fait l’objet de l’examen suivant, dans l’arrêt précité : « Ce moyen ainsi que la question préjudicielle suggérée ont déjà été examinés par le Conseil d’État à plusieurs reprises. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.946

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Ainsi notamment, dans son arrêt n° 232.522, précité, le Conseil d’État a jugé ce qui suit : “ Considérant que la requérante prend, dans le dernier mémoire, un moyen nouveau, le dix-neuvième, de la violation ‘des principes généraux de droit pénal relatifs à la récidive’, en ce que [l’IBGE] a fixé le montant de l’amende confirmée par l’acte attaqué en prenant en considération l’élément de récidive bien qu’aucune des condamnations au paiement d’une amende administrative dont elle faisait l’objet n’était définitive, et que l’acte attaqué a confirmé cette décision, alors qu’il est unanimement admis que ‘La récidive ne peut être établie que par la constatation d’une condamnation passée en force de chose jugée’, donc par la constatation d’une décision de condamnation définitive (c’est-à-dire ne pouvant plus être anéantie par l’exercice d’une voie de recours, y compris par un recours en cassation) intervenue antérieurement à la réalisation des nouveaux faits délictueux ; que la requérante estime que c’est dès lors à tort que l’acte attaqué a considéré qu’elle se trouvait en état de récidive et a augmenté l’amende en conséquence ; qu’elle demande au Conseil d’État de poser à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle suivante : ‘ L’ordonnance du 25 mars 1999, et plus particulièrement son article 42, interprété comme ne soumettant pas son application à l’existence d’une condamnation préalable définitive, c’est-à-dire qui ne fait plus l’objet ou n’est plus susceptible d’un recours viole-t-il les articles 10 et 11 de la Constitution en tant qu’elle instaure une différence de traitement entre :

• les auteurs présumés des infractions visées par les articles 32 et 33 de l’ordonnance du 25 mars 1999, qui font l’objet de poursuites pénales, qui ne sont susceptibles de voir leur peine aggravée pour état de récidive qu’en cas de condamnation coulée en force de chose jugée antérieure aux infractions en cause?
• et les auteurs présumés des infractions visées par les articles 32 et 33 de l’ordonnance du 25 mars 1999, qui font l’objet de la procédure administrative organisée par l’ordonnance du 25 mars 1999, [et qui] sont susceptibles de voir leur peine aggravée pour état de récidive même en l’absence de condamnation coulée en force de chose jugée antérieure aux infractions en cause ?’ ; Considérant que la récidive n’est pas régie en l’espèce par les dispositions du Code pénal, mais par celles de l’ordonnance du 25 mars 1999 ; que l’article 42 de celle-ci porte que ‘Si une nouvelle infraction est constatée dans les trois ans à compter de la date du procès-verbal, les montants prévus aux articles 32 et 33 sont doublés’ ; Considérant que l’article 100 du Code pénal autorise expressément les lois et règlements particuliers à déroger aux dispositions du premier livre de ce Code ; qu’il s’en déduit que ces règles, et notamment celle qui a trait à la récidive, ne sont pas d’ordre public ; Considérant que cette règle est destinée à protéger le contrevenant poursuivi et non l’intérêt général ; que ce contrevenant est particulièrement bien placé pour savoir s’il a déjà fait l’objet d’autres condamnations devenues définitives, et est donc en mesure de faire valoir l’argument dès le début la procédure ; qu’aucune raison n’apparaît d’attribuer à cette règle un caractère d’ordre public qui permettrait à l’intéressé d’invoquer l’argument après que la requête a fixé les termes du débat ; que le moyen n’est pas d’ordre public et n’est pas recevable”. Il n’y a pas lieu de se départir de cette jurisprudence. Le vingt-deuxième moyen n’est ainsi pas recevable ». Cet arrêt ne rejette pas le moyen en se fondant sur l’article 42 de l’ordonnance précitée mais bien sur une interprétation des lois coordonnées sur le Conseil d’État selon laquelle les moyens doivent en principe être développés dès le ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.946

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stade de la requête en annulation et non dans un écrit ultérieur. Dans l’affaire A.208.703/XV-2262 où un moyen relatif à l’article 42 était effectivement pris dans la requête, le Conseil d’État a, par son arrêt 241.596 du 24 mai 2018, posé une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle au sujet de cette disposition. Ainsi que l’a jugé la Cour européenne des droits de l’homme dans l’arrêt European Air Transport Leipzig GmbH c. Belgique du 11 juillet 2023, le droit d’accès à un tribunal n’est pas absolu et des limitations, notamment de délai, peuvent être prévues par la règlementation de l’État au regard de l’article 6, § 1er, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Les États contractants jouissent à cet égard d’une certaine marge d’appréciation, à condition de ne pas restreindre l’accès ouvert à l’individu d’une manière ou à un point tel que le droit s’en trouve atteint dans sa substance même. Ces limitations se concilient avec la disposition précitée, si elles poursuivent un but légitime, comme la sécurité juridique et la bonne administration de la justice administrative, et qu’il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (ECLI:CE:ECHR:2023:0711JUD000126913, § 68). En déclarant irrecevable le moyen pris pour la première fois dans le dernier mémoire, le second arrêt entrepris (soit l’arrêt n° 243.604) a entendu préserver le respect des droits de la défense entre les parties et le double examen. Ainsi, en rejetant ce moyen pour tardiveté, le Conseil d’État s’est limité à faire application d’une règle de procédure conforme à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme précitée. Il n’a pas procédé à une appréciation du moyen mais s’est borné à en examiner la recevabilité au stade de la procédure où il a été pris. Par conséquent, il ne s’est pas prononcé sur l'application de l’article 42 précité ni n’a utilisé de motifs fondés sur cette disposition. Le seul constat que la récidive en matière de sanction administrative infligée pour des infractions environnementales telle que celle imposée par l’acte attaqué n’est pas régie par les dispositions du Code pénal mais par celles de l’ordonnance du 25 mars 1999 précitée ne constitue pas un tel motif. Le renvoi par la requérante à l’arrêt n° 255.395 du 27 décembre 2022 du Conseil d’État en tant que juge de cassation ne permet pas de conclure autrement. La première question préjudicielle que la requérante souhaite voir poser à la Cour constitutionnelle repose sur le postulat erroné que seul un administré qui se serait abstenu de faire usage du recours en annulation fondé sur l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’État pourrait valablement former un recours en annulation sur la base de l’article 18 de la loi spéciale, tandis que l’administré qui aurait formé un tel recours mais sans invoquer valablement un moyen pris de ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.946

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l’inconstitutionnalité de l’article 42 de l’ordonnance, ne le pourrait pas. Partant, il n’y a pas lieu de la poser. S’agissant de la seconde question préjudicielle proposée, on aperçoit difficilement la différence de traitement que dénonce la partie requérante, dans la mesure où les deux types d’administré qu’elle envisage pourra obtenir, au final, une annulation de la décision administrative attaquée, l’un par le biais du recours en rétractation l’autre par le biais du recours en annulation. Cette question manque de pertinence, de sorte qu’il n’y a pas lieu de la poser. Le présent recours en rétractation ne remplit pas les conditions de l’article 17 de la loi spéciale précité et est, partant, irrecevable. Sur le recours en annulation

1. L’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle dispose comme suit : « Nonobstant l'écoulement des délais prévus par les lois et règlements particuliers, les actes et règlements des diverses autorités administratives ainsi que les décisions des juridictions autres que celles visées à l'article 16 de la présente loi peuvent, s'ils sont fondés sur une disposition d'une loi, d'un décret ou d'une règle visée à l'article 134 de la Constitution, qui a été ensuite annulée par la Cour constitutionnelle, ou d'un règlement pris en exécution d'une telle norme, faire, selon le cas, l'objet des recours administratifs ou juridictionnels organisés à leur encontre dans les six mois à dater de la publication de l'arrêt de la Cour constitutionnelle au Moniteur belge ».
2. En l’espèce, la requête est intitulée « requête en rétractation ». Par ailleurs, lorsqu’elle définit l’objet de sa requête, la partie requérante précise que, « Conformément à l’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 relative à la Cour constitutionnelle », elle demande « la rétractation des arrêts du Conseil d’État n° 241.597 du 24 mai 2018 et n° 243.604 du 6 février 2019 ayant rejeté la requête du 9 septembre 2008 par laquelle la requérante sollicitait l’annulation de la décision implicite du collège d’Environnement confirmant la décision du fonctionnaire dirigeant de l’IBGE [devenu Bruxelles Environnement] du 14 mars 2008, infligeant à la requérante une amende administrative de 66.055 euros pour de prétendues infractions à l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien et l’annulation de cette décision implicite du collège d’Environnement ». Ensuite, sous le titre de la « recevabilité du recours », elle rappelle que « [l]e recours en rétractation de l’arrêt [lire : des arrêts] entrepris est introduit conformément à l’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 relative à la Cour ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.946

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constitutionnelle » et reproduit, à la suite, les dispositions de l’article précité. Elle présente également, sous le point « recevabilité ratione materiae du recours », un développement de nature à exposer les raisons pour lesquelles elle estime que les conditions reprises à l’article 17, précité, sont bien remplies en l’espèce. Enfin, le dispositif à la requête est rédigé comme suit : « Plaise au Conseil d’État :

• rétracter les arrêts du Conseil d’État n° 241.597 du 24 mai 2018 et n° 243.604 du 6 février 2019 ;
• annuler intégralement la décision implicite du collège d’Environnement confirmant la décision du fonctionnaire dirigeant de l’IBGE [devenu Bruxelles Environnement] du 14 mars 2008, infligeant à la requérante une amende administrative de 66.055 euros pour de prétendues infractions à l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien ;
• […] ». En revanche, la partie requérante ne mentionne pas dans sa requête que sa demande est introduite, subsidiairement, sur la base de l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989. Ainsi, lorsque l’annulation de l’acte administratif litigieux est sollicitée dans le dispositif, c’est consécutivement à la rétractation des arrêts nos 241.597 du 24 mai 2018 et 243.604 du 6 février 2019, en application de l’article 17 de la même loi spéciale. Il s’ensuit que la requête introduite dans le cadre de la présente procédure ne peut être qualifiée de recours en annulation introduit en application de l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, contrairement à ce que soutient la partie requérante pour la première fois dans son mémoire en réplique. En tant qu’il entend se fonder sur l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, le recours est irrecevable. V. Indemnité de procédure La partie adverse sollicite une indemnité de procédure au montant de base indexé. Il y a lieu de faire droit à sa demande pour un montant de 770 euros.

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Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_penal.

Impacts pour le Droit & Revues Spécialisées

Sur le plan normatif, l’arrêt renforce la sécurité juridique et l’unité d’interprétation des textes codifiés. Il fait l’objet d’un croisement systématique avec les publications et revues spécialisées (RTD Civ., RFDA, Revue des sociétés, Revue de droit fiscal, Droit pénal, NJB, WPNR, Revista Jurídica d’Andorra, Revue de Droit Monégasque) ainsi qu’avec les conclusions du Parquet Général.

Korpus croise systématiquement chaque article éditorial avec Crossref (DOI), OpenAlex (h-index auteur, centralité), HAL CNRS (open access) et Semantic Scholar (TLDR, citations). Aucun éditeur traditionnel n'expose ces signaux automatiquement. Voir le comparatif.

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