Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-05-31, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.937

Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.937 (2024-05-31)

Sommaire (FR) : Arrêt no 259.937 du 31 mai 2024 Economie - Aéronautique Décision : Rejet

--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT --- CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF XVe CHAMBRE ARRÊT no 259.937 du 31 mai 2024 A. 236.323/XV-5073 En cause :

la société de droit de l’État du Michigan KALITTA AIR LLC, ayant élu domicile chez Me Tamara LEIDGENS, avocat, avenue Louise 65 bte 11 1050 Bruxelles, contre : la Région de Bruxelles-Capitale, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me François TULKENS, avocat, boulevard de l’Empereur 3 1000 Bruxelles.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête Par une requête introduite, par la voie électronique, le 4 mai 2022, la société de droit de l’État du Michigan Kalitta Air LLC sollicite « la rétractation de l’arrêt du Conseil d’État n° 236.614 du 30 novembre 2016 ayant rejeté la requête du 22 mars 2007 par laquelle la requérante sollicitait l’annulation de la décision du collège d’Environnement du 17 janvier 2007 confirmant la décision du fonctionnaire dirigeant de l’IBGE [Institut bruxellois pour la gestion de l’Environnement, devenu Bruxelles Environnement] du 25 août 2006, infligeant à la requérante une amende administrative de 82.088 euros pour de prétendues infractions à l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien et l’annulation de cette décision du collège d’Environnement du 17 janvier 2007 ». II. Procédure Il est fait application de l’ordonnance du Président du Conseil d’État du 4 juin 2013, par laquelle il est décidé que l’arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État s’applique dans la mesure du possible aux procédures traitant les recours en ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.937

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rétractations prévus par l’article 17 de la Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle. Le dossier administratif a été déposé. Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés. M. Lionel Renders, alors auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties. Les parties ont déposé un dernier mémoire. Par une ordonnance du 12 septembre 2023, l’affaire a été fixée à l’audience du 10 octobre 2023. Mme Anne-Françoise Bolly, présidente de chambre, a exposé son rapport. Mes Tamara Leidgens et Zoé Passchier, avocats, comparaissant pour la partie requérante, et Mes François Tulkens et Jonathan Renaux, avocats, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations. M. Christian Amelynck, premier auditeur chef de section au Conseil d’État, a été entendu en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. III. Faits

1. Par un arrêt n° 236.614 du 30 novembre 2016, le Conseil d’État rejette le recours en annulation introduit par la partie requérante contre « la décision du 17 janvier 2007 du collège d’Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale de confirmer la décision prise […] le 25 août 2006 [par le] fonctionnaire dirigeant de l’IBGE [devenu Bruxelles Environnement] d’infliger à [la requérante] une amende administrative d’un montant de 82.088 euros pour 66 infractions à l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 27 mai 1999 relatif à la lutte contre le bruit généré par le trafic aérien. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.937

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Il s’agit de l’arrêt dont la rétractation est sollicitée. 2. Par un arrêt n° 241.596 du 24 mai 2018, le Conseil d’État pose à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle suivante : « L’ordonnance du 25 mars 1999, et plus particulièrement son article 42, interprété comme ne soumettant pas son application à l’existence d’une condamnation préalable définitive, c’est-à-dire qui ne fait plus l’objet ou n’est plus susceptible d’un recours, viole-t-elle les articles 10 et 11 de la Constitution en tant qu’elle instaure une différence de traitement entre :

• les auteurs présumés des infractions visées par les articles 32 et 33 de l’ordonnance du 25 mars 1999, qui font l’objet de poursuites pénales, qui ne sont susceptibles de voir leur peine aggravée pour état de récidive qu’en cas de condamnation coulée en force de chose jugée antérieure aux infractions en cause ; et
• les auteurs présumés des infractions visées par les articles 32 et 33 de l’ordonnance du 25 mars 1999, qui font l’objet de la procédure administrative organisée par l’ordonnance du 25 mars 1999, qui sont susceptibles de voir leur peine aggravée pour état de récidive, même en l’absence de condamnation coulée en force de chose jugée antérieure aux infractions en cause ? ». Par l’arrêt n° 73/2020 du 28 mai 2020, publié au Moniteur belge du 5 octobre 2020, la Cour constitutionnelle dit pour droit ce qui suit : « L’article 42 de l’ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 25 mars 1999 “relative à la recherche, la constatation, la poursuite et la répression des infractions en matière d’environnement”, interprété comme ne soumettant pas son application à l’existence d’une amende administrative préalable définitive, c’està-dire qui ne fait plus l’objet ou n’est plus susceptible d’un recours, viole les articles 10 et 11 de la Constitution ».

1. Par une requête du 6 avril 2021, la société de droit allemand EAT introduit un recours en annulation de l’article 42 de l’ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 25 mars 1999 relative à la recherche, la constatation, la poursuite et la répression des infractions en matière d’environnement, dans sa version antérieure à sa modification et à sa renumérotation par l’article 61 de l’ordonnance de la Région de Bruxelles-Capitale du 8 mai 2014. Par l’arrêt n° 125/2021 du 30 septembre 2021, publié au Moniteur belge du 5 novembre 2021, la Cour constitutionnelle annule l’article 42, précité. Il ressort de cet arrêt les considérants suivants : « B.2.1. Dans un premier moyen, la partie requérante soutient que la disposition attaquée viole les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu’elle ne soumet pas son application à l’existence d’une décision préalable imposant une amende administrative, qui ne fait plus l’objet ou n’est plus susceptible de faire l’objet d’un recours. B.2.2. Par son arrêt n° 73/2020 du 28 mai 2020, la Cour a dit pour droit : ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.937

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“ B.3. La Cour est invitée à examiner la compatibilité de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 avec les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce que, dans l’interprétation retenue par le juge a quo, il instaure une différence de traitement entre les auteurs présumés d’une infraction aux dispositions de la même ordonnance, selon qu’ils font l’objet de poursuites pénales ou qu’ils se voient infliger une amende administrative. Dans le premier cas, les contrevenants peuvent voir la peine qui leur est infligée aggravée, en application de l’article 23 de la même ordonnance, s’ils ont été condamnés dans les trois ans qui précèdent l’infraction pour une infraction aux mêmes dispositions. Dans le second cas, les contrevenants peuvent voir le montant de la sanction administrative qui leur est infligée augmenté si une ou plusieurs infractions aux mêmes dispositions ont été constatées à leur charge antérieurement, même si ces infractions n’ont pas été sanctionnées par une décision administrative ou juridictionnelle définitive. B.4. La différence de traitement en cause repose sur le critère de la procédure administrative ou pénale suivie. Lorsque le contrevenant est sanctionné pénalement, la peine encourue pour la seconde infraction ne peut être aggravée que si la première infraction a été sanctionnée par une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée. Lorsque le contrevenant se voit infliger une amende administrative, le montant de celle-ci peut être augmenté si un procèsverbal a été antérieurement dressé à sa charge, même si cette constatation n’a pas été suivie de sanction ou si la sanction administrative fait l’objet d’un recours toujours pendant. B.5. Sans qu’il soit nécessaire de trancher la question de savoir si la disposition en cause doit être qualifiée de règle établissant la ‘récidive’, il suffit de constater qu’elle prévoit une augmentation du montant de l’amende administrative encourue, liée au comportement du contrevenant. Elle constitue dès lors une mesure d’individualisation de la sanction administrative, semblable à l’aggravation de la sanction pénale en cas de récidive, organisée par l’article 23 de l’ordonnance en cause. B.6.1. Lorsque l’auteur d’un même fait peut être puni de manière alternative, c'est-à-dire lorsque, pour des mêmes faits, il peut, soit être renvoyé devant le tribunal correctionnel, soit se voir infliger une amende administrative contre laquelle un recours lui est offert devant un tribunal non pénal, un parallélisme doit exister entre les mesures d’individualisation de la peine. B.6.2. Les caractéristiques spécifiques de la procédure de la sanction administrative ne font pas obstacle à ce que seules les infractions dont la constatation n’a pas fait l’objet d’un recours ou qui, en cas de recours, ont été confirmées par une décision juridictionnelle, soient prises en considération pour fonder une augmentation de l’amende administrative encourue lorsque l’infraction sanctionnée est une réitération d’un comportement similaire passé du contrevenant. B.7. Il résulte de ce qui précède que la différence de traitement en cause n’est pas raisonnablement justifiée”. B.2.3. Par identité de motifs, il y a lieu de constater que le premier moyen est fondé. L’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 viole les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu’il ne soumet pas son application à l’existence d’une décision préalable définitive imposant une amende administrative, c’est-à-dire une décision qui ne fait plus l’objet ou n’est plus susceptible de faire l’objet d’un recours ».

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IV. Recevabilité IV.1. Thèses des parties IV.1.1. La requête

1. La partie requérante observe que l’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle subordonne la recevabilité d’un recours en rétractation à la condition que l’arrêt entrepris soit « fondé sur une disposition d’une loi, d’un décret, ou d’une règle visée à l’article 134 de la Constitution, qui a ensuite été annulée par la Cour constitutionnelle, ou d'un règlement pris en exécution d'une telle norme ». Elle estime que tel est le cas en l’espèce, dans la mesure où l’arrêt attaqué rejette le recours en annulation dirigé contre la décision du collège d’Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale lui infligeant une amende administrative dont le montant a été majoré sur la base de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999, rétroactivement annulé par l’arrêt de la Cour constitutionnelle n° 125/2021 du 30 septembre 2021 « en ce qu’il ne soumet pas son application à l’existence d’une amende administrative préalable définitive, c’est-àdire qui ne fait plus l’objet ou n’est plus susceptible de faire l’objet d’un recours ». Elle en déduit que le recours est recevable ratione materiae.
2. Elle relève que l’arrêt de la Cour constitutionnelle n° 125/2021, précité, a été publié au Moniteur belge le 5 novembre 2021 et que le délai de recours de six mois fixé à l’article 17, alinéa 2, de la loi du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, court à compter de cette date. Elle en déduit que le recours est recevable ratione temporis.
3. Elle expose encore que l’arrêt attaqué rejette le recours en annulation qu’elle avait introduit contre la décision du collège d’Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale la déclarant coupable d’infractions et lui infligeant une amende administrative de 82.088 euros. Elle conclut qu’elle a donc manifestement intérêt à la rétractation de cet arrêt.

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IV.1.2. Le mémoire en réponse

1. La partie adverse soutient que l’article 17, précité, ne permet d’introduire un recours en rétractation que lorsque l’arrêt du Conseil d’État attaqué a rejeté un moyen soulevé valablement qui aurait été déclaré fondé si la norme législative annulée n’avait pas existé au moment où l’arrêt du Conseil d’État a été rendu. Elle souligne qu’un recours en rétractation est une voie de recours extraordinaire qui tend à obtenir de l’auteur même du jugement ou de l’arrêt attaqué, l’annulation de ce jugement ou de cet arrêt après qu’il a pourtant acquis un caractère irrévocable. Elle relève qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour de cassation que les recours en rétractation contre des décisions juridictionnelles ne peuvent être introduits valablement que si la décision dont la rétractation est demandée fonde sa motivation sur la norme législative annulée par la Cour constitutionnelle ou sur une norme dérivée de la norme législative ; la procédure en rétractation étant exceptionnelle et donc de stricte interprétation, l’appréciation de la coïncidence devant exister entre la décision juridictionnelle dont la rétractation est demandée et la norme législative annulée ne tolère aucune extrapolation. Elle est d’avis qu’une telle rigueur est parfaitement logique. Elle rappelle que la rétractation constitue une exception radicale à la force de chose jugée qui s’attache aux décisions juridictionnelles définitives et constitue par conséquent une fragilisation de la sécurité juridique. Elle en déduit que la rétractation ne peut être justifiée que lorsqu’un arrêt définitif est motivé sur une norme qui a ensuite été annulée avec effet rétroactif. Elle soutient qu’il ne suffit pas que l’acte administratif attaqué initialement soit fondé sur une base légale annulée ultérieurement par la Cour constitutionnelle. Elle affirme qu’il est indispensable que l’arrêt du Conseil d’État a rejeté un moyen soulevé valablement, c’est-à-dire, en règle, in limine litis et qui aurait été déclaré fondé si la norme législative annulée n’avait pas existé au moment où l’arrêt du Conseil d’État a été rendu. Elle soutient que seule la réunion de ces deux conditions permet d’introduire valablement un recours exceptionnel sur la base de l’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, précitée.
2. Elle expose qu’en toute autre circonstance, un recours exceptionnel prévu à l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 peut être introduit contre l’acte administratif – et non contre l’arrêt du Conseil d’État –. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.937

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Elle affirme à nouveau que lorsque la Cour constitutionnelle annule une norme législative qui n’a pas été critiquée ou appliquée dans le cadre d’un moyen devant le Conseil d’État, les conditions de l’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 ne sont pas remplies puisque l’arrêt rendu n’est pas motivé sur la norme législative annulée. Elle souligne qu’en revanche, si l’acte administratif qui avait été attaqué devant le Conseil d’État se fonde lui-même sur une disposition législative annulée par la Cour constitutionnelle, l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 permet qu’un nouveau recours en annulation soit introduit devant le Conseil d’État. Elle précise que, dans la mesure où le délai ordinaire d’introduction d’un recours contre cet acte administratif est écoulé, l’article 18 prévoit qu’un nouveau délai de six mois est ouvert, qui commence à courir à dater de la publication de l’arrêt de la Cour constitutionnelle au Moniteur Belge. Elle soutient que l’existence d’un arrêt du Conseil d’État antérieur qui rejette le recours en annulation de l’acte n’est aucunement incompatible avec un arrêt postérieur annulant le même acte, dès lors que ce second arrêt est basé sur un nouveau moyen qui ne se trouvait pas dans le recours initial. Selon elle, l’arrêt rejetant un recours basé sur des moyens irrecevables ou non fondés étrangers à la norme législative annulée reste juridiquement correct et ne nécessite pas de rétractation. Elle rappelle que la rétractation vise à supprimer de l’ordonnancement juridique un arrêt erroné en le remplaçant par un nouvel arrêt juridiquement correct. Elle ajoute que ce retrait d’un arrêt coulé en force de chose jugée n’est pas nécessaire dans le cadre d’un recours basé sur l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 puisque le deuxième arrêt annulant l’acte n’entre pas en contradiction avec le premier arrêt de rejet. Elle fait valoir que cette différence conceptuelle fondamentale entre les recours prévus par les articles 17 et 18 de la loi spéciale ressort des travaux préparatoires. 3. Elle est d’avis que ce qui précède est corroboré par la jurisprudence du Conseil d’État. Elle s’autorise de 57 arrêts rendus le 20 avril 2015, rejetant les recours en rétractation introduits par plusieurs compagnies aériennes contre des arrêts du Conseil d’État, pour certains car le moyen litigieux avait été formulé pour la première fois dans le dernier mémoire et avait donc été déclaré irrecevable, car tardif ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.937

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et pour d’autres car l’annulation de la disposition législative par la Cour constitutionnelle n’avait pas d’incidence sur les arrêts attaqués. Elle relève encore d’autres recours fondés sur l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989, qui ont été rejetés par le Conseil d’État, parce que les décisions du collège d’Environnement attaquées ne se fondaient pas non plus sur la disposition législative annulée. Elle ajoute que le Conseil d’État a également rejeté des moyens soulevés par les compagnies aériennes dans le cadre des recours exceptionnels prévus par la loi spéciale du 6 janvier 1989 qui ne présentaient aucun lien avec l’arrêt de la Cour constitutionnelle. Elle déduit de ces différents arrêts ce qui suit :

• un recours fondé sur l’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 ne sera déclaré recevable que dans la mesure où l’arrêt du Conseil d’État a rejeté sur le fond – et non sur la recevabilité – un moyen fondé spécifiquement sur une norme déclarée ultérieurement inconstitutionnelle par la Cour constitutionnelle ;
• à défaut pour les arrêts du Conseil d’État de s’être fondé directement sur la norme législative annulée, le Conseil d’État s’estime en revanche compétent pour statuer sur un nouveau recours introduit sur la base de l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 si l’acte attaqué était lui-même directement fondé sur une base légale depuis lors annulée et sous réserve que le requérant puisse démontrer que l’annulation de la norme législative en cause a eu un effet sur l’appréciation de l’autorité administrative ;
• les recours exceptionnels prévus par la loi spéciale du 6 janvier 1989 précitée ne permettent pas de soulever des moyens qui n’ont aucun lien avec l’arrêt de la Cour constitutionnelle concerné. Elle soutient qu’en l’espèce, l’arrêt du Conseil d’État dont la rétractation est demandée n’est pas fondé sur l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 annulé par la Cour constitutionnelle. Elle constate, en effet, que la partie requérante n’avait pas invoqué de moyen pris de la violation des principes généraux de droit pénal relatifs à la récidive dans le cadre de la procédure en annulation initiale. Au vu de ces circonstances, elle voit mal comment l’arrêt n° 125/2021 du 30 septembre 2021 de la Cour constitutionnelle pourrait affecter la validité de l’arrêt du Conseil d’État dès lors qu’à aucun moment dans sa motivation, le Conseil d’État n’aborde la régularité de la récidive appliquée.

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Elle conclut que les conditions d’application de l’article 17 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 ne sont pas réunies, de sorte qu’il convient de rejeter le recours en rétractation. IV.1.3. Le mémoire en réplique La partie requérante aborde, à titre principal, la recevabilité du recours en rétractation et, à titre subsidiaire, la recevabilité du recours en annulation. À titre principal : la recevabilité du recours en rétractation Elle estime que l’interprétation que donne la partie adverse à l’article 17, alinéa 1 , de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle ne peut être retenue, dans la mesure où, en vertu de cette disposition, pour introduire un recours en rétractation de l’arrêt entrepris, il faut mais il suffit que l’arrêt du Conseil d’État soit « fondé » sur la disposition ensuite annulée par la Cour constitutionnelle. Elle affirme que cet arrêt peut donc être fondé sur cette disposition directement, indirectement, explicitement, implicitement, etc. Elle considère que l’interprétation stricte qui doit être réservée à l’article 17, précité, ne permet pas d’aboutir à une autre conclusion, des conditions ne pouvant être ajoutées à celles prévues par la disposition elle-même. er

Elle est d’avis que la thèse défendue par la partie adverse ne se concilie pas avec ce principe, puisqu’elle soumet la recevabilité du recours en rétractation à des conditions que l’article 17, précité, ne prévoit pas. Elle affirme que cette disposition n’exige pas que l’arrêt entrepris ait rejeté un moyen soulevé valablement, c’est-à-dire en règle in limine litis, ni que ce moyen aurait été déclaré fondé si la norme législative annulée n’avait pas existé au moment où l’arrêt du Conseil d’État a été rendu. Elle ajoute que la thèse défendue par la partie adverse ne résiste pas à l’analyse puisqu’elle vide l’article 17, précité, de sa substance et l’empêche d’avoir la portée voulue par le législateur spécial, à savoir permettre au Conseil d’État de poser sur l’affaire une nouvelle appréciation, dans laquelle la norme annulée n’entre plus en ligne de compte. Elle observe que le moyen tiré de l’inconstitutionnalité de l’article 42 de l’ordonnance « ne procède pas de l’annulation ab initio de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 ». Selon elle, même soulevé dès le stade de la requête en annulation initiale, ce moyen ne pourrait être déclaré fondé après l’annulation de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 par la Cour constitutionnelle, puisque cette annulation « le rend précisément inexistant ab initio ». Elle soutient que les moyens qui procèdent de l’annulation ab initio de ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.937

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l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 et qui, partant, auraient été déclarés fondés si la norme législative avait déjà été annulée, sont les suivants :

• l’absence de fondement légal de la décision administrative attaquée devant le Conseil d’État en tant que la partie adverse a majoré le montant de l’amende pour cause de récidive telle que décrite par l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 (moyen qui relève de l’ordre public) ;
• la violation de l’obligation de motivation formelle, les motifs de la décision administrative attaquée reposant sur une disposition qui est censée n’avoir jamais existé. Elle est d’avis que ces deux moyens ne pouvaient pas être valablement soulevés à l’occasion du recours en annulation ayant donné lieu à l’arrêt entrepris puisque l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 faisait partie intégrante de l’ordre juridique interne jusqu’à son annulation rétroactive et sans maintien des effets par la Cour constitutionnelle, qui constitue un élément nouveau. Elle estime que l’article 17, précité, a précisément pour objet de permettre au Conseil d’État de poser sur l’affaire une nouvelle appréciation, dans laquelle la norme annulée et qui est censée n’avoir jamais existé n’entre plus en ligne de compte. Elle conteste que le Conseil d’État soit tenu par le cadre prédéfini par la procédure contentieuse préexistante à son arrêt objet de la demande en rétractation. Elle soutient que ce serait inconciliable avec l’objet de l’article 17 de la loi spéciale, qui vise précisément à permettre au requérant de demander au Conseil d’État de poser sur l’affaire une nouvelle appréciation, dans laquelle la norme annulée n’entre plus en ligne de compte. À titre superfétatoire, elle expose qu’il ne pourrait, au demeurant, être question d’exiger d’elle qu’elle ait anticipé le prononcé de l’arrêt de la Cour constitutionnelle en formant son recours en annulation initial. Selon elle, il en est d’autant plus ainsi que l’article 18 de la même loi permet à celui qui s’est abstenu d’introduire le recours prévu par l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’État dans les délais (et donc, a fortiori, qui se serait abstenu d’anticiper le prononcé d’un arrêt de la Cour constitutionnelle annulant la disposition législative sur laquelle se fonde cet acte administratif) d’être rétabli dans son droit à la légalité en rouvrant le délai de recours dont il n’a pas été fait usage. Elle tire de l’interprétation suggérée par la partie adverse que l’article 17, alinéa 1er, précité, créerait une discrimination entre deux catégories de justiciables placés dans la même situation, à savoir qu’ils sont affectés par une décision administrative dont ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.937

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le fondement légal est ultérieurement annulé ab initio par la Cour constitutionnelle. Elle soutient que la différence de traitement favorise l’administré qui s’est abstenu d’introduire un recours en annulation fondé sur l’article 14 des lois coordonnées, précitées, dès lors qu’il peut ultérieurement former un recours dans le nouveau délai prévu par l’article 18 de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle. Elle affirme qu’à l’inverse, la différence de traitement défavorise l’administré qui aurait fait usage de son droit de saisir le Conseil d’État d’un recours en annulation sur la base de l’article 14 des lois coordonnées qui, lui, serait privé du droit de faire usage de l’article 17 de la même loi à défaut d’avoir anticipé l’annulation ultérieure prononcée par la Cour constitutionnelle. Selon elle, cet administré ne pourra pas non plus faire usage de l’article 18, précité, puisqu’il a déjà saisi le Conseil d’État d’un recours en annulation, qui a donné lieu à l’arrêt attaqué. Elle est d’avis que cette différence de traitement n’est pas susceptible d’une justification objective et raisonnable. Elle conteste que puisse être rapproché du cas d’espèce l’enseignement ressortant de l’arrêt du 26 février 2001 de la Cour de cassation, invoqué par la partie adverse. Elle considère qu’un arrêt du Conseil d’État rejetant un recours dirigé contre une décision administrative faisant application d’une disposition législative ensuite annulée par la Cour constitutionnelle est nécessairement « fondé » sur cette disposition. Elle expose que, compte tenu des spécificités du contentieux objectif de la légalité, un arrêt du Conseil d’État est en réalité « fondé sur une disposition législative qui a ensuite annulée par la Cour constitutionnelle » dès lors qu’il rejette un recours dirigé contre une décision faisant application d’une disposition législative ensuite annulée par la Cour constitutionnelle. Elle affirme qu’il existe donc un lien intrinsèque entre le fondement législatif de la décision administrative attaquée et celui de l’arrêt qui rejette le recours en annulation dont cette décision administrative fait l’objet. Elle s’autorise de l’arrêt n° 233.312 du 18 décembre 2015, dont elle retire que le Conseil d’État a jugé ce qui suit :

• l’application de l’article 17, précité, suppose que l’annulation ultérieure d’une norme législative par la Cour constitutionnelle altère « la validité du fondement législatif » de l’arrêt entrepris ;
• la validité du fondement législatif de l’arrêt entrepris est liée à celle de la décision attaquée. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.937

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Elle ajoute que, « pour la même raison », le Conseil d’État estime que ni la validité du fondement législatif de la décision attaquée ni la validité du fondement législatif de l’arrêt entrepris n'est altérée. Elle cite encore les arrêts nos 230.836, 230.837, 230.842, 230.844, 230.846, 230.848, 230.850, 230.852, 230.854 et 230.856. Elle est d’avis que l’interprétation donnée à l’article 17, précité, ne se concilie pas avec cette jurisprudence. Elle observe que, dans son arrêt n° 125/2021 du 30 septembre 2021, la Cour constitutionnelle a rappelé qu’à la suite de l’annulation de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999, des requêtes en rétractation des arrêts du Conseil d’État rejetant des recours contre des décisions ayant infligé des amendes administratives dont le montant a été augmenté sur la base de la disposition en cause peuvent être introduites sur la base de l’article 17, précité. Elle soutient que l’arrêt entrepris est fondé sur une disposition qui a ensuite été annulée par la Cour constitutionnelle au sens de l’article 17, alinéa 1er, de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle. Elle fait valoir que le Conseil d’État a la possibilité de poser sur l’affaire une nouvelle appréciation : l’annulation rétroactive de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 par la Cour constitutionnelle constitue en effet un élément nouveau, qui prive la décision administrative attaquée de fondement légal dans la mesure où elle a appliqué une norme législative qui est censé n’avoir jamais existé. À titre subsidiaire : la recevabilité du recours en annulation Elle relève que la partie adverse affirme que, dans tous les cas où les conditions d’application de l’article 17, précité, ne seraient pas réunies, l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 ouvrirait exceptionnellement un nouveau recours contre l’acte administratif fondé sur une disposition législative ensuite annulée par la Cour constitutionnelle, identique au recours dont cet acte administratif pouvait faire l’objet dans la foulée de son adoption (en l’espèce, un recours en annulation au Conseil d’État). Elle affirme que, pourtant, in tempore non suspecto, dans le mémoire justificatif qu’elle a adressé à la Cour constitutionnelle pour demander le maintien des effets de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999, la partie adverse soutenait que l’article 18, précité, visait les décisions du collège d’Environnement qui n’avaient pas fait l’objet d’un recours en annulation devant le Conseil d’État. Elle voit donc une argumentation établie pour les besoins de la cause en sens inverse de ce que la partie adverse a soutenu par le passé.

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.937

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Elle est d’avis que la partie adverse n’ignore sans doute pas que les conditions auxquelles elle demande de soumettre la recevabilité du recours en rétractation de la requérante vident l’article 17 de sa substance et, à tout le moins, restreignent considérablement les possibilités d’obtenir la rétractation d’un arrêt du Conseil d’État qui rejette un recours dirigé contre une décision administrative fondée sur une norme ensuite annulée par la Cour constitutionnelle, alors même que l’intention du législateur spécial était de faire primer le principe de la légalité sur celui de la sécurité juridique en cas d’arrêt d’annulation de la Cour constitutionnelle sans maintien des effets. Elle estime qu’une telle thèse emporte la situation absurde suivante :

• l’administré qui s’est abstenu d’introduire le recours prévu par l’article 14 des lois coordonnées dans les délais (et donc, a fortiori, qui se serait abstenu d’anticiper quoique ce soit) peut être rétabli dans son droit à la légalité, l’article 18 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 rouvrant le délai de recours dont il n’a pas fait usage ;
• l’administré qui aurait introduit le recours prévu par l’article 14 des mêmes lois sans avoir « valablement » soulevé un moyen qui « aurait été déclaré fondé si la norme législative annulée n’avait pas existé au moment où l’arrêt […] a été rendu » (ce qui est impossible), serait privé de ce droit. Elle est d’avis que la nouvelle interprétation que donne la partie adverse à l’article 18, précité, ne peut être suivie car elle n’est pas respectueuse des termes de l’article 18, et n’est pas non plus confirmée par les travaux préparatoires cités par la partie adverse. Elle indique qu’en toute hypothèse, à titre subsidiaire, si le Conseil d’État devait considérer qu’en l’espèce, elle aurait dû recourir à l’article 18 précité plutôt qu’à l’article 17, quod non, il faudrait constater qu’en tant qu’elle postule l’annulation intégrale de la décision du collège d’Environnement litigieuse, son recours est recevable sur la base de cet article 18. Selon elle, ce recours répond aux conditions d’admissibilité de cette disposition, qui n’impose pas sa mention expresse dans le recours. Elle affirme qu’il n’existe ainsi pas de motif légal pour refuser d’appréhender sa requête comme un recours en annulation introduit sur la base de l’article 18, précité, et que soutenir le contraire serait faire preuve d’un formalisme excessif.

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Elle expose encore, à toutes fins utiles, que compte tenu des termes du dispositif de sa requête, c’est bien celle-ci, et non le mémoire en réplique, qui vaut recours en annulation. IV.1.4. Le dernier mémoire de la partie requérante La partie requérante rappelle avoir déjà introduit un recours en annulation à l’encontre de la décision du collège d’Environnement du 17 janvier 2007, précitée, de sorte que, selon elle, le recours organisé par l’article 18 de la loi spéciale n’est pas disponible. Elle se réfère à l’arrêt n° 255.395 du 27 décembre 2022, ainsi qu’à la thèse défendue par la partie adverse devant la Cour constitutionnelle. Elle en déduit que seul le recours en rétractation prévu à l’article 17, précité, lui est ouvert.

Sur la recevabilité de son recours en rétractation, elle fait valoir ce qui suit : « 1) C’est le lien entre la norme annulée et le dispositif de la décision dont la rétractation est sollicitée qui donne la mesure du pouvoir de rétractation du juge 23. En vertu de l’article 17, al. 1er, de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle: “ Dans la mesure où un arrêt du Conseil d'État est fondé sur une disposition d’une loi, d’un décret, ou d’une règle visée à l’article 134 de la Constitution, qui a ensuite été annulée par la Cour constitutionnelle, ou d'un règlement pris en exécution d'une telle norme, cet arrêt peut être rétracté en tout ou en partie”. Il faut mais il suffit que l’arrêt du Conseil d’État soit “fondé” sur la disposition ensuite annulée par la Cour constitutionnelle. 24. La requérante ne conteste pas que cela implique un lien de nécessité, mais ce lien de nécessité n’est pas celui retenu par Monsieur l’Auditeur, ni celui décrit par la partie adverse. Il peut être direct, indirect, explicite ou implicite. La requérante attire aussi l’attention de Votre Conseil sur le fait que les travaux préparatoires de la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle indiquent que c’est le lien entre la norme annulée et le dispositif de la décision dont la rétractation est sollicitée qui donne la mesure du pouvoir de rétractation du juge, et non le lien entre la norme annulée et les motifs de la décision dont la rétraction est sollicitée, ni le lien entre la norme annulée et les moyens soulevés par la requérante dans sa requête initiale. Les travaux préparatoires de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle indiquent en effet que : “ Le pouvoir de rétracter est donc limité par ce lien de nécessité qui doit exister entre les dispositions législatives annulées et tout ou partie du dispositif de la décision judiciaire. Hors ce lien de nécessité, le juge n’a pas le pouvoir de modifier la décision entreprise, sauf certaines réserves formulées à l’article 5” ; et plus loin que : ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.937

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“ L’instance en rétractation est, par sa nature, limitée par la décision dont la rétractation est demandée. Sauf exception, les faits nouveaux ne peuvent être pris en considération. Il s’agit seulement de mesurer l’impact de l’annulation sur le dispositif de la décision judiciaire”. 25. C’est donc bien le lien entre la norme annulée et le dispositif de la décision dont la rétractation est sollicitée qui donne la mesure du pouvoir de rétractation du juge, et non le lien entre la norme annulée et les motifs de la décision dont la rétraction est sollicitée ou le lien entre la norme annulée et les moyens soulevés par la requérante dans sa requête en annulation initiale. 26. D’ailleurs, s’agissant en particulier de la rétractation d’arrêts du Conseil d’État, les travaux préparatoires ajoutent que la rétractation d’un arrêt de Votre Conseil ne peut donc s’opérer que sur la base d’un vice provoqué par l’annulation de la norme qui sert (notamment) de fondement légal à la décision du collège d’Environnement querellée : “ ... La Commission a été unanime, tout comme le groupe de travail, à penser [que] la rétractation d’une décision relative à un acte administratif ne pourra s’opérer que sur la base du vice provoqué par l’annulation de la norme qui sert de fondement légal à l’acte administratif. En d’autres termes, on ne pourra en principe pas invoquer, dans la procédure en rétractation devant le Conseil d’État, de moyens autres que ceux tirés de l’annulation de la loi ou du décret” . Les moyens qui justifient la rétractation sont provoqués par l’annulation de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999. Ils ne pouvaient donc par définition pas être soulevés par la requérante et tranchés par Votre Conseil. Il s’agit notamment de l’absence de fondement légal (même partiel) : “ L’arrêt d’annulation rétroagit... En ce faisant, l’annulation ignore le temps qui s’est écoulé ; elle opère ainsi une fracture dans le temps en frappant d’illégitimité tout ce qui, précisément, sous l’apparence de la légalité, été fait au mépris du droit. Car la décision d’annulation ne met pas seulement à néant la norme législative, la loi ou le décret qui aurait été pris par excès de pouvoir. Elle prive aussi de fondement légal les actes qui se sont appuyés sur eux”. La recevabilité d’un recours en rétractation n’est donc pas soumise à la condition que les moyens découlant de l’annulation rétroactive de l’article 42 de l’ordonnance du 25 mars 1999 aient été soulevés par la requérante et tranchés par le Conseil d’État dans le cadre de la procédure en annulation initiale. 27. Pour correctement apprécier l’existence d’un lien entre le dispositif de l’arrêt dont la rétractation est sollicitée en l’espèce et la norme annulée, il y a lieu de tenir compte des spécificités du contentieux objectif de légalité dont connaît Votre Conseil. Il s’agit de contrôler la légalité des actes administratifs. 28. Le dispositif de l’arrêt dont la rétractation est sollicitée en l’espèce est le suivant: “ Article 1er. Le collège d’Environnement de la Région de Bruxelles-Capitale est mis hors cause. Article 2. La requête est rejetée. Article 3. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.937

PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE :

Article 1er. La requête en rétractation est rejetée. Article 2. La partie requérante supporte l’indemnité de procédure de 770 euros, accordée à la partie adverse.

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.937

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Ainsi prononcé à Bruxelles le 31 mai 2024, par la XVe chambre du Conseil d’État, composée de : Anne-Françoise Bolly, Marc Joassart, Élisabeth Willemart, Caroline Hugé,

présidente de chambre, conseiller d’État, conseiller d’État, greffier.

Le Greffier,

La Présidente,

Caroline Hugé

Anne-Françoise Bolly

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.937

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