Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2026-05-29, ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.859

Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.859 (2026-05-29)

Sommaire (FR) : Arrêt no 266.859 du 29 mai 2026 Economie - Agriculture et Pêche Décision : Réouverture des débats Question préjudicielle

--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT --- CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF XVe CHAMBRE ARRÊT no 266.859 du 29 mai 2026 A. 236.842/XV-5694 En cause :

l’association sans but lucratif LIGUE ROYALE BELGE POUR LA PROTECTION DES OISEAUX, ayant élu domicile chez Me Alain LEBRUN, avocat, place de la Liberté 6 4030 Grivegnée, contre : la Région wallonne, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me Pierre MOËRYNCK, avocat, avenue de Tervueren 34/27 1040 Bruxelles.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête Par une requête introduite le 18 juillet 2022, l’association sans but lucratif Ligue royale belge pour la protection des oiseaux, demande l’annulation de « l’arrêté du Gouvernement wallon du 12 mai 2022 prévoyant des dérogations à certains conditions relatives à la mise en œuvre des jachères pour l’année 2022 (Moniteur belge du 19 mai 2022, p. 43.644) ». II. Procédure Un arrêt n° 259.439 du 11 avril 2024 a ordonné la réouverture des débats, posé une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne et réservé les dépens (ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.439). Il a été notifié aux parties. Par un arrêt du 10 juillet 2025, la Cour de justice de l’Union européenne a répondu à la question préjudicielle (ECLI:EU:C:2025:550). M. Constantin Nikis, premier auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport complémentaire sur la base de l’article 13 du règlement général de procédure. ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.859

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Le rapport a été notifié aux parties. La partie requérante a déposé un dernier mémoire complémentaire. Par une ordonnance du 3 mars 2026, l’affaire a été fixée à l’audience du 7 avril 2026. Mme Anne-Françoise Bolly, présidente de chambre, a exposé son rapport. Me Alain Lebrun, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me Pierre Moërynck, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations. M. Constantin Nikis, premier auditeur, a été entendu en son avis. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. III. Faits Les faits utiles sont exposés dans l’arrêt n° 259.439 du 11 avril 2024 auquel il convient de se référer. IV. Premier moyen À la suite de la question préjudicielle posée par l’arrêt n° 259.439, précité, la Cour de justice de l’Union européenne a jugé, dans son arrêt du 10 juillet 2025, ce qui suit : « L’examen de la question posée n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de la décision d’exécution (UE) 2022/484 de la Commission, du 23 mars 2022, prévoyant des dérogations au règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil et au règlement délégué (UE) n° 639/2014 de la Commission en ce qui concerne la mise en œuvre de certaines conditions relatives au paiement en faveur du verdissement pour l’année de demande 2022 » (C.J.U.E., arrêt Ligue royale belge pour la protection des oiseaux, C-287/24, ECLI:EU:C:2025:550). Dans son dernier mémoire, la partie requérante indique se désister de ce moyen, à la suite de cet arrêt de la Cour de justice. Il n’y a dès lors plus lieu de l’examiner.

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V. Deuxième moyen V.1. Thèse de la partie requérante Le deuxième moyen est rédigé comme suit dans la requête : « Selon le point 7 du Préambule de la décision d'exécution 2022/484, on peut lire : “ Lorsqu'ils décident de l'application des dérogations, ces États membres devraient dûment tenir compte des objectifs des pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l'environnement et, en particulier, de la nécessité d'assurer une protection suffisante de la qualité de sols, de la qualité des ressources naturelles et de la biodiversité, en particulier pendant les périodes les plus sensibles pour la floraison et les oiseaux nicheurs”. Ce point 7 nous apprend deux choses, c'est que les États membres restent libres d'adopter des dérogations ou non. D'autre part, une balance doit être opérée entre les dérogations octroyées en faveur de l'augmentation de la production agricole et la protection de l'environnement et du climat. On ne trouve malheureusement aucune considération ou modération dans l'acte attaqué qui exclurait l'incitation à la suppression des jachères, là où les plans de gestion de la perdrix grise en recommandent le maintien et l'extension ou là où des espèces telles que le bruant proyer sont en extrême difficulté. Pour ne citer que deux exemples. Ce Considérant 7 du Préambule de la décision d'exécution 2022/484 ne trouve aucun écho dans l'acte attaqué. On considérera donc que l'acte attaqué ne respecte pas la décision 2022/484 et est affecté d'une insuffisance quant aux motifs à cet égard. De plus, l'acte attaqué, en son quatrième point du Préambule vise quatre articles du Code de l'agriculture. Ces quatre articles sont cumulatifs. Or, dans une section 6 intitulée “Le verdissement”, l'article D.251 du Code wallon de l'agriculture, cité comme base habilitatrice de l'acte attaqué, stipule que le Gouvernement prend toutes les mesures d'exécution relatives à la mise en place de pratiques agricoles bénéfiques pour le climat, l'environnement. On ne trouve malheureusement dans l'acte attaqué aucune mise en place de pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et surtout l'environnement. À partir du moment où l'acte attaqué utilise quatre bases légales habilitatrices, il ne suffit pas qu'il puisse se fonder sur l'une d'elles : il doit se fonder sur chacune d'elles simultanément et cumulativement ». Dans son mémoire en réplique, la partie requérante n’ajoute rien. Dans son dernier mémoire après rapport complémentaire, elle expose ce qui suit : « Il faut évidemment considérer que le moyen est pris de la violation de l'article D.251 du Code wallon de l'agriculture. Contrairement au Rapport, on ne peut présupposer que l'équilibre requis par l'article D.251 existe du seul fait de cette disposition. Il appartient au pouvoir juridictionnel de s'assurer que cet équilibre a bel et bien été soupesé par les actes administratifs adoptés sur base de cette disposition. Or, la jachère constitue une réserve automnale et hivernale, et parfois même estivale, de graines des diverses plantes sauvages qui s'y sont répandues. Cette jachère est absolument indispensable au maintien des espèces granivores de plaines agricoles, telles le bruant proyer et la perdrix grise. Or, aucun lien exclusif des rares zones où subsiste le bruant proyer et où subsiste la perdrix grise ne fait l'objet d'une exception dans l'acte attaqué. Le dossier administratif ne permet pas d'arriver à une autre conclusion. ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.859

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À cela le Rapport renvoie la charge de la preuve vers la requérante. Le nouveau Code civil prévoit la preuve par vraisemblance. Les deux exemples d'absence de prise en compte d'effets bénéfiques pour l'environnement qui ont été donnés dans le recours en annulation sont suffisants pour montrer qu'il n'y a eu aucune attention donnée par l'acte attaqué envers la protection de ces espèces sur la liste rouge. Comme l'on sait, la perdrix grise est en danger d'extinction en Région wallonne ainsi que le bruant proyer. On se référera tout spécialement à notre pièce 3 et à notre pièce MR3. À la Pièce 3 qui reprend un extrait de la revue Aves de 2021, on peut lire que “pour 11 espèces, la situation s'aggrave alors qu'elles étaient déjà menacées : la Perdrix grise (...) et le Bruant proyer”. On se référera également au point I, a et d, du Mémoire en réplique et à la note subpaginale 1 du Mémoire en réplique qui détaille l'absence de prise en compte environnementale d'une suppression des jachères subventionnées et des friches sauvages qui en résultent (le dernier Mémoire du 29 septembre 2023 s'étant attardé sur la question et la définition du mot friche). Si l'acte ne doit pas être motivé en la forme, il n'empêche qu'il doit permettre au Juge de déterminer si l'article D.251 a fait l'objet d'une correcte et équilibrée mise en balance. Or, rien dans l'acte attaqué ni dans le dossier administratif ne permet au Juge de s'assurer que l'article D.251 du Code wallon de l'agriculture a bel et bien été respecté en ce qui concerne “la mise en place de pratiques agricoles bénéfiques pour (...) l'environnement”. C'est sur la partie adverse que pèse la preuve du respect de cette disposition qu'elle invoque comme disposition habilitatrice et non sur la requérante. Raisonner autrement amènerait à devoir poser une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle dans les termes suivants : “ Est-il conforme aux articles 10, 11 et 23 de la Constitution de ne pas appliquer par analogie dans le contentieux administratif l'articles 8.6 du Code civil impliquant l'obligation pour toutes les parties de collaborer à l'administration de la preuve et admettant dans certains cas la preuve par vraisemblance et, ce faisant, les lois coordonnées sur le Conseil d'État sont-elles à cet égard conformes à ces trois dispositions constitutionnelles ? ” ». V.2. Appréciation La recommandation figurant au point 7 du préambule de la décision d’exécution (UE) 2022/484 de la commission du 23 mars 2022 prévoyant des dérogations au règlement (UE) no 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil et au règlement délégué (UE) no 639/2014 de la Commission en ce qui concerne la mise en œuvre de certaines conditions relatives au paiement en faveur du verdissement pour l’année de demande 2022 se lit comme suit : « Lorsqu’ils décident de l'application des dérogations, ces États membres devraient dûment tenir compte des objectifs des pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et l'environnement et, en particulier, de la nécessité d'assurer une protection suffisante de la qualité des sols, de la qualité des ressources naturelles et de la biodiversité, en particulier pendant les périodes les plus sensibles pour la floraison et les oiseaux nicheurs ». Une telle recommandation est dépourvue de portée normative. Partant, le deuxième moyen n’est pas recevable en ce qu’il est pris de la violation de ce point 7 du préambule précité.

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L’article D.251 du Code wallon de l'Agriculture du 27 mars 2014 dispose que « le Gouvernement prend toutes les mesures d'exécution relatives à la mise en place de pratiques agricoles bénéfiques pour le climat, l'environnement et la qualité des produits et le développement rural ». Cette disposition établit une balance notamment entre les objectifs environnementaux et de développement rural des pratiques agricoles mises en place par le Gouvernement wallon. Dans sa requête, la requérante affirme que l’arrêté attaqué ne contient « aucune mise en place de pratiques agricoles bénéfiques pour le climat et surtout l’environnement » et semble en déduire un défaut de fondement légal, estimant que les « quatre bases légales habilitatrices » doivent fonder l’arrêté attaqué « simultanément et cumulativement ». Or le préambule de l’arrêté attaqué vise les articles D.4, D. 241 et 242 du Code wallon de l’Agriculture, lesquels disposent comme suit : « D.4. : Le Gouvernement prend toutes les mesures d’exécution des actes européens relatifs à la politique agricole commune et relatifs à la politique commune de la pêche ». « D. 241 : Le Gouvernement met en œuvre des aides aux fins d’atteindre les objectifs de l’article D. 1er, § 3. D. 242. Le Gouvernement détermine pour l’octroi des aides relatives au soutien des activités visées à l’article D.2 : (…) 3° les conditions d’octroi ; (…) ». Ces trois dispositions constituent des fondements légaux suffisants de l’arrêté attaqué dès lors que celui-ci permet une dérogation autorisée par la décision d’exécution 2022/484 de la Commission européenne dans les limites que celle-ci fixe dans le cadre de la Politique agricole commune de l’Union européenne. Le moyen, tel que libellé dans la requête, manque en droit. Les développements du dernier mémoire modifient la portée du moyen en indiquant que celui-ci « est pris de la violation de l’article D.251 du Code wallon de l’Agriculture ». Ces développements, y compris en ce qu’il sollicite qu’une question préjudicielle soit posée à la Cour constitutionnelle, sont tardifs et, partant, irrecevables. Le deuxième moyen est en partie irrecevable et en partie non fondé.

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VI. Troisième moyen VI.1. Thèses des parties

1. Le troisième moyen est pris « de la violation de l'article 2 de la décision d'exécution 2022/484 ». La requérante suppose que la notification de la décision précitée aux États membres a eu lieu à la même date que la publication au Journal officiel de l’union européenne, soit le 25 mars 2022. Elle estime dès lors que la partie adverse n’a pas respecté le délai de 21 jours fixé à l’article 2 de la décision précitée pour prendre l’acte attaqué le 12 mai. Elle ajoute que le 12 mai n'est pas une date effective puisque l’arrêté attaqué, publié au Moniteur belge du 19 mai sans disposition particulière n'est entré en vigueur que le 29 mai 2022. Selon elle, l’obligation de diligence prévue « constituait certes un effet d'annonce vis-à-vis des marchés mais devait être mise également en relation avec la marche des saisons », dès lors que, comme indiqué dans le préambule de l’acte attaqué, « afin de garantir l'efficacité des dispositions prévues par le présent arrêté au regard des objectifs poursuivis, les agriculteurs doivent pouvoir se prévaloir des dérogations envisagées dans les plus brefs délais, notamment en vue de procéder à l'ensemencement des cultures de printemps ». Elle indique vouloir y revenir dans son quatrième moyen. Dans son dernier mémoire après rapport complémentaire, elle considère que « le fait que le délai de 21 jours ne serait pas de rigueur ne peut se déduire de l’utilisation du conditionnel dans le préambule de la décision d’exécution n° 2022/484 », laquelle peut s’expliquer par le souhait de ménager la susceptibilité des États membres « et par une polie délicatesse ». Selon elle, le souci de « garantir l’efficacité des dérogations autorisées au regard des objectifs poursuivis » exprimé au point 8 du préambule de cette décision est peu compatible avec un délai qui ne serait pas de rigueur et donc avec l’uniformité d’application nécessaire du droit communautaire.
2. La partie adverse répond dans les termes suivants : « Le moyen vise l’article 2 de la décision 2022/484 et le point 8 de son préambule et il renvoie au quatrième moyen. Le moyen est irrecevable. Il ne se suffit pas à lui-même. Renvoyant à un autre moyen, il ne tient pas debout. Le moyen manque à tout le moins en droit car : ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.859

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• l’article 2 de la décision 2022/484 fixe certes un délai, mais il n’impose aucunement aux États membre d’agir exclusivement dans ce délai, à peine, au terme de celui-ci, de voir la possibilité de dérogation qu’ouvre la décision de se refermer ;
• le point 8 du préambule supposé, selon la partie requérante, éclairer l’article 2 est dépourvu de portée normative ; ce point comporte une recommandation aux États membres d’agir avec diligence, soit dans les trois semaines de sa notification, qui est rédigée au conditionnel.
• la partie requérante elle-même écrit : “cette obligation de diligence constituait certes un effet d’annonce vis-à-vis des marchés mais devait être mise également en relation avec la marche des saisons”[...]. S’il faut comprendre le moyen comme un grief de la partie requérante selon lequel l’acte attaqué n’aurait pas produit d’effet utile ou suffisamment utile en raison du temps pris pour son adoption, à supposer le recours recevable, il s’en déduirait que la partie requérante est à tout le moins sans intérêt au moyen qui est partant irrecevable puisque le temps ainsi pris est favorable aux intérêts dont la partie requérante se prévaut. En tout état de cause la procédure d’adoption d’un arrêté réglementaire par le gouvernement wallon étant ce qu’elle [est], le grief est malvenu selon lequel l’acte attaqué, qui date du 12 mai 2022, serait tardif alors qu’il met en œuvre moins d’un mois et demi plus tard une décision de la Commission du 23 mars 2022 publiée au Moniteur belge [lire : Journal officiel de l’Union européenne] du 25 mars 2022. La décision de la commission ne pouvait quant à elle intervenir qu’après le début des hostilités entre l’Ukraine et la Russie, lancées le 24 février 2022. Avant cela, rien ne permet de penser que l’Europe aura des difficultés d’approvisionnement en céréales et engrais. Il a fallu une réunion du Conseil des ministres de l’agriculture des états membres pour valider la proposition de la Commission ». VI.2. Appréciation

Sur la recevabilité, les développements du moyen dans la requête permettent de comprendre que la partie requérante dénonce la compétence ratione temporis de l’auteur de l’acte. Partant, l’exception d’irrecevabilité du moyen soulevée par la partie adverse n’est pas accueillie. Sur le fond, l’article 44 du règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n° 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil, tel qu’applicable en l’espèce, dispose comme suit : « 1. Lorsque les terres arables de l'agriculteur couvrent entre 10 et 30 hectares et ne sont pas entièrement consacrées à des cultures sous eau pendant une grande partie de l'année ou pendant une grande partie du cycle de culture, ces terres arables comprennent deux cultures différentes au moins. La culture principale ne couvre pas plus de 75 % desdites terres arables. Lorsque les terres arables de l'agriculteur couvrent plus de 30 hectares et ne sont pas entièrement consacrées à des cultures sous eau pendant une grande partie de ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.859

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l'année ou pendant une grande partie du cycle de culture, ces terres arables comprennent trois cultures différentes au moins. La culture principale ne couvre pas plus de 75 % de ces terres arables et les deux cultures principales ne couvrent pas, ensemble, plus de 95 % desdites terres. 2. Sans préjudice du nombre de cultures nécessaires en vertu du paragraphe 1, les seuils maximaux qui y sont énoncés ne s'appliquent pas aux exploitations lorsque plus de 75 % des terres arables sont couvertes par de l'herbe ou d'autres plantes fourragères herbacées ou sont en jachère ou sont consacrées à des cultures sous eau pendant une grande partie de l’année ou pendant une grande partie du cycle de culture. Dans ces cas, la culture principale sur les terres arables restantes ne couvre pas plus de 75 % de ces terres arables restantes, sauf lorsque ces terres restantes sont couvertes par de l'herbe ou d'autres plantes fourragères herbacées ou sont en jachère. 3. Les paragraphes 1 et 2 ne s'appliquent pas aux exploitations: a) dont plus de 75 % des terres arables sont consacrés à la production d'herbe ou d'autres plantes fourragères herbacées, à la culture de légumineuses ou mis en jachère ou soumis à une combinaison de ces utilisations; b) dont plus de 75 % de la surface agricole admissible sont constitués de prairies permanentes, utilisés pour la production d'herbe ou d'autres plantes fourragères herbacées, ou pour des cultures sous eau pendant une grande partie de l'année ou pendant une grande partie du cycle de culture ou sont soumis à une combinaison de ces utilisations; c) dont plus de 50 % des surfaces de terres arables déclarées n'ont pas été déclarés par l'agriculteur dans sa demande d'aide de l'année précédente et dont, sur la base d'une comparaison des données géospatiales relatives aux demandes d'aide, toutes les terres arables sont consacrées à une culture différente de celle de l'année civile précédente; d) qui sont situées dans des zones au nord du 62e parallèle ou dans certaines zones adjacentes. Lorsque les terres arables de ces exploitations couvrent plus de 10 hectares, ces terres comprennent deux cultures différentes au moins et aucune de ces cultures ne couvre plus de 75 % des terres arables, sauf dans les cas où la culture principale est la production d'herbe ou d'autres plantes fourragères herbacées ou est constituée de terres mises en jachère. 4. Aux fins du présent article, on entend par “culture” l'un des éléments suivants: a) une culture de l'un des différents genres définis dans la classification botanique des cultures; b) une culture de l'une des espèces dans le cas des Brassicaceae, Solanaceae et Cucurbitaceae; c) les terres mises en jachère; d) les terres consacrées à la production d'herbe ou d'autres plantes fourragères herbacées. Les cultures hivernales et les cultures de printemps sont considérées comme des cultures distinctes, même si elles appartiennent au même genre. Le Triticum spelta est considéré comme une culture distincte des autres cultures appartenant au même genre 5. La Commission est habilitée à adopter, en conformité avec l'article 70, des actes délégués visant à: ECLI:BE:RVSCE:2026:ARR.266.859

PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE :

Article 1er. Les débats sont rouverts. Article 2. La question préjudicielle suivante est posée à la Cour de justice de l’Union européenne : « L’article 2 de la décision d’exécution (UE) 2022/484 de la Commission du 23 mars 2022 prévoyant des dérogations au règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil et au règlement délégué (UE) n° 639/2014 de la Commission en ce qui concerne la mise en œuvre de certaines conditions relatives au paiement en faveur du verdissement pour l’année de demande 2022 impose-t-il un délai d’ordre ou un délai de rigueur aux États membres destinataires pour prendre les décisions visées à l’article 1er de cette décision ? ». Article 3. Sur le vu de la réponse donnée à cette question préjudicielle par la Cour de justice de l’Union européenne, le membre de l’auditorat désigné par l’Auditeur général adjoint est chargé de déposer un nouveau rapport complémentaire. Article 4. Les dépens sont réservés.

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Ainsi prononcé à Bruxelles le 29 mai 2026, par la XVe chambre du Conseil d’État, composée de : Anne-Françoise Bolly, Marc Joassart, Joëlle Sautois, Caroline Hugé,

présidente de chambre, conseiller d’État, conseillère d’État, greffier.

Le Greffier,

La Présidente,

Caroline Hugé

Anne-Françoise Bolly