Tribunal Suprême de Monaco, 24 juin 1980, n° 27522

Le droit public économique monégasque repose traditionnellement sur un mécanisme d'encadrement préalable et continu des activités commerciales et industrielles exercées au sein de la Principauté. Au cœur de ce dispositif figure le régime des sociétés anonymes et en commandite par actions, dont la création même est subordonnée à une autorisation administrative préalable, conformément aux textes fondateurs régissant la matière, au premier rang desquels se trouve l'Ordonnance du 5 mars 1895. Ce pouvoir d'autorisation conféré à l'autorité exécutive n'est toutefois pas figé au seul instant de la naissance de la personne morale. Afin d'éviter la subsistance de structures sociétaires dépourvues de substance économique réelle — communément qualifiées de « coquilles vides » — ou ne remplissant plus les conditions ayant présidé à leur agrément initial, le législateur monégasque a institué, par la loi du 8 juillet 1964, un mécanisme spécifique de révocation des autorisations de constitution.

La mise en œuvre d'une telle prérogative de puissance publique, qui équivaut dans ses effets à une véritable peine capitale administrative pour la personne morale concernée, cristallise nécessairement une tension aiguë entre les impératifs de police économique et la sauvegarde des garanties fondamentales accordées aux administrés, tant sur le terrain procédural des droits de la défense que sur le terrain substantiel du contrôle juridictionnel des motifs de fait et de droit. C'est précisément à la croisée de ces exigences que s'inscrit la décision rendue le 24 juin 1980 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière, dans l'affaire opposant la Banque de Financement industriel au Ministre d'État.

En l'espèce, le juge constitutionnel et administratif monégasque était appelé à se prononcer sur la légalité d'un arrêté ministériel révoquant l'autorisation de constitution d'un établissement bancaire dont l'activité s'était étiolée au fil des années. Par un arrêt à la motivation particulièrement dense et structurée, rendu sur le rapport du professeur Roland Drago, le Tribunal Suprême rejette le recours pour excès de pouvoir, livrant ainsi une interprétation de premier plan des conditions procédurales et matérielles d'application de la loi du 8 juillet 1964. Avant d'analyser le raisonnement juridique déployé par la Haute juridiction et son dispositif (II), puis d'en mesurer la portée jurisprudentielle et les implications pratiques (III), il convient de restituer avec précision le contexte factuel et procédural dans lequel s'est noué ce litige (I).

I. Le contexte factuel et procédural

L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême trouve son origine dans le déclin opérationnel d'un établissement bancaire monégasque ayant conduit au retrait de son autorisation administrative d'exercer (A), mesure qui a immédiatement suscité une contestation contentieuse vigoureuse devant le juge de l'excès de pouvoir (B).

A. Les faits à l'origine du litige

La Banque de Financement industriel, société commerciale, avait été régulièrement autorisée à se constituer en Principauté de Monaco en vertu d'un arrêté pris le 12 juin 1953. Pendant plus de deux décennies, l'établissement a exercé ses activités dans le cadre juridique propre au secteur bancaire monégasque, lequel présente la particularité d'être étroitement lié aux autorités de régulation françaises. En effet, ainsi que le rappellent les visas de la décision commentée, l'Ordonnance du 24 juillet 1945 a promulgué la convention du 14 avril 1945 conclue entre la Principauté de Monaco et la République Française relative au contrôle des changes, dont l'article 4 soumet l'activité bancaire monégasque à des règles de supervision spécifiques impliquant la Commission française de contrôle des banques.

À partir de l'année 1977, plus précisément depuis le mois de février 1977 selon les écritures ministérielles, la situation opérationnelle de la Banque de Financement industriel a connu une dégradation marquée. L'établissement a progressivement réduit le volume de ses opérations jusqu'à cesser pratiquement toute activité bancaire notable au sens de son objet statutaire. Ce repli économique s'est accompagné d'une contraction drastique de ses moyens humains sur le territoire monégasque : l'effectif salarié de la banque a été réduit des trois quarts, passant de seize à seulement quatre membres en 1979. Parallèlement, la banque ne s'est constituée aucune nouvelle clientèle durant cette période, cette atonie se reflétant directement dans ses déclarations de chiffre d'affaires.

Cette situation d'inactivité prolongée n'a pas manqué d'alerter les autorités publiques de régulation et de contrôle. Dès 1977, une correspondance soutenue s'est engagée entre la société, le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie (également désigné dans la décision comme le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie Nationale) et la Commission française de contrôle des banques. À plusieurs reprises, l'Administration monégasque a attiré l'attention de l'établissement sur l'irrégularité de sa situation au regard des exigences légales. De même, tant la Commission de contrôle des banques que le Conseiller de Gouvernement ont formellement invité la société à assainir sa situation et à justifier de la reprise effective de ses activités proprement bancaires.

Face à la persistance de cette léthargie opérationnelle pendant plus de deux ans, les autorités monégasques ont décidé de mettre en œuvre la procédure de révocation de l'autorisation de constitution prévue par la loi du 8 juillet 1964 relative à la révocation des autorisations de constitution de sociétés anonymes et en commandite par actions. Conformément à l'article 4 de cette loi, l'intervention d'une telle mesure est subordonnée à la consultation préalable d'une Commission Spéciale chargée de donner son avis sur les retraits d'autorisation, laquelle a l'obligation d'entendre les représentants de la société concernée.

En exécution de ces dispositions, le Président délégué de la Banque de Financement industriel, le sieur M., ainsi que l'Administrateur-directeur de l'établissement, le sieur R., ont tous deux fait l'objet d'une convocation en date du 2 août 1979 en vue de comparaître devant la Commission Spéciale lors d'une séance fixée au 6 août 1979, soit quatre jours plus tard. Lors de cette réunion du 6 août 1979, le sieur M., Président délégué, n'a pas comparu. En revanche, le sieur R., Administrateur-directeur, s'est rendu à la convocation et a été longuement entendu par la Commission, devant laquelle il a présenté ses observations.

À l'issue de cette procédure consultative, le Ministre d'État a pris, le 13 août 1979, un arrêté prononçant la révocation de l'autorisation de constitution de la Banque de Financement industriel qui résultait de l'arrêté initial du 12 juin 1953. Cet arrêté de révocation a été officiellement porté à la connaissance de la société le 6 septembre 1979.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant la validité de cette sanction administrative majeure, la Banque de Financement industriel a saisi le Tribunal Suprême d'une requête en annulation déposée le 24 octobre 1979, sur le fondement des articles 89 à 92 de l'Ordonnance constitutionnelle du 19 décembre 1962 et de l'Ordonnance Souveraine modifiée du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême.

L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange contradictoire approfondi, rythmé par le dépôt d'une contre-requête du Ministre d'État le 19 décembre 1979, d'une réplique de la société requérante le 18 janvier 1980, et enfin d'une duplique du Ministre d'État en date du 21 février 1980. Après qu'une ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 20 mars 1980 a ordonné le renvoi de la cause, l'affaire a été appelée devant l'assemblée plénière, où furent entendus le membre rapporteur, les avocats au Conseil d'État français et à la Cour de Cassation représentant les parties (Maître Charles Choucroy et Maître G.H. George), ainsi que le Procureur Général.

Au soutien de ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 13 août 1979, la société requérante articulait ses prétentions autour de deux axes classiques du contentieux de l'excès de pouvoir : la légalité externe et la légalité interne.

Sur le terrain de la légalité externe, la banque invoquait la violation des dispositions de la loi du 8 juillet 1964 et une atteinte caractérisée aux droits de la défense. Elle soutenait que la Commission Spéciale avait méconnu son obligation légale d'entendre le principal représentant de la société. Selon la requérante, la convocation adressée au Président délégué était tardive, de sorte que ce dernier ne l'avait pas reçue en temps utile pour se présenter à la séance. Quant à la présence de l'administrateur-directeur lors de la réunion de la Commission, la banque prétendait en minimiser la portée juridique en affirmant que ce dernier n'avait comparu que « par courtoisie », ce qui ne pouvait pallier l'absence d'audition du dirigeant principal.

Sur le terrain de la légalité interne, la Banque de Financement industriel arguait que l'arrêté ministériel était entaché de deux erreurs manifestes d'appréciation au regard des conditions posées par la loi de 1964 :

1. En premier lieu, si elle reconnaissait avoir réduit ses activités depuis deux ans, elle soutenait que cette réduction procédait d'un motif légitime indépendant de sa volonté. Elle affirmait en effet que la Commission française de contrôle des banques lui avait ordonné — par une injonction verbale, précisera-t-elle dans son mémoire en réplique — de rembourser les déposants (ou les fonds propres, selon les termes employés dans la réplique), la contraignant ainsi à mettre son activité en sommeil.
2. En second lieu, elle contestait l'appréciation portée par l'Administration sur ses moyens humains, affirmant que la présence de quatre salariés demeurait parfaitement suffisante pour lui permettre de poursuivre son activité statutaire et d'assurer la marche normale d'une banque dont l'activité se trouvait seulement momentanément réduite.

En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de la requête en réfutant méthodiquement chacun des moyens soulevés.

Sur la régularité procédurale, le Ministre d'État faisait valoir que le principal représentant avait été régulièrement convoqué et que le directeur-administrateur, prévenu quatre jours avant la réunion, avait pu être longuement entendu par la Commission Spéciale. Il ajoutait que, depuis 1977, l'Administration avait attiré à maintes reprises l'attention de l'établissement sur sa situation irrégulière, le privant ainsi de tout fondement pour invoquer une quelconque surprise ou irrégularité procédurale.

Sur le bien-fondé de la mesure de révocation, l'autorité ministérielle opposait que la cessation d'activité bancaire notable depuis février 1977 était manifeste et non contestable au vu des déclarations de chiffre d'affaires et de l'absence de nouvelle clientèle. Le Ministre déniait catégoriquement l'existence d'un motif légitime : la requérante n'apportait aucune preuve d'un prétendu ordre de la Commission de contrôle des banques de rembourser les dépôts ou de limiter son activité ; tout au contraire, cette Commission avait invité la banque à plusieurs reprises à assainir sa situation, la réduction d'activité ne résultant que du seul comportement des organes sociaux. Enfin, le Ministre soutenait que l'effectif résiduel de quatre employés, issu d'une réduction drastique par rapport aux seize salariés initiaux, s'expliquait par la chute de l'activité et était manifestement insuffisant pour la poursuite d'une activité bancaire normale.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

Confronté à ces argumentations antithétiques, le Tribunal Suprême devait circonscrire avec exactitude les questions juridiques soulevées par l'application de la loi du 8 juillet 1964 (A), avant d'y répondre par une motivation rigoureuse écartant l'ensemble des griefs de la requérante (B) et aboutissant à un dispositif de rejet (C).

A. Le problème juridique posé

La présente affaire soumettait à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême une double interrogation juridique touchant tant au droit processuel administratif qu'au droit substantiel des sociétés commerciales à Monaco :

1. Sur le plan de la légalité externe (procédure administrative non contentieuse) : Dans quelle mesure l'obligation faite à la Commission Spéciale, instituée par l'article 4 de la loi du 8 juillet 1964, d'entendre les représentants d'une société menacée de révocation de son autorisation de constitution est-elle satisfaite lorsque, convoqués quatre jours avant la séance, le Président délégué ne comparaît pas mais que l'Administrateur-directeur se présente et formule des observations, dans un contexte où la société entretient par ailleurs des échanges écrits sur sa situation avec les autorités de contrôle depuis deux ans ? En d'autres termes, quelles sont les exigences concrètes du principe du contradictoire et des droits de la défense devant cet organisme consultatif préalable ?

2. Sur le plan de la légalité interne (contrôle des motifs de la révocation) : Le Ministre d'État commet-il une illégalité (ou une erreur manifeste d'appréciation) en révoquant l'autorisation de constitution d'une société bancaire sur le fondement de l'article 1er de la loi du 8 juillet 1964, au double motif d'une absence d'activité notable conforme aux statuts depuis plus de deux ans et d'une insuffisance de personnel sur le territoire monégasque (réduit à quatre salariés), lorsque la société allègue, sans commencement de preuve écrite, une injonction verbale d'une autorité de contrôle étrangère compétente pour justifier sa mise en sommeil ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter la requête de la Banque de Financement industriel, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement articulé en deux temps parfaitement distincts, épousant la summa divisio du contentieux administratif entre la régularité de la procédure consultative et la légalité interne de la décision ministérielle.

1. La validation pragmatique et globale du caractère contradictoire de la procédure

Examinant en premier lieu le moyen tiré de la violation des droits de la défense devant la Commission prévue par la loi du 8 juillet 1964, le Tribunal Suprême commence par rappeler la norme applicable. En vertu de l'article 4 de ladite loi, la Commission, dont l'avis préalable est requis avant toute mesure de révocation, « doit entendre les représentants de la Société ainsi que toutes les personnes dont l'audition lui semble utile à l'accomplissement de sa mission ». Le juge reconnaît ainsi le caractère impératif et substantiel de cette formalité d'audition.

Toutefois, dans l'appréciation concrète du respect de cette obligation, la Haute juridiction refuse de se laisser enfermer dans le formalisme étroit proposé par la société requérante. Le raisonnement du Tribunal procède en deux étapes complémentaires :

• Le constat du respect formel et effectif de l'audition orale : Le juge relève qu'il résulte de l'instruction que le sieur M., Président délégué, a été « régulièrement convoqué » le 2 août 1979 pour la séance du 6 août 1979. Ce faisant, le Tribunal Suprême écarte implicitement mais nécessairement le grief de tardiveté du délai de convocation de quatre jours : cette convocation est jugée régulière. Surtout, le juge souligne que le sieur R., Administrateur-directeur, a été convoqué à la même date, qu'il s'est effectivement rendu à cette convocation et qu'il a présenté ses observations devant la Commission. L'argument de la banque selon lequel cet administrateur-directeur ne serait venu que « par courtoisie » est totalement ignoré par le juge : dès lors qu'un dirigeant ayant qualité de représentant (l'administrateur-directeur) a été entendu et a pu défendre la position de la personne morale, l'exigence légale d'audition des « représentants de la Société » (le pluriel employé par la loi désignant la catégorie des organes représentatifs et non l'exigence cumulative d'entendre chaque dirigeant individuellement) est pleinement remplie.
• La prise en compte du contexte contradictoire préexistant : Empruntant une formule caractéristique de la technique de cassation et du contentieux administratif (« qu'en tout état de cause »), le Tribunal Suprême élargit la focale temporelle. Il observe que les correspondances versées au dossier, échangées depuis 1977 avec le Conseiller de Gouvernement pour les Finances et l'Économie et la Commission française de contrôle des banques, ont permis à la requérante, sur une période de deux années, de connaître avec précision les griefs et observations qui lui étaient adressés et de présenter ses explications en défense.

En combinant la régularité de la convocation, l'audition effective d'un dirigeant habilité lors de la séance, et l'existence d'un dialogue contradictoire écrit continu depuis deux ans, le juge en déduit logiquement que le moyen tiré du caractère non contradictoire de la procédure est dépourvu de tout fondement.

2. Le contrôle entier de la matérialité et de la qualification juridique des faits justifiant la révocation

Abordant en second lieu la légalité interne de l'arrêté du 13 août 1979, le Tribunal Suprême identifie les deux motifs sur lesquels le Ministre d'État a fondé sa décision de révocation en application de l'article 1er de la loi du 8 juillet 1964 : d'une part, l'absence d'activité notable conforme aux statuts depuis plus de deux ans ; d'autre part, l'absence sur le territoire monégasque d'un personnel permettant la poursuite normale de l'objet statutaire.

Il est particulièrement intéressant d'observer ici la nature du contrôle exercé par le juge. Alors que la société requérante avait placé son argumentation sous l'angle de « l'erreur manifeste d'appréciation » (qui correspond à un contrôle restreint du juge administratif), le Tribunal Suprême n'utilise à aucun moment cette expression dans ses motifs. Il procède au contraire à un contrôle normal (ou entier) de l'exactitude matérielle des faits et de leur qualification juridique au regard des conditions légales de l'article 1er de la loi de 1964.

• Sur le premier motif (la carence d'activité et l'absence de motif légitime) : Le juge constate qu'il résulte de l'instruction que, depuis 1977, la banque a progressivement réduit ses activités jusqu'à cesser pratiquement toute activité bancaire. La matérialité du fait générateur de la révocation est donc établie. Restait à examiner la cause exonératoire invoquée par la banque : le « motif légitime » tiré d'une prétendue injonction verbale de la Commission française de contrôle des banques. Sur ce point, le Tribunal Suprême applique avec fermeté les règles gouvernant la charge et l'administration de la preuve devant le juge administratif. Non seulement ce moyen « n'est assorti d'aucune preuve », mais il est de surcroît directement contredit par les pièces du dossier. En effet, les correspondances échangées avec cette même Commission et le Conseiller de Gouvernement démontrent exactement l'inverse : loin d'ordonner une mise en sommeil, ces autorités ont formellement invité la société à justifier de la reprise de ses activités proprement bancaires. L'allégation de la requérante s'effondre donc face à la réalité documentaire de l'instruction.
• Sur le second motif (l'insuffisance du personnel) : Par un considérant d'une grande sobriété mais d'une portée décisive, le Tribunal relève que la société ne disposait plus, en 1979, que d'un personnel de quatre personnes, et juge directement que cet effectif ne lui permettait pas « la poursuite normale de son objet statutaire ». Le juge valide ainsi l'appréciation de l'Administration : un établissement dont l'objet statutaire est celui d'une banque de financement industriel ne saurait fonctionner normalement avec quatre salariés.

Les deux motifs légaux étant matériellement établis et juridiquement fondés, le Tribunal Suprême conclut que la décision attaquée n'est entachée d'aucune illégalité.

C. Le dispositif

Au terme de cette démonstration juridique rigoureuse, le Tribunal Suprême prononce le rejet du recours dans les termes exacts suivants :

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