Tribunal Suprême de Monaco, 15 juin 1994, n° 26221

Le contentieux de la fonction publique et des agents des établissements publics hospitaliers constitue un terrain d’élection pour l’affirmation et le raffinement des garanties procédurales offertes aux administrés. La décision rendue le 15 juin 1994 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en formation administrative dans l’affaire opposant le sieur J.-G. D. au Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG), en offre une illustration topique. Par cet arrêt, la haute juridiction monégasque articule avec une rigueur remarquable deux logiques fondamentales du droit administratif contemporain : d'une part, une intransigeance absolue quant au respect des délais procéduraux garantissant les droits de la défense sur le terrain du recours pour excès de pouvoir ; d'autre part, un réalisme pragmatique sur le terrain du contentieux indemnitaire, refusant toute réparation pécuniaire lorsque la sanction, bien qu'annulée en la forme, demeure justifiée au fond par la gravité des fautes commises par l'agent.

L’intérêt majeur de cette décision réside dans cette dualité. En sanctionnant l'inobservation à quelques heures près d'un délai de prévenance avant la réunion d'un conseil de discipline, le Tribunal Suprême érige la computation des délais en véritable rempart contre l'arbitraire administratif. Toutefois, en paralysant simultanément les prétentions indemnitaires du requérant par la prise en compte de son comportement professionnel général et de la gravité des manquements reprochés, la juridiction trace une frontière nette entre l'illégalité formelle d'un acte et l'engagement de la responsabilité pécuniaire de la puissance publique.

Afin de saisir toute la richesse de cet arrêt, il convient d'examiner successivement le contexte factuel et procédural du litige (I), la question de droit et la solution retenue par la haute juridiction (II), avant d'analyser la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cette décision (III).

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Les faits ayant donné naissance au litige s’inscrivent dans le cadre de l’exercice des fonctions hospitalières au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG). Le sieur D. avait été engagé au sein de cet établissement en qualité de kinésithérapeute titulaire, exerçant ses fonctions à mi-temps à compter du 1er février 1983. Parallèlement à cette activité salariée au sein de l'établissement public, l'intéressé disposait d'un cabinet de ville et exerçait des activités au sein d'associations représentatives de professions libérales.

La genèse du conflit trouve son ancrage dans une série d'événements survenus au cours de l'été 1993, sur fond de tensions préexistantes dans le service. En effet, le comportement professionnel antérieur du sieur D. avait déjà appelé l'attention de sa hiérarchie. À la suite de deux rapports établis les 21 et 27 juillet 1993 par M. B., responsable du service de kinésithérapie, faisant état de nombreux retards ainsi que de la non-exécution d'ordres reçus — carences jugées préjudiciables au bon fonctionnement du service —, le Directeur de l'établissement avait infligé un blâme à l'agent (notifié par lettre du 5 août 1993 selon les écritures en défense, ou du 5 avril 1993 selon les motifs de la décision).

C'est au lendemain immédiat de cet épisode disciplinaire que survient l'incident central du litige. Le 6 août 1993, le sieur D. intervient auprès d'une patiente hospitalisée, Madame L., relevant du « secteur clinique » et placée sous la responsabilité médicale du Docteur C., chef du service d'urologie. Les versions des parties divergent radicalement quant aux circonstances exactes et à la finalité de cette intervention :

• Selon la version présentée par le requérant, il a été appelé auprès de Madame L. dans le cadre de ses fonctions et lui a administré les soins nécessaires. S'agissant d'une patiente du « secteur clinique », et sur la base d'une ordonnance du Docteur C. en date du 5 août 1993, le kinésithérapeute s'est rendu au secrétariat de ce médecin pour prendre connaissance des références d'assurance de la patiente. Agissant dans une situation qu'il qualifie d'urgence, la patiente désirant sortir de l'établissement, il a établi à la hâte, sur sa propre carte de visite, une demande d'entente préalable qu'il a remise à Madame L. en lui expliquant qu'elle devait l'adresser avec l'ordonnance à sa caisse d'assurance maladie. Il affirme avoir inscrit son intervention du 6 août 1993 dans le dossier infirmier, avant de regagner les services du « secteur hôpital » pour poursuivre son travail. Toujours selon ses dires, il s'est rendu de nouveau au chevet de la patiente les 9, 10 et 11 août avant le départ de celle-ci. Constatant l'amélioration rapide de son état de santé, il lui aurait confirmé que les traitements et prescriptions de kinésithérapie étaient annulés, considérant la demande d'entente préalable comme caduque, et lui aurait rappelé qu'elle ne lui devait aucun honoraire à quelque titre que ce soit, l'unique séance pratiquée étant isolée et gratuite.

• Selon la version soutenue par le Centre Hospitalier, appuyée sur les témoignages de la patiente, du Docteur C., de la faisant fonction de surveillante du service d'hospitalisation et de M. B., les faits revêtent une tout autre gravité. Le sieur D. n'a pas été « appelé » mais s'est rendu auprès de la patiente sur invitation du secrétariat du service de kinésithérapie, en sa stricte qualité de salarié de l'hôpital. C'est de sa propre initiative, et en dérogation complète avec la procédure habituelle, qu'il a remis à la patiente une demande d'entente préalable à l'en-tête de son cabinet de ville, dans le seul but d'encaisser des honoraires à titre privé pour un acte accompli en tant que salarié. L'établissement relève qu'il n'a pas enregistré son intervention sur le cahier de présence où chaque kinésithérapeute note le nom des patients traités, ce qui conforterait son intention de transformer une patiente de l'hôpital en cliente personnelle. En outre, l'administration conteste tout suivi postérieur, affirmant que l'agent ne s'est pas présenté le 9 août, et soutient qu'il a au contraire insisté pour se faire verser des honoraires. C'est précisément cette insistance qui a provoqué une plainte de la patiente le 10 août 1993.

Dès le 10 août à 11 heures, M. B. fait part au sieur D. de son étonnement face à cette démarche. Le 12 août 1993, la direction de l'établissement convoque l'agent pour un entretien fixé au lendemain, le 13 août 1993 à 12 h 15. Le sieur D. se présente le 13 août à 12 h 05 pour annoncer qu'il ne pourra assister à la réunion prévue dix minutes plus tard, puis ne donne pas suite à un message laissé sur le répondeur de son cabinet de ville.

Face à ce que la direction analyse comme un refus de s'expliquer clairement avec ses supérieurs hiérarchiques, le Directeur du CHPG informe l'agent, par lettre du 13 août 1993 et conformément à l'article 58 du Statut du personnel, qu'il prononce la suspension de ses fonctions et de son traitement à compter du 14 août 1993, dans l'attente de sa comparution devant le Conseil de discipline.

Par un courrier posté le mercredi 1er septembre 1993, le Centre Hospitalier cite le sieur D. à comparaître devant le Conseil de discipline le vendredi 10 septembre 1993 à 15 heures. Le pli recommandé est retiré par l'intéressé le jeudi 2 septembre 1993. Le 10 septembre 1993, le Conseil de discipline se réunit et émet un avis favorable à la révocation de l'agent (à la majorité simple selon le requérant, à la majorité absolue de trois voix sur quatre selon l'établissement). Le même jour, le 10 septembre 1993, le Directeur du CHPG prononce la révocation du sieur D. de ses fonctions de salarié.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Contestant cette sanction suprême, le sieur D. saisit le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée le 12 novembre 1993. Son recours revêt une double nature : il s'agit, d'une part, d'un recours en annulation dirigé contre la décision de révocation du 10 septembre 1993 et, d'autre part, d'un recours de plein contentieux tendant à l'octroi d'une indemnisation chiffrée à 500 000 francs en réparation des préjudices matériel et moral qu'il estime avoir subis.

À l'appui de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développe des moyens de légalité externe et de légalité interne :

1. Sur la légalité externe, il invoque la violation des droits de la défense et des règles de procédure édictées par l'Ordonnance Souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982 portant statut du personnel de service du CHPG.

   • En premier lieu, il soutient que le délai de prévenance prévu à l'article 59, alinéa 2, dudit statut (« l'agent déféré au Conseil de discipline doit être informé au moins 8 jours à l'avance par lettre recommandée avec demande d'accusé de réception de la date de réunion ») a été méconnu. La convocation postée le 1er septembre ayant été retirée le 2 septembre, et le jour de la notification ne comptant pas selon une jurisprudence constante, le délai de huit jours commençait à courir le 3 septembre pour expirer le 10 septembre à 24 heures. Dès lors, le Conseil de discipline ne pouvait valablement se réunir le 10 septembre à 15 heures. L'avis étant illicite, la décision de révocation prise sur son fondement doit être annulée.
   • En deuxième lieu, il invoque la violation de l'article 59, alinéa 4, de l'Ordonnance Souveraine, qui impose à l'administration de permettre à l'agent de prendre connaissance de son dossier individuel trois jours au moins avant la comparution. Il affirme n'avoir pu accéder à son dossier avant le 7 septembre 1993, sollicitant au besoin une mesure d'enquête du Tribunal.
   • En troisième lieu, il dénonce la brièveté du délai de la convocation initiale du 12 août pour le 13 août à 12 h 15, qui l'aurait empêché de s'y rendre et aurait porté atteinte aux droits de la défense.

2. Sur la légalité interne, le requérant conteste la matérialité et la qualification des faits (soutenant n'avoir accompli qu'un acte isolé et gratuit en urgence) et invoque l'absence de proportionnalité entre la sanction et les fautes alléguées. La révocation étant la sanction la plus grave, elle ne saurait sanctionner que des fautes graves, ce qui ne serait pas le cas en l'espèce, d'où une disproportion manifeste.

3. Sur le volet indemnitaire, le sieur D. soutient que l'illégalité de la procédure et de l'acte attaqué lui cause un préjudice matériel et moral, accentué par ses activités au sein d'associations représentatives de professions libérales, justifiant l'allocation de 500 000 francs de dommages-intérêts.

En défense, par une contre-requête déposée le 13 janvier 1994 par Maître Pastor, le Centre Hospitalier Princesse Grace conclut au rejet de l'ensemble de la requête et forme une demande reconventionnelle tendant à la condamnation du requérant au versement d'un franc symbolique de dommages-intérêts pour atteinte à l'image de l'établissement.

L'argumentation de l'établissement public s'articule ainsi :

• Sur la légalité externe et le délai de huit jours, le CHPG livre une interprétation stricte de l'article 59, alinéa 2 : ce texte imposerait un délai d'information mais ne définirait pas expressément que le Conseil ne peut siéger qu'à l'expiration de cette période. Tout en concédant que le jour de notification ne compte pas et que le délai d'information expirait bien le 10 septembre à 24 heures, l'établissement argue que la réunion n'était pas un événement inattendu pour l'agent, qui en était informé dans son principe dès la lettre de suspension du 13 août. De plus, l'article 57 in fine du statut imposant que le Conseil se réunisse « dans un délai d'un mois » à compter de la suspension, le requérant ne pouvait ignorer que l'organe siégerait au plus tard le 10 septembre.
• Sur la communication du dossier, l'hôpital affirme que le dossier complet a été tenu à disposition au bureau du personnel dès le mercredi 1er septembre. Ayant réceptionné sa citation le jeudi 2 septembre, l'agent disposait au moins du vendredi 3 et du lundi 6 septembre pour le consulter dans les délais.
• Sur la convocation du 12 août, l'établissement écarte toute confusion avec la précédente procédure ayant abouti au blâme du 5 août (laquelle avait épuisé ses effets) et souligne le refus délibéré de l'agent de s'expliquer.
• Sur la légalité interne, le CHPG maintient que l'agent a commis une faute grave en tentant de détourner une patiente du secteur public vers sa clientèle privée et en réclamant des honoraires indus, justifiant pleinement la proportionnalité de la révocation.

Après une ordonnance de renvoi du Président du Tribunal Suprême du 12 mai 1994, complétée par une ordonnance du 8 juin 1994 modifiant la composition de la juridiction, l'affaire a été examinée à l'audience sur le rapport de Monsieur Maurice Torrelli, après audition des plaidoiries de Maître François Wagner et Maître Georges Blot, ainsi que des conclusions du Procureur Général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

Le Tribunal Suprême était confronté à une double problématique juridique, reflétant la structure mixte du recours dont il était saisi :

1. Sur le terrain de la légalité de l'acte administratif (contentieux de l'annulation) : Le délai de prévenance d'« au moins 8 jours à l'avance » prévu par l'article 59, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine n° 7464 du 28 juillet 1982 pour informer un agent hospitalier de la date de sa comparution devant le Conseil de discipline constitue-t-il un délai franc minimum prescrit à peine de nullité, dont l'inobservation — fût-ce de quelques heures le dernier jour du délai — entache d'un vice de procédure substantiel l'avis du Conseil et, par voie de conséquence, la décision de révocation prononcée le jour même ?

2. Sur le terrain de la responsabilité administrative (contentieux de l'indemnisation) : L'annulation d'une décision de révocation prononcée exclusivement en raison d'un vice de procédure (le non-respect du délai de convocation) ouvre-t-elle droit à la réparation des préjudices matériel et moral allégués par l'agent, lorsque ce vice ne l'a pas empêché en pratique de présenter ses observations devant l'organe disciplinaire et que les fautes qui lui sont reprochées au fond, associées à son comportement professionnel général antérieurement sanctionné, présentent un caractère de gravité avéré ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et sa rigueur méthodologique, opérant une distinction radicale entre le sort de l'acte attaqué et le sort des prétentions pécuniaires.

1. L'accueil du moyen d'annulation tiré du vice de procédure

Faisant application du principe d'économie des moyens (« Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens relatifs à la légalité de la décision attaquée »), le Tribunal Suprême choisit de fonder l'annulation sur le seul terrain de la légalité externe, et plus précisément sur la violation de l'article 59, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine du 28 juillet 1982.

La motivation procède par un syllogisme implacable :

• Majeure : Le Tribunal rappelle les termes exacts du texte applicable : « l'agent déféré au Conseil de discipline doit être informé au moins 8 jours à l'avance, par lettre recommandée, avec demande d'accusé de réception, de la date de la réunion ». Interprétant cette disposition à la lumière des principes généraux du droit disciplinaire, la haute juridiction affirme « qu'aux termes mêmes de cet article, il s'agit d'un délai minimum ; que, en matière disciplinaire en particulier, ce délai constitue une garantie des droits légitimes de la défense, qu'il est donc prescrit à peine de nullité ».
• Mineure (implicite mais acquise aux débats) : Les parties s'accordaient sur la chronologie et la règle de computation des délais : la lettre recommandée ayant été retirée le 2 septembre 1993, et le jour de la notification (dies a quo) ne comptant pas, le délai de huit jours pleins commençait à courir le 3 septembre à 0 heure pour s'achever le 10 septembre à 24 heures.
• Conclusion : Le Tribunal en déduit « que, dès lors, le Conseil de discipline ne pouvait se réunir valablement le 10 septembre 1993 pas plus qu'une décision ne pouvait être prise ce même jour, conformément à l'avis rendu ; que la décision du 10 septembre 1993 est entachée de vice de procédure ».

Ce faisant, le Tribunal Suprême balaye l'argumentation défensive du CHPG. D'une part, il refuse de dissocier le « délai d'information » de la capacité du Conseil à siéger valablement : dire que l'agent doit être informé au moins huit jours à l'avance interdit nécessairement que la réunion se tienne avant l'expiration intégrale de ces huit jours. D'autre part, il écarte implicitement les arguments d'opportunité tirés du fait que l'agent s'attendait à cette réunion depuis sa suspension du 13 août ou que l'administration était pressée par le délai d'un mois prévu à l'article 57. La garantie procédurale est objective et formelle : sa méconnaissance entraîne mécaniquement la nullité de la procédure consultative et, par ricochet, celle de la sanction.

2. Le rejet des conclusions indemnitaires et de la demande reconventionnelle

Si le requérant triomphe sur le terrain de l'excès de pouvoir, il échoue intégralement sur celui du plein contentieux. Pour rejeter la demande de dommages-intérêts de 500 000 francs, le Tribunal Suprême développe une motivation en deux temps qui neutralise tant l'incidence causale du vice de procédure que la légitimité même du préjudice invoqué :

• D'une part, la relativisation concrète du vice de procédure : Le Tribunal relève « que la décision du 10 septembre 1993 n'est entachée que d'un vice de procédure qui, pour aussi grave qu'il soit, n'a toutefois pas empêché le requérant de présenter ses observations devant le Conseil de discipline ». La nuance est capitale : si le vice est suffisamment « grave » en droit objectif pour entraîner la nullité de l'acte (puisqu'il touche à une garantie prescrite à peine de nullité), il n'a pas eu pour effet, dans les circonstances concrètes de l'espèce, de priver effectivement l'agent de la possibilité de se défendre lors de la séance du 10 septembre.
• D'autre part, la prise en compte de la gravité des fautes au fond : Dépassant le cadre formel pour apprécier la situation substantielle de l'agent, le juge ajoute « *que tout au contraire la gravité des fautes invoquées contre le requérant et son comportement professionnel général, déjà sanctionné pour d'autres faits par un blâme notifié par lettre du 5 avril 1993 [ndlr : 5 août

Vu la requête en date du 12 novembre 1993, présentée par le sieur D. en annulation d'une décision du 10 septembre 1993 du Directeur du Centre Hospitalier Princesse Grace prononçant la révocation du sieur D. de ses fonctions de salarié et visant à l'obtention d'une indemnisation ; Ce faire, Attendu que le sieur D. a été engagé comme kinésithérapeute titulaire au Centre Hospitalier Princesse Grace, et ce, à mi-temps à compter du 1e février 1983. Dans le cadre de ses fonctions, le 6 août 1993, il a été appelé auprès d'une patiente, Madame L., à laquelle il a administré les soins nécessaires. S'agissant d'une patiente « secteur clinique », le sieur D., après s'être rendu au Secrétariat du Docteur C., médecin en charge de la patiente, et pris connaissance des références des assurances de la patiente, a établi rapidement une demande d'entente préalable qu'il est allé remettre à la patiente en lui expliquant qu'elle devait l'envoyer avec l'ordonnance à sa Caisse. Il a inscrit dans le dossier infirmier son intervention en date du 6 août 1993, puis est retourné dans les services « secteur hôpital » pour poursuivre son travail. Le sieur D. s'est rendu à nouveau au chevet de la patiente le 9, le 10 et enfin le 11 août avant son départ lui confirmant que les traitements et prescriptions de kinésithérapie étaient annulés en raison de l'amélioration de son état et lui rappelant le fait qu'elle ne lui devait aucun honoraire à aucun titre, le sieur D. n'ayant pratiqué qu'une seule séance de kinésithérapie isolée et gratuite. Le 12 août 1993, la direction de l'établissement a convoqué le sieur D. pour un rendez-vous fixé au 13 août 1993 à 12 h 15 ; la rapidité de ce rendez-vous portant manifestement atteinte aux droits de la défense, a empêché le sieur D. de s'y rendre. Par lettre du 13 août, le Directeur du Centre l'informait que conformément à l'article 58 du Statut du personnel, il prononçait la suspension de ses fonctions et de son traitement, à compter du 14 août 1993, dans l'attente de sa comparution devant le Conseil de discipline. Par un courrier du 1e septembre 1993, le Centre Hospitalier a cité le sieur D. à comparaître devant le Conseil de discipline le vendredi 10 septembre 1993 à 15 h. Le Conseil de discipline a alors proposé à la majorité simple la révocation de l'intéressé, révocation qui a été prononcée le même jour par le Directeur du Centre Hospitalier. Cette révocation constitue l'acte attaqué. Sur le plan de la légalité externe, l'article 59 de l'Ordonnance Souveraine en date du 28 juillet 1982 dispose que « l'agent déféré au Conseil de discipline doit être informé au moins 8 jours à l'avance par lettre recommandée avec demande d'accusé de réception de la date de réunion ». La convocation postée le 1e septembre 1993 a été retirée par l'intéressé le 2 septembre 1993. Or il est de jurisprudence constante que lorsqu'un délai est exprimé en jours, le jour de la notification qui le fait courir ne compte pas. Le Conseil de discipline ne pouvait donc se réunir qu'à l'expiration d'un délai de 8 jours commençant le 3 septembre 1993 et prenant fin le 10 septembre 1993 au soir, soit à 24 h ; la procédure disciplinaire, en violant les dispositions de l'article 59 précité, a ainsi porté atteinte aux droits de la défense et l'acte attaqué doit être annulé car fondé sur un avis lui-même illicite. En outre, aux termes de l'alinéa 4 de l'article 59 de l'Ordonnance Souveraine, il est précisé que l'Administration doit permettre à l'intéressé de prendre connaissance de son dossier individuel trois jours au moins avant la comparution devant le Conseil de discipline. Il ressortira de l'enquête que le Tribunal ordonnera, le cas échéant, que le sieur D. n'a pu prendre connaissance de son dossier individuel avant le 7 septembre 1993. Une fois encore il a été porté ainsi atteinte aux droits de la défense. Sur le plan de la légalité interne, il est reproché au sieur D. d'avoir eu pendant l'exercice de son activité salariale dans l'Établissement un comportement libéral, et accompli des actes à caractère privé. Or le sieur D. a pratiqué une seule fois des actes de kinésithérapie qu'il n'a pas répétés, l'état de la patiente s'étant amélioré ; la patiente désirant sortir du Centre Hospitalier, le sieur D., sur la base d'une ordonnance du Docteur C. en date du 5 août 1993, a établi à la hâte sur sa carte de visite une demande d'entente préalable qu'il a transmise à la patiente ; puis, compte tenu de l'amélioration rapide de l'état de santé de la patiente, le sieur D. a considéré que cette demande d'entente préalable était devenue caduque ; il a précisé à la patiente que celle-ci ne devait aucune somme au titre d'une activité privée quelle qu'elle soit. Il est alors demandé au Tribunal d'apprécier l'absence de proportionnalité entre la sanction et les fautes alléguées ; la révocation est, en effet, la sanction la plus grave qui ne peut être prononcée qu'en cas de faute grave. Or les faits rapportés montrent qu'il existe une disproportion manifeste entre les faits reprochés au sieur D. qui agissait en situation d'urgence, et la sanction.

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