SOCIAL RUPTURE DU CONTRAT DE TRAVAIL · SANTE PUBLIQUE ETABLISSEMENT DE SANTE · PROFESSIONS FONCTION PUBLIQUE CIVILE ET MILITAIRE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême — Contrôle de qualification et de motivation — rejet

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de ordonnance n° 13-839 (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine social rupture du contrat de travail · sante publique etablissement de sante · professions fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 12 juin 2002, n° 26875

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la profonde refonte statutaire du personnel médical du Centre Hospitalier Princesse Grace (CHPG) opérée à la fin de l'année 1998. Il oppose un praticien hospitalier exerçant sous un régime contractuel à l'établissement public hospitalier qui l'employait depuis plus d'une décennie, au sujet des conséquences individuelles de cette réforme réglementaire sur le maintien de sa relation de travail.

Sur le plan factuel, Madame G. H., docteur en médecine, a été recrutée au sein du service des urgences du Centre Hospitalier Princesse Grace au cours de l'année 1985. Ce recrutement initial a été opéré en qualité d'agent contractuel, sous l'empire des dispositions de l'ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984 alors en vigueur. L'évolution de la relation contractuelle a conduit l'établissement à lui proposer, en 1995, un contrat la qualifiant de « résidente de médecine générale ». Selon les écritures de l'établissement hospitalier, cette qualification initiale de résident a par la suite été modifiée en celle de « résident spécialiste », en vertu d'un contrat conclu avec le directeur de l'établissement.

C'est dans ce contexte d'emploi contractuel prolongé qu'est intervenue une réforme structurelle du statut des médecins exerçant au sein de cet établissement public. Le 29 décembre 1998, les autorités monégasques ont édicté un ensemble de textes réglementaires destinés à réorganiser la profession médicale hospitalière. Cet ensemble normatif comprenait notamment l'ordonnance souveraine n° 13-839 (également visée dans la décision sous le numéro 13.831) réformant le statut des praticiens hospitaliers du CHPG, laquelle a généralisé le principe du recrutement par la voie du concours. Pour assurer le passage de l'ancien régime au nouveau statut, l'arrêté ministériel n° 98.628 du 29 décembre 1998 a fixé les dispositions transitoires applicables aux chefs de service, médecins adjoints et praticiens en activité ainsi qu'aux résidents en poste au CHPG au 1er janvier 1999. D'autres textes contemporains, tels que l'ordonnance souveraine n° 13841 du 29 décembre 1988 (mentionnée ainsi dans les écritures de la requérante), sont également venus encadrer certaines situations statutaires.

L'application de ces dispositions transitoires au cas particulier du docteur G. H. n'a pas abouti à son intégration dans le nouveau corps des praticiens hospitaliers titulaires. Au contraire, par une décision en date du 15 décembre 2000, confirmée ou matérialisée par une décision du 29 janvier 2001, Madame G. H. s'est vu notifier son licenciement par le CHPG, assorti de l'octroi d'une indemnité. Cette notification a été renouvelée le 8 juin 2001. La particularité factuelle de cette rupture réside dans la circonstance qu'au moment où ces mesures lui ont été notifiées, la requérante se trouvait placée en position de congé de maladie, un état de santé qu'elle imputait à un accident du travail ainsi qu'à une dégradation résultant de ses conditions d'exercice professionnel.

Estimant que l'administration hospitalière avait méconnu tant ses droits statutaires à l'intégration que les garanties procédurales élémentaires entourant la rupture de son lien d'emploi, Madame G. H. a entrepris de contester la légalité de son éviction.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Préalablement à la saisine de la juridiction constitutionnelle et administrative suprême, Madame G. H. a exercé un recours administratif gracieux dirigé contre les décisions prononçant et renouvelant son licenciement. Ce recours administratif s'étant heurté au silence de l'administration hospitalière, une décision implicite de rejet est née.

Par une requête enregistrée au greffe le 25 juillet 2001, Madame G. H. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'un recours tendant, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de licenciement en date du 29 janvier 2001 prise par le CHPG et, d'autre part, à la condamnation de l'établissement à l'indemniser de l'intégralité des préjudices qu'elle estimait avoir subis. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange particulièrement nourri de mémoires : après la contre-requête du CHPG enregistrée le 26 septembre 2001, la requérante a déposé une réplique le 25 octobre 2001, suivie d'une duplique de l'établissement le 28 novembre 2001, puis d'une triplique de la requérante le 1er février 2002 et, enfin, d'observations complémentaires du CHPG enregistrées le 4 mars 2002. Par ordonnance du 14 mars 2002, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 12 juin 2002.

Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, la requérante développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, complétée par des demandes incidentes d'ordre procédural.

Sur le terrain de la régularité procédurale et de la légalité externe, Madame G. H. contestait la validité même de la procédure de licenciement engagée à son encontre. Elle faisait valoir qu'elle se trouvait en congé de maladie consécutif à un accident du travail et soutenait qu'un agent dans une telle situation ne pouvait légalement être convoqué à un entretien préalable au licenciement. Dans sa réplique, elle précisait que la détérioration de son état de santé résultait d'un harcèlement moral dont elle aurait été victime, invoquant à cet égard l'application des principes du Code du travail français, lesquels seraient rejoints par la jurisprudence monégasque.

Sur le fond du droit, la requérante articulait plusieurs griefs contestant la qualification juridique de sa situation et la légalité des motifs de son éviction :

1. Elle soutenait avoir été licenciée à tort en qualité de « résident » (statut qu'elle assimilait à celui d'interne), alors qu'aucun contrat de résident valable à durée déterminée n'avait été signé avec l'administration. Elle affirmait exercer dans les faits des fonctions correspondant à la qualité de « médecin adjoint » et invoquait également le bénéfice du titre VI de l'ordonnance souveraine n° 13841 du 29 décembre 1988, qui lui aurait reconnu rétroactivement le titre d'« assistante » occupé en pratique depuis plus de deux ans.
2. En vertu de cette qualité réelle de médecin adjoint, de ses titres, de sa formation et des engagements pris à son profit, elle estimait avoir une vocation impérative à être intégrée dans le corps des médecins hospitaliers. Dès lors, son licenciement, prononcé en dehors de tout motif disciplinaire ou d'insuffisance professionnelle, était entaché d'illégalité.
3. Elle critiquait la légalité du recrutement par concours, le jugeant dépourvu de fondement juridique et entaché d'une série d'illégalités dans ses modalités. Elle soutenait que, des postes étant disponibles au regard des besoins du service, l'organisation de ce qu'elle qualifiait de « concours fictif » constituait un détournement de procédure destiné à l'évincer.

Sur le plan indemnitaire et financier, le docteur G. H. sollicitait la réparation de son préjudice matériel, calculé sur la base du différentiel entre le traitement qu'elle aurait dû percevoir et celui effectivement perdu, en incluant la prolongation de ce préjudice dans l'avenir. Elle réclamait également l'indemnisation de son préjudice moral, l'allocation des intérêts légaux sur les sommes dues, le versement d'une provision, l'exécution provisoire de la décision ainsi que la condamnation de l'établissement aux frais irrépétibles.

Enfin, à titre incident, la requérante informait le Tribunal Suprême qu'elle avait déposé une plainte pénale des chefs de faux, escroquerie et abus de confiance, motivée par son défaut d'immatriculation à la Caisse de compensation des services sociaux et à la Caisse autonome des retraites. Estimant que l'issue de cette procédure pénale était de nature à déterminer sa véritable qualité juridique au sein de l'hôpital, elle sollicitait le prononcé d'un sursis à statuer dans l'attente de la décision du juge répressif, ainsi que la production forcée de documents administratifs relatifs à d'autres médecins nommés praticiens hospitaliers.

En défense, le Centre Hospitalier Princesse Grace concluait au rejet de l'ensemble des prétentions de la requérante. L'établissement public opposait une fin de non-recevoir radicale à l'invocation du Code du travail français, rappelant que ce texte n'est applicable ni en droit positif monégasque, ni aux faits de la cause régis par le droit public hospitalier.

Sur la situation statutaire, le CHPG maintenait que l'intéressée avait été recrutée par contrat comme résident, puis résident spécialiste, et que l'exercice allégué de fonctions de médecin adjoint, à le supposer établi, n'avait pu lui faire acquérir de plein droit la qualité statutaire correspondante. Analysant l'article 12 de l'arrêté ministériel n° 98.628 du 29 décembre 1998, l'administration soulignait que ce texte n'ouvrait qu'une simple faculté d'intégration pour l'autorité administrative et ne conférait aucun droit acquis à la titularisation.

Défendant la légalité du recours au concours comme mode d'amélioration du service dépourvu de tout détournement de procédure, le CHPG réfutait également le grief d'erreur de fait relatif à l'absence de postes disponibles, reprochant à la requérante de confondre l'existence budgétaire de postes avec la liberté laissée à l'administration de procéder à des recrutements non permanents d'agents non titulaires. Dans ses ultimes observations, l'établissement invoquait l'autorité de deux décisions rendues par le Tribunal Suprême le 23 janvier 2002 (n° 2001-7 et n° 2001-8) ayant rejeté des recours similaires, estimant qu'elles commandaient une solution identique.

Enfin, le CHPG s'opposait au sursis à statuer en raison de l'absence de lien entre la plainte pénale et la légalité de l'acte administratif attaqué, et concluait au rejet des demandes indemnitaires, faute de droit à intégration, d'imputabilité du préjudice à une faute de l'administration, ou de preuve du préjudice moral allégué.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La saisine du Tribunal Suprême dans cette affaire soulevait une question juridique centrale relative aux droits des agents publics contractuels lors d'une réforme statutaire modifiant les conditions d'accès aux emplois permanents d'un établissement public, assortie de questions accessoires touchant à la protection de l'agent en congé de maladie et à l'articulation du contentieux de l'annulation et du contentieux de l'indemnisation.

Plus précisément, le problème de droit pouvait se formuler ainsi : Un praticien médical recruté par contrat au sein du Centre Hospitalier Princesse Grace peut-il se prévaloir d'un droit acquis au maintien dans ses fonctions ou à son intégration dans le corps des praticiens hospitaliers titulaires nouvellement créé par l'ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998, en l'absence de proposition d'intégration émanant des autorités compétentes désignées par les dispositions transitoires de l'arrêté ministériel n° 98.628 du 29 décembre 1998, et l'administration hospitalière peut-elle légalement prononcer son licenciement sur un fondement textuel inapproprié alors même que l'agent se trouve en congé de maladie ?

En outre, à titre subséquent, se posait la question de savoir si le rejet des conclusions aux fins d'annulation pour excès de pouvoir fait constitutionnellement obstacle, en vertu de l'article 90-B-1 de la Constitution monégasque, à l'examen au fond des conclusions indemnitaires jointes à la requête.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Pour rejeter l'intégralité de la requête de Madame G. H., le Tribunal Suprême déploie un raisonnement juridique rigoureux, caractérisé par une économie de moyens manifeste et une application stricte des textes statutaires et constitutionnels. La haute juridiction scinde son examen en deux temps, distinguant classiquement les conclusions aux fins d'annulation des conclusions aux fins d'indemnisation, tout en écartant implicitement mais nécessairement les demandes avant dire droit (sursis à statuer et production de pièces) qu'elle juge manifestement inutiles à la solution du litige.

1. L'examen de la légalité de la décision de licenciement

Le raisonnement du juge de l'excès de pouvoir s'articule en quatre étapes logiques qui neutralisent successivement l'ensemble des moyens soulevés par la requérante.

En premier lieu, le Tribunal Suprême procède à la qualification juridique de la situation initiale de la requérante et du cadre normatif nouveau. Il constate souverainement que Madame G. H. a été recrutée en 1985 en qualité de « contractuelle » sous l'empire de l'ordonnance souveraine n° 7928 du 6 mars 1984. Ce faisant, le Tribunal balaye les longs débats des parties sur la distinction entre « résident », « médecin adjoint » ou « assistante » : quelle que soit la dénomination fonctionnelle retenue, le statut juridique fondamental de l'intéressée demeurait celui d'un agent contractuel de droit public. Le juge relève ensuite que l'ordonnance souveraine n° 13839 du 29 décembre 1998 a institué un nouveau statut généralisant le recrutement par concours, mettant ainsi fin, par principe, au régime antérieur.

En deuxième lieu, la juridiction confronte cette situation contractuelle aux dispositions transitoires régissant l'intégration directe dans le nouveau corps, à savoir l'article 12 de l'arrêté ministériel n° 98.628 du 29 décembre 1998. Citant intégralement ce texte, le Tribunal met en évidence deux éléments décisifs : d'une part, l'emploi du verbe « peuvent » (« les praticiens contractuels [...] peuvent [...] être intégrés »), qui traduit l'existence d'un pouvoir discrétionnaire de l'administration et exclut tout droit automatique à la titularisation ; d'autre part, l'exigence procédurale impérative selon laquelle cette intégration ne peut intervenir que « sur proposition du chef de service ou, à défaut, du directeur et après avis de la commission médicale d'établissement », par décision du conseil d'administration. Or, procédant à une constatation factuelle décisive, le Tribunal relève que « la requérante n'a fait l'objet d'une proposition d'intégration dans le corps des praticiens hospitaliers ni de la part du chef de service ni de celle du directeur ». En l'absence de cette condition préalable indispensable, le juge en déduit mécaniquement que le praticien contractuel « ne pouvait bénéficier d'une intégration dans les conditions prévues par ce texte ».

En troisième lieu, le Tribunal Suprême tire les conséquences juridiques de cette impossibilité d'intégration sur le maintien du lien d'emploi. Il énonce un attendu de principe d'une grande fermeté : « Qu'en l'absence de dispositions permettant de la maintenir en fonction en qualité de contractuelle, Mme H. ne pouvait qu'être licenciée ». Le raisonnement révèle ici que l'administration se trouvait en situation de compétence liée. Dès lors que le nouveau statut imposait le recrutement par concours, que la voie transitoire de l'intégration directe (article 12) était fermée faute de proposition, et qu'aucun texte ne permettait la survie du contrat antérieur, l'éviction de l'agent devenait une obligation légale pour l'établissement public.

C'est à la lumière de cette compétence liée que le Tribunal opère une neutralisation remarquable d'un vice de motivation ou d'une erreur de base légale affectant la décision attaquée. Il souligne en effet que « alors même que la décision attaquée se fonde sur l'article 19 de l'arrêté précité, elle n'est pas entachée d'excès de pouvoir ». Bien que l'administration ait visé l'article 19 de l'arrêté ministériel (qui régissait vraisemblablement la situation spécifique des résidents, qualité que contestait la requérante) au lieu de tirer les conséquences de la non-application de l'article 12 relatif aux praticiens contractuels, cette erreur sur le fondement textuel est jugée inopérante, car l'administration était, en tout état de cause, légalement tenue de procéder au licenciement.

En quatrième lieu, le Tribunal écarte de manière lapidaire les deux derniers griefs. S'agissant de la régularité du licenciement intervenu pendant une période de suspension du contrat pour cause de maladie, le juge affirme « qu'aucune disposition n'interdisait de licencier la requérante alors qu'elle se trouvait en congé de maladie ». Il rejette ainsi implicitement toute transposition des règles protectrices du Code du travail français au droit de la fonction publique hospitalière monégasque. Enfin, il juge que « le détournement de procédure allégué n'est pas établi », la requérante n'apportant pas la preuve que l'organisation des concours statutaires aurait poursuivi un but étranger à l'intérêt du service.

2. Le sort des conclusions aux fins d'indemnisation

L'examen du volet indemnitaire de la requête est résolu par l'application pure et simple d'une règle de compétence constitutionnelle propre au contentieux administratif monégasque.

Le Tribunal Suprême vise et applique l'article 90-B-1 de la Constitution du 17 décembre 1962. En vertu de cette disposition fondamentale, la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative pour octroyer des indemnités n'est pas une compétence de pleine juridiction autonome, mais une compétence strictement accessoire et conditionnée : le juge ne peut allouer des dommages et intérêts que dans la mesure où ceux-ci « résultent d'une annulation pour excès de pouvoir ».

Le syllogisme mis en œuvre par la juridiction est dès lors implacable :

• Majeure : Selon l'article 90-B-1 de la Constitution, l'octroi d'une indemnité par le Tribunal Suprême est subordonné au prononcé préalable d'une annulation pour excès de pouvoir.
• Mineure : Par la présente décision, le Tribunal Suprême rejette le recours pour excès de pouvoir formé par Madame G. H. contre la décision de licenciement.
• Conclusion : Par voie de conséquence nécessaire, la demande tendant à la réparation des préjudices (matériel et moral) découlant de ce licenciement « ne peut qu'être rejetée », sans qu'il soit besoin pour le juge d'examiner la réalité des préjudices invoqués ou leur lien de causalité.

C. Le dispositif

Au terme de sa motivation, la haute juridiction prononce le dispositif suivant :

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 12 juin 2002 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue un jalon majeur dans la jurisprudence administrative monégasque relative au droit de la fonction publique et, plus spécifiquement, au statut des agents contractuels des établissements publics hospitaliers. Elle s'inscrit directement dans le sillage d'une série jurisprudentielle née du contentieux de la mise en œuvre de la réforme hospitalière du 29 décembre 1998.

Comme le rappelaient les observations complémentaires du Centre Hospitalier Princesse Grace mentionnées dans les visas de la décision, le Tribunal Suprême avait déjà eu à connaître, quelques mois auparavant, de la légalité des mesures d'application de cette même réforme. Par deux décisions rendues le 23 janvier 2002 (requête n° 2001-7 tendant à l'annulation de la nomination de quatre médecins