SANTE PUBLIQUE ETABLISSEMENT DE SANTE · SOCIAL SOCIAL GENERAL · SOCIAL CONTRATS DE TRAVAIL · SOCIAL RUPTURE DU CONTRAT DE TRAVAIL · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Tribunal Suprême de Monaco — Contrôle de qualification et de motivation — rejet

L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir

• Règle directrice & sens de l'arrêt : Tribunal Suprême de Monaco consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de Ordonnance Souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 portant statut des praticiens hospitaliers au Centre hospitalier Princesse Grace (art. 91) (rejet), renforçant la sécurité juridique des parties en Principauté de Monaco.
• Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
• Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine sante publique etablissement de sante · social social general · social contrats de travail · social rupture du contrat de travail · tribunal-supreme-administrative.

Tribunal Suprême de Monaco, 07 juin 2004, n° 27039

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige s’inscrit au sein du Centre hospitalier Princesse Grace (CHPG), établissement public de santé de la Principauté de Monaco. Le docteur T. M. y a été initialement engagé en qualité de résident de spécialité, exerçant les fonctions de médecin hygiéniste, en vertu d’un contrat de travail conclu le 10 janvier 1994 pour une durée déterminée de trois ans prenant effet le 1er janvier 1994. À l’issue de cette échéance contractuelle tripartite, le praticien a été maintenu en fonction au-delà du terme stipulé.

La situation professionnelle de l'intéressé s'est toutefois dégradée au fil des années, donnant lieu à une succession d'actes d'éviction administrative et de recours contentieux. En premier lieu, par décision en date du 10 décembre 1998, le directeur du CHPG a notifié au praticien le terme de son engagement. Saisi par l’agent, le Tribunal Suprême a prononcé l'annulation de cette première mesure par une décision rendue le 17 novembre 1999.

Par la suite, l'autorité administrative a réitéré sa volonté d’écarter le praticien. Le 12 janvier 2000, le directeur de l'établissement lui a de nouveau notifié la fin de son contrat, en invoquant expressément un manque de résultats ainsi qu'une insatisfaction générale manifestée à son égard par la communauté hospitalière. Saisi d’un second recours en annulation par le docteur T. M., le Tribunal Suprême a, par une décision du 23 novembre 2000, prononcé une nouvelle fois l'annulation de cette décision d'éviction.

À la suite de cette seconde censure juridictionnelle, l’administration hospitalière a mis en œuvre la procédure prévue par les textes statutaires en matière d’insuffisance professionnelle. Le docteur T. M. a été convoqué devant la commission d'insuffisance professionnelle du CHPG. Cet organisme consultatif a émis et transmis au directeur de l'établissement un avis constatant l'absence d’action concrète imputable au praticien ainsi que l'existence de vives difficultés relationnelles. Tirant les conséquences de cet avis, le directeur du CHPG a, par une décision formalisée le 21 juillet 2003, prononcé le licenciement du docteur T. M. pour faute professionnelle (mentionné ainsi dans les visas de la requête du demandeur, bien que la procédure d’instruction porte expressément sur l'insuffisance professionnelle). Durant ces années de contentieux, l'établissement public avait pourvu le poste par le recrutement d’un autre praticien, le docteur K.-P.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Par requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 22 septembre 2003, le docteur T. M. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 de la Constitution monégasque. La requête tendait, d’une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision directoriale du 21 juillet 2003 prononçant son licenciement et, d’autre part, à la condamnation pécuniaire du CHPG au paiement d'une somme de 100 000 euros à titre de dommages-intérêts en réparation des préjudices moral et professionnel allégués.

À l’appui de ses conclusions en annulation, le requérant a articulé deux moyens principaux :

1. Le détournement de pouvoir et de procédure ainsi que la violation des droits de la défense : Le praticien a soutenu que la saisine de la commission d'insuffisance professionnelle ne constituait qu'un « habillage » procédural destiné à contourner la compétence exclusive du conseil de discipline institué par l'article 80 de l'ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998, dès lors que les reproches initiaux relevaient du champ disciplinaire. Il a fait valoir que la décision attaquée constituait une pure réitération de celle initialement prise le 10 décembre 1998 et annulée par le juge administratif. Il a soutenu que l'issue de la procédure était préétablie, le CHPG ayant d'ores et déjà nommé un autre praticien (le docteur K.-P.) sur son unique poste budgétaire de médecin hygiéniste dès le lendemain de la décision du 23 novembre 2000, privant de toute portée effective l'exercice des droits de la défense.
2. L'illégalité des motifs de fait, l'inexactitude matérielle et le défaut de justification de l'insuffisance professionnelle : Le docteur T. M. a contesté la réalité matérielle des griefs retenus à son encontre. Il a invoqué un procès-verbal du conseil d'administration du 1er juillet 1999 au cours duquel le directeur de l'époque avait souligné son intérêt et son efficacité. Il a affirmé que les difficultés relationnelles invoquées avaient été manifestement amplifiées, qu'elles ne sauraient caractériser une insuffisance professionnelle et qu'il n'avait jamais fait l'objet d'aucun avertissement antérieur. Selon lui, les reproches formulés procédaient d'une fabrication contradictoire visant à masquer une volonté délibérée d'éviction.

Dans sa contre-requête enregistrée le 21 novembre 2003, le Centre hospitalier Princesse Grace a conclu au rejet intégral des prétentions du requérant. L’établissement public a fait valoir :

• Que la procédure diligentée visait authentiquement à sanctionner une insuffisance professionnelle objectivement constatée sur plusieurs points techniques par le conseil d'administration et la commission médicale d'établissement, conformément aux prévisions de l'article 91 de l'ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998.
• Qu'il ne saurait être question de détournement de procédure, l'établissement s'étant strictement conformé aux indications du Tribunal Suprême qui, dans sa décision du 23 novembre 2000, avait relevé que le praticien ne s'était pas présenté devant ladite commission.
• Que les droits de la défense ont été rigoureusement garantis, le praticien ayant été formellement convoqué et auditionné par la commission d'insuffisance professionnelle.
• Que le recrutement du docteur K.-P. résultait de l'aboutissement d'un concours ouvert antérieurement à l'arrêt d'annulation du 17 novembre 1999 et ne révélait aucun préjugement illégal, le requérant n'ayant sollicité sa reprise d'activité qu'en janvier 2001.
• Que la réalité de l'insuffisance professionnelle ressortait sans équivoque d'un rapport technique circonstancié établi par le docteur K.-P., pointant des carences majeures dans la surveillance des infections nosocomiales, l'absence d'évaluation des services d'hygiène, le défaut de prévention des risques infectieux et un volume d'activité insuffisant, éléments auxquels s'agrégeaient des heurts relationnels constants avec la communauté soignante.
• Que les prétentions indemnitaires étaient dénuées de fondement, le requérant ayant perçu son traitement statutaire sans contrepartie de service effectif durant plusieurs années et ayant été intégré en tant que médecin inspecteur de la santé publique au 1er septembre 2003.

Dans sa réplique enregistrée le 26 décembre 2003, M. T. M. a maintenu ses conclusions. Il a soutenu que les griefs d’ordre technique ne visaient qu'à faire écran aux motifs relationnels originels, souligné qu'un vote de la commission médicale d'établissement lui avait été favorable et contesté l'absence de préjudice, précisant avoir été nommé dans une spécialité différente de la sienne et avoir subi une atteinte grave à son état de santé en raison de l'acharnement de l'administration hospitalière.

Dans sa duplique enregistrée le 29 janvier 2004, le CHPG a réitéré ses moyens de défense, insistant sur la constance des carences professionnelles constatées, sur le caractère purement formel des motifs ayant justifié les deux précédentes annulations juridictionnelles, sur la parfaite régularité de la procédure suivie au titre de l'article 91 de l'ordonnance souveraine n° 13.839 et sur l'absence totale de préjudice indemnisable compte tenu du maintien des émoluments pendant cinq années d'inactivité.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'affaire soumise au Tribunal Suprême de Monaco soulevait plusieurs questions fondamentales relatives au droit de la fonction publique hospitalière et au contrôle de légalité des actes administratifs individuels :

1. L'autorité de la chose jugée et la réitération de l'acte administratif : L'annulation pour vice de procédure, prononcée à deux reprises par la juridiction administrative suprême, d'une mesure mettant fin aux fonctions d'un praticien hospitalier fait-elle obstacle à ce que l'autorité administrative compétente reprenne ab initio une procédure de licenciement fondée sur des motifs substantiellement identiques, dès lors qu'elle respecte les formes statutaires alors en vigueur ?
2. La qualification juridique des faits et le choix de la procédure idoine (faute disciplinaire contre insuffisance professionnelle) : Des lacunes tenant à l'inaction professionnelle, au défaut d'organisation de la veille sanitaire et à des difficultés relationnelles avec l'équipe médicale relèvent-elles du régime du licenciement pour insuffisance professionnelle (article 91 de l'ordonnance souveraine n° 13.839) ou de la procédure disciplinaire (article 80 de ladite ordonnance) ? La saisine de la commission d'insuffisance professionnelle en lieu et place du conseil de discipline est-elle constitutive d'un détournement de procédure ?
3. Le respect des droits de la défense et la réalité du détournement de pouvoir : La circonstance qu'un nouvel agent ait été recruté sur le poste durant les instances antérieures caractérise-t-elle un préjugement entachant d'irrégularité la consultation de la commission et établissant un détournement de pouvoir ?
4. L'intensité du contrôle juridictionnel sur les motifs du licenciement : Les faits reprochés au praticien sont-ils matériellement vérifiés et l'appréciation portée par le directeur du CHPG sur l'inaptitude du praticien à remplir ses fonctions est-elle entachée d'erreur manifeste d'appréciation ?
5. Le lien entre l'excès de pouvoir et la responsabilité administrative : Le rejet au fond des conclusions à fin d'annulation d'une décision administrative emporte-t-il automatiquement le débouté des prétentions indemnitaires accessoires fondées sur l'illégalité de cette même décision ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, articule sa réponse en trois temps distincts, traitant successivement de la régularité de la procédure, de la légalité interne et enfin du volet indemnitaire.

1. Sur la régularité de la procédure

Le Tribunal Suprême écarte tout d'abord l'argument tiré de l'autorité des décisions d'annulation intervenues les 17 novembre 1999 et 23 novembre 2000. La juridiction énonce que :

Le juge monégasque consacre ainsi le principe selon lequel l'annulation pour vice de forme ou de procédure ne prive pas l'autorité investie du pouvoir de nomination de la faculté d'adopter une nouvelle mesure identique sur le fond, pourvu que la procédure légale soit cette fois rigoureusement suivie. L'administration n'était donc nullement dessaisie de sa compétence d'appréciation à l'égard de la situation professionnelle de son agent.

En second lieu, sur la distinction fondamentale entre poursuite disciplinaire et insuffisance professionnelle, le Tribunal Suprême valide l'orientation procédurale choisie par l'administration. Dès lors que la procédure initiée contre M. T. M. l'a été expressément sur le fondement de l'article 91 de l'ordonnance souveraine n° 13.839 du 29 décembre 1998 régissant l'insuffisance professionnelle, le requérant n'est pas fondé à reprocher au directeur de l'établissement d'avoir saisi la commission d'insuffisance professionnelle prévue audit article 91 plutôt que le conseil de discipline institué par l'article 80. L'adéquation entre le fondement textuel invoqué et l'instance consultative mise en œuvre exclut l'existence de tout détournement de procédure.

En troisième lieu, le Tribunal Suprême constate que la décision querellée a été formellement adoptée à la suite de l'audition personnelle du docteur T. M. par la commission d'insuffisance professionnelle. Cette audition préalable ayant permis à l'agent de faire valoir contradictoirement l'ensemble de ses observations et moyens de défense, le principe général du respect des droits de la défense a été pleinement satisfait. L'antériorité des litiges ou le recrutement tiers ne suffisent pas à priver cette consultation de sa régularité intrinsèque.

2. Sur la légalité interne de l'acte

Abordant le contrôle des motifs au fond, le Tribunal Suprême limite son office au contrôle classique de la légalité interne des actes de gestion des agents publics :

• L'exactitude matérielle des faits : Le Tribunal énonce « qu'il ne ressort pas du dossier que la décision attaquée repose sur des faits matériellement inexacts ». Les pièces techniques versées aux débats, singulièrement le rapport émanant du service d'hygiène et les avis institutionnels, établissaient à suffisance les carences effectives de l'agent dans ses missions de veille et de prévention sanitaire.
• L'absence d'erreur manifeste d'appréciation : Le juge administratif suprême retient que l'appréciation portée par le directeur du CHPG sur la gravité de ces lacunes professionnelles et leur incompatibilité avec le maintien de l'agent dans ses fonctions n'est entachée d'aucune erreur manifeste.
• Le défaut d'établissement du détournement de pouvoir : Le requérant n'apportant pas la preuve que l'administration hospitalière aurait poursuivi un but étranger à l'intérêt du service ou au bon fonctionnement hospitalier, le détournement de pouvoir allégué n'est pas retenu.

En conséquence de ce double contrôle de régularité externe et interne, le Tribunal Suprême rejette l'ensemble des conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de licenciement.

3. Sur les conclusions aux fins d'indemnité

Tirant la conséquence directe du rejet des conclusions en annulation, le Tribunal Suprême applique la règle de l'accessoire : l'action en responsabilité dirigée contre le CHPG étant exclusivement articulée autour de la prétendue illégalité fautive de la décision de licenciement, le constat de la parfaite légalité de cette mesure administrative prive ab initio la demande de dommages-intérêts de son fait générateur. Le rejet des prétentions indemnitaires s'impose dès lors « par voie de conséquence ».

C. Le dispositif

Le dispositif de la décision est formulé comme suit :

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

La décision rendue le 7 juin 2004 par le Tribunal Suprême monégasque s'inscrit au cœur de la théorie générale de l'acte administratif unilatéral et du contentieux des agents publics en Principauté, tout en manifestant une étroite convergence avec les principes directeurs du droit administratif continental (spécialement le droit administratif français) et les exigences du procès équitable.

1. La portée de l'autorité de la chose jugée et la réitération de l'acte administratif

L'arrêt précise avec netteté les effets d'un jugement d'annulation prononcé pour vice de forme ou de procédure. Dans l'ordre juridique monégasque, l'autorité de la chose jugée qui s'attache à une décision du Tribunal Suprême statuant en annulation est absolue (erga omnes). Toutefois, cette autorité est circonscrite par les motifs qui constituent le soutien nécessaire du dispositif d'annulation. Lorsque le juge censure un acte en raison d'un vice de légalité externe (incompétence, vice de forme ou méconnaissance d'une formalité procédurale substantielle), cette censure n'emporte aucune appréciation définitive sur le fond de l'affaire.

Dès lors, l'autorité administrative ne se trouve pas privée du pouvoir d'adopter une décision matériellement identique. Le Tribunal Suprême réaffirme une solution constante : l'administration dispose de la faculté juridique d'engager à nouveau la procédure, à condition d'expurger l'acte du vice sanctionné et de se conformer aux normes en vigueur au jour de la nouvelle décision. L'adoption successive de l'ordonnance souveraine n° 13.839 du 29