Tribunal Suprême de Monaco, 16 novembre 2004, n° 27066

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre de la police administrative de l'emploi des étrangers et du contrôle de légalité des décisions refusant la délivrance d'un permis de travail.

Monsieur J. P., ressortissant de nationalité française né à Bangui (Centrafrique), exerçait une activité professionnelle sur le territoire monégasque depuis une dizaine d'années. Cette situation professionnelle stable a connu une rupture administrative au début de l'année 2000. Le 6 janvier 2000, le chef du service de l'emploi de la Principauté a notifié à l'intéressé, sans assortir sa décision d'une quelconque motivation formelle, que l'autorisation de travailler à Monaco ne pouvait plus lui être accordée. Ce refus initial a fait l'objet de deux confirmations successives émanant du conseiller de gouvernement pour l'intérieur, respectivement en date des 15 février 2000 et 28 février 2002.

Par la suite, une entreprise de travail temporaire ou de placement, la société Vediorbis, a introduit auprès des autorités compétentes une nouvelle demande d'autorisation d'embauchage au bénéfice de Monsieur J. P. Statuant sur cette sollicitation, le chef du service de l'emploi a, par une décision en date du 20 juin 2003, derechef opposé un refus à l'octroi de l'autorisation de travail en Principauté au profit du requérant.

À la suite de cette décision défavorable du 20 juin 2003, Monsieur J. P. a sollicité le bénéfice de l'assistance judiciaire par une demande déposée le 28 juillet 2003. Le bureau compétent a fait droit à cette demande par une décision en date du 18 novembre 2003 (mentionnée également sous la date du 20 novembre 2003 dans les écritures en réplique du requérant).

Assisté de son conseil, Monsieur J. P. a alors entrepris une démarche administrative préalable auprès de l'autorité supérieure. Par un courrier daté du 5 avril 2004, son avocat a saisi le conseiller de gouvernement pour l'intérieur d'un recours gracieux dirigé contre le refus d'autorisation de travail. Au sein de cette correspondance, le conseil de l'intéressé sollicitait le réexamen de la situation de son client et précisait expressément que, dans l'hypothèse où le refus d'autorisation de travail serait maintenu, il demandait que lui soient communiqués les motifs fondant le rejet de ce recours gracieux, afin de mettre Monsieur J. P. en mesure d'exercer utilement un recours contentieux.

Par une lettre en date du 19 avril 2004, le conseiller de gouvernement pour l'intérieur a opposé une fin de non-recevoir à cette demande de réexamen ainsi qu'à la demande de communication des motifs. L'autorité administrative a confirmé le refus initial du chef du service de l'emploi tout en précisant à l'intéressé qu'en l'état du droit positif applicable en Principauté, ce type de décision administrative individuelle n'avait pas à être motivé, et qu'il lui appartenait, s'il s'y croyait fondé, de saisir le Tribunal Suprême.

Parallèlement à cette chronologie purement administrative, le dossier révèle l'existence d'éléments relatifs au comportement personnel du requérant, qui constituent la toile de fond matérielle du litige. Il apparaît en effet que Monsieur J. P. avait fait l'objet de plaintes pénales, d'une part pour des faits de menaces de mort, et d'autre part pour des faits d'attouchements sur une mineure de moins de quinze ans. Cette seconde procédure avait abouti au prononcé, à l'encontre de l'intéressé, d'une condamnation pénale définitive à une peine de six mois d'emprisonnement assortie du sursis. Ces éléments factuels, bien que non mentionnés dans le corps même des décisions administratives de refus, étaient connus de l'administration et de l'administré.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au refus confirmé par le conseiller de gouvernement pour l'intérieur le 19 avril 2004, Monsieur J. P. a saisi le Tribunal Suprême d'une requête enregistrée au greffe général de la Principauté le 7 juin 2004. Ce recours, fondé sur les dispositions de l'article 90 B 1° de la Constitution, présentait un caractère mixte, mêlant contentieux de l'annulation et contentieux de pleine juridiction.

Au titre de ses conclusions principales à fin d'annulation, le requérant demandait au Tribunal Suprême de prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 19 avril 2004 par laquelle le conseiller de gouvernement pour l'intérieur avait confirmé la décision du chef du service de l'emploi du 20 juin 2003 lui refusant l'autorisation de travail. Au soutien de sa demande, Monsieur J. P. invoquait un moyen de légalité interne tiré de la violation directe de la Constitution. Il soutenait que l'acte attaqué méconnaissait les dispositions combinées de l'article 32 de la Constitution — aux termes duquel l'étranger jouit dans la Principauté des droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux — et de l'article 25 du même texte fondamental, qui consacre et garantit la liberté du travail.

En outre, confronté au silence de l'administration quant aux raisons de droit et de fait ayant justifié son éviction du marché du travail monégasque, le requérant formulait une demande avant dire droit tendant à ce que le Tribunal Suprême use de ses pouvoirs d'instruction. S'appuyant sur l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, ainsi que sur les précédents jurisprudentiels Isley du 13 mars 2002 et Battifoglio du 12 mars 2003, il sollicitait qu'il soit fait injonction au conseiller de gouvernement pour l'intérieur de produire les motifs du refus de permis de travail. Le requérant postulait qu'une fois ces documents et faits communiqués à la juridiction, celle-ci ne pourrait que constater l'inexactitude matérielle des faits sur lesquels l'administration avait cru pouvoir fonder sa décision.

Au titre de ses conclusions connexes à fin d'indemnisation, Monsieur J. P. sollicitait la condamnation de l'État de Monaco à lui verser une somme globale de 91 321 euros en réparation du préjudice découlant de l'illégalité fautive de la décision attaquée. Cette prétention indemnitaire se décomposait en une somme de 61 321 euros au titre des pertes de salaires subies et une somme de 30 000 euros en réparation de son préjudice moral.

En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 30 juillet 2004, concluant au rejet intégral des prétentions du requérant, tant sur le terrain de la recevabilité que sur le fond.

À titre principal, le Ministre d'État opposait une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la démarche administrative préalable. Selon l'administration, le recours gracieux rejeté par la décision attaquée du 19 avril 2004 n'avait été formé que le 5 avril 2004, soit bien après l'expiration du délai de recours contentieux de deux mois ouvert contre la décision initiale du chef du service de l'emploi en date du 20 juin 2003. Le recours gracieux étant tardif, il n'avait pu conserver le délai du recours contentieux, rendant la requête introductive d'instance irrecevable.

À titre subsidiaire, sur le fond du droit, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête comme non fondée. Sur le terrain constitutionnel, il faisait valoir que si l'article 25 de la Constitution garantit effectivement la liberté du travail, ce même texte prévoit expressément que cette liberté s'exerce dans le cadre des lois qui la réglementent. Or, la loi n° 629 du 17 juillet 1957 impose aux travailleurs de nationalité étrangère souhaitant occuper un emploi en Principauté d'être titulaires d'un permis de travail. Sur le terrain du contrôle des motifs de fait, le Ministre d'État dévoilait dans ses écritures contentieuses les raisons du refus : l'administration considérait que la présence professionnelle de Monsieur J. P. à Monaco constituait un trouble pour l'ordre public eu égard aux plaintes déposées contre lui pour menaces de mort et pour attouchements sur mineure de moins de quinze ans, faits ayant conduit à une condamnation définitive à six mois d'emprisonnement avec sursis. Le Ministre d'État soulignait que le requérant connaissait parfaitement ces motifs, ainsi qu'en témoignaient ses propres correspondances versées aux débats, et que ces faits, exempts de toute inexactitude matérielle, justifiaient légalement son éviction du marché du travail. Enfin, le rejet des conclusions en annulation devait entraîner, par voie de conséquence nécessaire, le rejet de la demande indemnitaire, le préjudice allégué étant au demeurant qualifié d'inexistant.

L'instruction écrite s'est poursuivie par un échange de réplique et de duplique, cristallisant le débat autour de la question procédurale de la recevabilité. Dans sa réplique enregistrée le 6 août 2004, Monsieur J. P. a tenté de parer la fin de non-recevoir en soutenant que sa requête n'était nullement tardive. Il exposait avoir déposé une demande d'assistance judiciaire dans le délai du recours contentieux contre l'acte du 20 juin 2003, mais que ce délai était expiré depuis trois mois lorsque l'assistance lui fut finalement accordée en novembre 2003. Dès lors, son conseil avait écrit le 5 avril 2004 au conseiller de gouvernement non pas pour former un recours gracieux classique contre l'acte du 20 juin 2003, mais pour solliciter « une nouvelle lecture favorable du dossier » et obtenir la communication des motifs conformément à la jurisprudence Battifoglio. Ainsi, selon la réplique, le recours en annulation était exclusivement dirigé contre la décision autonome du 19 avril 2004 rejetant cette nouvelle demande.

Dans sa duplique enregistrée le 3 septembre 2004, le Ministre d'État a fermement contesté cette requalification opérée pour les besoins de la cause. Il a relevé que la lettre du 5 avril 2004 portait explicitement en objet la mention « recours gracieux », qu'elle sollicitait les motifs du « rejet du présent recours gracieux », que la requête initiale devant le Tribunal Suprême utilisait cette même qualification, et que l'acte du 19 avril 2004 portait expressément rejet dudit recours gracieux. Le Ministre d'État ajoutait que, quand bien même le courrier du 5 avril 2004 serait analysé comme une nouvelle demande d'autorisation de travail, la décision du 19 avril 2004 la rejetant revêtirait alors un caractère purement confirmatif des refus antérieurs devenus définitifs, ce qui maintiendrait l'irrecevabilité du recours contentieux.

Par ordonnance du 30 septembre 2004, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience publique du 16 novembre 2004, au cours de laquelle furent entendus le rapport de M. Michel Bernard, les plaidoiries de Maître Arnaud Zabaldano pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions du Procureur général.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

L'assemblée plénière du Tribunal Suprême était confrontée à une série d'interrogations juridiques successives, touchant tant au droit processuel administratif qu'au droit substantiel des libertés fondamentales et au contrôle de légalité des actes de police des étrangers.

En premier lieu, sur le terrain de la recevabilité, se posait la question de l'articulation entre les règles de computation du délai de recours contentieux, l'exercice d'un recours administratif préalable (gracieux ou hiérarchique) et l'effet interruptif d'une demande d'assistance judiciaire. Plus précisément, lorsque l'administré a régulièrement interrompu le délai de recours contentieux contre une décision initiale en déposant une demande d'assistance judiciaire, à quel moment un nouveau délai recommence-t-il à courir, et sur qui pèse la charge de la preuve de la notification de la décision statuant sur cette assistance ? Par suite, un recours administratif formé plusieurs mois après l'octroi de l'assistance judiciaire, mais en l'absence de preuve de la date de notification de cet octroi, est-il susceptible de proroger valablement le délai du recours contentieux ?

En deuxième lieu, sur le fond de la légalité interne et au regard du contrôle de constitutionnalité, le Tribunal Suprême devait déterminer la portée exacte de la combinaison des articles 25 et 32 de la Constitution monégasque. Le principe constitutionnel selon lequel l'étranger jouit en Principauté des droits publics et privés non formellement réservés aux nationaux (article 32), combiné à la garantie constitutionnelle de la liberté du travail (article 25), fait-il obstacle à ce que le législateur subordonne l'accès des étrangers au marché de l'emploi privé à une autorisation administrative préalable et discrétionnaire, et à ce que l'autorité administrative oppose un refus de permis de travail ?

En troisième lieu, sur le terrain du contrôle des motifs de fait et de la procédure probatoire, la Haute Juridiction devait apprécier l'opportunité d'ordonner une mesure d'instruction visant à contraindre l'administration à révéler les motifs d'une décision non formellement motivée. La question était de savoir si le juge de l'excès de pouvoir est tenu de faire usage de son pouvoir d'injonction d'instruction (conformément à sa jurisprudence antérieure) lorsque, d'une part, l'administration expose finalement ses motifs dans ses mémoires en défense (en l'espèce, la préservation de l'ordre public au vu d'antécédents pénaux) et que, d'autre part, le requérant a lui-même reconnu la matérialité de ces faits dans les pièces versées au dossier.

En quatrième et dernier lieu, le Tribunal devait statuer sur le sort des conclusions indemnitaires connexes en cas de rejet au fond des conclusions principales à fin d'annulation pour excès de pouvoir.

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en quatre temps distincts, répondant avec une rigueur méthodique à chacune des problématiques soulevées par le litige.

1. L'écartement de la fin de non-recevoir par le jeu des règles de notification de l'assistance judiciaire

Pour trancher le débat complexe relatif à la recevabilité de la requête, le Tribunal Suprême ne suit pas l'argumentation sinueuse développée par le requérant dans son mémoire en réplique (qui tentait de nier la qualification de recours gracieux de sa lettre du 5 avril 2004). Au contraire, la juridiction restitue aux actes leur exacte qualification juridique : la lettre du 5 avril 2004 est bien un « recours gracieux » formé contre la décision initiale du 20 juin 2003, et l'acte attaqué du 19 avril 2004 est bien la décision rejetant ce recours gracieux.

Pour autant, le Tribunal Suprême rejette la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État en faisant une application stricte des règles régissant l'interruption des délais par une demande d'assistance judiciaire. Le juge constate d'abord que la décision initiale de refus date du 20 juin 2003 et que Monsieur J. P. a présenté une demande d'assistance judiciaire dès le 28 juillet 2003, soit moins de deux mois après la notification de l'acte initial. Cette démarche, accomplie dans le délai du recours contentieux, a eu pour effet légal d'interrompre ce délai.

Le Tribunal relève ensuite que l'assistance judiciaire a été accordée par une décision du 18 novembre 2003. Il pose alors le principe selon lequel « un nouveau délai de recours courait à compter du jour de la réception par l'intéressé de la notification de cette décision ». Or, procédant à l'examen des pièces du dossier, la Haute Juridiction constate qu'il n'en ressort pas que cette notification ait été effectuée plus de deux mois avant le 7 juin 2004, date de l'enregistrement de la requête au greffe général (laquelle était dirigée contre la décision du 19 avril 2004 rejetant le recours gracieux du 5 avril 2004). En l'absence de preuve d'une notification régulière faisant courir le nouveau délai de deux mois, le délai n'avait pas expiré lors de l'introduction du recours gracieux du 5 avril 2004, ni même au jour de la saisine du juge le 7 juin 2004. La requête est, par conséquent, déclarée recevable.

2. La conciliation des articles 25 et 32 de la Constitution avec la législation sur l'emploi des étrangers

Abordant l'examen au fond des conclusions à fin d'annulation, le Tribunal Suprême répond en premier lieu au grief d'inconstitutionnalité ou de violation directe des normes constitutionnelles invoqué par le requérant.

Le juge procède par une lecture combinée et hiérarchisée des textes. Il rappelle d'abord la lettre de l'article 32 de la Constitution : « L'étranger jouit dans la Principauté de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux ». Il met immédiatement cette disposition en perspective avec l'article 25 de la Constitution, qui, tout en garantissant la liberté du travail, précise expressément que « l'exercice de cette liberté est réglementé par la loi ».

Ce renvoi constitutionnel au pouvoir législatif permet au Tribunal Suprême d'introduire dans son syllogisme la loi n° 629 du 17 juillet 1957 tendant à réglementer les conditions d'embauchage et de licenciement en Principauté. Le Tribunal cite les termes mêmes de cette loi selon lesquels : « Aucun étranger ne peut occuper un emploi privé à Monaco s'il n'est titulaire d'un permis de travail ».

La déduction logique s'impose alors d'elle-même : dès lors que la Constitution habilite le législateur à réglementer l'exercice de la liberté du travail et que la loi soumet l'emploi des étrangers à l'obtention préalable d'un permis de travail, le simple fait pour le chef du service de l'emploi d'user de sa compétence légale pour refuser une telle autorisation à un ressortissant étranger ne saurait, par principe, constituer une violation des articles 32 et 25 de la Constitution. Le moyen de droit est ainsi écarté comme non fondé.

3. Le contrôle de l'exactitude matérielle des faits et l'inutilité d'une mesure d'instruction

En second lieu, le Tribunal Suprême examine la légalité interne de la décision sous l'angle de la réalité des motifs de fait ayant guidé l'autorité administrative, répondant simultanément à la demande de mesure d'instruction formulée par le requérant.

La juridiction constate qu'il ressort directement des pièces versées au dossier au cours de l'instance que, pour opposer le refus litigieux, le chef du service de l'emploi s'est fondé sur la circonstance que Monsieur J. P. cause un trouble pour l'ordre public. Ce trouble est caractérisé par deux éléments précis : d'une part, l'existence d'une plainte déposée contre lui pour menaces de mort ; d'autre part, le prononcé à son encontre d'une condamnation pénale définitive pour des faits d'attouchements sur une mineure de quinze ans.

Le Tribunal Suprême relève un élément probatoire décisif : l'intéressé a lui-même reconnu la réalité de ces faits dans les pièces qu'il a produites au débat contentieux, et tout particulièrement au sein de son dossier de demande d'assistance judiciaire.

Dès lors, la religion du Tribunal étant pleinement éclairée par les pièces déjà présentes au dossier et par les propres aveux écrits du requérant, il apparaît totalement superflu de recourir au pouvoir d'instruction prévu par l'Ordonnance souveraine de 1963 pour contraindre l'administration à produire ses motifs. C'est pourquoi le juge affirme que, « sans qu'il soit besoin d'ordonner la mesure d'instruction qu'il sollicite », le requérant n

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