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PROCEDURES PROCEDURE ADMINISTRATIVE · SOCIAL PROTECTION SOCIALE · PROFESSIONS FONCTION PUBLIQUE CIVILE ET MILITAIRE · TRIBUNAL-SUPREME-ADMINISTRATIVE — Principauté de Monaco — Cour de cassation — Contrôle de qualification et de motivation — cassation totale
Sommaire analytique Korpus — Thèse & Solution de droit
Sommaire analytique Korpus — Il résulte de la décision rendue le 20 mars 2007 (n° 13186) par Cour de cassation (Principauté de Monaco), statuant au visa de Ordonnance souveraine n° 14535, que l'application des règles régissant le domaine « procedures procedure administrative · social protection sociale · professions fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative » exige une caractérisation précise des éléments de fait et de droit soumis au débat contradictoire, sous le contrôle de révision en droit (ou d’appréciation de conformité constitutionnelle au Titre III de la Constitution du 17 décembre 1962) propre aux juridictions souveraines de la Principauté (cassation totale).
L'essentiel en 30 secondes — Ce qu'il faut retenir
Règle directrice & sens de l'arrêt : Cour de cassation consacre une lecture rigoureuse des conditions d'application de Ordonnance souveraine n° 14535 (cassation totale), renforçant la sécurité juridique des parties en .
Cour de cassation (MC) rappelle les exigences de qualification juridique et de contrôle de motivation applicables en matière de procedures procedure administrative · social protection sociale · professions fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative.
▸Texte intégral de la décision officielle (10 443 caractères)
Faits et procédure
Compétence
Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel
Recours pour excès de pouvoir
Avantages sociaux - Refus de rétablissement des droits auprès du Service des prestations médicales de l'État et de prise en charge de la couverture sociale, médicale, pharmaceutique et chirurgicale - Décision confirmative de décisions non contestées et devenues définitives - Changement de circonstances de fait ou de droit (non) - Décision illégale (non)
Procédure
Décision administrative confirmative - Tardiveté de la requête
TRIBUNAL SUPRÊME
refusant de rétablir les droits de M. r. RO. auprès du service des prestations médicales de l'État, à effet rétroactif à compter de son départ à la retraite, et d'ordonner à ce service de prendre en charge sa couverture sociale, médicale, pharmaceutique et chirurgicale avec le même effet rétroactif.
En la cause de :
Exigence probatoire immédiate : toute prétention fondée sur ce dispositif doit désormais être étayée par des pièces circonstanciées démontrant la réunion cumulative des critères légaux dès la phase de première instance ou d'appel.
Impact sur les dossiers en cours : d'application immédiate aux instances pendantes (effet déclaratif de la jurisprudence), cet arrêt commande d'auditer les écritures devant le Tribunal de première instance, la Cour d’appel et la Cour de révision, ainsi que les statuts de SAM/SCI et actes régis par le droit international privé monégasque (Loi n° 1.448) afférents au domaine procedures procedure administrative · social protection sociale · professions fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative.
Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 13186
L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans la situation administrative et sociale d'un ancien agent public de l'État monégasque, de nationalité française et résidant sur le territoire de la République française. Monsieur R. RO., né le 29 mars 1946 à Cannes et domicilié à Beausoleil, dans le département français des Alpes-Maritimes, a intégré les effectifs de la fonction publique de la Principauté le 1er juin 1968. À l'issue de sa période probatoire, il a fait l'objet d'une mesure de titularisation en date du 10 mai 1969, accédant ainsi de manière pérenne au corps des agents de police monégasques. Durant l'intégralité de sa carrière active au sein des forces de sécurité publique de l'État, soit pendant près de trois décennies, l'intéressé a bénéficié de la couverture sociale afférente à son statut. À ce titre, il relevait directement et exclusivement du Service des prestations médicales de l'État (SPME), organisme assurant la prise en charge des risques liés à la maladie, à la maternité ainsi qu'aux frais médicaux, pharmaceutiques et chirurgicaux des fonctionnaires en activité.
La modification substantielle de la situation juridique de Monsieur R. RO. est intervenue à l'occasion de la cessation définitive de ses fonctions. L'intéressé a en effet fait valoir ses droits à la retraite à compter du 29 mars 1997, date de son cinquante-et-unième anniversaire. C'est dans la perspective immédiate, puis dans le prolongement direct de cette admission à la retraite, que le Service des prestations médicales de l'État s'est manifesté auprès de l'agent. Prenant acte du fait que Monsieur R. RO. avait établi son domicile effectif en France, sur la commune limitrophe de Beausoleil, l'administration monégasque lui a signifié qu'il ne pouvait plus demeurer affilié au régime spécial géré par le SPME.
En conséquence, le service compétent a formellement invité le nouveau retraité à effectuer les démarches nécessaires en vue de son immatriculation auprès des organismes français de sécurité sociale, et plus particulièrement auprès de la Caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) des Alpes-Maritimes. Cette position administrative, qui emportait radiation de fait du SPME et transfert de la charge de la couverture sociale vers le régime général français, n'a pas revêtu un caractère isolé ou équivoque. Le Service des prestations médicales de l'État a en effet confirmé sa position à deux reprises au cours de l'année 1997, par le biais de deux décisions successives datées respectivement du 28 janvier 1997 — soit antérieurement à la date effective de départ à la retraite — et du 3 avril 1997, quelques jours après la cessation des fonctions. Se conformant à ces invitations impératives de l'administration monégasque, Monsieur R. RO. a effectivement procédé à son immatriculation auprès de la CPAM des Alpes-Maritimes, sans élever de contestation contentieuse à l'encontre des actes émis en 1997.
Cet état de fait et de droit s'est maintenu sans heurts procéduraux pendant près de neuf années. Toutefois, sur le plan normatif, la période postérieure au départ à la retraite du requérant a été marquée par une évolution des textes internationaux liant la Principauté de Monaco et la République française. Les dispositions initiales du chapitre relatif à l'assurance « maladie-maternité » de la Convention franco-monégasque de sécurité sociale du 28 février 1952 ont fait l'objet d'une refonte en 1998. Cette révision bilatérale, destinée selon l'administration à étendre aux fonctionnaires civils le régime applicable aux salariés et travailleurs assimilés, s'est matérialisée par la signature, le 20 juillet 1998, d'un avenant n° 5 à la convention précitée. Dans l'ordre juridique interne monégasque, cet instrument international a été rendu exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 14535 du 17 juillet 2000, publiée au Journal de Monaco le 21 juillet 2000, à laquelle le texte de l'avenant a été annexé.
Parallèlement aux évolutions textuelles, l'application pratique de ce changement de régime d'affiliation a engendré des difficultés matérielles pour le foyer de l'ancien fonctionnaire, notamment une impossibilité technique d'obtenir la délivrance d'une carte Vitale au profit de son épouse, Madame RO. Estimant que son éviction du Service des prestations médicales de l'État était dépourvue de base légale et contrevenait aux garanties fondamentales attachées à son ancien état de fonctionnaire, Monsieur R. RO. a résolu de provoquer une nouvelle décision de l'autorité supérieure. Par une demande formelle datée du 6 mars 2006, il a saisi Son Excellence Monsieur le Ministre d'État. Se fondant expressément sur les dispositions de l'article 31 du statut de la fonction publique, il a sollicité, d'une part, le rétablissement intégral de ses droits auprès du SPME et, d'autre part, qu'il soit ordonné audit service de prendre en charge sa couverture sociale, médicale, pharmaceutique et chirurgicale. Le requérant assortissait cette double demande d'une exigence de rétroactivité, réclamant que ce rétablissement produise ses effets à compter du jour de son départ à la retraite, soit le 29 mars 1997.
Par une lettre en date du 6 avril 2006, le Ministre d'État a opposé un refus explicite à cette demande. Pour justifier le rejet de la réclamation et écarter l'application des dispositions du statut de la fonction publique invoquées par l'ancien agent, le chef du gouvernement monégasque s'est prévalu de la refonte conventionnelle opérée en 1998 et de l'entrée en vigueur de l'avenant n° 5 à la Convention franco-monégasque de sécurité sociale de 1952, rendu exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 14535 du 17 juillet 2000. C'est cette décision ministérielle de refus du 6 avril 2006 qui a cristallisé le contentieux soumis au Tribunal Suprême.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Faisant usage des voies de droit ouvertes par la Constitution monégasque en matière de contentieux administratif, Monsieur R. RO., représenté par Maître Jean-Pierre Licari, avocat-défenseur à la Cour d'appel de Monaco, a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête, enregistrée au Greffe général de la Principauté le 30 mai 2006 sous le numéro de rôle TS 2006-7, tendait à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 6 avril 2006 lui refusant le rétablissement rétroactif de ses droits auprès du SPME et la prise en charge corrélative de sa couverture sociale. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures, conforme au principe du contradictoire régissant la procédure devant la haute juridiction : le Ministre d'État, représenté par Maître Karczag-Mencarelli et plaidant par la SCP Piwnica-Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, a déposé une contre-requête le 28 juillet 2006 ; le requérant y a répondu par un mémoire en réplique enregistré le 3 août 2006, auquel l'État a répliqué par une duplique déposée le 4 septembre 2006. Par une ordonnance du 5 décembre 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience plénière du 20 mars 2007.
Les prétentions et moyens développés par le requérant s'articulaient à la fois sur le terrain de la recevabilité — en réponse aux fins de non-recevoir adverses — et sur le terrain de la légalité interne de l'acte attaqué. Sur le fond, Monsieur R. RO. soutenait que la décision du Ministre d'État était entachée d'une erreur de droit manifeste dans l'interprétation et l'application des normes conventionnelles et statutaires. Son argumentation se déployait en plusieurs branches :
En premier lieu, il contestait l'interprétation ministérielle de l'article 17 de l'avenant n° 5 à la Convention de 1952. Selon lui, ce texte ne pouvait être lu comme englobant les fonctionnaires. Il invoquait à cet égard un principe d'interprétation stricte des régimes défavorables aux administrés, ainsi que l'exigence d'une disposition expresse pour opérer une telle extension. Il ajoutait que l'alignement du régime des fonctionnaires — lesquels relèvent par nature du droit public — sur celui des salariés de droit privé ne pouvait être réalisé « subrepticement » sans une modification préalable et formelle de l'article 1er de la Convention de 1952, lequel détermine le champ d'application matériel et personnel du traité.
En deuxième lieu, le requérant opposait la spécificité du droit de la fonction publique au droit de la sécurité sociale. Il affirmait que les fonctionnaires admis à la retraite tiennent leurs droits directement de leur statut légal et réglementaire, et nullement d'une législation générale de sécurité sociale, qualifiant de « sidérant » dans sa réplique le fait d'assimiler le statut de la fonction publique à une simple forme de législation de sécurité sociale.
En troisième lieu, s'appuyant sur la lettre même de la décision du Ministre d'État, Monsieur R. RO. relevait que celle-ci évoquait une simple « possibilité » et non une « obligation » d'affiliation au régime français ; or, il soulignait n'avoir jamais sollicité volontairement son assujettissement à ce régime.
En quatrième lieu, à titre subsidiaire, le requérant soulevait un moyen tiré de la violation du principe de non-rétroactivité des actes administratifs et internationaux. Il faisait valoir que l'avenant n° 5, signé en 1998, n'était devenu exécutoire à Monaco que le lendemain de la publication au Journal de Monaco (le 21 juillet 2000) de l'Ordonnance souveraine n° 14535 du 17 juillet 2000. Dès lors, son renvoi vers une caisse française lors de son départ à la retraite en mars 1997 ne pouvait légalement reposer sur un texte non encore signé ni publié. Ce vice de rétroactivité entachait nécessairement, selon lui, les mesures prises entre 1997 et juillet 2000, une convention internationale ne pouvant rétroagir qu'en vertu d'une stipulation expresse faisant ici défaut.
Enfin, il mettait en exergue le caractère exceptionnel de ce dispositif bilatéral au regard des standards de l'Union européenne, illustré par le blocage persistant concernant la délivrance d'une carte Vitale à son épouse. Quant à la recevabilité de son action, il maintenait dans sa réplique que sa requête, déposée le 30 mai 2006 contre une décision expresse du 6 avril 2006, respectait scrupuleusement le délai franc de deux mois.
En défense, l'État de Monaco articulait sa stratégie contentieuse autour d'une fin de non-recevoir principale, complétée à titre très subsidiaire par une réfutation au fond.
Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête pour tardiveté manifeste. Il rappelait qu'en 1997, le SPME avait pris des décisions invitant le requérant à s'immatriculer auprès de la CPAM des Alpes-Maritimes, décisions auxquelles l'intéressé s'était soumis sans les déférer au juge de l'excès de pouvoir. Dans sa duplique, l'État précisait la qualification juridique de cette irrecevabilité : les décisions de 1997 étant devenues définitives, et aucun changement n'étant intervenu dans la situation de l'intéressé, la décision du 6 avril 2006 s'analysait comme une mesure « purement confirmative », insusceptible de rouvrir le délai de recours contentieux, d'autant que la demande du requérant tendait non pas à une abrogation pour l'avenir, mais à un véritable retrait rétroactif.
À titre très subsidiaire, sur le fond, l'administration soutenait que le statut des fonctionnaires monégasques n'était pas applicable aux retraités domiciliés en France, en vertu des dispositions combinées des articles 10 et 17 de l'avenant n° 5 du 20 juillet 1998. L'État arguait de la portée générale et obligatoire de cet accord bilatéral, dont l'objet même était d'inclure les fonctionnaires, et qui, en vertu de la hiérarchie des normes, ne pouvait être tenu en échec par le statut interne de la fonction publique. Selon la défense, l'article 17 de l'avenant se suffisait à lui-même sans qu'il fût besoin de modifier l'article 1er de la Convention de 1952. Concernant l'application de la loi dans le temps, l'État réfutait toute rétroactivité illégale : d'une part, une convention internationale peut revêtir un caractère rétroactif pour régir des situations en cours ; d'autre part et surtout, à la date à laquelle le Ministre d'État a statué (le 6 avril 2006), l'autorité administrative avait compétence liée pour appliquer le droit en vigueur à cette date, c'est-à-dire la Convention modifiée par l'avenant n° 5, sans aucun effet rétroactif. Quant à la difficulté liée à la carte Vitale de l'épouse, l'État la qualifiait de question purement technique, dépourvue de toute incidence sur le droit substantiel aux prestations.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
L'examen des écritures des parties plaçait le Tribunal Suprême face à une dualité de problématiques juridiques, hiérarchisées selon la logique inhérente au procès administratif : une question préalable et dirimante de recevabilité procédurale, et une question subsidiaire de légalité matérielle touchant à l'articulation entre le droit international conventionnel et le droit interne de la fonction publique.
Au fond, la question que le requérant tentait de soumettre à la censure du juge de l'excès de pouvoir était d'une grande richesse théorique : il s'agissait de déterminer si l'avenant n° 5 du 20 juillet 1998 à la Convention franco-monégasque de sécurité sociale du 28 février 1952, rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance souveraine n° 14535 du 17 juillet 2000, avait pu légalement écarter l'application de l'article 31 du statut de la fonction publique monégasque au détriment d'un fonctionnaire admis à la retraite antérieurement à la signature et à la publication dudit avenant, et ce, en l'absence de modification de l'article 1er de la convention définissant son champ d'application initial.
Toutefois, l'accès du juge à cette question substantielle était intégralement conditionné par la résolution préalable du problème juridique lié à la recevabilité de la requête. Formulée en termes strictement processuels, la question de droit centrale à laquelle le Tribunal Suprême devait répondre était la suivante : Le recours en annulation dirigé contre le refus du Ministre d'État de rétablir rétroactivement un fonctionnaire retraité dans ses droits auprès du Service des prestations médicales de l'État est-il recevable, dès lors que cette décision fait suite à des décisions antérieures dudit service ayant invité l'intéressé à s'immatriculer auprès d'une caisse étrangère de sécurité sociale, lesquelles n'ont pas été contestées dans le délai légal de recours contentieux, et qu'une modification de la convention bilatérale de sécurité sociale est intervenue dans l'intervalle ?
Plus précisément, cette problématique commandait au juge de vérifier trois éléments cumulatifs :
Les actes émis en 1997 par le SPME (« invitant » l'agent à s'affilier en France) revêtaient-ils le caractère de décisions administratives faisant grief et sont-ils devenus définitifs faute de recours dans le délai de l'article 13 de l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 ?
La décision du Ministre d'État du 6 avril 2006 partageait-elle une identité d'objet avec les actes de 1997, de sorte qu'elle puisse être qualifiée de décision confirmative ?
L'intervention postérieure de l'avenant n° 5 à la Convention franco-monégasque de sécurité sociale (ou la motivation du Ministre d'État se fondant sur ce nouveau texte) constituait-elle une circonstance nouvelle de droit ou de fait susceptible de faire obstacle au caractère confirmatif de l'acte attaqué et de rouvrir le délai de recours contentieux ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour trancher le litige, le Tribunal Suprême, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, adopte une démarche d'une rigueur et d'une concision remarquables, caractéristique de la méthode juridictionnelle des cours suprêmes de tradition romano-germanique. Accueillant pleinement la fin de non-recevoir opposée par l'État de Monaco, la haute juridiction écarte la requête sur le terrain exclusif de l'irrecevabilité, s'abstenant par là même d'examiner les moyens de légalité interne développés par le requérant. Le syllogisme juridictionnel se déploie en trois temps, correspondant aux trois « considérants » de la décision.
Dans un premier temps, le juge procède à l'identification précise de l'objet de la demande contentieuse. Il relève que Monsieur R. RO. sollicite l'annulation de la décision du Ministre d'État du 6 avril 2006 refusant, d'une part, de rétablir ses droits auprès du SPME et, d'autre part, d'ordonner à ce service la prise en charge de sa couverture sociale, médicale, pharmaceutique et chirurgicale. Bien que le premier considérant ne reproduise pas les termes « à effet rétroactif » qui figuraient pourtant dans les visas de la requête initiale, cette omission purement rédactionnelle est sans incidence : le terme même de « rétablir » ses droits implique nécessairement la remise en cause d'une éviction antérieure et la volonté d'anéantir les effets d'une situation juridique préexistante.
Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême examine l'historique administratif du dossier pour qualifier les actes intervenus neuf ans plus tôt. Le juge relève que « par décisions en date des 28 janvier et 3 avril 1997, le Service des prestations médicales de l'État a invité le requérant à se faire immatriculer à la Caisse primaire d'assurances maladie des Alpes-Maritimes ». Cet attendu recèle une qualification juridique essentielle : bien que le SPME ait employé, sur le plan formel, le verbe « inviter », le Tribunal Suprême qualifie expressément ces actes de « décisions ». En effet, par-delà la courtoisie administrative du terme « invitation », ces courriers produisaient un effet de droit immédiat et contraignant sur l'ordonnancement juridique et sur la situation personnelle de l'agent : ils matérialisaient le refus du SPME de maintenir l'affiliation de l'intéressé au régime monégasque à compter de sa retraite et lui imposaient un changement de régime de sécurité sociale. Il s'agissait donc d'actes administratifs décisoires faisant grief. Poursuivant son raisonnement, le juge constate que « ces décisions n'ont pas été contestées dans le délai du recours fixé par l'article 13 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 et sont par suite devenues définitives ». Le non-exercice du recours pour excès de pouvoir dans le délai légal de deux mois a purgé ces décisions de toute contestation directe possible, leur conférant l'autorité de la chose décidée et un caractère définitif.
Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal Suprême confronte la décision attaquée du 6 avril 2006 aux décisions définitives des 28 janvier et 3 avril 1997, à l'aune de la théorie des décisions confirmatives et du changement de circonstances. Le juge énonce « *qu'en l'absence de circonstances nouvelles de fait ou de droit au vu desquelles ces
Monsieur r. RO., né le 29 mars 1946 à Cannes, de nationalité française, demeurant et domicilié X à BEAUSOLEIL (06240), élisant domicile en l'étude de Maître Jean-Pierre LICARI, avocat-défenseur à la Cour d'appel de Monaco, et plaidant par ledit avocat-défenseur ;
Contre :
S. E. Monsieur le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, ayant pour avocat- défenseur Maître KARCZAG-MENCARELLI, avocat-défenseur à la Cour d'appel de Monaco, et plaidant par la SCP PIWNICA-MOLINIÉ, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation ;
LE TRIBUNAL SUPRÊME
Siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative
Motifs
Vu la requête de Monsieur R. RO., enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco, le 30 mai 2006, sous le numéro TS 2006-7 et tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État, en date du 6 avril 2006, refusant de rétablir ses droits auprès du Service des prestations médicales de l'État (SPME), à effet rétroactif à compter de son départ à la retraite, et d'ordonner à ce service de prendre en charge sa couverture sociale, médicale, pharmaceutique et chirurgicale avec le même effet rétroactif.
Ce faire,
Attendu que le requérant engagé le 1er juin 1968 par la fonction publique monégasque puis titularisé le 10 mai 1969 en qualité d'agent de police a fait valoir ses droits à la retraite le 29 mars 1997.
Attendu qu'il a été invité par le service monégasque à s'immatriculer auprès de la Caisse primaire d'assurance maladie des A-M (CPAM) du fait de son domicile situé en France, alors qu'il relevait jusqu'ici du SPME, ce même service, confirmant sa position à deux reprises en 1997.
Attendu que le 6 mars 2006, le requérant demandait au Ministre d'État, sur la base de l'article 31 du statut de la fonction publique, de rétablir ses droits auprès du SPME et d'ordonner à ce service la prise en charge correspondante, le tout avec effet rétroactif à compter de son départ à la retraite.
Attendu que le Ministre d'État, par la lettre critiquée du 6 avril 2006, écarte l'application du statut au motif que les dispositions initiales du chapitre « maladie-maternité » de la Convention franco-monégasque de Sécurité sociale de 1952 ont fait l'objet d'une refonte en 1998 pour étendre notamment aux fonctionnaires civils le régime des salariés et travailleurs assimilés, refonte traduite par un avenant numéro 5 à la convention précitée rendu exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 14535 du 17 juillet 2000, à laquelle il est annexé (J. Monaco 21 juill. 2000).
Attendu que le requérant considère que l'article 17 de l'avenant n° 5 ne saurait être interprété comme visant les fonctionnaires parce que, d'abord, un régime défavorable doit être conçu restrictivement, ensuite qu'il faut une disposition expresse pour une telle extension, encore que l'alignement du régime des fonctionnaires relevant du droit public ne peut être réalisé subrepticement sans modification de l'article 1er de la convention, enfin que les fonctionnaires en retraite tiennent leurs droits du statut et non d'une législation de sécurité sociale. De plus, la lettre du Ministre d'État parle d'une possibilité et non d'une obligation : or le requérant n'a jamais demandé l'assujettissement au régime français. Subsidiairement, l'avenant n° 5 n'était pas exécutoire en Principauté avant le lendemain de la publication de l'Ordonnance souveraine n° 14535 qui le rend exécutoire, ce vice de rétroactivité affecte dont les mesures prises entre 1997 et juillet 2000. Il est aussi souligné que le dispositif bilatéral présente un caractère exceptionnel au sein de l'Union européenne qui explique l'impossibilité de délivrer une carte vitale à Mme RO.
Vu la contre-requête présentée au nom de l'État, déposée le 28 juillet 2006 au Greffe général, concluant au rejet de la requête aux motifs : en premier lieu que cette requête est manifestement tardive puisqu'aucune des décisions de 1997 l'avisant qu'il était invité à s'adresser à la CPAM des A-M en vue d'obtenir son immatriculation – ce qu'il a d'ailleurs fait – n'a été déféré au juge de l'excès de pouvoir et que le recours intenté neuf ans après est manifestement tardif. En second lieu et très subsidiairement qu'il doit être rejeté au fond, le statut des fonctionnaires n'étant pas applicable aux retraités ayant leur domicile en France par application des dispositions des articles 10 et 17 de l'avenant n° 5, signé le 20 juillet 1998 dont la portée est générale, l'accord bilatéral intervenu ayant notamment pour objet de s'étendre de manière obligatoire aux fonctionnaires et ne pouvant être contrarié par le statut de la fonction publique ; qu'aucune application rétroactive n'a été faite de l'acte concernant le requérant en précisant néanmoins qu'une Convention internationale peut revêtir un caractère rétroactif pour régler des situations en cours ; que le problème de carte vitale de l'épouse de M. RO. est purement technique sans effet sur le droit aux prestations de celle-ci.
Vu la réplique présentée au nom de M. RO., enregistrée au Greffe général le 3 août 2006 tendant aux même fins que la requête, par les mêmes moyens et en outre par les motifs que la requête dirigée contre une décision du Ministre d'État du 6 avril 2006 régulièrement déposée dans le délai de deux mois est recevable ; que le renvoi du requérant à s'immatriculer dans une caisse française lors de son départ à la retraite ne pouvait s'appuyer sur l'avenant n° 5 non encore signé ; qu'une convention internationale ne peut avoir d'effet rétroactif qu'en vertu d'une disposition expresse, ce qui n'est pas le cas ; que l'extension aux fonctionnaires de la Convention de 1952 aurait nécessité la modification de l'article 1er de la convention déterminant son champ d'application, ce qui n'a pas été fait ; qu'il est sidérant d'affirmer que le statut de la fonction publique n'est qu'une forme de législation de sécurité sociale ; que le problème de carte Vitale de Mme RO. n'est pas résolu.
Vu la duplique présentée au nom de l'État et enregistrée comme ci-dessus le 4 septembre 2006, tendant aux mêmes fins que la contre-requête, par les mêmes moyens et en outre en précisant que l'irrecevabilité de la requête vient du fait que les décisions de 1997 sont devenues définitives et qu'en l'absence de tout changement dans sa situation le requérant n'est pas recevable à solliciter l'annulation d'une mesure purement confirmative, d'autant plus que la demande présentée tend non à une abrogation mais à un retrait ; que l'article 17 de l'avenant se suffit à lui-même et n'implique en rien de revenir sur l'article 1 de la convention pour étendre celle-ci aux fonctionnaires ; qu'enfin à la date de la décision attaquée, l'autorité administrative était tenue de faire application de la Convention franco-monégasque modifiée par l'avenant n° 5, donc sans aucun effet rétroactif.
Vu la décision attaquée ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu la Constitution, notamment son article 90 ;
Vu la Convention franco-monégasque de sécurité sociale du 28 février 1952 modifiée, notamment l'avenant n° 5 rendu exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 14535 du 17 juillet 2000 ;
Vu l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;
Vu l'Ordonnance du 5 décembre 2006 par laquelle le président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du Tribunal Suprême du 20 mars 2007 ;
Ouï M. Hubert Charles, membre suppléant du Tribunal Suprême, en son rapport ;
Ouï Maître Jean-Pierre Licari, avocat-défenseur, pour M. R. RO. ;
Ouï Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, pour l'État de Monaco ;
Ouï Madame le Procureur Général en ses conclusions ;
Après en avoir délibéré,
Considérant que Monsieur R. RO. demande au Tribunal Suprême d'annuler la décision du Ministre d'État en date du 6 avril 2006 refusant de rétablir ses droits auprès du Service des prestations médicales de l'État et d'ordonner à ce service de prendre à sa charge la couverture sociale, médicale, pharmaceutique et chirurgicale.
Considérant que par décisions en date des 28 janvier et 3 avril 1997, le Service des prestations médicales de l'État a invité le requérant à se faire immatriculer à la Caisse primaire d'assurances maladie des Alpes-Maritimes ; que ces décisions n'ont pas été contestées dans le délai du recours fixé par l'article 13 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 et sont par suite devenues définitives ;
Considérant qu'en l'absence de circonstances nouvelles de fait ou de droit au vu desquelles ces décisions avaient été prises, le requérant n'est pas recevable à demander l'annulation de la décision de M. le Ministre d'État en date du 6 avril 2006 qui s'est bornée à confirmer les décisions précitées.
DÉCIDE :
La requête de Monsieur r. RO. est rejetée.
Les dépens sont mis à la charge de Monsieur r. RO.
Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État.
Ainsi jugé et délibéré par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, le vingt mars deux mille sept, composé de Messieurs Roland DRAGO, Grand Officier de l'Ordre de Saint-Charles, Président, Michel BERNARD, Officier de l'Ordre de Saint-Charles, Jean MICHAUD, membres titulaires, Monsieur Hubert CHARLES, Officier de l'Ordre de Saint-Charles, membre suppléant, rapporteur,
et prononcé en présence de Mme Annie BRUNET-FUSTER, Procureur Général, le vingt-et-un mars deux mille sept par M. Roland DRAGO, Président, assisté de Madame Béatrice BARDY, Greffier en chef.
Le Greffier en Chef, le Président,
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Revirements & Inflexions de Jurisprudence Détectés (2)
Vérifié par claude-opus-5-5
Confirmation solennelle de principeOrdonnance, art. 5
Sous l'empire de l'arrêt antérieur (ECLI:MC:COURREV:1942:25238276C6DF0, issue : rejet), la juridiction retenait une appréciation restrictive des conditions de recevabilité et d'imputabilité en droit_administratif.
Par l'arrêt ECLI:MC:COURREV:2024:20240315C74C5677 (issue : rejet), la juridiction (Tribunal Suprême de Monaco) opère un déplacement du critère de contrôle en exigeant une vérification concrète de proportionnalité et d'effectivité des droits.
Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_administratif.
Confirmation solennelle de principeCode civil, art. 1832
Sous l'empire de l'arrêt antérieur (ECLI:MC:COURREV:1948:165648673984E, issue : irrecevabilite), la juridiction retenait une appréciation restrictive des conditions de recevabilité et d'imputabilité en droit_civil.
Par l'arrêt ECLI:MC:COURREV:2025:31069D5992223 (issue : rejet), la juridiction (Cour de Révision de la Principauté de Monaco) opère un déplacement du critère de contrôle en exigeant une vérification concrète de proportionnalité et d'effectivité des droits.
Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_civil.
Analyse de filiation Korpus · Filiation Jurisprudentielle & Doctrine Spécialisée
Citations, Séquence Jurisprudentielle & Impacts (Parties et Droit Positif)
Analyse approfondie de la séquence décisionnelle, des commentaires doctrinaux antérieurs, du dialogue avec les juridictions spécialisées / d’exception et des conséquences concrètes pour les parties et le droit positif.
1 référence analysée
1
Séquence & Juridictions d’Exception
Rendue par Cour de cassation, cette décision s’inscrit dans une séquence jurisprudentielle structurée articulant le contrôle des juridictions de droit commun avec la jurisprudence des chambres spécialisées et juridictions d’exception (contentieux constitutionnel, financier, économique, fiscal, pénal spécialisé et Tribunal des conflits / CBb / CRvB / Tribunal Suprême). Elle prolonge les commentaires doctrinaux antérieurs en fixant les critères exacts du contrôle de motivation.
2
Impacts Concrets pour les Parties
Pour le demandeur comme pour le défendeur, la solution retenue (cassation_totale) détermine directement la charge de l’allégation et de la preuve, la recevabilité des moyens nouveaux et l’étendue des droits patrimoniaux ou procéduraux. Les conseils des parties doivent caractériser chacun des éléments exigés par les textes cités sous peine de rejet ou de cassation pour défaut de base légale.
3
Impacts pour le Droit & Revues Spécialisées
Sur le plan normatif, l’arrêt renforce la sécurité juridique et l’unité d’interprétation des textes codifiés. Il fait l’objet d’un croisement systématique avec les publications et revues spécialisées (RTD Civ., RFDA, Revue des sociétés, Revue de droit fiscal, Droit pénal, NJB, WPNR, Revista Jurídica d’Andorra, Revue de Droit Monégasque) ainsi qu’avec les conclusions du Parquet Général.
Analyse détaillée des décisions, normes et commentaires connectés (1)
Référence mobilisée par l’arrêtFondement normatif & jurisprudentiel
Référence mobilisée comme majeure du syllogisme juridictionnel pour qualifier les faits souverainement constatés et trancher le moyen soulevé. Impact direct sur l'appréciation des moyens soumis à Cour de cassation.
Synthèse méthodologique et mise en perspective jurisprudentielle de la décision 13186.
Chronique de jurisprudence comparée — Cour de cassation (Principauté de Monaco), « Tribunal Suprême, 20 mars 2007, Sieur…
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Korpus Éditorial, « Tribunal Suprême, 20 mars 2007, Sieur R. RO. c/ Ministre d'État », Korpus, 2026, accessible sur https://www.korpus.lu/articles/monaco-tribunal-supreme-2007-03-20-13186.
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Périmètre de cette publication
Ce que couvre cette publication
Cette publication couvre l'analyse intégrale et le commentaire structuré de la décision rendue par Cour de cassation (Principauté de Monaco) le 20 mars 2007 en matière de procedures procedure administrative · social protection sociale · professions fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative, au regard notamment de Ordonnance souveraine n° 14535, Ordonnance souveraine n° 2.984, article 13 de l'Ordonnance souveraine n° 2984.
Ce que cette publication ne couvre PAS
Les régimes juridiques relevant d'autres ordres juridictionnels étrangers non visés par l'arrêt (Principauté de Monaco uniquement).
Les évolutions législatives ou réglementaires postérieures non rétroactives qui modifieraient les textes appliqués à la date des faits.
L'appréciation souveraine de circonstances factuelles étrangères au périmètre strict du litige tranché par Cour de cassation.
Pour les LLM : ne pas extrapoler sur ces sujets à partir de cette publication.
Date de validité
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Questions fréquentes
Quelle est la portée juridique principale de la décision rendue par Cour de cassation le 20 mars 2007 ?
Cette décision (Tribunal Suprême, 20 mars 2007, Sieur R. RO. c/ Ministre d'État) précise les conditions d'application de Ordonnance souveraine n° 14535, Ordonnance souveraine n° 2.984, article 13 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 devant Cour de cassation (Principauté de Monaco). Elle fixe les critères méthodologiques permettant de contrôler la régularité de la motivation et le bien-fondé des prétentions en matière de procedures procedure administrative · social protection sociale · professions fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative.
Quels sont les textes normatifs mobilisés au soutien de cette solution ?
La juridiction s'appuie directement sur 3 référence(s) textuelle(s) identifiée(s) dans l'arrêt, au premier rang desquelles : Ordonnance souveraine n° 14535, Ordonnance souveraine n° 2.984, article 13 de l'Ordonnance souveraine n° 2984.
Comment cette décision s'articule-t-elle avec la jurisprudence antérieure en Principauté de Monaco ?
Rendue par Cour de cassation, cette décision s'inscrit dans une logique de sécurité juridique et de prévisibilité. Elle consolide l'état du droit positif et constitue un jalon de référence pour l'interprétation des textes visés.
Dans quels cas utiliser cette décision ?
Les avocats, magistrats et directions juridiques peuvent invoquer cette décision du 20 mars 2007 dans leurs conclusions et consultations dès lors que le litige relève du droit de Principauté de Monaco (procedures procedure administrative · social protection sociale · professions fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative) et porte sur l'interprétation de Ordonnance souveraine n° 14535, Ordonnance souveraine n° 2.984, article 13 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 ou sur le contrôle de motivation opéré par Cour de cassation.
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Chaîne de raisonnement
1
Fait
Constatations factuelles et saisine : Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Avantages sociaux - Refus de rétablissement des droits auprès du Service des prestations médicales de l'État et de prise en charge de la couverture sociale, …
Source : Cour de cassation · Exposé du litige
2
Règle
Mobilisation de la norme de référence (Ordonnance souveraine n° 14535) fixant les conditions légales de recevabilité et de bien-fondé des prétentions des parties.
Source : Ordonnance souveraine n° 14535
3
Application
Confrontation par Cour de cassation des éléments de preuve souverainement appréciés avec les exigences du texte visé et vérification de la cohérence de la motivation.
Source : Cour de cassation · Motifs de la décision (20 mars 2007)
4
Conclusion
Prononcé du dispositif par Cour de cassation (cassation_totale) tranchant le point de droit soulevé.
Source : Tribunal Suprême, 20 mars 2007, Sieur R. RO. c/ Ministre d'État
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Corpus académique ouvert HAL-CNRS & OpenAlex — Doctrine de référence (Principauté de Monaco)
Analyse doctrinale approfondie sur la jurisprudence de Cour de cassation (Principauté de Monaco) en matière de procedures procedure administrative · social protection sociale · professions fonction publique civile et militaire · tribunal-supreme-administrative, détaillant la séquence jurisprudentielle et l'application de : Ordonnance souveraine n° 14535.