Tribunal Suprême, 2 décembre 2021, Monsieur a-g. V. c/ État de Monaco [TS 2020-16)]

Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Étrangers Carte de séjour - Première demande de carte de séjour de résident - Décision du Directeur de la Sûreté publique - Refus de délivrance - Loi n° 1 312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs - Articles 1er et 6 - Obligation de motivation des actes attaqués (non) - Ordonnance souveraine n° 4.524 du 30 octobre 2013 instituant un Haut-Commissariat à la protection des droits, des libertés et à la médiation - Article 20 - Refus de communication des informations sollicitées en raison de leur caractère secret ou confidentiel - Appréciation de la légalité de la décision administrative à la date de de son édiction - Méconnaissance alléguée des dispositions de l'Ordonnance souveraine du 30 octobre 2013 sans incidence sur la légalité de la décision administrative - Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté - Article 6 - Délivrance de la carte de séjour de résident - Première demande - Directeur de la Sûreté publique - Décision de refus - Défaut de l'attestation délivrée par un établissement bancaire monégasque justifiant l'existence de moyens suffisants d'existence - Décision légale (oui) - Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales - Article 6 - Dispositions inapplicables aux décisions de police administrative - Décision de refus de délivrance d'une première carte de séjour de résident constitutive d'une mesure de police - Méconnaissance de l'article 6 (non) - Septième protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales - Article 1er - Stipulations concernant les étrangers résidant régulièrement sur un territoire - Défaut de possession d'un titre de séjour - Méconnaissance des stipulations (non) - Quatrième protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales - Article 2 - Stipulations protégeant la liberté de circulation - Applicables aux personnes résidant sur le territoire d'un État - Méconnaissance des stipulations (non) - Décision légale (oui) LE TRIBUNAL SUPRÊME Siégeant et délibérant en Assemblée plénière

Vu la requête présentée par Monsieur a-g. V. enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 11 septembre 2020 sous le numéro TS 2020-16, tendant, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 19 février 2020 par laquelle le Directeur de la Sûreté publique a rejeté sa demande de délivrance d'une première carte de séjour de résident et, d'autre part, à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens ; CE FAIRE : Attendu que M. V. de nationalité italienne, aujourd'hui domicilié à Beausoleil (France), expose avoir été admis, pour l'année scolaire 2019/2020, à l'International University of Monaco (IUM), dont il a suivi les cours avec sérieux et assiduité ; qu'il a loué un appartement dans l'immeuble « Le Beau Rivage », à Monaco, pour une durée d'une année, moyennant un loyer annuel de 43 200 euros, payé en une fois de façon anticipée, outre une provision sur charges de 3 600 euros et un dépôt de garantie de 10 800 euros, ; qu'il a en outre réglé les droits d'enregistrement et la commission d'agence immobilière ; qu'il a présenté une demande de carte de séjour de résident en Principauté ; que lors d'un premier rendez-vous le 10 décembre 2019, il a remis les pièces nécessaires à l'officier de police judiciaire en charge du dossier ; qu'à la demande de ce dernier, faite en janvier 2020, il a communiqué le justificatif du dépôt sur son compte bancaire de la somme supplémentaire de 70 000 euros ; que, comme il lui était demandé par un courrier reçu le 5 mars 2020, il s'est présenté le lendemain au Service des Résidents ; qu'il lui a été annoncé que la délivrance d'une carte de séjour lui avait été refusée par décision du 19 février 2020 du Directeur de la Sûreté publique ; que, par lettre recommandée avec avis de réception du 17 mars 2020, il a formé devant ce dernier un recours gracieux, affirmant ne pas constituer un risque de trouble à l'ordre public ; que, par lettre recommandée avec avis de réception du même jour, il a également saisi Madame le Haut-Commissaire à la protection des droits, des libertés et à la médiation ; que celle-ci a joint les services concernés mais n'a pu obtenir de leur part la transmission des informations relatives au dossier du requérant ; que son recours gracieux ayant été implicitement rejeté, il demande au Tribunal Suprême l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 19 février 2020 ; Attendu qu'à l'appui de sa requête, M. V. soutient, en premier lieu, que la décision attaquée n'est pas motivée et, partant, ne justifie pas d'un risque de trouble à l'ordre public ; qu'en l'espèce, rien dans les activités de M. V. ne saurait être considéré comme constitutif d'un quelconque trouble à l'ordre public justifiant le recours à une telle mesure de police ; qu'il est demandé au Tribunal Suprême de prescrire une mesure d'instruction aux fins d'inviter le Ministre d'État à produire tous éléments lui permettant d'exercer son contrôle ; Attendu, en deuxième lieu, que le requérant soutient que la décision attaquée a été prise en violation des dispositions de l'Ordonnance souveraine n° 4.524 du 30 octobre 2013 instituant un Haut-Commissariat à la protection des droits, des libertés et à la médiation ; qu'en effet, l'Administration a refusé de transmettre au Haut-Commissaire les informations relatives au dossier du requérant ; que le Gouvernement a non seulement opposé le caractère confidentiel des informations demandées mais encore, n'a pas souhaité les communiquer de façon confidentielle au Haut-Commissaire ; que, par conséquent, il a été fait obstruction au droit du requérant de prendre connaissance des motifs de la décision attaquée et, partant, à son droit de se défendre ; que, dès lors, le Ministre d'État devra transmettre tout document utile à cet égard dans le cadre de la procédure ; Attendu, en dernier lieu, que, selon le requérant, la décision attaquée a été prise en violation des stipulations des paragraphes 1er et 3 de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 1er du septième protocole additionnel à cette convention ; que, tout d'abord, l'article 1er dudit protocole prévoit qu'une personne qui a fait l'objet d'une expulsion, entendue comme la « mesure qui oblige un étranger à quitter le territoire d'un État », a le droit de s'expliquer sur la situation qui a entrainé la mesure d'expulsion ; qu'en l'espèce, il a été demandé à M. V. de quitter la Principauté sous deux mois, alors que le délai de réponse d'un recours gracieux est de quatre mois maximum ; qu'il a dû quitter la Principauté sans même avoir pu se défendre ; qu'en outre, en vertu de l'article 6 § 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, le requérant aurait dû être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la cause de la décision prise à son encontre ; que l'absence de remise d'un écrit lui permettant de formuler une réplique porte incontestablement atteinte aux droits de la défense tels qu'ils sont protégés par l'article 6 de ladite convention ; qu'enfin, le requérant soutient que la décision attaquée porte atteinte à la liberté d'aller et venir ; Vu la contre-requête, enregistrée au Greffe Général le 6 novembre 2020, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête, ainsi qu'à la condamnation du requérant aux entiers dépens ; Attendu, en premier lieu, que le Ministre d'État soutient que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'Ordonnance souveraine du 30 octobre 2013 instituant le Haut-Commissariat à la protection des droits, des libertés et à la médiation est inopérant et, en tout état de cause, mal fondé ; qu'il est, tout d'abord, inopérant dès lors qu'une méconnaissance de cette Ordonnance souveraine ne peut avoir aucune influence sur la légalité d'une décision de refus de carte de séjour ; que la procédure de médiation engagée par M. V. ne constitue nullement un préalable obligatoire à la saisine du Tribunal Suprême, puisqu'elle ne peut, par hypothèse même, être engagée que postérieurement à la prise de la décision critiquée, dont la légalité s'apprécie exclusivement à la date à laquelle elle est intervenue ; qu'il s'agit d'une démarche facultative, étrangère à la procédure d'édiction de la décision et qui n'influe pas sur sa légalité ; que le moyen est, de surcroît et en tout état de cause, mal fondé ; que, d'une part, l'autorité administrative compétente, lorsqu'elle est saisie dans le cadre d'une procédure de médiation, est en droit de refuser de communiquer la motivation d'une décision portant refus d'une première demande de titre de séjour ; que le législateur a, en effet, exclu ce type de décision de l'obligation de motivation instituée par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ; que les dispositions de l'article 22 de l'Ordonnance souveraine du 30 octobre 2013 autorisent de même l'Administration à refuser la communication de certains documents à raison du caractère secret ou confidentiel des informations sollicitées ; que, d'autre part, ce refus satisfait aux exigences de l'Ordonnance souveraine du 30 octobre 2013 ; qu'il doit, en effet, être motivé par référence à un certain nombre de considérations précisées au premier alinéa de l'article 22, tenant en particulier « à la sûreté de l'État ou à la sécurité des personnes et des biens » ; que cette motivation s'impose également lorsque le Haut-Commissaire sollicite des informations « à titre confidentiel », dans l'hypothèse envisagée au deuxième alinéa de ce même article 22 ; que, précisément, en l'espèce, le refus de communication des motifs de la décision attaquée a été motivé par des considérations de « police » ; Attendu, en deuxième lieu, que le Ministre d'État tient à préciser que le refus de délivrance de la première carte de séjour de résident opposé à M. V. était fondé sur l'absence de production par l'intéressé de documents justificatifs établissant qu'il disposerait de moyens suffisants d'existence à Monaco, comme l'exige l'article 6 de l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté ; que lors de l'instruction de sa demande, M. V. a reconnu qu'étant étudiant, il n'exercerait à Monaco aucune profession rémunérée, qu'il n'y était propriétaire d'aucun bien immobilier et qu'il disposait seulement de la somme de 3 000 euros sur un compte ouvert au Crédit Lyonnais de Monaco, compte qui devait être alimenté par ses parents, sans toutefois que ces derniers y soient contraints ; qu'il n'a fourni aucune garantie bancaire, laquelle suppose de disposer de 500 000 euros en banque à Monaco, comme le lui rappelait Madame le Haut-Commissaire à la protection des droits, des libertés et de la médiation dans un courriel du 26 mars 2020 ; que M. V. n'ayant pas fourni la justification qu'il disposait de moyens d'existence suffisants et licites, sa demande ne remplissait pas les exigences légales ; Attendu, en dernier lieu, que le Ministre d'État soutient que les griefs fondés sur la méconnaissance des stipulations de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales sont inopérants et, en tout état de cause, mal fondés ; Attendu, tout d'abord, qu'il est de jurisprudence constante que les mesures de police, au nombre desquelles figurent les décisions rejetant une première demande de titre de séjour, n'entrent pas dans le champ d'application des stipulations de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; que le moyen tiré de la méconnaissance de ces stipulations est donc inopérant ; qu'il est également, en toute hypothèse, mal fondé ; que, d'une part, si l'obligation de quitter le territoire a pris effet avant l'expiration du délai de réponse au recours gracieux formé par M. V. contre la décision attaquée, il convient de rappeler que le recours gracieux ne constitue en aucun cas un préalable obligatoire au recours contentieux, lequel pouvait être directement formé par l'intéressé ; qu'il n'y a donc aucune privation de voies de recours et, partant, de méconnaissance des stipulations de l'article 6 § 1 de la convention ; que, d'autre part, il est constant que M. V. s'est vu notifier la décision attaquée le 6 mars 2020 en présence d'un ami choisi par lui pour en assurer la traduction ; que, même si cette décision n'avait légalement pas à préciser les raisons qui la motivaient, le requérant ne peut sérieusement soutenir ne pas avoir été informé du contenu de cette décision ainsi que de ses conséquences dans un bref délai et dans une langue qu'il comprenait, conformément aux stipulations de l'article 6 § 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; Attendu que c'est également de manière inopérante qu'est invoquée une prétendue violation de l'article 1er du septième protocole additionnel à la même convention, dans la mesure où la jurisprudence considère de façon constante que cet article n'est pas applicable aux décisions qui, comme en l'espèce, interviennent dans l'intérêt de l'ordre public ; qu'il en va d'autant plus certainement ainsi que cet article 1er concerne seulement les décisions « d'expulsion » qui visent un étranger résidant déjà et de manière régulière sur le territoire de l'État concerné ; qu'il n'a pas vocation à s'appliquer à une décision de refus d'une demande de premier titre de séjour qui, si elle se traduit par l'obligation de quitter la Principauté, ne constitue pas une expulsion d'un territoire où résidait régulièrement l'étranger demandeur du titre de séjour ; Attendu qu'enfin, le moyen tiré de la prétendue violation de la liberté d'aller et de venir est tout aussi inopérant, dans la mesure où cette liberté, et plus généralement la liberté de circulation, ne fait pas obstacle à l'adoption de mesures de police relatives à l'entrée et au séjour des étrangers, justifiées par les nécessités de la défense de l'ordre public ; qu'au demeurant, une décision de refus de premier titre de séjour n'est pas assimilable à une mesure d'expulsion ou d'éloignement en ce qui concerne la liberté d'aller et de venir sur le territoire monégasque ; qu'elle n'affecte pas cette liberté, puisque l'étranger qui en fait l'objet conserve le droit de séjourner en Principauté pendant un délai de trois mois et d'en repartir à son gré ; SUR CE, Vu la décision attaquée ; Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ; Vu la Constitution, notamment le 1° du B de son article 90 ; Vu l'Ordonnance souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ; Vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et ses quatrième et septième protocoles additionnels ; Vu l'Ordonnance souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté ; Vu l'Ordonnance du 14 septembre 2020 du Président du Tribunal Suprême portant délégation ; Vu l'Ordonnance du 16 septembre 2020 par laquelle le Vice-Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Pierre de MONTALIVET, Membre titulaire, comme rapporteur ; Vu le procès-verbal de clôture de Madame le Greffier en Chef en date du 5 janvier 2021 ; Vu l'Ordonnance du 13 octobre 2021, modifiée, par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 17 novembre 2021 ; Ouï Monsieur Pierre de MONTALIVET, Membre titulaire du Tribunal Suprême, en son rapport ; Ouï Maître Yann LAJOUX, Avocat-Défenseur, pour Monsieur a-g. V. ; Ouï Maître Jacques MOLINIE, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ; Ouï Madame le Procureur Général en ses conclusions tendant à ce qu'il soit fait droit à la demande de mesure d'instruction ; La parole ayant été donnée en dernier aux parties ; APRÈS EN AVOIR DÉLIBÉRÉ