Cour de Révision de Monaco, 09 mai 1960, n° 25471

L’arrêt rendu par la Cour de révision de la Principauté de Monaco le 9 mai 1960 s'inscrit au cœur d’une période charnière de structuration du droit social monégasque. Au sortir de la Seconde Guerre mondiale et tout au long de la décennie suivante, le législateur monégasque a érigé les piliers de la protection sociale contemporaine, en instituant successivement le régime de retraite des salariés par la loi n° 455 du 27 juin 1947 (également visée dans le corps de l'arrêt sous la date du 17 juillet 1948), puis celui des travailleurs indépendants par la loi n° 644 du 17 janvier 1958. L'articulation de ces nouveaux dispositifs légaux d'ordre public avec les mécanismes préexistants de prévoyance corporative ou professionnelle ne pouvait manquer de susciter d'importantes difficultés d'interprétation, tant sur le terrain de la compétence juridictionnelle que sur celui du champ d'application matériel des textes.

En l'espèce, la haute juridiction monégasque était appelée à se prononcer, d'une part, sur la nature juridique des décisions rendues par la Commission administrative contentieuse chargée de trancher les litiges relatifs aux retraites et sur leur assujettissement au contrôle de cassation exercé par la Cour de révision. D'autre part, il lui appartenait de délimiter avec précision les frontières du régime légal de retraite des travailleurs indépendants face aux dispositifs particuliers de prévoyance organisés par certaines professions libérales, en l'occurrence les avocats-défenseurs près la Cour d'appel de Monaco. Par une décision d'une grande densité théorique et pratique, la Cour de révision consacre la recevabilité du pourvoi en révision contre les décisions de ladite commission, admet l'intervention volontaire de l'organe représentatif de la profession devant le juge de cassation, et livre une interprétation stricte des clauses légales d'exclusion, refusant d'assimiler un dispositif conventionnel de prévoyance professionnelle, fût-il techniquement et financièrement soutenu par la puissance publique, à une pension de retraite accordée par l'État.

I. Le contexte factuel et procédural

A. Les faits à l'origine du litige

À l’origine du différend se trouve la situation patrimoniale et sociale de la veuve d’un auxiliaire de justice monégasque (désignée sous le nom de « Dame V. B. » dans l'intitulé de la décision et « dame Veuve N. » dans les motifs de l'arrêt). Son défunt époux avait exercé, de son vivant, la profession libérale et réglementée d’avocat-défenseur près la Cour d’appel de Monaco. Les dates d'exercice de cette profession ainsi que la date exacte du décès de l'intéressé ne sont pas précisées dans la décision.

À la suite du décès de son mari, la veuve a entrepris des démarches afin de percevoir une pension de réversion au titre de l'activité professionnelle passée de son conjoint. Pour ce faire, elle ne s'est pas tournée vers le dispositif interne de retraite propre à la compagnie des avocats-défenseurs — la décision relevant expressément que ce mécanisme particulier ne prévoyait d'ailleurs pas, à cette époque, de droit à réversion en faveur des veuves —, mais a sollicité le bénéfice du régime général nouvellement institué pour les travailleurs non-salariés. Elle a ainsi présenté une demande de réversion de pension auprès de la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants (CARTI), en se fondant sur les dispositions de la loi n° 644 du 17 janvier 1958 concernant la retraite des travailleurs indépendants, et plus particulièrement sur son article 1er.

La Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants s'est opposée à cette demande. L'organisme de sécurité sociale considérait en effet que l'activité d'avocat-défenseur n'ouvrait pas droit aux prestations de la loi n° 644, au motif que cette profession bénéficiait déjà d'un régime particulier de retraite impliquant l'intervention de l'État, ce qui devait conduire à l'exclure du champ d'application de la loi nouvelle par application de l'exception prévue à l'article 1er dudit texte.

B. Le parcours procédural et les prétentions des parties

Face au refus opposé par la Caisse, le litige a été porté devant l'organe juridictionnel spécialisé prévu par la législation sociale monégasque. En vertu de l'article 27 de la loi n° 644 du 17 janvier 1958 sur la retraite des travailleurs indépendants, le contentieux a été soumis à la Commission administrative contentieuse, institution créée initialement par l'article 20 de la loi n° 455 concernant les retraites des salariés.

Statuant sur la réclamation de la veuve, la Commission administrative contentieuse a accueilli favorablement sa demande de réversion de pension (la date de cette décision n'est pas précisée dans l'arrêt). Pour faire droit aux prétentions de la demanderesse sur le fondement de l'article 1er de la loi n° 644, la Commission s'est appuyée sur un motif déterminant, à savoir « l'absence de tout texte officiel accordant aux avocats-défenseurs un régime particulier de retraite ». En l'absence d'un tel texte étatique excluant la profession du régime général des indépendants, le droit à réversion de la veuve devait être reconnu.

Mécontente de cette issue, la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants a formé un pourvoi en révision à l'encontre de la décision rendue par la Commission administrative contentieuse. Au soutien de son recours devant la Cour de révision, la Caisse faisait grief à la Commission d'avoir accueilli la demande de la veuve et d'avoir ainsi violé l'article 1er de la loi n° 644 du 17 janvier 1958. Selon l'argumentation développée par le pourvoi, ce texte législatif excepte formellement de ses dispositions les personnes susceptibles d'avoir droit à une pension de retraite accordée par l'État. Or, soutenait la Caisse, cette disposition édicte une exclusion qui vise nécessairement les avocats et les avocats-défenseurs, dès lors que ces professionnels bénéficient d'un régime particulier de retraite fonctionnant avec le concours de l'État.

C'est à ce stade ultime de la procédure, devant la Cour de révision, qu'est intervenu un troisième acteur institutionnel : Maître Raybaudi, agissant ès qualités de Président de la Chambre des Avocats-Défenseurs. Son intervention volontaire dans la cause était motivée par l'intérêt direct et corporatif que l'issue du litige présentait pour cette compagnie professionnelle.

L'intervention du Président de la Chambre des Avocats-Défenseurs s'est déployée sur un terrain strictement procédural afin de faire échec au pourvoi de la Caisse. Il a en effet soulevé une fin de non-recevoir tirée de la nature de la matière litigieuse et de la juridiction ayant statué. Selon lui, s'agissant d'une matière administrative ou spéciale ne donnant pas ouverture à la voie de recours extraordinaire que constitue le recours en révision, le pourvoi formé par la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants ne pouvait être reçu par la Cour de révision. Quant à la veuve, défenderesse au pourvoi, elle concluait au maintien de la décision lui ayant accordé le bénéfice de la pension de réversion.

II. La question de droit et la solution de la juridiction

A. Le problème juridique posé

La Cour de révision devait résoudre trois questions juridiques successives, dont les deux premières, de nature procédurale, conditionnaient l'examen de la troisième, relative au fond du droit de la protection sociale.

En premier lieu, sur le terrain de l'action en justice, la Cour devait apprécier la recevabilité d'une intervention volontaire formée pour la première fois à hauteur de révision par un organe professionnel : la Chambre des avocats-défenseurs, représentée par son Président, justifiait-elle d'un intérêt suffisant et d'un lien de connexité adéquat avec les prétentions des parties pour intervenir dans un litige individuel opposant une caisse de retraite à la veuve d'un membre de la profession ?

En deuxième lieu, sur le terrain des voies de recours et de la compétence juridictionnelle, la Cour était confrontée à la question de l'ouverture du pourvoi en révision à l'encontre des décisions émanant d'un organisme à dénomination administrative : les décisions rendues par la Commission administrative contentieuse (instituée par l'article 20 de la loi n° 455 et saisie sur renvoi de l'article 27 de la loi n° 644) revêtent-elles le caractère de décisions juridictionnelles rendues en dernier ressort en matière de droit privé, susceptibles comme telles de faire l'objet d'un recours devant la Cour de révision en application de la loi n° 138 du 5 février 1930 et de l'article 439 du Code de procédure civile ?

En troisième lieu, au fond, le problème de droit portait sur l'interprétation de la clause d'exclusion contenue à l'article 1er de la loi n° 644 du 17 janvier 1958 sur la retraite des travailleurs indépendants : le dispositif particulier de retraite propre à la profession des avocats-défenseurs de Monaco constitue-t-il une pension de retraite « accordée par l'État » au sens de cet article, de nature à exclure les membres de cette profession — et par voie de conséquence leurs ayants droit sollicitant une pension de réversion — du bénéfice du régime légal des travailleurs indépendants ?

B. Le raisonnement et la motivation de la cour

Le raisonnement développé par la Cour de révision se caractérise par sa rigueur méthodologique, abordant successivement les obstacles procéduraux avant de trancher la question substantielle par une analyse téléologique et littérale des textes applicables.

Sur la recevabilité de l'intervention volontaire, tout d'abord, la Cour accueille la démarche entreprise par Maître Raybaudi ès qualités. Pour déclarer cette intervention admissible, la haute juridiction relève qu'elle est « justifiée par un intérêt certain, indivisible de celui de la dame Veuve N., défenderesse au pourvoi ». Ce faisant, la Cour reconnaît que la détermination du statut social des avocats-défenseurs au regard de la loi n° 644 transcende le seul intérêt patrimonial de la veuve défenderesse et affecte directement la condition juridique de l'ensemble de la compagnie, créant ainsi un lien d'indivisibilité procédurale qui légitime la présence du corps professionnel devant le juge de cassation.

Sur la recevabilité du pourvoi en révision, ensuite, la Cour écarte l'exception d'irrecevabilité soulevée par l'intervenant. Loin de s'arrêter à la qualification formelle de « Commission administrative contentieuse », la Cour procède à une qualification matérielle et fonctionnelle de l'organe et de l'acte attaqué. Elle relève cumulativement trois critères : la décision a été rendue « en dernier ressort » ; elle l'a été par la Commission « dans l'exercice de ses attributions contentieuses » ; et elle est intervenue « au sujet d'une contestation en matière de droit privé ». Dès lors que le litige portant sur l'octroi d'une pension de retraite d'un travailleur indépendant relève par nature du droit privé et a été tranché définitivement par un organe exerçant une fonction juridictionnelle, la voie du recours en révision est ouverte de plein droit. La Cour fonde cette solution sur la combinaison de l'article 1er de la loi n° 138 du 5 février 1930 fixant les attributions de la Cour de révision et de l'article 439 du Code de procédure civile. Les conditions de délai et de forme étant par ailleurs réunies, le pourvoi de la Caisse est déclaré recevable.

Sur le bien-fondé du pourvoi, enfin, la Cour de révision livre une motivation d'une grande clarté pour rejeter la thèse de la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants. Le syllogisme judiciaire repose d'abord sur une directive d'interprétation stricte de la loi : selon la Cour, les termes de l'article 1er de la loi n° 644 sont « clairs et précis » et « ne sauraient être étendus par analogie ». En vertu de ce principe, les exceptions au principe général d'affiliation ou de bénéfice de la loi sont d'interprétation étroite. Or, le texte légal n'exclut du bénéfice de ses dispositions que les seules personnes dont l'activité professionnelle donne droit à une pension de retraite « accordée par l'État ».

Passant à la mineure de son syllogisme, la Cour examine la nature juridique véritable du système de retraite des avocats-défenseurs pour vérifier s'il répond à cette qualification légale. Elle observe au préalable, à titre surabondant mais éclairant sur l'équité de la situation, que ce système « ne prévoit pas d'ailleurs actuellement de réversion en faveur des veuves ». Mais c'est surtout sur le fondement juridique de cette retraite que la Cour assoit sa décision : elle juge que la retraite des avocats-défenseurs n'apparaît nullement comme une retraite accordée par l'État, mais s'analyse au contraire comme « une mesure de prévoyance fondée sur l'accord des parties intéressées, de caractère privé ».

La Cour prend soin de neutraliser l'argument tiré de l'implication des pouvoirs publics dans ce mécanisme professionnel. Si l'État intervient effectivement dans ce dispositif, la Cour précise que ce n'est que « pour en assurer le fonctionnement technique et en garantir éventuellement le financement ». Une telle assistance logistique et une telle garantie financière subsidiaire ne sauraient altérer la nature intrinsèquement conventionnelle et privée de l'accord de prévoyance initial, ni le transformer en une pension étatique. Dès lors, la Cour conclut que la Commission administrative contentieuse a pu très légalement, et sans violer l'article 1er de la loi n° 644, fonder sa décision d'octroi de la pension de réversion sur le constat de « l'absence de tout texte officiel accordant aux avocats défenseurs un régime particulier de retraite ». Le moyen étant écarté, le pourvoi est rejeté.

C. Le dispositif

En conclusion de son raisonnement, la Cour de révision prononce le dispositif suivant :

III. L'analyse et la portée jurisprudentielle

A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne

L’arrêt rendu le 9 mai 1960 par la Cour de révision constitue un jalon fondamental dans l'édification du droit du contentieux social et du droit matériel de la sécurité sociale à Monaco. Il s'inscrit dans une dynamique jurisprudentielle visant à assurer à la fois l'unité de l'ordre juridictionnel sous le contrôle du juge de cassation et l'effectivité des lois sociales nouvellement promulguées.

1. La soumission des juridictions sociales spécialisées au contrôle de la Cour de révision et la qualification de « droit privé »

Sur le plan institutionnel et procédural, le premier apport majeur de la décision réside dans l'affirmation de la compétence de la Cour de révision pour connaître des décisions rendues par la Commission administrative contentieuse instituée par l'article 20 de la loi n° 455 sur les retraites des salariés (et compétente par renvoi de l'article 27 de la loi n° 644 pour les travailleurs indépendants).

La difficulté provenait de la dénomination même de cet organe (« Commission administrative contentieuse »), qui aurait pu laisser penser que ses décisions relevaient du contentieux administratif ou constituaient des décisions sui generis échappant aux voies de recours du Code de procédure civile. C'était précisément la thèse soutenue par le Président de la Chambre des avocats-défenseurs pour tenter de faire déclarer le pourvoi de la Caisse irrecevable. En rejetant cette argumentation, la Cour de révision fait prévaloir une conception matérielle de l'acte juridictionnel et de la matière litigieuse.

Pour fonder sa compétence au regard de l'article 1er de la loi n° 138 du 5 février 1930 et de l'article 439 du Code de procédure civile, la Cour pose un double critère : l'exercice d'« attributions contentieuses » aboutissant à une décision en dernier ressort, et l'existence d'une « contestation en matière de droit privé ». Cette dernière qualification revêt une importance théorique considérable. En jugeant que le litige opposant l'ayant droit d'un travailleur indépendant à la Caisse autonome des retraites constitue une contestation de droit privé, la Cour de révision ancre fermement le contentieux de la sécurité sociale des travailleurs salariés et indépendants dans la sphère du droit privé. Bien que les caisses de retraite soient investies d'une mission d'intérêt général imposée par la loi, les rapports juridiques qu'elles entretiennent avec les cotisants et les bénéficiaires de prestations demeurent des rapports de droit privé, relevant en dernier lieu du juge judiciaire suprême.

Cette solution garantit qu'aucune juridiction spécialisée statuant en dernier ressort en matière civile ou sociale ne puisse constituer un îlot de non-droit soustrait au contrôle de légalité de la Cour de révision. Le pourvoi en révision apparaît ainsi comme le garant de l'unité d'interprétation de la législation sociale monégasque.

Par ailleurs, sur le terrain de la procédure devant la Cour de révision, l'arrêt consacre une approche pragmatique de l'intervention volontaire des groupements professionnels. En admettant l'intervention du Président de la Chambre des avocats-défenseurs au motif d'un « intérêt certain, indivisible de celui de la dame Veuve N., défenderesse au pourvoi », la Cour applique la théorie de l'intervention accessoire (ou conservatoire) devant le juge de cassation. Si, en l'espèce, le moyen d'irrecevabilité soulevé par l'intervenant est rejeté, sa présence au procès pour soutenir les intérêts de la défenderesse est pleinement validée en raison de l'impact systémique de la question posée sur le statut de la profession.

2. La méthode d'interprétation stricte des exceptions légales et la distinction entre retraite étatique et prévoyance privée

Sur le fond du droit, l'arrêt du 9 mai 1960 offre une illustration remarquable des méthodes d'interprétation appliquées par la Cour de révision face à un texte de droit social. La loi n° 644 du 17 janvier 1958 avait vocation à instaurer une couverture vieillesse généralisée pour l'ensemble des travailleurs indépendants de la Principauté.Son article 1er posait ainsi un principe général d'assujettissement et d'ouverture des droits, assorti d'une exception visant les personnes dont l'activité professionnelle donne droit à une pension de retraite « accordée par l'État ».

La Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants invitait la Cour à procéder à une interprétation extensive, voire analogique, de cette clause d'exclusion. Selon la Caisse, dès lors qu'une profession réglementée comme celle des avocats-défenseurs disposait d'un régime particulier de retraite bénéficiant du soutien technique et financier de l'État, l'esprit de la loi commandait de les exclure du nouveau régime général des indépendants afin d'éviter un cumul ou un chevauchement de dispositifs.

La Cour de révision oppose un refus catégorique à cette démarche herméneutique en rappelant deux grands principes classiques d'interprétation juridique :

1. Interpretatio cessat in claris : lorsque les termes de la loi sont « clairs et précis », le juge ne peut sous couvert d'interprétation en modifier le sens ou la portée.
2. Exceptio est strictissimae interpretationis : les dispositions qui édictent une exclusion au bénéfice d'une loi générale « ne sauraient être étendues par analogie ».

C'est à l'aune de cette grille de lecture rigoureuse que la Cour procède à l'analyse ontologique du régime de retraite des avocats-défenseurs. La distinction opérée par l'arrêt entre une retraite « accordée par l'État » et une « mesure de prévoyance fondée sur l'accord des parties intéressées, de caractère privé » est fondamentale. Pour qu'une pension puisse être qualifiée d'accordée par l'État au sens de l'article

Attendu que la Commission Administrative Contentieuse prévue par l'article 20 de la loi n° 455 du 17 juillet 1948, saisie en vertu de l'article 27 de la loi n° 644 du 17 janvier 1958 sur la retraite des travailleurs indépendants, ayant accueilli, par application de l'article 1er de cette dernière loi la demande de réversion de pension présentée par la dame Veuve N. en raison de l'activité exercée par son mari en qualité d'avocat-défenseur près la Cour d'Appel de Monaco, le pourvoi formé contre cette décision par la Caisse Autonome des Retraites des Travailleurs Indépendants, fait grief à ladite Commission d'avoir ainsi statué, alors que le texte susvisé, exceptant de ses dispositions les personnes susceptibles d'avoir droit à une pension de retraite accordée par l'État, édicte ainsi une exclusion visant les avocats et avocats-défenseurs, lesquels bénéficient d'un régime particulier de retraite ; Attendu que Maître Raybaudi, ès qualité de Président de la Chambre des Avocats-Défenseurs, est intervenu en la cause, en raison de l'intérêt que celle-ci présente pour cette Compagnie ; Qu'il a soutenu que, s'agissant d'une matière ne donnant pas ouverture à la voie de recours extraordinaire que constitue le recours en révision, le pourvoi ne pouvait être reçu ; Attendu que l'intervention de la Chambre des Avocats défenseurs est admissible comme justifiée par un intérêt certain, indivisible de celui de la dame Veuve N., défenderesse au pourvoi ; Mais attendu que la décision attaquée, rendue en dernier ressort par la Commission demanderesse dans l'exercice de ses attributions contentieuses, au sujet d'une contestation en matière de droit privé, doit être considérée comme de nature à ouvrir la voie à un recours devant la Cour de Révision par application des dispositions de l'article 1er de la loi n° 138 du 5 février 1930 fixant les attributions de ladite Cour et de l'article 439 du Code de Procédure Civile ; Qu'il y a lieu, en conséquence, toutes conditions de délais et de forme ayant été remplies, de déclarer le pourvoi recevable ; Au fond : Attendu que selon l'article 1er de la loi n° 644 sur la retraite des travailleurs indépendants, dont les termes clairs et précis ne sauraient être étendus par analogie, seules sont exclues du bénéfice de cette loi, les personnes dont l'activité professionnelle donne droit à une pension de retraite » accordée par l'État « ; Que tel n'est pas le cas de Madame Veuve N. ; Que la retraite des avocats défenseurs - laquelle ne prévoit pas d'ailleurs actuellement de réversion en faveur des veuves - apparaît non comme une retraite » accordée par l'État «, mais comme une mesure de prévoyance fondée sur l'accord des parties intéressées, de caractère privé, pour laquelle l'État n'intervient que pour en assurer le fonctionnement technique et en garantir éventuellement le financement ; que c'est en ce sens que la Commission Administrative Contentieuse a pu, sans violer le texte visé au moyen, fonder sa décision sur » l'absence de tout texte officiel accordant aux avocats défenseurs un régime particulier de retraite " ; D'où il suit que le pourvoi doit être rejeté ;