L'intégration des professions juridiques et judiciaires dans les dispositifs étatiques de lutte contre la criminalité financière constitue l'un des points de friction les plus aigus entre les impératifs d'ordre public et la préservation des droits fondamentaux. À Monaco, cette tension a trouvé une traduction normative majeure avec l'adoption de la Loi n° 1162 du 7 juillet 1993 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment des capitaux.
L'article 2 de ce texte législatif a entendu élargir le champ d'application des obligations de vigilance et de déclaration au-delà du seul secteur bancaire et financier traditionnel. Il a ainsi assujetti aux dispositions de la loi toutes les personnes « qui, dans l'exercice de leur profession, réalisent, contrôlent ou conseillent des opérations entraînant des mouvements de capitaux ». Afin de tenir compte de la spécificité de la profession d'avocat, le législateur a toutefois ménagé une réserve expresse au sein de ce même article 2, excluant du dispositif « les avocats ayant acquis dans l'exercice de la défense des informations relatives à ces opérations ».
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Citations dans le texte
Compétence
Contentieux administratif - Recours en annulation - Recours dirigé contre un acte réglementaire
Acte réglementaire
Ordonnance Souveraine prise en vertu de la Loi n° 1162 du 7 juillet 1993 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment des capitaux
Droits et libertés fondamentaux
Non-conformité de la loi à la prescription constitutionnelle de l'article 20 - Exception d'illégalité de la norme législative - Annulation partielle de la norme réglementaire
Le Tribunal suprême
Siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative,
Vu la requête présentée par l'Ordre des avocats-défenseurs et avocats près la Cour d'appel enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 28 juin 2000 et tendant à l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 14466 du 22 avril 2000 en ce qu'elle concerne les avocats ;
Ce faire,
Attendu que le présent recours est dirigé par l'Ordre des avocats-défenseurs et avocats près la Cour d'appel contre la loi et l'Ordonnance précitée d'où il résulte que les dispositions de ces textes créent une obligation à la charge des avocats de déclarer « toutes les opérations dont ils ont connaissance et qui portent sur des sommes dont ils soupçonnent l'origine frauduleuse sauf lorsque les informations ont été recueillies dans l'exercice de la défense » ;
Attendu, au titre de la légalité externe, que l'Ordre soutient que l'Ordonnance attaquée ne pouvait être prise sans que l'Ordre ait été consulté par application de l'article 41 de la Loi n° 1047 du 22 juillet 1982 et que la loi du 28 juillet 1993 ne comportait pas d'habilitation à édicter des mesures d'application telles que celles que comporte l'Ordonnance entreprise ;
Qu'au titre de la légalité interne, l'Ordre soutient encore que la loi du 7 juillet 1993 et l'Ordonnance attaquée contreviennent aux principes de secret professionnel et de confidentialité qui s'imposent aux avocats qui ne sauraient être mis en échec par un souci de lutte contre la criminalité, qu'au surplus l'interdiction faite aux intéressés d'informer leurs clients de la déclaration les amène à manquer ainsi au devoir de loyauté ;
Qu'en outre l'Ordre soutient l'inconstitutionnalité de la loi du 7 juillet 1993 et par voie de conséquence de l'Ordonnance du 22 avril 2000 en ce qu'est méconnu le principe de légalité des peines ; qu'en effet la notion d'exercice des droits de la défense et celle de « soupçons » qui figurent dans les textes en cause ne permettent pas une claire définition des infractions retenues ;
Que l'obligation de déclaration pourrait inciter les clients de l'avocat à s'adresser à d'autres professionnels, effet induit qui, plaçant l'activité de cet avocat sur le même plan qu'un certain nombre d'autres activités se traduirait par une qualification juridique inexacte ;
Qu'enfin l'obligation de présenter la déclaration au Procureur Général impose au déclarant une mission d'État qui entraîne une méconnaissance de la règle de droit et un détournement de pouvoir et de procédure ;
Vu la contre-requête présentée par le Ministre d'État enregistrée le 30 août 2000 et tendant au rejet de la requête par ces motifs : sur la légalité externe que le Conseil de l'Ordre avait à être consulté pour l'application de l'article 41 de la Loi n° 1047 du 22 juillet 1982 seulement à l'occasion de l'adoption de l'Ordonnance Souveraine n° 8089 du 17 septembre 1984 et qu'il n'y a pas lieu de distinguer dans l'interprétation de l'article 68 de
Textes de loi cités
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Korpus Éditorial, « Tribunal Suprême, 6 mars 2001, Ordre des avocats-défenseurs et avocats c/ Ministre d'État », Korpus, 2026, accessible sur https://www.korpus.lu/articles/monaco-tribunal-supreme-2001-03-06-26802.
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Cette publication couvre l'analyse intégrale et le commentaire structuré de la décision rendue par Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco) le 06 mars 2001 en matière de professions professions juridiques et judiciaires · tribunal-supreme-administrative, au regard notamment de Loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 sur l'exercice des professions d'avocat-défenseur et d'avocat, Code pénal, Loi n° 1.162 du 7 juillet 1993 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
Ce que cette publication ne couvre PAS
Les régimes juridiques relevant d'autres ordres juridictionnels étrangers non visés par l'arrêt (Principauté de Monaco uniquement).
Les évolutions législatives ou réglementaires postérieures non rétroactives qui modifieraient les textes appliqués à la date des faits.
L'appréciation souveraine de circonstances factuelles étrangères au périmètre strict du litige tranché par Tribunal Suprême de Monaco.
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Questions fréquentes
Quelle est la portée juridique principale de la décision rendue par Tribunal Suprême de Monaco le 06 mars 2001 ?
Cette décision (Tribunal Suprême, 6 mars 2001, Ordre des avocats-défenseurs et avocats c/ Ministre d'État) précise les conditions d'application de Loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 sur l'exercice des professions d'avocat-défenseur et d'avocat, Code pénal, Loi n° 1.162 du 7 juillet 1993 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme devant Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco). Elle fixe les critères méthodologiques permettant de contrôler la régularité de la motivation et le bien-fondé des prétentions en matière de professions professions juridiques et judiciaires · tribunal-supreme-administrative.
Quels sont les textes normatifs mobilisés au soutien de cette solution ?
La juridiction s'appuie directement sur 12 référence(s) textuelle(s) identifiée(s) dans l'arrêt, au premier rang desquelles : Loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 sur l'exercice des professions d'avocat-défenseur et d'avocat, Code pénal, Loi n° 1.162 du 7 juillet 1993 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
Comment cette décision s'articule-t-elle avec la jurisprudence antérieure en Principauté de Monaco ?
Rendue par Tribunal Suprême de Monaco, cette décision s'inscrit dans une logique de sécurité juridique et de prévisibilité. Elle consolide l'état du droit positif et constitue un jalon de référence pour l'interprétation des textes visés.
Dans quels cas utiliser cette décision ?
Les avocats, magistrats et directions juridiques peuvent invoquer cette décision du 06 mars 2001 dans leurs conclusions et consultations dès lors que le litige relève du droit de Principauté de Monaco (professions professions juridiques et judiciaires · tribunal-supreme-administrative) et porte sur l'interprétation de Loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 sur l'exercice des professions d'avocat-défenseur et d'avocat, Code pénal, Loi n° 1.162 du 7 juillet 1993 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ou sur le contrôle de motivation opéré par Tribunal Suprême de Monaco.
Chaîne de raisonnement
1
Fait
Constatations factuelles et saisine : Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Recours dirigé contre un acte réglementaire Acte réglementaire Ordonnance Souveraine prise en vertu de la Loi n° 1162 du 7 juillet 1993 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanch…
Source : Tribunal Suprême de Monaco · Exposé du litige
2
Règle
Mobilisation de la norme de référence (Loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 sur l'exercice des professions d'avocat-défenseur et d'avocat (art. 41)) fixant les conditions légales de recevabilité et de bien-fondé des prétentions des parties.
Source : Loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 sur l'exercice des professions d'avocat-défenseur et d'avocat (art. 41)
3
Application
Confrontation par Tribunal Suprême de Monaco des éléments de preuve souverainement appréciés avec les exigences du texte visé et vérification de la cohérence de la motivation.
Source : Tribunal Suprême de Monaco · Motifs de la décision (06 mars 2001)
4
Conclusion
Prononcé du dispositif par Tribunal Suprême de Monaco (cassation_partielle) tranchant le point de droit soulevé.
Le mécanisme contraignant mis en place par la loi du 7 juillet 1993 repose sur une obligation de déclaration de soupçon, articulée autour de ses articles 19 et 32. Aux termes de l'article 19, les professionnels visés à l'article 2 sont tenus de déclarer les opérations dont ils ont connaissance et qui portent sur des sommes dont ils soupçonnent qu'elles proviennent du trafic de stupéfiants ou de l'activité d'organisations criminelles. Si le destinataire de droit commun de cette déclaration est le Ministre d'État, la loi prévoit un canal dérogatoire pour les personnes exerçant la profession d'auxiliaire de justice : ces dernières doivent adresser leur déclaration au Procureur Général. Par ailleurs, le dispositif fait interdiction aux professionnels concernés d'informer leurs clients de l'existence de cette déclaration. Enfin, pour garantir l'effectivité de cette obligation déclarative, l'article 32 de la loi érige le manquement aux prescriptions de l'article 19 en infraction pénale, punissant quiconque y aura contrevenu de l'amende prévue au chiffre 3 de l'article 26 du Code pénal.
Plusieurs années après la promulgation de cette loi, le pouvoir exécutif est intervenu pour en préciser la mise en œuvre par l'édiction de l'Ordonnance Souveraine n° 14466 du 22 avril 2000, prise pour l'application de la Loi n° 1162 du 7 juillet 1993. C'est l'adoption de cet acte réglementaire d'application qui a cristallisé la contestation de la profession d'avocat en Principauté, représentée par son ordre professionnel, déclenchant ainsi le contentieux devant la juridiction suprême monégasque.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 28 juin 2000, l'Ordre des avocats-défenseurs et avocats près la Cour d'appel a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'un recours tendant à l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 14466 du 22 avril 2000, en tant qu'elle concerne les avocats. Le recours, bien que formellement dirigé contre l'acte réglementaire du 22 avril 2000, mettait directement en cause la régularité de la Loi n° 1162 du 7 juillet 1993 dont l'Ordonnance assurait l'application.
Au soutien de ses prétentions, l'Ordre requérant a développé une argumentation exhaustive, articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne, complétés par une réplique enregistrée le 2 octobre 2000.
Sur le terrain de la légalité externe, l'Ordre soulevait deux griefs principaux :
D'une part, le vice de procédure tiré du défaut de consultation préalable de l'Ordre des avocats. Le requérant soutenait qu'en vertu de l'article 41 de la Loi n° 1047 du 22 juillet 1982 (également mentionnée dans les visas de la réplique sous la date du 28 juillet 1982), l'Ordonnance attaquée ne pouvait être édictée sans que l'Ordre ait été préalablement consulté. Dans sa réplique, l'Ordre précisait que la portée de cet article 41 ne se limitait pas aux seules mesures d'application initiales de la loi de 1982 sur la profession d'avocat, mais s'étendait nécessairement à l'ensemble des dispositions complémentaires ultérieures affectant les droits et obligations des avocats.
D'autre part, le défaut de base légale ou d'habilitation. L'Ordre faisait valoir que la loi (mentionnée dans la requête sous la date du 28 juillet 1993) ne comportait aucune habilitation permettant au pouvoir réglementaire d'édicter des mesures d'application telles que celles figurant dans l'Ordonnance entreprise. Le requérant relevait en outre, dans sa réplique, la contradiction interne de la défense de l'État consistant à soutenir simultanément que la loi se suffisait à elle-même et qu'il était néanmoins nécessaire d'en reprendre les dispositions dans une Ordonnance Souveraine.
Sur le terrain de la légalité interne et de la constitutionnalité, l'Ordre développait cinq axes d'argumentation :
En premier lieu, l'atteinte aux principes fondamentaux régissant la profession. Selon l'Ordre, tant la loi du 7 juillet 1993 que l'Ordonnance du 22 avril 2000 contreviennent frontalement aux principes du secret professionnel et de la confidentialité qui s'imposent de manière impérative aux avocats. Le requérant soutenait que ces principes cardinaux ne sauraient être mis en échec par un simple souci de lutte contre la criminalité. De surcroît, l'interdiction absolue faite aux avocats d'informer leurs clients de l'existence d'une déclaration de soupçon les contraint à manquer à leur devoir essentiel de loyauté envers ceux qu'ils assistent.
En deuxième lieu, l'inconstitutionnalité de la loi du 7 juillet 1993, et par voie de conséquence de l'Ordonnance d'application, au regard du principe de la légalité des délits et des peines. L'Ordre arguait que les notions d'« exercice des droits de la défense » et de « soupçons », telles qu'utilisées dans les textes en cause, souffraient d'une imprécision rédhibitoire ne permettant pas une définition claire des infractions pénales retenues. Dans sa réplique, l'Ordre insistait sur l'impossibilité pratique et juridique de tracer une frontière précise entre les activités de conseil et les activités de défense de l'avocat pour déterminer celles qui échapperaient ou non à la protection du secret professionnel.
En troisième lieu, l'erreur de qualification juridique et ses effets induits. L'Ordre faisait valoir que l'obligation déclarative risquait d'inciter les clients à se détourner des avocats au profit d'autres professionnels. En plaçant l'activité de l'avocat sur le même plan que diverses autres activités économiques ou financières, les textes opéraient une qualification juridique inexacte de la nature même de la profession d'avocat.
En quatrième lieu, la méconnaissance de la règle de droit ainsi que le détournement de pouvoir et de procédure résultant du rôle dévolu au Procureur Général. Pour l'Ordre, l'obligation de remettre la déclaration de soupçon au Procureur Général impose à l'avocat déclarant une véritable « mission d'État » incompatible avec son statut. Loin de constituer une garantie supplémentaire pour la profession, ce mécanisme dirige directement les avocats vers l'autorité judiciaire chargée de la répression pénale.
En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 30 août 2000, suivie d'une duplique enregistrée le 3 novembre 2000, concluant au rejet intégral de la requête.
En réponse aux moyens de légalité externe, l'État opposait les arguments suivants :
S'agissant de la consultation de l'Ordre, le Ministre d'État soutenait que l'obligation prévue à l'article 41 de la Loi n° 1047 du 22 juillet 1982 n'avait vocation à jouer qu'à la seule occasion de l'adoption de l'Ordonnance Souveraine n° 8089 du 17 septembre 1984 prise pour son application directe. À l'appui de cette lecture restrictive, la duplique invoquait les travaux préparatoires, précisant que lors de sa séance du 12 juillet 1982, la Commission de législation avait estimé que la consultation ordinale ne devait être opérée que préalablement à l'Ordonnance Souveraine prise en application immédiate de ladite loi de 1982.
S'agissant de la compétence réglementaire, le Ministre d'État faisait valoir qu'il n'y avait pas lieu d'introduire une distinction artificielle, dans l'interprétation de l'article 68 de la Constitution, entre l'« application » et l'« exécution » des lois pour l'édiction des ordonnances nécessaires. Il ajoutait qu'à titre surabondant, le texte de l'Ordonnance attaquée se bornait à reproduire les termes de l'article 2 de la loi du 7 juillet 1993 dans laquelle elle puisait sa source.
En réponse aux moyens de légalité interne, la défense de l'État s'articulait ainsi :
Sur le secret professionnel, le Ministre d'État affirmait que celui-ci ne revêt pas un caractère absolu. S'il bénéficie au client, il est également institué dans l'intérêt général de la justice. Surtout, d'un point de vue strictement constitutionnel, l'obligation au secret professionnel ne figure pas dans le titre de la Constitution consacré aux « libertés et droits fondamentaux ». Dès lors, l'article 2 de la loi du 7 juillet 1993 ne pouvait être taxé d'inconstitutionnalité à ce titre. L'État estimait qu'une juste mesure avait été ménagée par le législateur entre les impératifs de la lutte contre le blanchiment des capitaux et les garanties d'exercice de la profession d'avocat, l'Ordonnance ne faisant que traduire la distinction classique entre les activités de l'avocat agissant comme auxiliaire de justice et ses activités de simple conseil.
Sur le principe de la légalité des infractions et des peines, le Ministre d'État répliquait que l'Ordonnance Souveraine n'établissait par elle-même ni infraction ni peine, et que l'article 8 de la loi (tel que mentionné dans la contre-requête) présentait à cet égard un degré de précision suffisant.
Sur la justification générale du dispositif, le Ministre d'État rappelait qu'en associant les avocats, à l'instar d'autres professionnels, à la lutte contre la criminalité financière, le législateur s'était fondé sur des motifs d'intérêt général qu'il lui appartenait de déterminer souverainement. Enfin, dans sa duplique, le Ministre d'État écartait toute référence aux travaux du Parlement européen invoqués dans le débat, soulignant que ces travaux n'étaient que provisoires en l'état, qu'ils opéraient d'ailleurs eux-mêmes la distinction entre les différentes activités de l'avocat, et qu'en tout état de cause, ils n'avaient pas vocation à devenir une norme applicable en droit interne monégasque.
Par une ordonnance du 8 janvier 2001, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé l'affaire à l'audience du 6 mars 2001, lors de laquelle le Tribunal a siégé et délibéré en assemblée plénière.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Au cœur de cet affrontement procédural riche en moyens tant formels que substantiels, le Tribunal Suprême devait résoudre une question juridique fondamentale touchant à l'articulation entre le contrôle de légalité des actes réglementaires, le contrôle de constitutionnalité des lois par voie d'exception, et la garantie des droits fondamentaux en matière pénale.
Plus précisément, la question de droit à laquelle la Haute Juridiction a choisi de répondre, en faisant application du principe d'économie des moyens, était la suivante : le juge administratif, saisi d'un recours en annulation dirigé contre une Ordonnance Souveraine prise pour l'application d'une loi, peut-il accueillir une exception d'inconstitutionnalité dirigée contre cette loi lorsque celle-ci institue une obligation de déclaration de soupçon pénalement sanctionnée à la charge des avocats, tout en exemptant ces derniers pour les informations acquises « dans l'exercice de la défense », sans définir avec une précision suffisante le périmètre de cette exemption au regard du principe constitutionnel de la légalité des délits et des peines garanti par l'article 20 de la Constitution ?
Il s'agissait donc de déterminer si l'imprécision de la frontière légale entre ce qui relève de l'obligation déclarative (sous peine de sanction pénale) et ce qui relève de l'immunité liée à l'exercice des droits de la défense viciait la loi elle-même pour violation de l'article 20 de la Constitution, privant par contrecoup l'Ordonnance Souveraine d'application de toute base légale valide en tant qu'elle concernait les avocats.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour parvenir à l'annulation partielle de l'acte réglementaire attaqué, le Tribunal Suprême, statuant en assemblée plénière en matière administrative, déploie un raisonnement syllogistique d'une grande rigueur formelle, choisissant de trancher le litige sur un unique moyen déterminant (« Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête »). Ce faisant, le juge suprême laisse de côté les débats relatifs à la légalité externe (consultation de l'Ordre, habilitation réglementaire) ainsi que la question de la valeur constitutionnelle autonome du secret professionnel de l'avocat, pour concentrer son contrôle sur le terrain exclusif de l'article 20 de la Constitution.
Le raisonnement de la juridiction se décompose en quatre étapes logiques successives.
1. L'énoncé de la norme constitutionnelle de référence et son interprétation
Le Tribunal Suprême pose tout d'abord la majeure de son syllogisme en rappelant les termes mêmes de l'article 20 de la Constitution monégasque : « nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu'en vertu de la loi ».
Immédiatement, la Haute Juridiction dégage la portée normative de cette disposition constitutionnelle à l'égard du pouvoir législatif. Elle énonce « Qu'il en résulte la nécessité pour le législateur de définir les infractions en termes suffisamment précis pour exclure l'arbitraire ». Par cette formule, le Tribunal Suprême consacre pleinement l'exigence matérielle de clarté et de précision de la loi pénale comme une composante intrinsèque du principe de légalité des délits et des peines. Il ne suffit pas qu'une peine soit formellement prévue par un texte ayant valeur de loi ; encore faut-il que le comportement incriminé soit délimité par le législateur lui-même avec une exactitude telle que les justiciables puissent connaître avec certitude la frontière du licite et de l'illicite, et que les autorités chargées des poursuites et de la répression ne disposent pas d'un pouvoir d'appréciation discrétionnaire confinant à l'arbitraire.
2. L'analyse de l'architecture répressive de la Loi n° 1162 du 7 juillet 1993
Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême procède à une lecture combinée des dispositions de la Loi n° 1162 du 7 juillet 1993 afin de démontrer le caractère pénal du dispositif contesté. Le juge met en lumière l'enchaînement normatif reliant trois articles distincts de la loi :
L'article 2, qui détermine le champ d'application ratione personae et ratione materiae de la loi, en y soumettant les professionnels qui réalisent, contrôlent ou conseillent des opérations entraînant des mouvements de capitaux, tout en posant une exception au profit « des avocats ayant acquis dans l'exercice de la défense des informations relatives à ces opérations ».
L'article 19, qui fixe la substance de l'obligation légale : les personnes visées à l'article 2 sont tenues de déclarer (au Ministre d'État, ou au Procureur Général pour les auxiliaires de justice) les opérations dont elles ont connaissance et qui portent sur des sommes dont elles soupçonnent l'origine liée au trafic de stupéfiants ou à l'activité d'organisations criminelles.
L'article 32, qui constitue la clé de voûte pénale du dispositif, en disposant que quiconque aura contrevenu aux prescriptions de l'article 19 sera puni de l'amende prévue au chiffre 3 de l'article 26 du Code pénal.
Cette lecture systémique permet au Tribunal Suprême de balayer implicitement mais nécessairement l'argument du Ministre d'État selon lequel l'Ordonnance n'établissait ni infraction ni peine. Dès lors que le manquement à l'obligation de déclaration de l'article 19 est puni d'une amende pénale par l'article 32, la détermination des personnes assujetties et le périmètre exact de l'exemption prévue à l'article 2 constituent les éléments constitutifs mêmes de l'infraction pénale d'omission de déclaration. L'article 2 de la loi participe donc directement de la définition de l'incrimination et se trouve, à ce titre, pleinement soumis aux exigences de l'article 20 de la Constitution.
3. La constatation de l'insuffisance de précision de la loi
Dans un troisième temps, le Tribunal Suprême confronte le texte de l'article 2 de la loi du 7 juillet 1993 à l'exigence constitutionnelle de précision préalablement dégagée. C'est ici que réside le cœur de la censure.
Le juge relève que le législateur s'est borné à exempter de l'obligation déclarative « les avocats ayant acquis dans l'exercice de la défense des informations relatives à ces opérations ». Le Tribunal identifie alors une double carence rédhibitoire dans la rédaction législative :
Premièrement, le législateur a omis d'« énumérer ces opérations ». Le texte ne précise pas quelles sont concrètement les opérations portant sur des mouvements de capitaux qui, par leur nature ou leur contexte, sont susceptibles d'être rattachées ou exclues du champ déclaratif lorsqu'un avocat intervient.
Deuxièmement, le législateur n'a pas pris soin de « déterminer les conditions dans lesquelles les informations relatives auxdites opérations pouvaient être regardées comme ayant été acquises dans l'exercice de la défense ». En d'autres termes, la notion d'« exercice de la défense » est laissée dans une indétermination totale. Le texte légal ne fournit aucun critère objectif, temporel ou matériel permettant à l'avocat de savoir avec certitude si une information financière portée à sa connaissance par un client l'a été dans le cadre d'une activité de conseil (soumise à déclaration sous peine d'amende pénale) ou dans le cadre de l'exercice de la défense (exemptée de déclaration).
En raison de cette double omission, le Tribunal Suprême conclut que « le législateur n'a pas défini l'infraction qu'il instituait en termes suffisamment clairs et précis pour exclure l'arbitraire ». L'avocat se trouve placé dans une insécurité juridique intolérable, exposé au risque d'une sanction pénale dont le déclenchement dépend d'une appréciation subjective et fluctuante de la notion de « défense ».
4. La déduction contentieuse : de l'inconstitutionnalité de la loi à l'annulation partielle de l'Ordonnance
Dans la dernière étape de son raisonnement, le Tribunal Suprême tire les conséquences procédurales de ce constat d'inconstitutionnalité.
Bien que le Tribunal Suprême statue ici « en matière administrative » sur un recours en annulation dirigé contre un acte réglementaire (l'Ordonnance Souveraine du 22 avril 2000), il accueille pleinement le moyen tiré de l'inconstitutionnalité de la loi d'habilitation et de fond (la Loi n° 1162 du 7 juillet 1993). Le juge énonce que l'Ordre requérant est fondé à soutenir qu'« en tant qu'elles
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Faits et procédure
Compétence
Contentieux administratif - Recours en annulation - Recours dirigé contre un acte réglementaire
Acte réglementaire
Ordonnance Souveraine prise en vertu de la Loi n° 1162 du 7 juillet 1993 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment des capitaux
Droits et libertés fondamentaux
Non-conformité de la loi à la prescription constitutionnelle de l'article 20 - Exception d'illégalité de la norme législative - Annulation partielle de la norme réglementaire
Le Tribunal suprême
Siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative,
Motifs
Vu la requête présentée par l'Ordre des avocats-défenseurs et avocats près la Cour d'appel enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 28 juin 2000 et tendant à l'annulation de l'Ordonnance Souveraine n° 14466 du 22 avril 2000 en ce qu'elle concerne les avocats ;
Ce faire,
Attendu que le présent recours est dirigé par l'Ordre des avocats-défenseurs et avocats près la Cour d'appel contre la loi et l'Ordonnance précitée d'où il résulte que les dispositions de ces textes créent une obligation à la charge des avocats de déclarer « toutes les opérations dont ils ont connaissance et qui portent sur des sommes dont ils soupçonnent l'origine frauduleuse sauf lorsque les informations ont été recueillies dans l'exercice de la défense » ;
Attendu, au titre de la légalité externe, que l'Ordre soutient que l'Ordonnance attaquée ne pouvait être prise sans que l'Ordre ait été consulté par application de l'article 41 de la Loi n° 1047 du 22 juillet 1982 et que la loi du 28 juillet 1993 ne comportait pas d'habilitation à édicter des mesures d'application telles que celles que comporte l'Ordonnance entreprise ;
Qu'au titre de la légalité interne, l'Ordre soutient encore que la loi du 7 juillet 1993 et l'Ordonnance attaquée contreviennent aux principes de secret professionnel et de confidentialité qui s'imposent aux avocats qui ne sauraient être mis en échec par un souci de lutte contre la criminalité, qu'au surplus l'interdiction faite aux intéressés d'informer leurs clients de la déclaration les amène à manquer ainsi au devoir de loyauté ;
Qu'en outre l'Ordre soutient l'inconstitutionnalité de la loi du 7 juillet 1993 et par voie de conséquence de l'Ordonnance du 22 avril 2000 en ce qu'est méconnu le principe de légalité des peines ; qu'en effet la notion d'exercice des droits de la défense et celle de « soupçons » qui figurent dans les textes en cause ne permettent pas une claire définition des infractions retenues ;
Que l'obligation de déclaration pourrait inciter les clients de l'avocat à s'adresser à d'autres professionnels, effet induit qui, plaçant l'activité de cet avocat sur le même plan qu'un certain nombre d'autres activités se traduirait par une qualification juridique inexacte ;
Qu'enfin l'obligation de présenter la déclaration au Procureur Général impose au déclarant une mission d'État qui entraîne une méconnaissance de la règle de droit et un détournement de pouvoir et de procédure ;
Vu la contre-requête présentée par le Ministre d'État enregistrée le 30 août 2000 et tendant au rejet de la requête par ces motifs : sur la légalité externe que le Conseil de l'Ordre avait à être consulté pour l'application de l'article 41 de la Loi n° 1047 du 22 juillet 1982 seulement à l'occasion de l'adoption de l'Ordonnance Souveraine n° 8089 du 17 septembre 1984 et qu'il n'y a pas lieu de distinguer dans l'interprétation de l'article 68 de la Constitution entre « application » et « exécution » pour l'édiction des ordonnances nécessaires, qu'au surplus le texte même de l'Ordonnance en cause se borne à reproduire l'article 2 de la loi où elle trouve sa source ;
Sur la légalité interne : que le secret professionnel de l'avocat n'est pas absolu et que s'il bénéficie à son client, il est aussi institué dans l'intérêt de la justice, que cette obligation au secret ne figurant pas dans le titre de la constitution relatif aux « libertés et droits fondamentaux », l'article 2 de la loi du 7 juillet 1993 n'est pas contraire à une disposition constitutionnelle, qu'une juste mesure a été ménagée entre la lutte contre le blanchiment des capitaux et les garanties d'exercice de la profession d'avocat ; que s'agissant de la légalité des infractions et des peines, l'Ordonnance n'établit ni infraction ni peine et l'article 8 de la loi est à cet égard d'une précision suffisante ; qu'enfin en associant les avocats comme d'autres professionnels à cette lutte contre la criminalité financière le législateur a entendu se fonder sur des motifs d'intérêt général qu'il détermine souverainement et qui justifient la régularité du dispositif juridique considéré ;
Vu la réplique présentée par l'Ordre des avocats enregistrée comme ci-dessus le 2 octobre 2000 tendant aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens et en outre par les motifs que l'article 41 de la loi du 28 juillet 1982 ne se limite pas aux mesures d'application qu'il prescrit mais s'étend à l'ensemble des dispositions complémentaires concernant les droits et obligations des avocats, que d'autre part il y a contradiction à soutenir que le texte de la loi se suffit à lui-même et que cependant ses dispositions à ce sujet sont reprises dans l'ordonnance ; qu'ensuite il n'est pas possible de fixer une frontière précise entre les activités de conseil et celles de défense pour déterminer celles qui ne relèveraient pas du secret professionnel ; qu'enfin le fait de faire du Procureur Général le destinataire de la déclaration de la Loi du 7 juillet 1993, loin de fournir ainsi une garantie supplémentaire aux avocats les dirige vers l'autorité directement chargée de la répression ;
Vu, enregistrée comme ci-dessus le 3 novembre 2000 la duplique présentée par le Ministre d'État tendant aux mêmes fin que la contre-requête par les mêmes moyens et en outre par les motifs que dans sa séance du 12 juillet 1982 la Commission de législation a jugé que la consultation de l'Ordre ne devait être opérée que préalablement à l'Ordonnance Souveraine prise en application de la loi, qu'au fond cette Ordonnance n'a fait que traduire la distinction classique entre les activités de l'avocat comme auxiliaire de justice et ses activités de conseil, qu'en outre ne sauraient être invoqués les travaux du Parlement européen, provisoires en l'état, qui d'ailleurs opèrent la distinction entre les activités de l'avocat et qui ne deviendra pas une norme applicable en droit monégasque ;
Vu l'Ordonnance attaquée ;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier ;
Vu la Constitution et notamment son article 20 ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;
Vu la Loi n° 1162 du 7 juillet 1993 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment des capitaux ;
Vu l'Ordonnance du 8 janvier 2001 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 6 mars 2001 ;
Ouï M. Jean Michaud, membre titulaire du Tribunal Suprême en son rapport ;
Ouï Maître Defresnois, avocat aux Conseils, pour l'Ordre des avocats-défenseurs et avocats près la Cour d'appel ;
Ouï Maître Molinie, avocat aux Conseils, pour l'État De Monaco ;
Ouï Monsieur le Procureur Général, en ses conclusions ;
Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête,
Considérant qu'aux termes de l'article 20 de la Constitution « nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu'en vertu de la loi » ;
Qu'il en résulte la nécessité pour le législateur de définir les infractions en termes suffisamment précis pour exclure l'arbitraire ;
Considérant que l'article 2 de la Loi n° 1162 du 7 juillet 1993 soumet aux dispositions de cette loi les personnes « qui, dans l'exercice de leur profession, réalisent, contrôlent ou conseillent des opérations entraînant des mouvements de capitaux à l'exception des avocats ayant acquis dans l'exercice de la défense des informations relatives à ces opérations » ; qu'en vertu de l'article 19 de la même loi, les personnes visées à l'article 2 doivent déclarer au Ministre d'État ou, si elles exercent la profession d'auxiliaire de justice, au procureur général, les opérations dont elles ont connaissance et qui portent sur des sommes dont elles soupçonnent qu'elles proviennent de trafic de stupéfiants ou de l'activité d'organisations criminelles ; que, selon l'article 32 de ladite loi, quiconque aura contrevenu aux dispositions de l'article 19 sera puni de l'amende prévue au chiffre 3 de l'article 26 du Code pénal ;
Considérant qu'en se bornant à exempter de l'obligation de déclarer certaines opérations portant sur des mouvements de capitaux « les avocats ayant acquis dans l'exercice de la défense des informations relatives à ces opérations », sans énumérer ces opérations, ni déterminer les conditions dans lesquelles les informations relatives auxdites opérations pouvaient être regardées comme ayant été acquises dans l'exercice de la défense, le législateur n'a pas défini l'infraction qu'il instituait en termes suffisamment clairs et précis pour exclure l'arbitraire ;
Que dès lors, l'Ordre des Avocats-défenseurs et Avocats près la cour d'appel est fondé à soutenir qu'en tant qu'elles s'appliquent aux avocats, les dispositions précitées de la loi du 7 juillet 1993 portent atteinte au principe de la légalité des délits et des peines consacré par l'article 20 de la Constitution et à demander l'annulation, en tant qu'elle s'applique aux avocats, de l'Ordonnance Souveraine attaquée du 22 avril 2000, portant application de ladite loi ;
DÉCIDE :
L'Ordonnance n° 14466 du 22 avril 2000 est annulée, en tant qu'elle s'applique aux avocats.
Les dépens sont mis à la charge de l'État.
Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.
Respect strict du contradictoire, de la hiérarchie des normes et du contrôle de motivation par Tribunal Suprême de Monaco.
Analyse doctrinale comparée sur la jurisprudence de Tribunal Suprême de Monaco (Principauté de Monaco) en matière de professions professions juridiques et judiciaires · tribunal-supreme-administrative et l'application de : Loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 sur l'exercice des professions d'avocat-défenseur et d'avocat.
Étude sur l'application de Loi n° 1.047 du 28 juillet 1982 sur l'exercice des professions d'avocat-défenseur et d'avocat…82/100
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Étude systémique sur la sécurité juridique, l'office du juge et le contrôle de motivation devant Tribunal Suprême de Monaco.
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Source : Tribunal Suprême, 6 mars 2001, Ordre des avocats-défenseurs et avocats c/ Ministre d'État
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