Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19779
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19779 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, trouve son origine dans la contestation de deux décisions administratives individuelles prises par la Direction de la Sûreté Publique en matière de police des étrangers et de droit au séjour en Principauté.
Selon les éléments exposés au sein de la décision, Madame M. G., née à Nice, réside à Monaco depuis sa naissance, bien que le Ministre d'État ait précisé dans ses écritures que sa mère ne s'était installée en Principauté qu'en 1977. Après avoir poursuivi des études supérieures en France, à Paris puis à Bordeaux, l'intéressée est revenue habiter sur le territoire monégasque en 2013. Sur le plan administratif, son ancrage territorial s'est traduit par la délivrance, le 16 juin 2016, d'une carte de séjour de résident privilégié dont la validité courait jusqu'au 10 décembre 2022.
Le 19 août 2017, Madame M. G. a épousé Monsieur L. L. À cette époque, elle résidait avec sa mère et sa sœur dans un appartement situé à Monaco (désigné dans la décision tantôt par la mention « sis XXX », tantôt par l'adresse « 4 lacets Saint-Léon »). Cherchant à obtenir un logement autonome à la suite de son union, l'intéressée a présenté plusieurs demandes de location auprès de la Direction de l'Habitat en se prévalant de sa qualité de personne protégée au sens des dispositions de l'article 3 de la loi n° 1.235 du 28 décembre 2000. Toutefois, ces démarches n'ayant pas abouti à une réponse positive, Madame M. G. épouse L. est devenue, par un avenant en date du 24 octobre 2018, cotitulaire avec sa mère du bail locatif afférent à l'appartement familial monégasque. Par la suite, le 8 juillet 2019, son époux, Monsieur L. L., a quitté le logement qu'il occupait jusqu'alors dans la commune française limitrophe de Beausoleil pour s'installer au sein de cet appartement monégasque avec son épouse et sa belle-mère. Parallèlement à cette organisation familiale en Principauté, Madame M. G. épouse L. est devenue propriétaire, le 7 juin 2019, d'un bien immobilier situé en France, sur le territoire de la commune voisine de Menton, à proximité immédiate de son lieu de travail.
C'est à l'occasion des démarches entreprises par le couple auprès des services de la Direction de la Sûreté Publique à l'automne 2019 que le litige s'est noué. D'une part, Madame M. G. épouse L. a sollicité, à la suite de son changement d'état civil résultant de son mariage, la délivrance d'un duplicata de sa carte de séjour de résident privilégié (demande datée du 8 novembre 2019 dans l'exposé des faits des requérants). D'autre part, Monsieur L. L. a présenté une demande tendant à la délivrance d'une première carte de séjour de résident en Principauté (demande datée du 22 novembre 2019 dans l'exposé des faits des requérants).
L'instruction conjointe de ces deux demandes par les services de police a conduit à un double refus, dont les dates exactes présentent une divergence matérielle au sein même du texte de la décision entre l'exposé des prétentions des parties (qui mentionne les 16 et 26 décembre 2019) et les motifs et le dispositif arrêtés par le Tribunal Suprême (qui retiennent formellement les 16 et 26 septembre 2019). Quoi qu'il en soit de cette discordance purement matérielle, la substance des actes administratifs en cause est parfaitement établie par le juge : par une première décision (retenue par le Tribunal comme datée du 16 septembre 2019), la Direction de la Sûreté Publique a rejeté la demande de première carte de séjour de résident formée par Monsieur L. L. ; par une seconde décision (retenue par le Tribunal comme datée du 26 septembre 2019), la même autorité administrative a abrogé la décision d'octroi de la carte de séjour de résident privilégié dont bénéficiait Madame M. G. épouse L. et a refusé, par voie de conséquence, de lui en délivrer le duplicata sollicité. Pour fonder ces mesures défavorables, l'Administration s'est appuyée sur les conclusions d'une enquête administrative mettant en doute l'effectivité de la résidence du couple à Monaco, en relevant notamment que l'épouse était propriétaire depuis le 7 juin 2019 d'un appartement à Menton pour lequel l'examen des relevés de gaz et d'électricité révélait des consommations qualifiées de conséquentes.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Faisant usage de la voie du recours pour excès de pouvoir, Madame M. G. épouse L. et Monsieur L. L. ont saisi le Tribunal Suprême par une requête conjointe enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 2 septembre 2020 sous le numéro TS 2020-15. Leurs conclusions tendaient à l'annulation des deux décisions de la Direction de la Sûreté Publique ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux entiers dépens. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures, comprenant une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 3 novembre 2020, une réplique des requérants déposée le 3 décembre 2020, et enfin une duplique de l'autorité étatique enregistrée le 5 janvier 2021, avant la clôture de l'instruction prononcée par procès-verbal du Greffier en Chef le 14 janvier 2021.
Sur le terrain de la recevabilité, le Ministre d'État a opposé, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée du caractère collectif de la requête en tant qu'elle émanait de Monsieur L. L. S'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (décision du 27 novembre 1963, Syndicat des jeux, Cadres et Assimilés de la Société des Bains de Mers et du Cercle des étrangers de Monaco) ainsi que sur les principes dégagés par le Conseil d'État français, le représentant de l'État soutenait que les requêtes collectives ne sont admises que lorsqu'elles sont formées par plusieurs requérants contre une décision unique ou par un requérant unique contre plusieurs décisions. En l'espèce, s'agissant de deux requérants distincts attaquant deux actes administratifs distincts, seule la demande de la première requérante dénommée, Madame M. G. épouse L., devait être déclarée recevable. En réplique, les époux requérants ont combattu cette exception d'irrecevabilité en invoquant une décision plus récente du Tribunal Suprême en date du 19 juin 2018 (décision 2017-13 et 2018-01), laquelle exige l'existence d'un « lien suffisant » entre les requêtes eu égard à l'objet des décisions attaquées et aux conditions dans lesquelles elles ont été prises. Ils faisaient valoir que leurs demandes avaient fait l'objet d'une instruction commune et d'une notification conjointe, justifiant ainsi une jonction ou un examen unique au nom du principe d'une bonne administration de la justice.
Sur le fond du litige, les requérants ont développé cinq séries de moyens articulés autour de la légalité externe et de la légalité interne des actes attaqués :
- L'irrégularité procédurale et l'entrave au contrôle du juge : Madame M. G. épouse L. soutenait que le refus qui lui était opposé était irrégulier faute pour l'Administration de lui avoir communiqué le rapport d'enquête administrative concluant à l'absence de résidence effective à Monaco. Invoquant le précédent jurisprudentiel Sieur I. RI. c/ État de Monaco du 3 décembre 2015, elle arguait que cette rétention documentaire la plaçait dans l'impossibilité de connaître les motifs réels de l'acte et empêchait le Tribunal Suprême d'exercer son contrôle de légalité.
- La violation de la loi sur la motivation des actes administratifs : La requérante invoquait une méconnaissance de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, dès lors que la décision la concernant se fondait notamment sur la circonstance que la demande de son époux avait été rejetée, alors même que ce rejet initial n'avait fait l'objet d'aucune motivation par application des dérogations prévues à l'article 6 de ladite loi.
- L'erreur de fait : Pour démontrer l'effectivité de sa présence quotidienne en Principauté, la requérante produisait les relevés de validation de sa carte d'autobus délivrée par la Compagnie des autobus de Monaco, ainsi que, au stade de la réplique, des confirmations de restitution de vélos électriques du service « MonaBike » précisant les stations de départ et d'arrivée.
- Le défaut de base légale et l'erreur d'appréciation des faits : Les époux contestaient l'ensemble des griefs retenus par la Sûreté Publique. Sur le signalement prétendument tardif du mariage, ils opposaient l'article 7 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964, lequel n'impose de déclarer « tout changement dans la situation de l'intéressé » qu'à l'occasion de la demande de renouvellement du titre de séjour, sans fixer de délai impératif en cours de validité. Sur les conditions de logement au 4 lacets Saint-Léon, ils produisaient l'avenant au bail, une attestation de l'agence immobilière prouvant la cotitularité et le paiement du loyer, ainsi qu'un constat d'huissier établissant que l'appartement comportait bien deux chambres (où la requérante avait d'ailleurs vécu trente ans avec sa mère et sa sœur sans difficulté administrative). Sur l'appartement de Menton, ils soutenaient qu'il s'agissait d'une résidence secondaire (attestée par le témoignage du concierge de l'immeuble), que les consommations d'énergie relevées par la police n'étaient que prévisionnelles et que, en tout état de cause, la consommation de gaz du logement monégasque (1 984 kWh par trimestre) était supérieure à celle du bien mentonnais (1 313 kWh par trimestre). Ils produisaient enfin de nombreuses attestations de proches et de voisins, rappelant les lourdes sanctions pénales applicables au faux témoignage (six mois à trois ans d'emprisonnement et 2 250 à 9 000 euros d'amende).
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de ces moyens. Sur la légalité externe, il faisait valoir que la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 exige l'énoncé des considérations de droit et de fait fondant la décision, mais nullement la transmission matérielle du rapport d'enquête, et que le rejet non motivé opposé au mari pouvait légalement constituer un élément de fait dans la motivation de la décision visant l'épouse. Sur le fond, l'État soutenait que le silence gardé pendant plus de deux ans sur le mariage révélait un « état d'esprit de dissimulation » destiné à empêcher l'Administration de tirer les conséquences de cette nouvelle situation matrimoniale. Il pointait les contradictions entre les déclarations du mari (mentionnant un appartement de deux pièces principales) et celles de l'épouse (évoquant trois pièces dont deux chambres), soulignant que l'avenant au bail mentionnait le mot « chambre » au singulier et que le logement était inadapté pour accueillir un couple ainsi que la mère de la requérante, dont l'état de santé rendait la présence familiale seulement « souhaitable » et non indispensable selon l'attestation médicale produite. Concernant l'appartement de Menton, le Ministre d'État relevait que la requérante s'était abstenue de produire les factures de solde de consommation réelle qu'elle avait nécessairement reçues début juillet 2020, que la consommation de gaz à Monaco s'expliquait par la présence de sa mère, que les témoignages de l'entourage étaient suspects de complaisance et que les relevés de transport (autobus et MonaBike) ne prouvaient pas une résidence effective mais de simples déplacements ou visites. Enfin, sur le terrain conventionnel, l'État écartait toute atteinte disproportionnée à l'article 8 de la Convention européenne, aux motifs que les arrêts de la Cour de Strasbourg cités concernaient des expulsions de locataires non transposables en l'espèce, que Madame M. G. épouse L. n'était pas une « enfant du pays » (sa mère étant arrivée en 1977), et que le couple pouvait parfaitement vivre ensemble dans l'appartement dont elle était propriétaire à Menton, situé à moins de dix kilomètres et une demi-heure de trajet de Monaco, tout en continuant à travailler en Principauté et à y visiter sa mère.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Le litige soumis à l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême soulevait une double interrogation juridique, l'une de nature procédurale, l'autre touchant au fond du droit administratif des étrangers et à l'office du juge de l'excès de pouvoir.
En premier lieu, sur le plan de la recevabilité contentieuse, la haute juridiction devait déterminer dans quelle mesure une requête unique, introduite conjointement par deux époux mais dirigée contre deux décisions administratives formellement distinctes — à savoir, d'une part, le refus de délivrance d'une première carte de séjour de résident opposé au mari et, d'autre part, l'abrogation de la carte de séjour de résident privilégié assortie d'un refus de duplicata opposée à l'épouse —, échappe à la prohibition de principe des requêtes collectives dépourvues de connexité. Il s'agissait donc de préciser les critères d'appréciation du « lien suffisant » permettant de déclarer recevable dans son intégralité un recours collectif formé par les membres d'une même cellule familiale.
En second lieu, sur le fond du droit, la question centrale consistait à définir le degré de contrôle juridictionnel et le standard de preuve exigé de l'Administration lorsque celle-ci décide d'abroger le titre de séjour d'un résident privilégié et de refuser un premier titre à son conjoint au motif d'un défaut d'effectivité de leur résidence en Principauté, en application de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964. Plus précisément, le Tribunal Suprême devait décider si la circonstance qu'un résident monégasque acquière la propriété d'un bien immobilier dans une commune française limitrophe, dont il conserve la libre disposition et qui présente des consommations d'énergie, constitue à elle seule un motif suffisant pour établir la fictivité de son domicile en Principauté, nonobstant l'existence d'un faisceau d'éléments matériels et contractuels attestant du maintien de son habitation sur le territoire monégasque.
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se caractérise par sa concision et son efficacité, tranchant successivement l'obstacle procédural avant de censurer au fond l'appréciation portée par l'autorité administrative, en faisant application du principe d'économie des moyens.
S'agissant tout d'abord de la fin de non-recevoir opposée par le Ministre d'État (considérant 2), le juge administratif suprême écarte l'exception d'irrecevabilité tirée du caractère collectif de la requête en procédant à une analyse concrète et finaliste des liens unissant les prétentions des requérants et les actes attaqués. Le Tribunal relève trois éléments cumulatifs déterminants :
- L'objet matériel des actes : les deux décisions attaquées concernent toutes deux le droit au séjour en Principauté des deux requérants, lesquels sont unis par les liens du mariage depuis l'année 2017.
- L'intérêt à agir croisé et réciproque des époux : la juridiction affirme avec force que les conjoints « ont intérêt non seulement à ce que leur propre demande soit acceptée mais aussi à ce que celle de leur conjoint le soit », consacrant ainsi sur le plan procédural l'indivisibilité de la vie familiale sous le même toit.
- L'identité du fondement factuel du litige : les deux requérants prétendent résider ensemble à la même adresse monégasque, située au 4 lacets Saint-Léon.
De la réunion de ces trois circonstances, le Tribunal Suprême déduit que les conclusions à fin d'annulation dirigées contre l'une et l'autre des décisions présentent entre elles un « lien suffisant ». Par suite, le grief d'irrecevabilité visant les conclusions présentées par Monsieur L. L. est rejeté comme infondé.
S'agissant ensuite de l'examen au fond des conclusions à fin d'annulation (considérants 3 et 4), le Tribunal Suprême choisit de ne pas s'attarder sur les moyens de légalité externe (défaut de communication du rapport d'enquête et vice de motivation) ni sur le contrôle de conventionnalité au regard de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme. Il porte directement son contrôle sur la légalité interne des décisions, et plus particulièrement sur la qualification et l'appréciation des faits opérées par l'Administration quant à la condition d'effectivité de la résidence en Principauté.
Le juge commence par identifier le motif déterminant et commun aux deux actes attaqués : la Direction de la Sûreté Publique s'est fondée sur la circonstance que Madame M. G. épouse L. ne résiderait pas de manière effective à Monaco. Or, procédant à une mise en balance des éléments de preuve versés aux débats de part et d'autre, le Tribunal Suprême juge que les indices avancés par les services de police ne sont pas de nature à remettre en cause l'affirmation de la requérante — laquelle est « étayée par plusieurs pièces du dossier » — selon laquelle elle et son époux résident effectivement sur le territoire monégasque.
Surtout, le Tribunal Suprême formule une proposition de principe qui constitue le cœur de sa motivation : « en particulier, la seule circonstance que Mme G. épouse L. soit propriétaire d'un appartement à Menton dont elle a la libre disposition ne peut suffire à établir l'absence d'effectivité de sa résidence en Principauté ». En d'autres termes, le droit de propriété exercé sur un bien immobilier situé à l'étranger, même non loué à un tiers, est juridiquement neutre au regard de l'obligation de résidence effective à Monaco dès lors que l'administré justifie par ailleurs de la réalité de son implantation locale. Ayant ainsi déconstruit la présomption de fraude ou de fictivité sur laquelle reposait le raisonnement de l'Administration, la haute juridiction en conclut que tant la décision d'abrogation de la carte de résident privilégié de l'épouse que le refus de délivrance d'une première carte de résident au mari sont entachés d'une « erreur manifeste d'appréciation ». Ce vice de légalité interne suffisant à entraîner l'annulation rétroactive des deux actes, le Tribunal accueille intégralement les demandes des époux sans avoir besoin d'examiner les autres moyens de la requête.
C. Le dispositif
En conclusion de son délibéré, l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême prononce l'annulation intégrale des actes contestés dans les termes exacts suivants :
« DÉCIDE : Les décisions des 16 et 26 septembre 2019