Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19788
Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 avril 2021, n° 19788 (Lire sur source officielle)
I. Le contexte factuel et procédural
A. Les faits à l'origine du litige
La décision rendue le 6 avril 2021 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en Assemblée plénière, s'inscrit dans le cadre de la mise en œuvre d'un mécanisme juridique singulier du droit domanial et immobilier monégasque : le contrat « habitation-capitalisation ». Institué par la loi n° 1.357 (parfois mentionnée dans le texte de la décision sous le numéro 357 par suite d'une coquille typographique manifeste) du 19 février 2009 et précisé par l'Ordonnance Souveraine n° 2.249 du 1er juillet 2009, ce dispositif permet aux occupants de logements relevant du domaine de l'État d'acquérir, moyennant le versement d'un capital, un droit personnel d'habitation à long terme, se substituant ainsi au versement périodique d'un loyer.
À l'origine du litige se trouve la situation locative et patrimoniale des époux J. P. D. et S. F. épouse D. Ces derniers résidaient depuis vingt ans au sein de l'immeuble dénommé « Les Terrasses de Fontvieille », situé à Monaco. Souhaitant stabiliser leur occupation et bénéficier des avantages patrimoniaux attachés au statut instauré par la législation de 2009, les époux D. ont entrepris des démarches auprès de l'Administration des Domaines en vue de conclure un contrat « habitation-capitalisation » portant sur l'appartement qu'ils occupaient.
Une première phase administrative s'est déroulée à l'automne 2018. Par un courrier en date du 15 octobre 2018, les époux D. ont saisi l'Administration des Domaines d'une demande formelle tendant à la conclusion d'un tel contrat. L'Administration a réservé une suite favorable à cette sollicitation initiale (la décision indique dans ses motifs qu'il y a été fait droit par une décision du 15 octobre 2018, tandis que l'exposé des faits des requérants mentionne un courrier d'accueil favorable en date du 29 octobre 2018). Quoi qu'il en soit de cette légère divergence chronologique interne aux visas et motifs de l'arrêt, il est constant qu'une offre formelle a été émise par l'Administration des Domaines au profit des locataires. Cette offre administrative était toutefois assortie d'une durée de validité strictement limitée à trois mois. Pour des raisons qui ne sont pas précisées dans la décision, Monsieur et Madame D. n'ont pas été en mesure de donner suite à cette proposition dans le délai imparti, laissant ainsi l'offre initiale devenir caduque.
Une seconde phase administrative s'est ouverte près d'un an plus tard. Désireux de concrétiser leur projet, les époux D. ont de nouveau sollicité l'Administration des Domaines aux mêmes fins par un courrier daté du 5 septembre 2019. Face à l'absence de réponse immédiate ou dans le cadre du suivi de leur dossier, ils ont renouvelé leur demande le 30 septembre 2019, puis une nouvelle fois le 18 octobre 2019.
Or, durant le laps de temps séparant la première offre de la seconde demande, le contexte politico-administratif entourant la gestion du parc immobilier domanial avait évolué. Le 11 mars 2019, les autorités monégasques avaient adopté le « Plan National pour le Logement ». Par ailleurs, selon les éléments avancés par l'État en cours d'instance, Monsieur D. s'était inquiété d'un projet de démolition dès le mois de janvier 2019 lors des débats budgétaires, et une réunion d'information s'était tenue le 29 mars 2019, à laquelle Monsieur D. avait participé en sa qualité de Président de l'Association des résidents de l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille ».
C'est dans ce nouveau contexte que l'Administrateur des Domaines a pris, le 21 octobre 2019, une décision individuelle de rejet, refusant la conclusion du contrat « habitation-capitalisation » sollicité par les époux D. Pour justifier ce revirement par rapport à la position adoptée en octobre 2018, l'Administration des Domaines a opposé aux demandeurs le motif selon lequel l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » était désormais destiné à la destruction dans le cadre du programme triennal d'équipements publics annexé aux lois de budget, ce qui faisait légalement obstacle à la conclusion d'un tel contrat en application de l'article 2 de la loi du 19 février 2009 et de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 1er juillet 2009.
B. Le parcours procédural et les prétentions des parties
Contestant la légalité de ce refus, Monsieur et Madame D. ont saisi le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco d'un recours contentieux, enregistré au Greffe Général le 13 décembre 2019 sous le numéro TS 2020-02.
Sur le plan procédural, l'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri d'écritures contradictoires. Après la requête introductive d'instance du 13 décembre 2019 et la désignation, par ordonnance du Président du Tribunal Suprême du 16 décembre 2019, de Monsieur Stéphane Braconnier, Membre titulaire, en qualité de rapporteur, le Ministre d'État a déposé une contre-requête le 14 février 2020. Les requérants ont déposé une réplique le 13 mars 2020. L'instruction a été marquée par le contexte sanitaire mondial, ainsi qu'en atteste le visa de l'Ordonnance Souveraine n° 8.019 du 26 mars 2020 portant suspension des délais de recours et de procédure par-devant le Tribunal Suprême pour faire face aux conséquences des mesures prises pour lutter contre la pandémie de virus COVID-19. Le Ministre d'État a enregistré sa duplique le 25 mai 2020, avant que le procès-verbal de clôture ne soit dressé par le Greffier en Chef le 3 juin 2020. Par ordonnance du 17 février 2021, l'affaire a été renvoyée à l'audience du 22 mars 2021, pour une lecture de la décision le 6 avril 2021.
L'action des époux D. comportait un double volet : d'une part, un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision de l'Administrateur des Domaines du 21 octobre 2019 ; d'autre part, un recours indemnitaire tendant à la condamnation de l'État de Monaco à leur verser la somme symbolique d'un euro à titre de dommages et intérêts, outre la condamnation de l'État aux entiers dépens.
À l'appui de leurs conclusions à fin d'annulation, les requérants développaient quatre moyens distincts de légalité externe et interne :
- Un moyen de légalité externe tiré de l'insuffisance de motivation : Invoquant les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, ainsi que la jurisprudence du Tribunal Suprême (décisions des 29 novembre 2010, 9 juin 2015 S.A.M. Patricia c/ État de Monaco, et 28 juin 2016), les requérants soutenaient que le refus d'un avantage constituant un droit devait comporter l'énoncé écrit des considérations de droit et de fait. Or, selon eux, la décision se bornait à viser la loi n° 1.357 et l'Ordonnance Souveraine n° 2.249 sans préciser quelle loi de budget, quel programme d'équipement triennal précis, ni quelle opération immobilière vouait l'immeuble à la destruction. En outre, l'emploi de l'article défini (« du » programme triennal et non « d'un » programme futur) démontrait que l'Administration se référait à un programme en cours sans l'identifier.
- Un moyen de légalité interne tiré de l'erreur de droit : Les époux D. faisaient valoir une mauvaise interprétation et application de la loi. Ils soulignaient qu'aucune des trois lois portant fixation du Budget Général Primitif pour les exercices 2017, 2018 et 2019 ne comportait en annexe de disposition prévoyant la destruction de l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille ». Or, l'exclusion légale du dispositif « habitation-capitalisation » est strictement subordonnée à l'existence d'une telle inscription budgétaire.
- Un moyen de légalité interne tiré de la violation du principe de sécurité juridique : Se prévalant de la décision du Tribunal Suprême du 29 novembre 2018 (S.A.M. Caroli Immo c/ M. le Ministre d'État), qui consacre le principe de sécurité juridique comme inhérent à l'affirmation constitutionnelle de la Principauté en tant qu'État de droit, les requérants dénonçaient le revirement de l'Administration des Domaines entre octobre 2018 et octobre 2019, intervenu alors même que la réglementation applicable n'avait subi aucune modification.
- Un moyen de légalité interne tiré de l'erreur de fait : Les requérants contestaient la matérialité même de la destination de l'immeuble à la destruction. Ils soutenaient que le programme triennal annexé à la loi n° 1.460 du 22 décembre 2017 (et les programmes 2019-2021, rubrique XI) ne mentionnait qu'un projet relatif au « Centre commercial de Fontvieille ». Ils contestaient formellement que leur immeuble d'habitation fasse partie intégrante dudit centre commercial, observant que si tel avait été le cas depuis 2016, l'État ne leur aurait pas proposé un contrat en octobre 2018. Ils niaient enfin que l'information d'une destruction ait été officiellement communiquée aux résidents.
Sur le volet indemnitaire, les époux D. soutenaient que ce refus illégal leur causait un préjudice constitué par la perte de chance de bénéficier des garanties et avantages du contrat « habitation-capitalisation », lequel leur aurait permis d'investir un capital au lieu de verser un loyer à fonds perdus, et leur aurait assuré la jouissance, la transmissibilité et la patrimonialisation, qualifiées par eux d'attributs du droit de propriété.
En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de l'ensemble de la requête et à la condamnation des demandeurs aux dépens, en réfutant point par point l'argumentation adverse :
- Sur la motivation : S'appuyant sur la jurisprudence du Tribunal Suprême (décisions des 3 décembre 2012 Sieur L. D. M. c/ Ministre d'État et 5 décembre 2019 Mlle K. D. O. c/ Ministre d'État), l'État soutenait que le vice de motivation n'est constitué qu'en cas d'absence totale de mention des textes ou de motivation stéréotypée. En l'espèce, la mention de l'article 2 de la loi n° 1.357, de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 2.249 et de la circonstance que l'immeuble était destiné à la destruction dans le cadre du programme triennal suffisait à mettre les destinataires à même de vérifier le bien-fondé du refus, sans qu'il soit nécessaire de viser la loi de budget spécifique ou l'opération immobilière précise.
- Sur l'erreur de droit : Le Ministre d'État articulait sa défense autour d'une lecture combinée de l'article 2 de la loi du 19 février 2009 et de l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine du 1er juillet 2009. Selon lui, ces textes se complètent sans se contredire : l'Ordonnance Souveraine exclut du dispositif non seulement les immeubles inscrits au programme triennal en cours, mais aussi ceux qui « doivent être inscrits au plus prochain programme », c'est-à-dire ceux dont la démolition est simplement envisagée sans être encore formellement programmée. En outre, l'État affirmait que l'immeuble « Les Terrasses de Fontvieille » et le « Centre commercial de Fontvieille » (visé à la rubrique XI du programme triennal 2019, 2020, 2021) constituaient un seul et même ensemble immobilier, les logements se situant en toiture du centre commercial. Dès lors que le principe de la démolition avait été définitivement retenu le 11 mars 2019 lors de l'adoption du Plan National pour le Logement, la démolition devait être regardée comme inscrite au programme 2019-2021 ou, à défaut, comme devant l'être au prochain programme.
- Sur la sécurité juridique : L'État opposait que les requérants ne pouvaient se prévaloir d'aucune situation acquise faute d'avoir accepté l'offre de 2018 dans le délai de validité. Le changement de position en 2019 n'était pas arbitraire mais résultait de l'évolution de la situation de l'immeuble décidée en 2019.
- Sur l'erreur de fait : Le Ministre d'État maintenait que la décision de démolir avait été prise en 2019 (mentionnant septembre 2019 dans la contre-requête, puis le 11 mars 2019 dans la duplique) et que les requérants en avaient une parfaite connaissance, notamment via la réunion du 29 mars 2019 rappelée dans une lettre du 23 janvier 2020.
- Sur l'indemnisation : L'État concluait au rejet par voie de conséquence du rejet des conclusions en annulation, estimant les demandes injustifiées.
Lors de l'audience, le Procureur Général a conclu en s'en remettant à la sagesse du Tribunal Suprême.
II. La question de droit et la solution de la juridiction
A. Le problème juridique posé
Au cœur de cette confrontation d'arguments, la question de droit principale soumise à l'examen de l'Assemblée plénière du Tribunal Suprême portait sur l'interprétation stricte des conditions légales d'exclusion du dispositif « habitation-capitalisation » et sur l'articulation de la hiérarchie des normes entre la loi, son ordonnance souveraine d'application et les documents de planification politique.
Plus précisément, le problème juridique pouvait se formuler ainsi : L'Administration des Domaines peut-elle légalement refuser à un locataire domanial la conclusion d'un contrat « habitation-capitalisation » sur le fondement de l'article 2 de la loi n° 1.357 du 19 février 2009, au motif que le principe de la démolition de l'immeuble a été retenu lors de l'adoption d'un acte de planification générale tel que le Plan National pour le Logement, alors même que cette opération de destruction ne fait pas l'objet d'une inscription formelle et expresse dans un programme triennal d'équipement public annexé à une loi de budget ?
Subsidiairement, dans l'hypothèse où une telle décision de refus serait entachée d'excès de pouvoir et encourrait l'annulation, la seule illégalité de cet acte administratif suffit-elle à ouvrir droit à réparation au titre de la perte de chance de conclure ledit contrat, en l'absence de démonstration d'un préjudice certain et établi ?
B. Le raisonnement et la motivation de la cour
Pour trancher ce litige, le Tribunal Suprême procède avec une rigueur méthodologique classique du contentieux administratif, structurant sa décision en deux temps correspondant aux deux chefs de conclusions : les conclusions à fin d'annulation (considérants 2 et 3) et les conclusions à fin d'indemnisation (considérant 4).
1. Sur le contentieux de la légalité : la censure pour erreur de droit
Dans son deuxième considérant, la Haute Juridiction prend soin de poser avec exactitude le cadre normatif applicable au litige en reproduisant les dispositions pertinentes de la loi et du règlement.
Elle rappelle tout d'abord l'économie générale du contrat « habitation-capitalisation » telle que définie par l'article 1er de la loi n° 357 (lire 1.357) du 19 février 2009 : il s'agit d'une « convention de droit privé qui comporte l'engagement de l'État de conférer au titulaire du contrat un droit personnel d'habitation d'un appartement situé dans un immeuble dépendant du domaine de l'État, à titre onéreux, et pour une durée de 75 ans à l'issue de laquelle un nouveau contrat peut être conclu ». Ce rappel liminaire n'est pas neutre ; bien que le contrat lui-même soit qualifié par le législateur de convention de droit privé, la décision de l'Administrateur des Domaines refusant de le conclure constitue un acte administratif individuel détachable, pleinement soumis au contrôle du juge de l'excès de pouvoir en vertu de l'article 90 B de la Constitution.
Le Tribunal cite ensuite l'exception légale prévue à l'article 2 de cette même loi, aux termes duquel « les appartements ou les immeubles voués à la destruction, la reconstruction, la rénovation ou l'extension, pour des opérations arrêtées par les programmes triennaux d'équipement public annexés aux lois de budget » ne peuvent faire l'objet de tels contrats.
Enfin, le juge reproduit intégralement l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine n° 2.249 du 1er juillet 2009. La lecture attentive de cette citation par le Tribunal Suprême révèle la faille de l'argumentation gouvernementale. En effet, l'article 1er de l'Ordonnance Souveraine a pour objet exclusif de définir les règles de quota permettant de « maintenir un parc locatif à but social », en plafonnant le nombre total de contrats « habitation-capitalisation » à la moitié des logements domaniaux disponibles à la location (construits avant le 1er septembre 1947). C'est uniquement « pour ce calcul » de la moitié disponible que le troisième alinéa de l'article 1er de l'Ordonnance précise que « n'entrent pas en compte [...] les logements relevant d'immeubles destinés à une démolition ou une restructuration et qui, lors de la demande d'établissement d'un contrat définitif formulée par le locataire ou l'attributaire, soit sont inscrits au programme triennal d'équipement public en cours, soit doivent être inscrits au plus prochain programme ».
Dans son troisième considérant, le Tribunal Suprême confronte les motifs avancés par l'Administration aux exigences strictes du texte législatif. Le juge relève qu'il ressort des propres écritures du Ministre d'État en défense (notamment sa duplique) que le rejet opposé en octobre 2019 aux époux D. était justifié par l'Administration par la circonstance que « le principe de la démolition de l'immeuble "Les Terrasses de Fontvieille" a été définitivement retenu le 11 mars 2019 à l'occasion de l'adoption du Plan National pour le Logement ».
En opérant ce constat à partir des écritures mêmes du défendeur, le Tribunal Suprême neutralise la tentative de l'État de rattacher artificiellement l'immeuble au « Centre commercial de Fontvieille » déjà inscrit aux programmes antérieurs, ou d'invoquer les prévisions futures visées par l'Ordonnance Souveraine. Le juge ramène le débat à la seule norme de valeur législative régissant l'éligibilité intrinsèque d'un bien au contrat : l'article 2 de la loi du 19 février 2009.
Le syllogisme judiciaire tombe alors avec une netteté absolue :
- Majeure : La condition légale prévue par la loi du 19 février 2009 pour exclure un immeuble du dispositif est « l'inscription d'une opération dans un programme triennal d'équipement public annexé à la loi de budget dont il doit résulter la destruction de l'immeuble concerné ».
- Mineure : L'Administration des Domaines s'est fondée sur le fait que le principe de la démolition avait été retenu lors de l'adoption du Plan National pour le Logement le 11 mars 2019 (acte qui n'