Vu la requête présentée par Monsieur Y. V. I., enregistrée au Greffe Général de la Principauté de Monaco le 23 février 2022 sous le numéro TS 2022-10, tendant à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur rejetant la demande, présentée le 16 septembre 2021, d'abrogation de la décision de refoulement prise à son encontre le 7 mai 2001 et notifiée le 7 août 2007, au besoin, à ce que le Tribunal Suprême, par une décision avant dire droit, invite le Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur à produire tous éléments lui permettant d'exercer son contrôle de légalité de ladite décision ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens;
CE FAIRE:
Attendu que Monsieur Y. V. I., expose, au soutien de sa requête, que lui a été notifiée le 7 août 2007 une décision de refoulement prise à son encontre le 7 mai 2001 ; qu'il apparaît que de mauvais renseignements ont été recueillis sur sa personne; que le 16 septembre 2021, il a demandé au Conseiller de Gouvernement Ministre de l'Intérieur l'abrogation de cette décision; qu'il a indiqué qu'il ne figure plus sur la liste, établie par le Conseil de l'Union européenne, des personnes faisant l'objet de mesures restrictives au titre de l'embargo sur l'Ukraine, publiée au Journal officiel de l'Union européenne du 3 mars 2017 ; que de même, par avis paru au Journal de Monaco du 31 mars 2017, la mention de son nom a été retirée de la liste figurant à l'annexe de l'arrêté ministériel n° 2017-171 du 23 mars 2017 ; que seule une instruction pour blanchiment du produit d'une infraction le concernant a été menée à Monaco; qu'elle a toutefois abouti à une ordonnance de nonlieu en date du 28 janvier 2021 ; que son casier judiciaire de ne porte trace d'aucune condamnation; que le Conseiller de Gouvernement Ministre de l'intérieur n'a apporté aucune réponse à sa demande; que le silence gardé par le Conseiller de Gouvernement Ministre de l'Intérieur durant plus de quatre mois après la demande d'abrogation présentée le 16 septembre 2021 a fait naître une décision de rejet;
Attendu que M. I. soutient, tout d'abord, que son refoulement n'est pas justifié; qu'il convient que l'Administration précise les éléments de fait qui fondent la mesure de refoulement et son maintien ; qu'en effet, le requérant n'est pas en mesure de faire valoir les raisons militant contre son refoulement s'il ne connaît pas les motifs de la décision attaquée; qu'afin de pouvoir exercer normalement le contrôle de l'exactitude et de la légalité des motifs de la décision attaquée, le Tribunal Suprême doit avoir connaissance de ces motifs; qu'il appartiendra au Tribunal d'inviter le Conseiller de Gouvernement Ministre de l'Intérieur à lui faire connaître les motifs de la décision attaquée;
Attendu que M. I. fait ensuite valoir que son refoulement n'a manifestement aucune justification valable; que sa présence sur le territoire monégasque n'est plus de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée; que le temps écoulé ne permet pas davantage de maintenir la mesure de refoulement; que la décision attaquée doit en conséquence être annulée;
Vu la contrerequête, enregistrée au Greffe Général le 22 avril 2022, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête ainsi qu'à la condamnation du requérant aux entiers dépens;
Attendu que le Ministre d'État expose que M. I. a fait l'objet le 7 mai 2001 d'une mesure de refoulement du territoire monégasque en raison des risques de trouble à l'ordre public que sa présence à Monaco était de nature à occasionner; qu'en effet, il figurait sur la liste internationale de recherche d'Interpol comme dirigeant ou personne ayant des liens avec des groupes criminels ukrainiens ; qu'il était, en outre, accusé de détournements de fonds ; que l'intéressé n'a pas contesté cette décision de refoulement; que le 10 avril 2017, il a sollicité du Conseiller de Gouvernement Ministre de l'Intérieur l'abrogation de la décision de refoulement, faisant valoir que son nom avait été retiré en mars 2017 de la liste, établie par le Conseil de l'Union européenne, des personnes faisant l'objet de mesures restrictives au titre de l'embargo sur l'Ukraine ainsi que de la liste monégasque des personnes dont les fonds ont été gelés au titre des sanctions économiques visant l'Ukraine, que ses casiers judiciaires, tant en Ukraine qu'à Monaco, ne portaient plus trace d'aucune condamnation et qu'il n'avait plus fait l'objet de signalements défavorables à Monaco depuis son refoulement; que cette demande a été rejetée par une décision du 26 juin 2017 du Ministre d'État ; que M. I. a formé contre cette décision une requête en annulation pour excès de pouvoir que le Tribunal Suprême a rejetée par une décision du 19 juin 2018 au motif que les circonstances invoquées par le requérant n'étaient pas, en l'espèce, de nature à retirer toute justification à la décision attaquée; que le 16 septembre 2021, M. I. a, à nouveau, sollicité du Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'Intérieur l'abrogation de la décision de refoulement en se fondant sur les mêmes arguments ; que cette demande a été implicitement rejetée;
Attendu que le Ministre d'État soutient, en premier lieu, que l'argumentation du requérant n'est pas fondée; qu'en effet, les éléments qu'invoque le requérant sont principalement relatifs aux mesures d'embargo et de sanctions économiques prises par l'Union européenne et l'État de Monaco à l'encontre de l'Ukraine; que ces mesures d'embargo et ces sanctions économiques, liées à la situation en Ukraine, sont sans rapport avec les faits très graves reprochés personnellement à M. I., lesquels ont justifié tant la décision de refoulement que les décisions de ne pas abroger cette décision; que ce n'est pas parce que les fonds appartenant au requérant ont cessé d'être gelés au titre des sanctions économiques visant l'Ukraine que, pour autant, l'intéressé aurait cessé de constituer une grave menace pour la sécurité intérieure et extérieure de l'État de Monaco comme l'a déjà jugé le Tribunal Suprême dans sa décision du 19 juin 2018 ; que les circonstances que son casier judiciaire monégasque ne comporte aucune inscription et qu'aucune instruction pénale le concernant n'est ouverte en Principauté ne justifient pas davantage qu'il soit fait droit à sa demande; que, refoulé de Monaco depuis 2001, le requérant ne saurait se prévaloir utilement de ce que son casier judiciaire monégasque est vierge ; qu'il a été retenu à l'encontre de M. I. d'avoir opéré des détournements de fonds, ainsi que des accusations d'avoir formé et financé de véritables milices privées extrêmement violentes qui ont, en 2014, enlevé, battu et tué des manifestants proeuropéens; que, même s'ils ont eu lieu en Ukraine, ces actes et actions en lien avec ces événements établissent que M. I. n'a nullement modifié son comportement depuis la mesure de refoulement prononcée à son encontre en 2001 et qu'il demeure une personne dont la présence sur le territoire monégasque constitue une menace pour la sécurité publique, intérieure et extérieure, de l'État monégasque, justifiant le maintien de la mesure de refoulement; que le Tribunal Suprême en a d'ailleurs jugé ainsi, parla décision du 19 juin 2018 rejetant le recours formé par M. I. à l'encontre de la précédente décision refusant de lever la mesure de refoulement dont il a fait l'objet; qu'il a jugé, en effet, que les circonstances invoquées par le requérant, au nombre desquelles figurait le classement des poursuites ouvertes contre lui en Ukraine pour un motif procédural, n'étaient pas « en l'espèce, de nature à retirer toute justification à la décision attaquée»; que le refus opposé par la décision attaquée à la demande d'abrogation de cette mesure est donc légalement fondé;
Attendu que le Ministre d'État estime, en second lieu, que la demande présentée par le requérant et tendant, à titre subsidiaire, à ce que le Tribunal Suprême invite l'État à communiquer les motifs de la décision attaquée ne pourra qu'être rejetée; qu'une décision refusant d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque doit, en principe, être motivée par application de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des décisions administratives; que, cependant, aux termes de l'article 5 de cette même loi, cette motivation n'est pas requise « lorsque des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État s'y opposent » ou lorsque la motivation serait de nature à porter atteinte à la recherche par les services compétents de faits susceptibles d'être poursuivis en matière fiscale, douanière ou au titre de la lutte contre le blanchiment de capitaux ou contre le financement du terrorisme; que tel est le cas en l'occurrence ; que, l'encadrement par M. I. de groupes criminels ukrainiens ou les liens entretenus par lui avec ces derniers qui ont justifié la mesure de refoulement du 7 mai 2001, non contestée par l'intéressé, comme les signalements ultérieurs le concernant relatifs à des détournements de fonds ainsi qu'au financement et à la formation de groupes de jeunes qui, en 2014, ont enlevé et tué des manifestants proUnion européenne (Euromaïdan), caractérisent un comportement délictueux dont la violence est évidemment de nature à affecter la sécurité, tant intérieure qu'extérieure, de l'État monégasque; que les exigences éthiques et les engagements internationaux de la Principauté dans la lutte contre la criminalité organisée et le blanchiment de capitaux que la décision contestée met en œuvre, justifient, par suite, pour des raisons de sécurité intérieure et extérieure, que les motifs de la décision attaquée ne soient pas communiqués ; qu'au demeurant, par la décision du 19 juin 2018, le Tribunal Suprême a écarté le grief tiré du défaut de motivation de la décision du 26 juin 2017 rejetant la précédente demande du requérant tendant à l'abrogation de la décision de refoulement prise à son encontre, en faisant application de l'article 5 de la loi du 29 juin 2006 ;
Vu la réplique, enregistrée au Greffe Général le 19 mai 2022, par laquelle M. I. tend aux mêmes fins que la requête et par les mêmes moyens;
Attendu que le requérant soutient, en premier lieu, que pour étayer les graves accusations portées à son encontre dans la contrerequête, le Ministre d'État n'a produit aux débats qu'un article de presse du journal The Guardian en date du 4 avril 2016 ; que M. I. conteste les propos relayés par cet article de presse et repris par l'État afin de justifier sa position; que s'il avait adopté un tel comportement délictueux, il ne fait pas de doute qu'il aurait été condamné par les autorités ukrainiennes, ce qui n'est manifestement pas le cas ; que, d'ailleurs, son casier judiciaire ukrainien ne porte trace d'aucune condamnation; que le Conseil de l'Union européenne, par une décision du 3 mars 2017, a prorogé la décision de 2014/119/PESC concernant des mesures restrictives à l'encontre de certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes au regard de la situation en Ukraine tout en supprimant expressément M. I. de la liste des personnes concernées; que cette décision a été transcrite à Monaco par le biais d'un arrêté ministériel du 23 mars 2017 modifiant l'arrêté ministériel du 13 mars 2014 portant application de l'Ordonnance Souveraine n° 1.675 du 10 juin 2008 relative aux procédures de gel des fonds mettant en oeuvre des sanctions économiques visant l'Ukraine ; que, par ailleurs, le Tribunal de l'Union européenne, par un jugement du 8 novembre 2017, a annulé les décisions 2015/364 et 2016/318 modifiant la décision 2014/79/PESC en ce que ces actes concernaient M. I. ; qu'il a estimé notamment qu'« il résulte de tout ce qui précède que les informations sur les différentes procédures pénales énoncées dans les lettres (...), sur lesquelles s'estfondé le Conseil pour maintenir le nom du requérant sur la liste, soit sont dénuées de pertinence, puisque lesdites procédures ne concernent pas un détournement de fonds publics, soit sont entourées d'incohérences de nature à faire douter le Conseil du caractère suffisant des preuves sur lesquelles il est fondé. Ainsi, le Conseil, compte tenu de l'insuffisance de la base factuelle sur laquelle il s'est fondé, (...), ainsi que, d'autre part, des éléments à décharge invoqués par le requérant, aurait dû mener des vérifications supplémentaires et solliciter des éclaircissements auprès desdites autorités, ainsi qu'il ressort de la jurisprudence citée, notamment au point 74 ci-dessus. Ils'ensuit que le Conseil a commis une erreur manifeste d'appréciation lorsqu'il a considéré que les procédures menées à l'encontre du requérant, telles qu'elles résultaient des éléments de preuve et à la lumière des éléments à charge et à décharge qu'avait fournis le requérant, correspondaient au motif de maintien de son nom sur la liste, à savoir que celuici faisait l'objet de procédures pénales de la part des autorités ukrainiennes pour desfaits susceptibles de relever d'un détournement de fonds publics et que, par conséquent, ces procédures permettaient de qualifier les agissements du requérant conformément au critère pertinent»; que, s'agissant de la procédure pénale ukrainienne, le requérant a communiqué au magistrat instructeur une décision du 27 janvier 2016 rendue par le juge d'instruction du tribunal de l'arrondissement Solomianskiy de la ville de Kiev ayant décidé de clôturer la procédure pénale inscrite au registre unique des enquêtes préjudiciaires concernant le requérant et ce pour inactivité du viceprocureur général de l'Ukraine; que l'appel contre cette ordonnance formé par le parquet général a été déclaré irrecevable par la cour d'appel de Kiev le 11 février 2016, faute de texte prévoyant un tel recours; que, par ailleurs, le pourvoi à l'encontre de l'arrêt de la cour d'appel, formé par le procureur général de l'Ukraine, a été rejeté par la chambre criminelle de la Haute Cour de l'Ukraine; que, toutefois, le substitut du procureur général d'Ukraine a informé le Parquet Général de Monaco de ce que la Cour suprême d'Ukraine, dans une ordonnance du 12 octobre 2017, avait satisfait à la requête tendant à la révision de l'arrêt du 26 janvier 2017 de la chambre criminelle de la Cour supérieure spécialisée dans les affaires pénales et civiles et de l'arrêt du 30 juin 2016 de la cour d'appel de Kiev; que le magistrat instructeur finalement saisi en Ukraine a rendu le 19 avril 2019 une ordonnance de clôture de la procédure pénale, en l'état de l'absence de preuve de la commission des crimes révélés par les actes d'enquête réalisés par « le juge d'instruction chargé des affaires de haute importance du département des enquêtes de la direction de l'investigation des procédures pénales par les juges d'instruction des autorités du parquet de la gestion procédurale du parquet de la région d'Odessa », sur réquisition conforme du parquet général; que, ce faisant, le requérant n'a jamais été condamné en Ukraine pour ces faits;
Vu la duplique, enregistrée au Greffe Général le 20 juin 2022, par laquelle le Ministre d'État conclut au rejet de la requête par les mêmes moyens que la contrerequête;
Attendu que le Ministre d'État précise, tout d'abord, qu'il a établi dans ses précédentes écritures que la décision attaquée s'appuie sur la décision du Tribunal Suprême du 19 juin 2018 rejetant le recours que M. I. a formé à l'encontre de la précédente décision refusant d'abroger la décision de refoulement dont il a fait l'objet, au motif que les circonstances qu'il invoquait n'étaient pas « en l'espèce, de nature à retirer toute justification à la décision attaquée»; que, par cette décision, le Tribunal Suprême a jugé que le classement pour motif procédural des poursuites ouvertes en Ukraine à l'encontre de M. I. n'était pas de nature à établir l'illégalité de la décision de rejet de sa demande tendant à l'abrogation de la décision de refoulement le concernant; que l'État n'a donc pas fondé sa décision uniquement sur un article de presse ;
Attendu que le Ministre d'État fait valoir, ensuite, que le requérant conteste le bienfondé de la décision attaquée en invoquant des décisions de justice rendues par les juridictions ukrainiennes antérieurement à la décision du 19 juin 2018 du Tribunal Suprême et donc prises en considération par celui-ci dans sa décision ; que l'ordonnance de clôture de la procédure pénale rendue pour absence de preuve et l'absence de condamnation pénale en Ukraine ne sont pas de nature à établir l'illégalité de la décision attaquée; que, par sa décision du 19 juin 2018, le Tribunal Suprême a jugé que l'intervention d'une ordonnance de nonlieu émanant du juge d'instruction ukrainien, « confirmée par les plus hautes juridictions ukrainiennes » et ayant « contraint le vice-procureur général de l'Ukraine à classer les poursuites ouvertes contre lui pour un motif procédural » n'était pas, en l'espèce, de nature à retirer toute justification à la décision de rejet de la demande d'abrogation de la décision de refoulement; que la décision du 19 avril 2019 clôturant la procédure pénale, invoquée par le requérant dans son mémoire en réplique, n'est pas davantage, en l'espèce, de nature à établir que sa présence sur le territoire monégasque ne constituerait plus une menace pour l'ordre et la sécurité publique, intérieure et extérieure de l'État, de sorte qu'elle ne retire pas toute justification à la décision attaquée dans le cadre de la présente instance; qu'au surplus, le requérant n'établit pas que cette décision présenterait un caractère définitif, puisqu'il rappelle lui-même que, par une ordonnance du 12 octobre 2017, la Cour suprême d'Ukraine a procédé à la révision de l'arrêt du 26 janvier 2017 de la chambre criminelle de la Cour supérieure spécialisée dans les affaires pénales et civiles et de l'arrêt du 30 juin 2016 de la cour d'appel de Kiev, rejetant les recours formés par le parquet ukrainien à l'encontre de la précédente décision du juge d'instruction mettant fin à la procédure pénale ouverte à son encontre;
SUR CE,
Vu la décision attaquée;
Vu les autres pièces produites et jointes au dossier;
Vu la Constitution, notamment le 1° du B de son article 90 ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée, sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême ;
Vu l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté ;
Vu la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs ;
Vu la loi n° 1.430 du 13 juillet 2016 portant diverses mesures relatives à la préservation de la sécurité nationale ;
Vu l'Ordonnance du 23 février 2022 par laquelle le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Guillaume DRAGO, Membre suppléant, comme rapporteur ;
Vu le procès-verbal de clôture de Madame le Greffier en Chef en date du 7 juillet 2022 ;
Vu l'Ordonnance du 4 mai 2023 modifiée par laquelle le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience de ce Tribunal du 9 juin 2023 ;
Ouï Monsieur Guillaume DRAGO, Membre suppléant du Tribunal Suprême, en son rapport ;
Ouï Maître Yann LAJOUX, AvocatDéfenseur, pour Monsieur I. ;
Ouï Maître Jacques MOLINIE, Avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation de France, pour le Ministre d'État ;
Ouï Monsieur le Procureur Général, en ses conclusions tendant au rejet de la requête;
La parole ayant été donnée en dernier aux parties;
Après en avoir délibéré
Considérant qu'aux termes de l'article 22 de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 modifiée, relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté: « Le Ministre d'État pourra, par mesure de police, ou en prenant un arrêté d'expulsion, enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer » ;
Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, sur le fondement de ces dispositions, le Ministre d'État a prononcé, le 7 mai 2001, le refoulement de la Principauté de Monaco de Monsieur Y. V. I., ressortissant ukrainien, aux motifs qu'il était inscrit sur la liste internationale de recherche d'Interpol comme dirigeant ou personne ayant des liens avec des groupes criminels ukrainiens et qu'il était accusé de détournements de fonds; que cette décision lui a été notifiée le 7 août 2007 ; que faute d'avoir été contestée dans le délai de recours, elle est définitive ; que M. I. a demandé, le 10 avril 2017, au Conseiller de Gouvernement – Ministre de l'intérieur l'abrogation de la décision de refoulement; que par une décision du 26 juin 2017, le Ministre d'État a rejeté cette demande; que par une décision 201715 du 19 juin 2018, le Tribunal Suprême a rejeté le recours formé par M. I. contre cette décision; que le 16 septembre 2021, il a de nouveau demandé au Conseiller de Gouvernement Ministre de l'Intérieur l'abrogation de la décision de refoulement prise à son encontre; que M. I. demande au Tribunal Suprême d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite du Conseiller de Gouvernement Ministre de l'Intérieur rejetant sa demande et, au besoin, d'inviter l'État à produire tous les éléments justifiant sa décision ;
Considérant que l'objet des mesures de police administrative étant de prévenir d'éventuelles atteintes à l'ordre public, il suffit que les faits retenus révèlent des risques suffisamment caractérisés de trouble à la tranquillité ou à la sécurité publique ou privée pour être de nature à justifier de telles mesures ;
Considérant qu'il appartenait à M. I. de démontrer que la décision de refoulement dont il a fait l'objet le 7 mai 2001 devait être reconsidérée en produisant devant l'Administration tous les éléments utiles à cet effet concernant sa situation personnelle et professionnelle; qu'il ressort des pièces du dossier que celuici n'a pas apporté au soutien de sa demande des éléments nouveaux significatifs, postérieurs à la décision du 26 juin 2017 refusant l'abrogation de la mesure de refoulement et susceptibles de justifier une appréciation différente de la situation ayant motivé cette mesure; que s'il fait valoir, d'une part, qu'un magistrat instructeur ukrainien a rendu, le 19 avril 2019, une ordonnance de clôture de la procédure pénale engagée à son encontre pour détournement de fonds publics et, d'autre part, que le juge d'instruction monégasque a rendu, le 28 janvier 2021, une ordonnance de nonlieu du chef de blanchiment du produit d'une ou plusieurs infractions, d'abus de confiance, de recel d'abus de confiance et de recel de blanchiment, ces circonstances ne sont pas, en l'espèce, de nature à retirer toute justification à la décision attaquée ; que, par suite, en refusant d'abroger la mesure de refoulement prise à l'encontre de M. I., le Conseiller de Gouvernement Ministre de l'Intérieur n'a pas entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que, sans qu'il y ait lieu de faire droit à la mesure d'instruction qu'il sollicite, M. I. n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision qu'il attaque ;
Décide :
La requête de Monsieur Y. V. I. est rejetée.
Les dépens sont mis à la charge de Monsieur I.
Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État.
Ainsi délibéré et jugé par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, composé de Messieurs Didier LINOTTE, Officier de l'Ordre de SaintCharles, Président, Didier RIBES, Chevalier de l'Ordre de SaintCharles, VicePrésident, Stéphane BRACONNIER, Membre titulaire, Madame Magali INGALLMONTAGNIER, Chevalier de l'Ordre de SaintCharles, et Monsieur Guillaume DRAGO, Chevalier de l'Ordre de SaintCharles, rapporteur, Membres suppléants,
et prononcé le vingttrois juin deux mille vingttrois en présence du Ministère public, par Monsieur Didier RIBES, assisté de Madame Virginie SANGIORGIO, Chevalier de l'Ordre de SaintCharles, Greffier en chef.
Le Greffier en Chef, Le Président.