209 articles publiésen droit FR · LU · EU · MC · AD. Commentaires d'arrêt, fiches pratiques, chroniques. Chaque publication expose hash SHA-256, versioning semver, scope explicite, reasoning chain et 10 MCP tools pour les LLM (cf. charte scientifique).
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Décision de refus d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs Décision motivée - Exactitude matérielle des faits invoqués - Absence d'erreur manifeste d'appréciation des nécessités de l'ordre public monégasque Respect de la règle d'examen particulier de la situation du requérant Décision légale (oui) - Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales Recours inapplicable en matière de décisions de police administrative Principe de la présomption d'innocence inopérant en matière de mesures administratives Pas d'atteinte au droit à une vie familiale normale, ni à la liberté de circulation, ni à la liberté de travail Procédure Pouvoir discrétionnaire du Président pour autoriser le dépôt d'une triplique par le requérant Demande injustifiée au cas d'espèce Procès-verbal de clôture constatant l'échange des mémoires prévus Inutilité d'une mesure d'instruction Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 17 juin 2011, Sieur T. M. c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif - Recours en annulation - Acte administratif individuel Recours pour excès de pouvoir Étranger - Décision de refus d'abroger une mesure de refoulement du territoire monégasque Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs Décision motivée - Exactitude matérielle des faits invoqués - Absence d'erreur manifeste d'appréciation des nécessités de l'ordre public monégasque Respect de la règle d'examen particulier de la situation du requérant Décision légale (oui) - Convention europ??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? u Greffe Général et pour M. T. M., un mémoire en réplique et en demande d'injonction de production de pièces ; Que la réplique conteste d'abord l'argumentation du Ministre d'État relative à l'exception de dispense de motivation et réitère ses griefs relatifs à l'inexistence ou à l'insuffisance de la motivation ; Qu'en outre, elle conteste également l'exactitude et la légalité des motifs de fait et de droit servant de base aux décisions déférées et à cette fin, présente une demande de communication de pièces, au besoin sous injonction du Tribunal Suprême sur le fondement des??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? sé de Monsieur Hubert CHARLES, commandeur de l'ordre de Saint-Charles, président, Monsieur Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, vice-président, Monsieur José SAVOYE, Madame Martine LUC-THALER, Monsieur Didier LINOTTE, rapporteur, membres titulaires, et prononcé le dix-sept juin deux mille onze en présence du Ministère Public par Monsieur Hubert CHARLES, commandeur de l'ordre de Saint-Charles, assisté de Madame Béatrice BARDY, chevalier de l'ordre de Saint-Charles, greffier en chef. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 17 juin 2011, Sieur T. M. c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8702 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8702 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/04-15-8702)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'inscrit dans le cadre complexe et récurrent du contentieux de l'urbanisme et de la construction, régi à titre principal par l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 modifiée concernant l'urbanisme, la construction et la voirie. Plus précisément, la présente affaire constitue le prolongement contentieux direct d'une précédente instance ayant déjà donné lieu à une intervention de la haute juridiction monégasque. Initialement, par un arrêté ministériel n° 2007-616 en date du 5 décembre 2007, le Ministre d'État avait délivré au profit d'une société civile immobilière, la SCI OSMOSE, une autorisation de construire. Cet acte administratif individuel initial avait fait l'objet d'une contestation contentieuse devant le juge de l'excès de pouvoir. Par une décision enregistrée sous le numéro TS 2008/13 (également visée sous le numéro 2008-13) et rendue le 15 juin 2009, le Tribunal Suprême avait prononcé l'annulation partielle de ce permis de construire originel. Il ressort des énonciations de la décision commentée que cette censure partielle concernait la réalisation de volumes habitables ou utiles en hauteur, situés au-delà d'une cote déterminée, à savoir la cote + 76,50 NGM (Nivellement Général de Monaco). Tirant les conséquences de cette annulation partielle prononcée par le juge administratif, la SCI OSMOSE a sollicité et obtenu une nouvelle autorisation de construire, matérialisée par l'arrêté ministériel n° 2009-478 en date du 15 septembre 2009. Cet arrêté est expressément qualifié par le Tribunal Suprême d'autorisation constitutive d'un « permis modificatif », demandé et obtenu en conséquence de la décision juridictionnelle du 15 juin 2009. L'objet exclusif de ce permis modificatif résidait dans l'autorisation de réaliser deux niveaux supplémentaires en sous-sol. Selon les précisions apportées par l'autorité administrative en cours d'instance, ces travaux d'excavation et de construction souterraine avaient précisément pour finalité d'accueillir les installations et équipements qui étaient initialement prévus dans les hauteurs ayant fait l'objet de la censure juridictionnelle. Estimant que cette nouvelle autorisation administrative était entachée d'illégalité tant dans sa forme que dans son fond, le Syndicat des copropriétaires d'un immeuble riverain ou voisin (la nature exacte du voisinage n'est pas précisée dans la décision), dénommé « Le Régina », représenté par son syndic Monsieur M. G., a entrepris de contester la validité de cet arrêté ministériel du 15 septembre 2009. Préalablement à la saisine juridictionnelle, le syndicat des copropriétaires a exercé un recours administratif préalable. Par un courrier recommandé avec accusé de réception en date du 11 janvier 2010, il a adressé un recours gracieux à Son Excellence Monsieur le Ministre d'État afin de solliciter le retrait ou l'abrogation de l'arrêté n° 2009-478. L'autorité ministérielle ayant gardé le silence sur cette demande, ce mutisme administratif a fait naître, à l'expiration du délai légal, le 12 mars 2010, une décision implicite de rejet du recours gracieux, cristallisant ainsi le litige et ouvrant la voie à la phase juridictionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant suite à ce rejet implicite, le Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Régina » a saisi le Tribunal Suprême par une requête enregistrée au Greffe général le 10 mai 2010. Agissant sur le fondement de l'article 90 B.1 de la Constitution monégasque, qui fonde la compétence du Tribunal Suprême en matière administrative pour statuer sur les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions des diverses autorités administratives, le requérant sollicitait l'annulation de l'arrêté ministériel n° 2009-478 du 15 septembre 2009, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux, ainsi que la condamnation de l'État aux entiers dépens de l'instance. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri et contradictoire d'écritures, conformément aux règles fixées par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Par une ordonnance du 7 juin 2010, le Président du Tribunal Suprême a désigné Monsieur Didier Linotte, Membre titulaire, en qualité de rapporteur. Le Ministre d'État a déposé une contre-requête au Greffe général le 13 juillet 2010. Le syndicat requérant a répondu par un mémoire en réplique déposé le 3 août 2010, auquel le Ministre d'État a opposé une duplique enregistrée le 6 septembre 2010. Par une ordonnance du 21 février 2011, le Président a renvoyé la cause à l'audience du 4 avril 2011, lors de laquelle le Tribunal Suprême a siégé et délibéré en assemblée plénière. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Régina » articulait son argumentation autour de la distinction classique du contentieux de l'excès de pouvoir, en soulevant deux moyens de légalité externe et un moyen de légalité interne : En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, le requérant invoquait un vice de forme affectant l'instrumentum même de l'arrêté ministériel attaqué, tiré de la violation des dispositions combinées de l'article 7 et de l'article 8, alinéa 9, de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. Selon la thèse de la requête, l'arrêté accordant le permis modificatif était illégal en ce qu'il omettait de mentionner expressément la décision du Tribunal Suprême du 15 juin 2009 ayant partiellement annulé le permis de construire initial du 5 décembre 2007. En deuxième lieu, toujours au titre de la légalité externe, la copropriété soulevait un vice de procédure tenant à la composition irrégulière du dossier de demande d'autorisation de construire soumis à l'administration. Elle excipait à cet égard d'une méconnaissance des prescriptions de l'article 3-17e (ou 3.17) de l'Ordonnance Souveraine du 9 septembre 1966. Ce texte impose au pétitionnaire d'un permis modificatif de fournir des documents graphiques coloriés faisant apparaître, selon un code couleur conventionnel strict, les différentes catégories de constructions projetées (en rouge), supprimées (en jaune) ou conservées (en noir ou gris). Le requérant soutenait que cette formalité n'avait pas été respectée. En troisième lieu, au fond, sur le terrain de la légalité interne, le syndicat requérant développait un moyen tiré de la violation de l'autorité de la chose jugée. Il soutenait qu'en s'abstenant de mentionner l'annulation juridictionnelle partielle du 15 juin 2009 tout en visant parallèlement le permis initial du 5 décembre 2007, l'arrêté modificatif du 15 septembre 2009 avait pour effet juridique de « redonner vie » à l'intégralité des dispositions de ce permis primitif. Ce faisant, selon le requérant, l'administration autorisait implicitement mais nécessairement le bénéficiaire, la SCI OSMOSE, à réaliser des volumes habitables ou utiles au-delà de la cote + 76,50 NGM précédemment censurée par le juge. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet pur et simple de l'ensemble de ces moyens et à la condamnation du syndicat requérant aux dépens. Sur le premier moyen de légalité externe, l'autorité ministérielle contestait toute obligation textuelle de viser la décision du Tribunal Suprême. Elle faisait valoir une lecture stricte de l'article 8, alinéa 9, de l'Ordonnance de 1966, lequel dispose que l'autorisation mentionne s'il y a lieu « les conditions auxquelles son octroi est subordonné ». Pour le Ministre d'État, cette disposition vise exclusivement les prescriptions particulières d'urbanisme ou d'esthétique que devra respecter le pétitionnaire dans la mise en œuvre de son projet, et nullement l'historique contentieux de l'autorisation initiale. Sur le second moyen de légalité externe, le Ministre d'État ne contestait pas frontalement l'absence de coloration conventionnelle des plans, mais plaidait l'inutilité et le caractère inopérant d'une telle formalité dans les circonstances particulières de l'espèce. Il soulignait que l'objet exclusif du permis modificatif portait sur l'adjonction de deux niveaux supplémentaires en sous-sol. Dès lors, quand bien même ces niveaux n'auraient pas été coloriés en rouge sur les plans, ils demeuraient parfaitement et clairement identifiables. L'autorité administrative en déduisait qu'elle avait pu statuer en parfaite connaissance de cause sur la demande dont elle était saisie. Enfin, sur le moyen de légalité interne, le Ministre d'État déniait tout caractère sérieux à l'argumentation adverse. Il rappelait que les seules modifications autorisées par l'arrêté querellé portaient sur des ouvrages en tréfonds (sous-sol), lesquels étaient, par leur nature même et leur localisation physique, radicalement insusceptibles d'autoriser l'édification de surfaces habitables en hauteur au-delà de la cote permise. Dans sa duplique, il précisait au surplus la cohérence matérielle de l'opération, en expliquant que ces nouveaux espaces souterrains venaient précisément se substituer aux volumes en hauteur annulés pour accueillir les équipements techniques initialement prévus en élévation. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La présente affaire soumettait à la sagacité du Tribunal Suprême, réuni en assemblée plénière, une série de trois questions juridiques distinctes mais étroitement imbriquées, touchant à la fois au formalisme des actes d'urbanisme et à la théorie générale des effets des annulations contentieuses dans l'ordre juridique monégasque : 1. Les dispositions combinées des articles 7 et 8, alinéa 9, de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966 imposent-elles à l'autorité administrative, lorsqu'elle délivre un permis de construire modificatif consécutif à l'annulation juridictionnelle partielle du permis initial, de mentionner expressément dans le corps de son arrêté la décision du Tribunal Suprême ayant prononcé cette annulation ? 2. La méconnaissance avérée par le pétitionnaire de la formalité prescrite par l'article 3.17 de la même Ordonnance Souveraine — exigeant la production de plans affectés de couleurs conventionnelles (jaune, noir/gris, rouge) pour distinguer les parties supprimées, conservées et nouvellement projetées — entraîne-t-elle automatiquement l'annulation pour vice de procédure du permis modificatif, ou l'effet d'une telle omission est-il subordonné à son incidence concrète sur l'appréciation portée par l'administration ? 3. Le fait pour un permis de construire modificatif de viser l'arrêté de permis initial sans faire mention de la décision juridictionnelle l'ayant partiellement annulé a-t-il pour effet de faire revivre dans l'ordre juridique les dispositions annulées de l'acte primitif, en méconnaissance de l'autorité de la chose jugée ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre par la négative à chacune de ces interrogations et rejeter en conséquence le recours, le Tribunal Suprême déploie un raisonnement rigoureux, structuré en deux temps suivant la summa divisio des moyens soulevés. La motivation, bien que concise selon la tradition rédactionnelle des juridictions suprêmes de tradition francophone, pose des jalons méthodologiques et théoriques d'une grande netteté. #### 1. L'examen de la légalité externe : interprétation stricte des textes et consécration de la théorie des formalités non déterminantes Abordant le premier grief de légalité externe, le Tribunal Suprême procède tout d'abord à une citation intégrale des textes invoqués par le syndicat requérant, à savoir l'article 7 et l'article 8, alinéa 9, de l'Ordonnance Souveraine n° 3.647 du 9 septembre 1966. L'article 7 définit l'office du comité consultatif pour la construction, chargé d'examiner les demandes d'autorisation tant sous l'angle de la légalité que de l'esthétique et de l'intérêt général (salubrité, sécurité publique, caractère des lieux avoisinants, sites, perspectives monumentales). L'article 8, alinéa 9, dispose quant à lui que « L'autorisation mentionne, s'il y a lieu, les conditions auxquelles son octroi a été subordonné conformément notamment aux dispositions de l'article 7 de la présente ordonnance ». Se livrant à une exégèse littérale et téléologique de ces dispositions, le juge suprême relève que « contrairement à ce que soutient le Syndicat requérant, aucune de ces dispositions n'a pour objet ou pour effet de faire obligation de mentionner, dans l'arrêté ministériel attaqué, la décision d'annulation partielle de l'autorisation de construire initiale prise le 15 juin 2009 par le Tribunal Suprême ». Ce faisant, la Haute Juridiction valide pleinement l'analyse défendue par le Ministre d'État : les « conditions » visées à l'article 8, alinéa 9, s'entendent exclusivement des réserves ou prescriptions spéciales d'ordre technique, architectural ou esthétique imposées au constructeur sur le fondement de l'article 7. Il n'existe aucun principe ni aucun texte imposant à l'administration de retracer dans les visas ou les motifs d'un acte modificatif les vicissitudes contentieuses subies par l'acte initial. Le premier moyen est donc écarté comme manquant en droit. Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême sur le second moyen de légalité externe revêt une importance doctrinale considérable. La juridiction cite d'abord les termes très précis de l'article 3.17 de l'Ordonnance de 1966, qui impose que les dossiers de modification d'un projet en cours fassent « apparaître distinctement avec les couleurs conventionnelles les parties supprimées (en jaune), les parties conservées (en noir ou gris), et les parties nouvellement projetées (en rouge) ». Dans un premier mouvement factuel, le juge constate sans détour l'irrégularité commise : « il résulte de l'instruction, des écritures et des pièces fournies au dossier que l'accomplissement de cette formalité manque en fait ». Le vice de composition du dossier est donc matériellement établi et formellement reconnu par la juridiction. Toutefois, refusant un formalisme mécanique et aveugle qui conduirait à censurer l'acte pour la moindre omission documentaire, le Tribunal Suprême énonce immédiatement un considérant de principe majeur : « Considérant, cependant, que le non-accomplissement d'une formalité prévue par un texte n'est de nature à entraîner l'annulation de la décision attaquée que s'il a pu avoir une influence déterminante sur le sens de cette décision ». Par cette formulation ciselée, le juge constitutionnel et administratif monégasque consacre la distinction fondamentale entre les formalités substantielles (ou déterminantes) et les formalités accessoires (ou non déterminantes). L'illégalité externe formellement constatée est neutralisée dès lors qu'elle est dépourvue de lien de causalité potentiel avec le contenu de la décision prise. Appliquant ensuite cette grille d'analyse in concreto (« dans les circonstances de l'espèce ») au vu des éléments de l'instruction, le Tribunal relève que « l'absence de coloration des plans modificatifs n'a pas été de nature à empêcher l'identification des constructions projetées et a par conséquent été sans influence sur le sens de la décision du Ministre d'État ». En effet, s'agissant de la création ex nihilo de deux niveaux de sous-sol, la lecture des plans permettait à l'autorité administrative ainsi qu'au comité consultatif de saisir immédiatement la consistance des modifications sollicitées, sans que l'absence d'encre rouge ne vienne fausser leur appréciation ou entacher leur consentement d'une erreur d'analyse. Le moyen tiré du défaut de coloration est par conséquent écarté comme non opérant. #### 2. L'examen de la légalité interne : l'effet radical et automatique de l'annulation contentieuse sur l'ordre juridique Sur le terrain de la légalité interne, le Tribunal Suprême était confronté à un argument audacieux du requérant : l'idée selon laquelle le visa du permis initial du 5 décembre 2007 dans le permis modificatif du 15 septembre 2009, combiné à l'omission de la mention de l'arrêté d'annulation partielle du 15 juin 2009, aurait opéré une forme de résurrection juridique des dispositions annulées, permettant ainsi au constructeur d'ériger des volumes au-delà de la cote + 76,50 NGM en violation de la chose jugée. La réponse du Tribunal Suprême est empreinte d'une fermeté remarquable et repose sur la théorie pure de l'acte administratif et du contentieux de l'annulation. Le juge énonce que l'affirmation du syndicat requérant « méconnaît le sens et la portée de la décision juridictionnelle précitée ». Il pose ensuite le postulat fondamental gouvernant les effets de ses propres arrêts d'annulation : « dès lors qu'une décision d'annulation d'un acte administratif par le Tribunal Suprême a pour effet de retirer l'acte censuré de l'ordre juridique monégasque, le moyen tiré d'une possibilité de survivance des dispositions annulées le 15 juin 2009 ne peut qu'être écarté ». Ce faisant, la Haute Juridiction rappelle l'effet *erga omnes* et rétroactif de l'annulation pour excès de pouvoir. Lorsque le juge administratif annule (totalement ou partiellement) un acte administratif, cet acte (ou la partie divisée qui fait l'objet de la censure) disparaît de l'ordonnancement juridique : il est réputé n'être jamais intervenu. Cette disparition s'opère *ipso jure*, par la seule force et l'autorité absolue de la chose jugée attachée à la décision du Tribunal Suprême, sans qu'il soit besoin d'aucune mesure de publicité ou de mention confirmative dans un acte administratif subséquent pour lui donner plein effet. Inversement, le simple fait pour l'administration de viser l'acte initial (qui subsiste dans l'ordre juridique uniquement pour ses dispositions non annulées) dans un permis modificatif ultérieur est radicalement impuissant à faire renaître du néant juridique des dispositions que le juge a définitivement retranchées de l'ordre juridique monégasque. Toute crainte d'une « survivance » des autorisations de construire au-delà de la cote + 76,50 NGM relève donc d'une illusion juridique, ce qui conduit au rejet inéluctable du moyen. ### C. Le dispositif Au terme de cette double analyse écartant l'ensemble des griefs articulés par la copropriété requérante, le Tribunal Suprême prononce le rejet intégral du recours et met les frais de l'instance à la charge de la partie perdante, dans les termes exacts suivants : > « DÉCIDE : > La requête du Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble dénommé « LE RÉGINA » est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge du Syndicat des Copropriétaires de l'immeuble dénommé « LE RÉGINA » > Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue en assemblée plénière le 15 avril 2011 par le Tribunal Suprême dans l'affaire du *Syndicat des copropriétaires de l'immeuble « Le Régina »* constitue assurément un arrêt de principe au sein du droit administratif monégasque. La formation de jugement retenue — l'assemblée
# Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8701 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 15 avril 2011, n° 8701 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2011/04-15-8701)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Madame N. B. a été titularisée au sein de la fonction publique de la Principauté de Monaco en qualité d’agent de police, en vertu d’une Ordonnance Souveraine du 14 octobre 1993. Ayant par la suite cessé de remplir les conditions d’aptitude physique requises pour l’exercice des missions de police, l’intéressée a fait l'objet d'un reclassement administratif : elle a été nommée hôtesse d’accueil au Stade Louis-II par l’Ordonnance Souveraine n° 14.876 du 4 mai 2001. Quelques années plus tard, atteinte d’un état dépressif, la requérante a été placée en congé de longue durée sur proposition de la commission médicale des congés de maladie et des invalidités, pour la période s’étendant du 23 mai 2005 au 17 avril 2006, mesure ultérieurement prolongée jusqu’au 31 mai 2007. Par deux avis émis les 15 et 27 mai 2007 (la décision mentionnant également la date du 29 mai 2007 dans ses motifs), cette même commission médicale a estimé l'agent apte à reprendre l'exercice de ses fonctions. Toutefois, la commission a précisé que la pathologie présentée faisait obstacle à une réintégration sur le poste précédemment occupé, préconisant expressément un changement d’affectation géographique dans la mesure des possibilités du service. Faisant suite à ces conclusions médicales, l’administration a formellement autorisé Madame B., par décision du 16 mai 2007, à reprendre son service à compter du 1er juin 2007. Cependant, bien qu'elle ait continué à percevoir son traitement financier, aucun poste concret ne lui a été proposé ou assigné par l'autorité administrative. Par la suite, l’administration a prononcé la mise en disponibilité d’office de Madame B. par un arrêté ministériel du 28 janvier 2008 pour une durée d’une année à compter du 1er février 2008, sur le fondement de l’article 47-1° de l’Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 fixant les conditions d’application de la loi n° 975 du 12 juillet 1975 portant statut des fonctionnaires de l’État. Par un courrier du 19 novembre 2008, l'agent a formellement sollicité sa réintégration. En dépit de cette demande, le Ministre d’État a reconduit cette mesure en prenant l’arrêté ministériel n° 2009-133 du 16 mars 2009 maintenant d’office la requérante en position de disponibilité jusqu’au 31 janvier 2010. Par lettre recommandée avec demande d'avis de réception du 16 novembre 2009, distribuée le 23 novembre 2009 au Directeur de la Fonction Publique et des Ressources Humaines, Madame B. a réitéré sa demande tendant à être réintégrée dans ses fonctions à compter du 1er février 2010. Cette démarche est demeurée sans réponse expresse de la part de l'administration. En lieu et place d'une réintégration, le Ministre d'État a édicté l’arrêté ministériel n° 2010-49 du 29 janvier 2010, qui a de nouveau maintenu d’office Madame B. en position de disponibilité du 1er février 2010 jusqu’au 31 janvier 2011. L'arrêté en cause a été publié au Journal de Monaco le 5 février 2010 et notifié à l'intéressée par une lettre du Directeur de la Fonction Publique et des Ressources Humaines en date du 12 février 2010, reçue le 15 février 2010. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le contentieux entre Madame B. et l’État de Monaco s’inscrit dans une double trajectoire contentieuse devant le Tribunal Suprême, juridiction constitutionnelle et administrative suprême de la Principauté : 1. **Le premier recours (contentieux de l'arrêté du 16 mars 2009)** : Par requête enregistrée le 19 mai 2009, Madame B. avait déféré au Tribunal Suprême le précédent arrêté ministériel du 16 mars 2009 la maintenant en disponibilité jusqu'au 31 janvier 2010, assorti de conclusions indemnitaires à hauteur de 42 641,61 euros. Par une décision rendue le 17 mai 2010, le Tribunal Suprême a censuré cet arrêté pour excès de pouvoir, alloué à la requérante une indemnité de 3 000 euros en réparation de son préjudice moral, et renvoyé cette dernière devant l’administration pour la liquidation de l’indemnité afferente à la perte de revenus subie. 2. **Le second recours (litige présentement jugé)** : Par une requête enregistrée au Greffe général le 2 avril 2010, Madame B. a saisi le Tribunal Suprême d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté ministériel n° 2010-49 du 29 janvier 2010, complété par des prétentions indemnitaires. L'intéressée sollicitait : - L'annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté la maintenant d'office en disponibilité jusqu’au 31 janvier 2011 ; - La condamnation de l’État de Monaco au versement des salaires dus à compter du 1er février 2011 (selon la requête initiale, la requérante sollicitant également dans le corps de ses écritures le versement des salaires depuis le 1er février 2010) ; - La réparation de ses préjudices, ventilée en une indemnité de 10 000 euros au titre du préjudice moral et une somme de 5 000 euros compensatrice des frais exposés pour le litige, notamment les frais d'avocat. Au soutien de ses conclusions d'annulation, la requérante soulevait plusieurs moyens de légalité interne et externe : - La violation de l’article 47-1° de l’Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978, qui subordonne la mise en disponibilité d’office à l'impossibilité physique de reprendre le service à l’expiration d’un congé de maladie, condition qui n'était plus remplie dès lors que la commission médicale l'avait reconnue apte depuis le 1er juin 2007 ; - L'illégalité dérivée de l'arrêté querellé, en tant qu'il constituait le prolongement direct de l'arrêté du 16 mars 2009, lui-même déféré puis annulé par le Tribunal Suprême le 17 mai 2010 ; - La violation du principe de non-rétroactivité des actes administratifs unilatéraux, l'arrêté publié au Journal de Monaco le 5 février 2010 prétendant rétroagir au 1er février 2010 ; - La méconnaissance combinée des articles 47 et 49 de l’Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978, qui confèrent au fonctionnaire régulièrement demandeur un droit subjectif à réintégration. Par sa contre-requête enregistrée le 7 juin 2010, le Ministre d’État a conclu au rejet intégral de l’ensemble des demandes formulées par Madame B., ainsi qu'à sa condamnation aux dépens : - Sur le moyen tiré de la caducité ou de l'illégalité dérivée, le Ministre d'État soutenait que l'arrêté du 29 janvier 2010 formait une décision administrative nouvelle et distincte, dont l'illégalité ne pouvait être déduite automatiquement de la seule censure juridictionnelle de l'arrêté précédent du 16 mars 2009 ; - Sur le grief de rétroactivité, l'autorité administrative excipait de la possibilité de conférer un effet rétroactif à ses décisions pour combler un vide juridique, subsidiairement qu'une telle rétroactivité entre le 1er et le 6 février ne saurait justifier qu'une annulation partielle ; - Au fond, le Ministre d’État arguait que les articles 47-1° et 49 de l’Ordonnance Souveraine précitée visent l'incapacité d'un agent public à réintégrer « ses » fonctions spécifiques antérieures et non « des » fonctions de manière indifférenciée, justifiant dès lors le maintien en disponibilité faute de pouvoir replacer l'agent dans son affectation initiale ; - Enfin, il en concluait que le rejet du recours pour excès de pouvoir entraînait ipso facto le rejet des prétentions à caractère indemnitaire. Madame B. a répliqué le 5 juillet 2010 en maintenant ses conclusions. Le Ministre d'État a indiqué par duplique enregistrée le 23 juillet 2010 s'en remettre à ses écritures antérieures. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumettait au Tribunal Suprême une question cardinale relative à l’étendue des obligations de l'administration monégasque confrontée à la demande de reprise de fonctions d'un agent public précédemment placé en congé de maladie : L'autorité administrative investie du pouvoir de nomination peut-elle légalement maintenir d'office un fonctionnaire en position de disponibilité lorsque ce dernier, ayant sollicité sa réintégration dans les délais prescrits par le statut réglementaire, a été déclaré médicalement apte au service par la commission médicale compétente, au seul motif qu'il ne peut être réaffecté dans son ancien poste de travail ? Il convenait en outre de déterminer si les conditions fixées par l'article 49 de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 confèrent à l'agent un droit impératif à la réintégration s'imposant à l'administration, et d'en tirer les conséquences indemnitaires tant sur le préjudice moral subi que sur la privation illégale des revenus statutaires. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême censure fermement la décision administrative querellée en fondant son raisonnement sur la stricte application de l'article 49 de l’Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête (notamment le moyen tiré de la rétroactivité de l'acte ou l'autorité de chose jugée issue de la précédente décision du 17 mai 2010). #### 1. La violation de l'obligation statutaire de réintégration de plein droit La juridiction administrative rappelle la teneur impérative des dispositions de l'article 49 de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 : - Le fonctionnaire placé en disponibilité doit solliciter sa réintégration au moins deux mois avant l’expiration de la période en cours ; - Lorsque la disponibilité a été prononcée d'office pour raisons de santé en application du chiffre 1° de l’article 47, « la réintégration est de droit dans l’ancien emploi, ou, en cas d’indisponibilité, dans un emploi vacant correspondant au grade de l’intéressé » ; - Le texte ajoute une garantie ultime en disposant qu'« à défaut de vacance, la réintégration est faite en surnombre temporaire ». Appliquant ces normes au cas de l’espèce, le Tribunal Suprême relève : 1. Que Madame B. a scrupuleusement respecté le délai légal en sollicitant sa réintégration le 16 novembre 2009 (distribuée le 23 novembre 2009), soit plus de deux mois avant le terme de sa période de disponibilité fixé au 31 janvier 2010 ; 2. Que la commission médicale des congés de maladie et des invalidités l'avait formellement déclarée apte à reprendre ses fonctions dès le 29 mai 2007 (mentionnée également les 15 et 27 mai 2007) ; 3. Que l'administration ne justifiait d'aucun élément nouveau de fait ou de droit qui aurait rendu impossible sa réintégration selon les modalités prévues par les dispositions susvisées. L'interprétation restrictive soutenue par le Ministre d'État – qui prétendait limiter le jeu du statut à l'aptitude physique aux fonctions antérieures strictes pour maintenir l'agent en disponibilité – est écartée implicitement mais nécessairement par le Tribunal Suprême : dès lors que la commission médicale a reconnu l'aptitude de l'agent et que le texte prévoit subsidiairement l'affectation sur un poste vacant ou en surnombre temporaire, l'administration se trouve en situation de compétence liée. En maintenant Madame B. en disponibilité d'office malgré sa demande et ses aptitudes reconnues, le Ministre d'État a méconnu les prescriptions impératives de l'article 49-1° de l'Ordonnance Souveraine précitée. L'arrêté n° 2010-49 est ainsi entaché d'une illégalité justifiant son annulation pour excès de pouvoir (la décision mentionnant, par une inadvertance de plume dans le considérant de légalité, l'arrêté du 16 mars 2009, mais prononçant formellement dans son dispositif l'annulation de l'arrêté ministériel n° 2010-49 du 29 janvier 2010 attaqué). #### 2. Le contentieux indemnitaire et la réparation des préjudices Sur le terrain indemnitaire, le Tribunal Suprême fait une application directe de l'article 90 B 2° de la Constitution monégasque, qui confère expressément à la juridiction administrative la compétence pour statuer sur les demandes d’indemnité résultant d’une annulation pour excès de pouvoir. Constatant que l'illégalité fautive a engendré des dommages directs et certains pour l'agent : - **Le préjudice moral** : La prolongation illégale d’une position d'inactivité contrainte et le refus persistant de l’administration de procéder au reclassement ou à la réaffectation de l'agent apte créent un préjudice moral certain, que le Tribunal Suprême évalue souverainement à la somme de 5 000 euros ; - **La perte de revenus** : L’agent ayant été privé illégalement de son traitement statutaire du fait de sa mise en disponibilité non volontaire, le préjudice patrimonial est incontestable. Toutefois, faute de justifications chiffrées précises et de pièces comptables annexées à la requête permettant d'établir le quantum exact au jour du jugement, le Tribunal Suprême renvoie Madame B. devant l'administration pour procéder à la liquidation et au paiement de cette indemnité réparatrice ; - **Le surplus des demandes** : Les autres demandes pécuniaires (notamment au titre des frais d'avocat à concurrence de 5 000 euros) ne recevant aucune justification probatoire suffisante au dossier, elles sont rejetées. ### C. Le dispositif > « DÉCIDE : > > L’arrêté ministériel n° 2010-49 du 29 janvier 2010 maintenant d’office Madame N. B., hôtesse d’accueil au Stade Louis II, en position de disponibilité, est annulé. > > L’État est condamné à verser à Madame N. B. la somme de 5 000 euros en réparation du préjudice moral. > > Madame N. B. est renvoyée devant l’administration pour la liquidation et le paiement de l’indemnité au titre de la perte de revenus résultant de l’arrêté ministériel n° 2010-49. > > Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. > > Les dépens sont mis à la charge de l’État. > > Expédition de la présente décision sera transmise à S.E. Monsieur le Ministre d’État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt rendu par le Tribunal Suprême le 15 avril 2011 s'inscrit au cœur de la construction jurisprudentielle monégasque relative aux garanties fondamentales reconnues aux fonctionnaires et agents publics de la Principauté. #### 1. Le caractère impératif de la réintégration de droit et la limitation du pouvoir discrétionnaire L'article 47-1° de l'Ordonnance Souveraine n° 6.365 du 17 août 1978 permet à l'administration de placer d'office un fonctionnaire en disponibilité lorsqu'à l'issue de ses congés de maladie, son état de santé ne lui permet pas de reprendre ses fonctions, et ce sans que l'inaptitude ne justifie une mise à la retraite pour invalidité. Il s'agit d'une position d'attente, dictée par la préservation de la santé physique ou mentale de l'intéressé. Dès l'instant où l'instance médicale d'évaluation – en l'occurrence la commission médicale des congés de maladie et des invalidités – déclare l'agent apte, la cause justificative de la disponibilité d'office disparaît. Dans ce contexte, le Tribunal Suprême consacre une interprétation protectrice et stricte de l’article 49 de ladite Ordonnance Souveraine. L’administration ne saurait se retrancher derrière les particularités médicales de l’agent (impossibilité d'occuper son ancien poste précis) ou la difficulté organisationnelle à identifier une vacance pour faire échec à la réintégration.
## I. Faits, cadre proc??dural et contexte du litige ### A. Origine du litige et pr??tentions des parties Compétence Contentieux administratif. Recours en annulation. Acte administratif individuel. Recours pour excès de pouvoir Étranger. Décision administrative de refus d'abrogation d'une mesure de refoulement du territoire monégasque. Loi n° 1.312 du 29 juin 2006, relative à la motivation des actes administratifs. Dérogation à l'obligation de motivation fondée sur des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État. Engagements internationaux de la Principauté de Monaco justifiant de la dérogation. Exactitude matérielle des faits fondant la décision administrative. Caractère non discriminatoire de la décision administrative. Principe de la présomption d'innocence inapplicable aux mesures administratives. Dispositions de la Convention européenne des droits de l'Homme inapplicables en l'absence d'une résidence régulière. Atteinte à la vie privée et familiale non établie. Légalité de la décision administrative (oui) Recevabilité Ordonnance n° 2.984, du 16 avril 1963, relative à l'organisation et au fonctionnement du Tribunal Suprême. Tardiveté au regard de la décision administrative du 13 avril 2000. Irrecevabilité. Délai légal au regard de la décision du 1er décembre 2009. Recevabilité. Par cette d??cision rendue par **Tribunal Suprême de Monaco** (MC) sous la r??f??rence **Tribunal Suprême, 29 novembre 2010, T. c/ Ministre d'État**, la juridiction statue sur l'application des r??gles de droit positif gouvernant le litige soumis ?? son contr??le. Les ??l??ments factuels constat??s au fond s'inscrivent dans le contexte suivant :\n\n> ?? Compétence Contentieux administratif. Recours en annulation. Acte administratif individuel. Recours pour excès de pouvoir Étranger. Décision administrative de refus d'abrogation d'une mesure de refoulement du territoire monégasque. Loi n° 1.312 du 29 juin 2006, relative à la motivation des actes administratifs. Dérogation à l'obligation de motivation fondée sur des raisons de sécurité intérieure ou extérieure de l'État. Engagements internationaux de la Principauté de Monaco justifiant de la dérogation. Exactitude matérielle des faits fondant la??? ?? ### B. D??roulement de l'instance et r??gularit?? de la saisine Saisie conform??ment aux r??gles de comp??tence et de proc??dure applicables dans l'ordre juridictionnel (MC), **Tribunal Suprême de Monaco** devait v??rifier la recevabilit?? des pr??tentions ainsi que la pertinence des moyens de fait et de droit articul??s par les parties.\n\n## II. Probl??me de droit et fondements textuels mobilis??s ### A. La question juridique centrale soumise au juge La question d??terminante pos??e ?? **Tribunal Suprême de Monaco** consistait ?? appr??cier si les constatations op??r??es et l'interpr??tation des textes vis??s justifiaient la solution retenue au regard des principes de l??galit??, de proportionnalit?? et de s??curit?? juridique.\n\n### B. Corpus normatif et textes de r??f??rence - Dispositions l??gislatives et r??glementaires applicables en **MC** au litige ;\n- Principes directeurs du proc??s ??quitable, de la charge de la preuve et de l'obligation de motivation juridictionnelle.\n\n## III. Solution retenue et architecture de la motivation ### A. L'articulation du syllogisme juridictionnel Pour trancher le diff??rend, **Tribunal Suprême de Monaco** proc??de ?? une confrontation m??thodique entre la norme applicable et les pi??ces vers??es aux d??bats :\n\n> ?? juin 2006 ; que, d'une part, elle fait référence aux faits ayant justifié la décision du 13 avril 2000 que M. T. connaît si bien qu'il en a fait état dans sa demande d'abrogation du 9 juin 2009 ; que, d'autre part, M. T., dans cette demande, n'a invoqué aucun changement dans les circonstances de fait qui serait de nature à justifier l'abrogation demandée ; Attendu en deuxième lieu, que le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté au motif que la rédaction de la décision attaquée indique clairement que le Ministre d'État ne s'en est pas tenu aux motifs de la décision??? ?? ### B. Dispositif et sens de la d??cision Au terme de son examen, la juridiction arr??te son dispositif dans les termes suivants :\n\n> ?? mille dix, composé de Messieurs Hubert CHARLES, Président, Commandeur de l'Ordre de Saint-Charles, Jean-Michel LEMOYNE de FORGES, Vice-Président, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles, rapporteur, José SAVOYE et Didier LINOTTE, membres titulaires, et Frédéric ROUVILLOIS, Membre suppléant, Et prononcé en présence de Monsieur Jacques RAYBAUD, Procureur Général, le vingt-neuf novembre deux mille dix par Monsieur Hubert CHARLES, assisté de Madame Béatrice BARDY, Greffier en Chef, Chevalier de l'Ordre de Saint-Charles. ?? ## IV. Port??e normative, s??curit?? juridique et rep??res pratiques ### A. Apport ?? la coh??rence jurisprudentielle Cette d??cision consolide la jurisprudence de **Tribunal Suprême de Monaco** et offre un rep??re m??thodologique pr??cis pour l'interpr??tation des normes mobilis??es en **MC**.\n\n### B. Recommandations op??rationnelles pour les praticiens - **Qualification rigoureuse** : v??rifier la r??union cumulative des conditions l??gales exig??es par la juridiction ;\n- **Consolidation probatoire** : documenter chaque all??gation factuelle par des pi??ces probantes soumises au d??bat contradictoire ;\n- **R??f??rence jurisprudentielle** : citer cet arr??t (**Tribunal Suprême, 29 novembre 2010, T. c/ Ministre d'État**) au soutien des ??critures dans tout contentieux pr??sentant une identit?? de question de droit.
# Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8284 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 29 novembre 2010, n° 8284 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/11-29-8284)) L'exigence de motivation des actes administratifs constitue l'une des pierres angulaires de l'État de droit administratif moderne. En imposant à l'administration d'expliciter les raisons juridiques et factuelles qui président à l'édiction de ses décisions les plus contraignantes, le législateur ne se borne pas à ériger une règle de pure forme ; il institue une garantie substantielle au profit des administrés, destinée à prévenir l'arbitraire, à assurer la transparence de l'action publique et à permettre au juge de l'excès de pouvoir d'exercer pleinement son office de contrôle de légalité. En Principauté de Monaco, cette exigence a trouvé sa consécration législative avec l'adoption de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. La mise en œuvre de ce texte, et plus particulièrement l'articulation entre l'obligation d'inscrire les motifs dans le corps même de l'acte et la pratique administrative de la motivation par référence à l'avis d'un organisme consultatif, soulève des questions juridiques d'une particulière acuité. C'est précisément à la délimitation des contours de cette obligation formelle que s'attache la décision rendue en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 29 novembre 2010, dans l'affaire opposant Monsieur g. GA. au Ministre d'État. Par cet arrêt de principe, la Haute Juridiction monégasque se prononce avec une fermeté remarquable sur la validité formelle d'un arrêté ministériel portant interdiction de conduire sur le territoire national, en sanctionnant d'annulation une décision administrative qui, bien que comportant des considérations de droit, se bornait, au titre des considérations de fait, à viser l'avis d'une commission consultative sans en joindre le texte ni en reproduire la teneur substantielle. Au-delà de la stricte police de la circulation routière, cette décision permet d'appréhender la rigueur avec laquelle le juge constitutionnel et administratif monégasque veille au respect des prescriptions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, tout en offrant un éclairage précieux sur les débats contentieux relatifs à la base légale des mesures de police administrative frappant les conducteurs titulaires d'un permis étranger. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à la censure du Tribunal Suprême trouve son origine dans une infraction routière commise sur le territoire de la Principauté par un ressortissant français travaillant à Monaco. Monsieur g. GA. (également désigné dans la décision sous l'initiale Monsieur G.), de nationalité française, né à Marseille le 4 septembre 1973 et demeurant dans la commune limitrophe de Beausoleil, exerce ses activités professionnelles en Principauté en qualité de directeur général de la société Ratagne, dont le siège social ainsi que les locaux sont établis à Monaco. En raison de cette localisation professionnelle, l'intéressé, titulaire d'un permis de conduire français, est amené à se rendre quotidiennement sur le territoire monégasque. Le 21 février 2008, Monsieur G. fait l'objet d'une interpellation par les services de police monégasques alors qu'il circule au volant d'un véhicule automobile. Les constatations effectuées lors de ce contrôle révèlent une conduite sous l'empire d'un état alcoolique. La réponse pénale intervient avec une grande célérité : poursuivi devant la juridiction répressive, Monsieur G. est condamné quelques jours plus tard, le 29 février 2008, par le tribunal correctionnel de Monaco à une peine de dix jours d'emprisonnement du chef de conduite sous l'empire d'un état alcoolique. Parallèlement à cette condamnation pénale définitive, le processus administratif de police de la circulation routière est enclenché par les autorités monégasques. Monsieur G. est convoqué devant la Commission technique spéciale, organe consultatif institué par l'article 128 de l'ordonnance souveraine n° 1.691 du 17 septembre 1957 modifiée portant réglementation de la police de la circulation routière (communément dénommée Code de la route). L'intéressé comparaît devant cette commission lors de sa séance du jeudi 8 mai 2008 afin d'y être entendu. À la suite de cette comparution et sur l'avis formulé par ladite Commission technique spéciale le même jour, le Ministre d'État, après délibération du Conseil de gouvernement, édicte le 26 juin 2008 l'arrêté ministériel n° 2008-315. Par cet acte administratif individuel, il est fait interdiction à Monsieur g. GA. de conduire, sur le territoire de la Principauté de Monaco, tous véhicules dont l'utilisation nécessite un permis, et ce pour une durée de deux ans. Toutefois, une particularité chronologique notable marque ce dossier : bien qu'adopté le 26 juin 2008, l'arrêté ministériel n° 2008-315 n'est notifié à la personne de Monsieur G. que le 15 octobre 2009, soit plus de quinze mois après son édiction. Conformément aux termes mêmes de l'arrêté, c'est à compter de cette date de notification à personne que la mesure d'interdiction de conduire de deux ans prend effectivement effet. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de cette mesure administrative qui entrave directement ses déplacements professionnels quotidiens vers la Principauté, Monsieur G. saisit le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir. Sa requête initiale, enregistrée au greffe général le 14 décembre 2009, soit dans le délai de recours contentieux courant à compter de la notification du 15 octobre 2009, tend à l'annulation pure et simple de l'arrêté ministériel n° 2008-315 du 26 juin 2008. L'instruction de l'affaire donne lieu à un échange nourri d'écritures : à la requête initiale répond une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 17 février 2010, suivie d'une réplique du requérant déposée le 19 mars 2010, et enfin d'une duplique de l'autorité administrative enregistrée le 23 avril 2010. Le Président du Tribunal Suprême ayant désigné Monsieur Frédéric Rouvillois, membre suppléant, en qualité de rapporteur par ordonnance du 25 janvier 2010, l'instruction est clôturée par procès-verbal le 11 mai 2010 et l'affaire est renvoyée, par ordonnance du 21 septembre 2010, à l'audience publique du 18 novembre 2010, où le Tribunal Suprême siège et délibère en assemblée plénière. Au soutien de ses conclusions aux fins d'annulation, le requérant développe une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de moyens de légalité interne. Sur le terrain de la légalité externe, Monsieur G. soulève à titre principal le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté attaqué, en violation des dispositions de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il soutient que la décision ne comporte pas « l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Analysant la structure de l'acte, le requérant observe que si l'arrêté vise effectivement le Code de la route ainsi que l'avis rendu par la Commission technique spéciale le 8 mai 2008, il demeure lacunaire à un triple titre : premièrement, il ne précise pas sur quels articles spécifiques du Code de la route il se fonde ; deuxièmement, il ne joint pas l'avis de la Commission technique spéciale (lequel, précise la réplique, ne lui a par ailleurs jamais été communiqué) ; troisièmement, il n'indique ni la nature des faits reprochés à l'intéressé, ni le lieu et la date de leur commission. Sur le terrain de la légalité interne, l'argumentation du requérant se déploie en trois branches : - En premier lieu, il invoque une erreur sur les motifs de fait ainsi qu'une erreur de droit au regard de l'article 123 du Code de la route. Selon le requérant, cet article, sur le fondement duquel la décision aurait été prise (et qui était seul visé, avec les articles suivants, dans sa convocation devant la Commission technique spéciale), ne prévoit nullement la mesure d'interdiction de conduire infligée, et les faits reprochés n'entreraient dans aucune des catégories visées par ce texte. - En deuxième lieu, répliquant à la défense de l'administration qui invoquait en cours d'instance l'article 206 du Code de la route comme véritable base légale, Monsieur G. soutient que ce texte confère uniquement au Ministre d'État un pouvoir réglementaire général pour préciser les mesures d'application de l'ordonnance, et non un pouvoir de police spéciale l'habilitant à infliger à un conducteur déterminé une décision individuelle plus sévère que celles prévues par le Code. De surcroît, il conteste la possibilité d'invoquer tardivement cet article 206 qui n'avait jamais été mentionné auparavant dans la procédure administrative. - En troisième et dernier lieu, le requérant excipe d'une violation de l'article 6, alinéa 1er, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales. Qualifiant l'interdiction de conduire non pas de mesure de police administrative, mais de véritable sanction à caractère répressif, il soutient qu'elle a été prononcée en méconnaissance du droit à un procès équitable devant un tribunal indépendant et impartial. En défense, le Ministre d'État conclut au rejet de l'intégralité de la requête en réfutant point par point les moyens adverses : - S'agissant de la légalité externe et du respect de la loi du 29 juin 2006, l'administration reconnaît que la décision constitue une mesure de police soumise à obligation de motivation, mais affirme que la loi n'exclut nullement une motivation par référence. Selon le Ministre d'État, en se référant expressément à l'avis exprimé le 8 mai 2008 par la Commission technique spéciale, l'arrêté attaqué a valablement satisfait aux exigences légales par renvoi à un document comportant la motivation. - S'agissant de la légalité interne et des motifs de fait et de droit, le Ministre d'État rétorque d'abord que c'est à tort que le requérant prétend que les faits échapperaient aux prévisions de l'article 123 du Code de la route, dès lors que ce texte renvoie expressément aux articles 391-13 et 391-14 du Code pénal définissant le délit de conduite sous l'empire d'un état alcoolique. Surtout, l'autorité administrative opère un déplacement du terrain juridique quant à la base légale de l'acte : elle soutient que l'arrêté n'a pas été pris en application de l'article 123, mais sur le fondement de l'article 206 du Code de la route. Aux termes de cette disposition, le Ministre d'État « peut, lorsque l'intérêt de la sécurité ou de l'ordre public l'exige, prendre des mesures plus rigoureuses que celles édictées par la présente ordonnance, dont il est chargé de préciser les mesures d'application ». Selon la défense, cet article habilite le Ministre d'État à prendre tant des mesures réglementaires que des décisions individuelles afin de sanctionner, au titre de son pouvoir de police, les comportements dangereux d'automobilistes qui, en raison de leur situation particulière — telle la détention d'un permis de conduire étranger par un travailleur quotidien à Monaco —, échappent aux sanctions administratives classiques de suspension du permis national prévues par le Code. Face au grief de tardiveté de cette référence, le Ministre d'État sollicite expressément du Tribunal Suprême, dans sa duplique, qu'il procède au besoin à une substitution de motifs pour retenir l'article 206 comme fondement légal de l'arrêté. - Enfin, sur le grief conventionnel, le Ministre d'État maintient que l'arrêté, indépendamment du délai écoulé entre son adoption et sa notification, revêt exclusivement la nature d'une mesure de police administrative préventive liée au risque pour la sécurité routière, échappant ainsi au champ d'application de l'article 6, alinéa 1er, de la Convention européenne des droits de l'Homme. À titre subsidiaire, il fait valoir que les droits de la défense ont été pleinement respectés puisque Monsieur G. a été préalablement entendu par la Commission technique spéciale. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé En dépit de la richesse des débats relatifs à la légalité interne de la mesure — qui touchaient tant à l'étendue des pouvoirs de police du Ministre d'État au titre de l'article 206 du Code de la route qu'à l'applicabilité des garanties du procès équitable aux mesures administratives d'interdiction de conduire —, le Tribunal Suprême circonscrit son examen au premier moyen de légalité externe soulevé par le requérant. La question de droit centrale tranchée par la Haute Juridiction peut dès lors être formulée ainsi : **un arrêté ministériel prononçant une interdiction temporaire de conduire sur le territoire monégasque satisfait-il à l'obligation légale de motivation en fait, prescrite à peine de nullité par les articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, lorsque ledit arrêté se borne à viser l'avis préalablement rendu par une commission consultative (la Commission technique spéciale), sans que le texte de cet avis soit joint à la décision notifiée ni que l'arrêté précise lui-même en quoi cet avis justifie la mesure de police adoptée ?** En d'autres termes, le juge administratif suprême était invité à déterminer si, et à quelles conditions strictes, l'administration monégasque est autorisée à recourir à la technique de la motivation par référence à un avis consultatif pour remplir son obligation d'énoncer, dans le corps de la décision, les considérations de fait qui en constituent le fondement. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre par la négative à cette question et prononcer l'annulation de l'acte attaqué, le Tribunal Suprême déploie un syllogisme juridique d'une grande rigueur, structuré en trois temps et précédé de la formule classique d'économie de moyens (« Sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête »). Dans un premier temps, la Haute Juridiction pose la majeure de son raisonnement en vérifiant l'applicabilité de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 au litige. Citant l'article 1er de ladite loi, le Tribunal rappelle que « doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives à caractère individuel qui (...) restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police ». Appliquant immédiatement cette qualification à l'espèce, le juge affirme sans ambages que tel « est le cas de l'arrêté attaqué ». Par cette incise, le Tribunal Suprême confirme que l'interdiction administrative de conduire sur le territoire de la Principauté relève bien de la catégorie des mesures de police (et de restriction d'une liberté publique, celle d'aller et venir au moyen d'un véhicule terrestre à moteur), ce qui la soumet de plein droit à l'exigence de motivation formelle sous la sanction radicale de la nullité. Dans un deuxième temps, le Tribunal Suprême précise le contenu matériel et formel de cette obligation légale en citant les termes exacts de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 : « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Ce rappel textuel met en exergue la double exigence posée par le législateur monégasque : d'une part, la localisation formelle de la motivation (« dans le corps de la décision ») ; d'autre part, la dualité de sa substance, qui doit impérativement réunir tant les éléments juridiques (« considérations de droit ») que les éléments factuels (« considérations de fait ») ayant déterminé l'autorité administrative à agir. Dans un troisième temps, le juge confronte l'arrêté ministériel n° 2008-315 du 26 juin 2008, tel que notifié à Monsieur G. le 15 octobre 2009, à cette double exigence légale. L'analyse opérée par le Tribunal Suprême procède ici d'une distinction nette entre la motivation en droit et la motivation en fait : - S'agissant de la motivation en droit, le Tribunal écarte implicitement la critique du requérant (qui reprochait à l'acte de viser globalement le Code de la route sans en préciser les articles) en jugeant que « l'arrêté notifié à M. G. le 15 octobre 2009 comporte l'énoncé des considérations de droit qui ont conduit à son adoption ». Aux yeux de la Haute Juridiction, les visas juridiques figurant dans l'arrêté étaient donc suffisants pour satisfaire au premier volet de l'article 2 de la loi. - S'agissant en revanche de la motivation en fait, la censure du Tribunal est totale. Le juge relève d'abord que « la simple mention de l'avis exprimé par la Commission technique spéciale dans sa séance du jeudi 8 mai 2008 ne satisfait pas à l'exigence formulée par la loi quant aux considérations de fait ». Le simple visa d'un acte préparatoire ou consultatif est, en soi, un coquille vide qui ne renseigne nullement le destinataire sur les faits concrets qui lui sont reprochés. Le Tribunal examine alors les deux modalités alternatives qui auraient pu sauver la légalité de cette référence à l'avis de la Commission, et constate qu'aucune d'elles n'a été remplie par le Ministre d'État : d'une part, « le texte de cet avis n'était pas joint à l'arrêté du Ministre d'État » lors de sa notification ; d'autre part, à défaut d'une telle jonction matérielle, le Ministre d'État « devait préciser en quoi l'avis ainsi visé était de nature à justifier l'interdiction faite à M. G. de conduire tous véhicules dont l'utilisation nécessite un permis sur le territoire de la Principauté pour une durée de deux ans ». Faute d'avoir soit annexé le document consultatif à l'arrêté notifié, soit intégré et réitéré la substance factuelle de cet avis dans le corps même de l'arrêté ministériel, l'administration a méconnu les prescriptions impératives de l'article 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. L'illégalité externe étant ainsi pleinement caractérisée, elle entraîne à elle seule l'annulation totale de la décision attaquée. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « DÉCIDE : > L'arrêté n°2008-315 du 26 juin 2008 est annulé. > Les dépens sont mis à la charge de l'État de Monaco. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 29 novembre 2010 par le Tribunal Suprême s'inscrit au cœur de l'édifice jurisprudentiel monégasque relatif au contrôle formel des actes administratifs depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. En consacrant le principe selon lequel le défaut de motivation des décisions individuelles défavorables — et singulièrement des mesures de police — est sanctionné « à peine de nullité », le législateur monégasque a conféré au vice de forme tiré de l'insuffisance ou de l'absence de motivation un caractère d'ordre substantiel particulièrement marqué. L'apport majeur de l'arrêt *G. c/ Ministre d'État* réside dans l'encadrement très strict qu'il impose à la technique dite de la « motivation par référence ». Dans son mémoire en défense, le Ministre d'État tentait de faire admettre une conception souple de la loi du 29 juin 2006, en soutenant que le simple renvoi, dans les visas de l'arrêté,
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2347 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2347 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/02-08-2347)) L’office du juge de l’excès de pouvoir, lorsqu’il se double d’une compétence indemnitaire directe adossée à l’annulation de l’acte administratif, révèle toute la subtilité de la distinction entre la légalité externe et la légalité interne des décisions de police administrative. Par sa décision rendue en assemblée plénière le 8 février 2010, le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco offre une illustration particulièrement éclairante des rapports qu’entretiennent l’obligation légale de motivation des actes administratifs, l’autorité de la chose jugée au pénal sur le juge et l’administration, et le régime de la responsabilité de la puissance publique du fait de ses décisions illégales en matière de police des étrangers. En dissociant radicalement le sort des conclusions à fin d’annulation de celui des conclusions à fin d’indemnisation, la Haute juridiction monégasque sanctionne le formalisme défaillant d’un refus d’abrogation d’une mesure de refoulement qui s’obstinait à viser une condamnation pénale pourtant infirmée en appel, tout en neutralisant toute perspective de réparation pécuniaire au motif que, sur le fond, la matérialité des faits constatés par le juge répressif autorisait légalement l’autorité de police à maintenir l’intéressé hors du territoire national. Cette décision marque ainsi un jalon essentiel dans la compréhension de l'articulation entre l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs et l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque. ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'appréciation du Tribunal Suprême s'inscrit dans la durée et trouve son origine dans la situation administrative et pénale de Monsieur L. D. (également désigné dans l'entête de la décision sous le nom de Monsieur l. DI MA.), ressortissant de nationalité italienne né le 8 mai 1960 à Rome et demeurant en Italie, à Pino Torinese. L'intéressé résidait sur le territoire de la Principauté de Monaco depuis l'année 1998. Il y exerçait une activité professionnelle consistant en la création et la direction d'une société spécialisée dans les cartes téléphoniques prépayées, au sein de laquelle il occupait les fonctions d'administrateur délégué et de directeur général salarié. Cette implantation professionnelle et résidentielle en Principauté a été interrompue par l'ouverture, dès le mois de décembre 1999, d'une instruction judiciaire pénale diligentée à son encontre. Les poursuites portaient sur des chefs d'accusation particulièrement graves au regard de la sécurité financière et de l'ordre public économique : blanchiment de fonds, détention de fonds provenant du trafic de stupéfiants, ainsi que faux et usage de faux en écriture privée de commerce ou de banque. L'issue de cette procédure pénale s'est dessinée en deux temps distincts, dont la chronologie est déterminante pour la compréhension du contentieux administratif subséquent. En première instance, par un jugement rendu le 22 mai 2007, le Tribunal correctionnel de Monaco a opéré un départage entre les différentes préventions : il a prononcé la relaxe de Monsieur L. D. des chefs de blanchiment de fonds et de détention de fonds provenant du trafic de stupéfiants, mais l'a en revanche déclaré coupable des délits de faux et usage de faux en écriture privée de commerce ou de banque. Tirant immédiatement les conséquences administratives de cette condamnation pénale de première instance, les autorités monégasques ont pris à l'encontre du requérant une série de mesures de police. Le 26 juillet 2007, Monsieur L. D. s'est vu retirer sa carte de séjour ainsi que sa carte de travail, et a fait l'objet, le même jour, d'une mesure administrative de refoulement du territoire monégasque édictée par le Ministre d'État. Toutefois, la situation pénale du requérant a connu un revirement majeur en cause d'appel. Par un arrêt rendu le 10 mars 2008, devenu définitif, la Cour d'appel correctionnelle de Monaco a non seulement confirmé le jugement de première instance en ce qu'il avait relaxé le prévenu des chefs de blanchiment de fonds et de détention de fonds issus d'un trafic de stupéfiants, mais elle a également réformé ledit jugement sur le surplus en prononçant la relaxe de Monsieur L. D. des chefs de faux et usage de faux. Dès lors, à compter du 10 mars 2008, l'intéressé se trouvait totalement blanchi sur le plan pénal, l'ensemble des infractions qui lui étaient reprochées ayant abouti à des décisions définitives de relaxe. Fort de cet arrêt d'appel anéantissant toute condamnation pénale à son encontre, Monsieur L. D. a entrepris de multiples démarches auprès du Ministre d'État afin d'obtenir l'abrogation des mesures administratives prises contre lui le 26 juillet 2007. Une première demande d'abrogation, formée le 31 mars 2008 en s'appuyant sur l'arrêt de relaxe du 10 mars 2008, s'est heurtée à une décision de rejet du Ministre d'État en date du 24 juin 2008. Parallèlement, le contentieux s'était noué devant le Tribunal Suprême. Par une première décision du 1er décembre 2008, la Haute juridiction avait rejeté le recours initial de Monsieur L. D. dirigé directement contre la mesure de refoulement initiale du 26 juillet 2007 (ainsi que sa demande indemnitaire afférente de 100 000 euros), tout en l'invitant, selon la lecture qu'en fit le requérant, à invoquer l'arrêt de la Cour d'appel correctionnelle du 10 mars 2008 au soutien d'une demande d'abrogation. Par une seconde décision rendue le 15 juin 2009, le Tribunal Suprême a également rejeté le recours formé contre le premier refus d'abrogation du 24 juin 2008, en jugeant que la relaxe prononcée par la Cour d'appel le 10 mars 2008 ne faisait pas obstacle, par elle-même, à la prise en compte par l'administration des faits constatés par cette décision judiciaire. Entre-temps, le 23 décembre 2008, se fondant sur l'arrêt du Tribunal Suprême du 1er décembre 2008 et sur l'arrêt de la Cour d'appel correctionnelle du 10 mars 2008, Monsieur L. D. avait saisi le Ministre d'État d'une nouvelle demande tendant à l'abrogation de la mesure de refoulement du 26 juillet 2007. Par une décision en date du 31 mars 2009, le Ministre d'État a, une nouvelle fois, rejeté cette demande d'abrogation. C'est précisément cette décision administrative du 31 mars 2009 qui constitue l'objet exclusif du recours ayant donné lieu à la décision commentée du 8 février 2010. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au greffe général le 29 mai 2009, suivie d'un mémoire en réplique enregistré le 2 septembre 2009, Monsieur L. D. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours tendant, d'une part, à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 31 mars 2009 rejetant sa demande d'abrogation de la mesure de refoulement du 26 juillet 2007 et, d'autre part, à la condamnation de l'État monégasque au paiement d'une indemnité de 1 000 000 d'euros à titre de dommages-intérêts en réparation des préjudices matériel et moral qu'il estimait avoir subis du fait de ce refus d'abrogation, outre la condamnation de l'État aux entiers frais et dépens. Au soutien de ses conclusions, le requérant développait une argumentation articulée autour de moyens de légalité externe et de légalité interne. En premier lieu, sur le terrain formel, il invoquait la violation de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. Il soutenait que la décision attaquée n'était pas motivée de manière suffisamment précise, dès lors qu'elle continuait de viser la condamnation prononcée par le Tribunal correctionnel le 22 mai 2007 sans tenir compte de la relaxe intervenue devant la Cour d'appel le 10 mars 2008, et sans expliquer en quoi cette condamnation anéantie pouvait justifier le rejet de sa demande d'abrogation. Il ajoutait que le Ministre d'État s'était appuyé sur une interprétation erronée de la décision du Tribunal Suprême du 1er décembre 2008. En deuxième lieu, sur le fond du droit, Monsieur L. D. soutenait que les motifs avancés par l'administration étaient injustifiés au regard de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Principauté, laquelle ne comporterait aucune disposition autorisant un refoulement sur le fondement d'une décision de justice, a fortiori lorsque celle-ci a été définitivement infirmée en appel. Dans sa réplique, il tentait d'écarter l'autorité de la décision du Tribunal Suprême du 15 juin 2009 en affirmant que celle-ci ne concernait que le retrait de son titre de séjour et non son refoulement, et invitait le juge à exercer un contrôle de fond sur l'exactitude matérielle des faits à la lumière de nouvelles pièces jointes, tout en reprochant au Ministre d'État de ne pas démontrer la réalité du trouble à l'ordre public allégué. En troisième lieu, le requérant invoquait la méconnaissance des droits fondamentaux garantis tant par la Constitution monégasque — spécifiquement l'article 22 relatif au respect de la vie privée et familiale et l'article 25 consacrant la liberté du travail et d'entreprendre — que par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Il faisait enfin valoir, au soutien de sa demande indemnitaire d'un million d'euros, que le maintien de ces mesures injustifiées mettait en péril la survie même de sa société et lui causait un grave préjudice matériel et moral. En défense, par une contre-requête enregistrée le 31 juillet 2009 et une duplique déposée le 2 octobre 2009, le Ministre d'État concluait au rejet intégral de la requête, tant dans ses branches d'annulation qu'indemnitaire. Sur la légalité externe, l'autorité administrative soutenait que la décision du 31 mars 2009 satisfaisait pleinement aux exigences de motivation posées par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Sur la légalité interne, le Ministre d'État opposait principalement la jurisprudence déjà fixée par le Tribunal Suprême dans l'affaire même du requérant, notamment la décision du 15 juin 2009. Rappelant que cette décision portait bien à titre principal sur le refus d'abrogation du refoulement et seulement « par corollaire » sur le retrait des cartes de séjour et de travail, le défendeur faisait valoir que la relaxe pénale du 10 mars 2008 n'interdisait nullement à l'administration de prendre en compte la matérialité des faits constatés par le juge répressif. Or, soulignait le Ministre d'État, Monsieur L. D. n'invoquait aucun changement dans les circonstances de droit ou de fait intervenu depuis le précédent refus d'abrogation du 24 juin 2008 (lui-même postérieur à l'arrêt de relaxe et validé par le Tribunal Suprême le 15 juin 2009), le simple écoulement d'un délai de quelques mois entre le 24 juin 2008 et le 31 mars 2009 étant insuffisant pour faire disparaître la menace pour l'ordre public que représentait la présence de l'intéressé à Monaco. Enfin, le Ministre d'État écartait comme infondés les moyens tirés de la violation de l'Ordonnance Souveraine du 19 mars 1964 et des articles 22 et 25 de la Constitution, concluant par voie de conséquence au rejet des conclusions indemnitaires sur le fondement de l'article 90-B de la Constitution. Après la désignation du Vice-Président Jean-Michel Lemoyne de Forges en qualité de rapporteur par ordonnance du 4 juin 2009 et le renvoi de l'affaire par ordonnance du 7 décembre 2009, le Tribunal Suprême a tenu audience en assemblée plénière le 26 janvier 2010 et a rendu sa décision le 8 février 2010. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le Tribunal Suprême était confronté à une double problématique juridique, reflétant la dualité du recours formé devant lui sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution. D'une part, sur le terrain du recours pour excès de pouvoir, la question était de savoir si une décision administrative rejetant une demande d'abrogation d'une mesure de police (un refoulement du territoire) satisfait à l'obligation légale de motivation imposée à peine de nullité par l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006, lorsque cette décision se réfère à une condamnation pénale de première instance et aux faits constatés par celle-ci, sans préciser en quoi, à la date où l'administration statue et alors même que ladite condamnation a été infirmée dans l'intervalle par un arrêt définitif de relaxe de la Cour d'appel, ces faits révéleraient que la présence de l'étranger sur le territoire national est toujours de nature à causer un trouble à l'ordre public. D'autre part, sur le terrain du contentieux de l'indemnisation consécutif à une annulation pour excès de pouvoir, la question cruciale consistait à déterminer si l'annulation d'un acte administratif pour un vice de légalité externe — en l'occurrence un défaut de motivation — suffit à ouvrir droit à réparation au profit du requérant, ou si le juge administratif doit rechercher si, au fond, la décision de police était néanmoins légalement justifiée par la matérialité des faits constatés par les juridictions pénales nonobstant la relaxe, privant ainsi le préjudice allégué de tout lien de causalité avec le vice de forme sanctionné. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement déployé par le Tribunal Suprême se caractérise par une rigoureuse décomposition en deux temps, qui permet au juge d'opérer une censure formelle implacable de l'acte attaqué tout en validant substantiellement l'appréciation de fond portée par l'autorité de police, neutralisant par là même les prétentions financières du requérant. Dans un premier temps, statuant sur les conclusions à fin d'annulation et appliquant le principe d'économie des moyens (« Sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête »), le Tribunal Suprême se place exclusivement sur le terrain de la légalité externe, au visa de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006. Rappelant les termes mêmes de cette disposition législative, selon laquelle doivent être motivées à peine de nullité les décisions administratives individuelles qui restreignent l'exercice des libertés publiques ou constituent une mesure de police, le juge examine le contenu intrinsèque de la décision du Ministre d'État du 31 mars 2009. Le Tribunal relève une contradiction chronologique et logique majeure dans la motivation de l'acte : la décision du 31 mars 2009 vise la condamnation prononcée par le jugement du Tribunal correctionnel du 22 mai 2007 et mentionne les faits constatés par ce jugement, mais elle omet d'expliquer en quoi, à la date de son édiction (le 31 mars 2009), et alors que ce jugement correctionnel avait été infirmé plus d'un an auparavant par l'arrêt de la Cour d'appel correctionnelle du 10 mars 2008, ces faits démontreraient que la présence de Monsieur L. D. à Monaco serait de nature à troubler l'ordre public. En d'autres termes, l'administration ne pouvait pas se borner à reproduire ou viser les motifs tirés d'un jugement pénal anéanti sans actualiser sa motivation au regard de l'arrêt d'appel infirmatif et sans expliciter le lien entre les faits subsistants et la menace actuelle pour l'ordre public. Ce défaut de précision et d'actualisation de la motivation entraîne mécaniquement, en vertu de la sanction de nullité prévue par la loi de 2006, l'annulation de la décision du 31 mars 2009. Dans un second temps, statuant sur les conclusions à fin d'indemnisation, le Tribunal Suprême livre une motivation particulièrement dense qui déplace l'examen du litige sur le terrain de la légalité interne de la mesure de police. Tout en rappelant sa compétence de principe, tirée de l'article 90-B-1° de la Constitution, pour octroyer des indemnités qui résultent d'une annulation pour excès de pouvoir, la Haute juridiction pose immédiatement les limites de la responsabilité de l'État en examinant le bien-fondé substantiel du refus d'abrogation. Pour ce faire, le Tribunal Suprême énonce tout d'abord la règle classique régissant les rapports entre la justice pénale et l'action administrative : l'autorité de la chose jugée au pénal ne s'impose aux autorités et aux juridictions administratives qu'en ce qui concerne les constatations matérielles de fait opérées par les juges répressifs et qui constituent le support nécessaire de leurs décisions. Il en déduit logiquement que la décision de relaxe prononcée le 10 mars 2008 par la Cour d'appel correctionnelle ne faisait nullement obstacle, par elle-même, à ce que le Ministre d'État prenne en considération les faits matériellement constatés par le jugement correctionnel du 22 mai 2007 et repris par l'arrêt d'appel. Examinant ensuite les pièces de l'instruction, le Tribunal relève que la décision du 31 mars 2009 a été prise au vu des constatations factuelles de ces deux juridictions répressives, lesquelles établissaient que Monsieur L. D. avait été mêlé à des opérations bancaires dépourvues de justification économique réelle et présentant un caractère « éminemment suspect ». Or, constatant que le requérant n'invoquait aucun élément de fait ou de droit nouveau qui serait apparu depuis le précédent refus d'abrogation du 24 juin 2008, le Tribunal Suprême juge que l'autorité administrative a pu, sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation, déduire de ces agissements bancaires suspects que la présence de l'intéressé en Principauté présenterait un risque de trouble à l'ordre public. Après avoir écarté les moyens tirés de la violation de l'article 22 de la Constitution et de la Convention européenne des droits de l'homme comme étant dépourvus de précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé, et après avoir affirmé le principe selon lequel l'article 25 de la Constitution relatif à la liberté du travail ne fait pas obstacle à l'adoption de mesures de police relatives à l'entrée et au séjour des étrangers, le Tribunal Suprême conclut son syllogisme indemnitaire : le préjudice allégué par le requérant — au demeurant non établi ni dans son principe ni dans son quantum — résulte en réalité d'une « application régulière du régime juridique applicable à l'entrée et au séjour des étrangers » et ne peut donc être regardé comme la conséquence du simple défaut de motivation entachant la décision annulée. La demande d'indemnisation est, par suite, intégralement rejetée, bien que les dépens soient mis à la charge de l'État du fait de l'annulation prononcée. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision rendue par le Tribunal Suprême se lit textuellement comme suit : > « DÉCIDE: > Article 1er. – La décision du 31 mars 2009 est annulée. > Article 2. – Les conclusions à fin d'indemnisation sont rejetées. > Article 3. – Les dép
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2367 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2367 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/02-08-2367)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de Monaco s’enracine dans les démarches entreprises par Madame S. S., épouse T., en vue d’accéder à l'exercice libéral de la profession réglementée de comptable agréé au sein de la Principauté. Sur le plan des qualifications académiques et professionnelles, la requérante justifiait de l’obtention du diplôme préparatoire aux études comptables et financières ainsi que de quatre unités de valeur du diplôme d’études comptables et financières (DECF). Forte de ces titres, elle avait par ailleurs créé une structure d'entreprise individuelle dont l’objet social portait sur la réalisation d'activités d'études, d'assistance et de conseil en matière administrative, commerciale et de gestion d’entreprise. S’appuyant sur cette formation et sur son expérience pratique, Madame S. a sollicité formellement des autorités administratives monégasques, dès le 31 août 2004, une autorisation d’exercer la profession de comptable agréé. N’ayant pas obtenu de réponse immédiate, l’intéressée a réitéré sa démarche auprès du Ministre d’État par un courrier en date du 28 mars 2007, rappelant qu'elle demeurait dans l’attente d'une décision. Le 24 avril 2007, le Ministre d’État a pris une décision explicite rejetant la demande d’autorisation présentée par Madame S. Cette décision négative reposait sur une double motivation : 1. D'une part, une orientation de politique réglementaire générale selon laquelle le Gouvernement Princier avait arrêté le principe de ne plus autoriser de nouveaux comptables agréés sur le territoire monégasque, dans le dessein incitatif de pousser les candidats vers l'obtention du titre et du diplôme d'expert-comptable ; 2. D'autre part, un motif d’ordre individuel et technique, fondé sur un avis défavorable émis par le Conseil de l'Ordre des experts-comptables et comptables agréés, constatant que la possession de quatre unités de valeur du diplôme d'études comptables et financières ne satisfaisait pas à l'exigence d'un « diplôme technique comptable » susceptible d’être validé et retenu pour l’exercice de la profession visée. Cette première décision administrative de rejet du 24 avril 2007 n’a fait l'objet d’aucun recours contentieux dans les délais légaux et est ainsi devenue définitive à l'égard de la requérante. Ultérieurement, le 5 juin 2008, Madame S. a déposé une nouvelle demande d'autorisation d’exercice de la profession de comptable agréé auprès du Ministre d’État. Par une décision administrative du 16 octobre 2008, le Ministre d'État a une nouvelle fois opposé un refus à cette prétention, en se fondant sur des motifs qualifiés par la requérante de quasi-identiques à ceux de 2007, et sans solliciter préalablement un nouvel avis formel du Conseil de l'Ordre des experts-comptables. Contre cette décision de refus du 16 octobre 2008, Madame S. a exercé un recours gracieux le 15 décembre 2008 auprès du Ministre d'État. Ce recours a été expressément rejeté par une décision ministérielle en date du 13 février 2009, notifiée et réceptionnée le 15 février 2009. Dans cette décision confirmative du refus initial, l'autorité ministérielle a réaffirmé que le Gouvernement Princier n'autorisait plus l'installation de comptables agréés à titre libéral et que, par ailleurs, les titres et références universitaires produits par Madame S. ne constituaient pas un diplôme de techniques comptables au sens de l'article 9 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Par une requête enregistrée au Greffe Général le 14 avril 2009 sous le numéro 2367, Madame S. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, tendant à l'annulation de la décision du Ministre d'État du 16 octobre 2008 portant rejet de sa demande d'autorisation d'exercer la profession de comptable agréé, ainsi qu'à la condamnation de l'État aux entiers dépens. À l’appui de sa requête, Madame S. a développé plusieurs séries de moyens portant tant sur la légalité externe que sur la légalité interne de la décision attaquée, tout en s'attachant à justifier de la recevabilité de son recours : 1. **Sur le plan liminaire du cadre légal applicable :** La requérante rappelait que la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 opère une distinction juridique fondamentale entre les experts-comptables et les comptables agréés. Si les premiers sont obligatoirement soumis à la détention du diplôme d'expert-comptable (article 5 de la loi), les seconds doivent justifier, aux termes de l'article 9 de ladite loi, de l’obtention d’« un diplôme de technique comptable reconnu par le Ministre d'État après avis du Conseil de l'Ordre et avoir accompli un stage de 3 années auprès d'un expert-comptable ou d'un comptable agréé ». 2. **Sur la méconnaissance du principe constitutionnel d'égalité :** La requérante soutenait en premier lieu que la décision contestée violait l'article 17 de la Constitution monégasque, lequel garantit l'égalité des Monégasques devant la loi. Elle affirmait qu'il incombait au Ministre d'État d'établir, dans le cadre de l'instance juridictionnelle, que les comptables agréés déjà en exercice au sein de la Principauté disposaient de diplômes d'un niveau supérieur aux titres dont elle justifiait elle-même. 3. **Sur la méconnaissance des articles 3 et 9 de la loi n° 1.231 du 12 juillet 2000 :** En deuxième lieu, Madame S. soutenait que le Gouvernement Princier, en adoptant une position de principe consistant à ne plus délivrer aucune autorisation d'exercice de la profession de comptable agréé, supprimait de facto cette profession par voie administrative, en violation directe des articles 3 et 9 du texte législatif du 12 juillet 2000 qui consacrent expressément son existence légale. 4. **Sur l'erreur manifeste d'appréciation et l'abus de pouvoir :** En troisième lieu, la requérante faisait valoir que le Ministre d'État avait entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation, voire d'un abus de pouvoir, en exigeant implicitement la détention d'un diplôme d'expertise comptable complet pour accéder au statut de comptable agréé, méconnaissant ainsi la distinction voulue par la loi. Elle dénonçait en outre le refus de l’Administration de prendre en considération son expérience professionnelle acquise sur le terrain de la gestion et du conseil d’entreprise. 5. **Sur la légalité externe et le défaut de consultation régulière du Conseil de l'Ordre :** En dernier lieu, Madame S. arguait que la décision attaquée du 16 octobre 2008 était entachée d'un vice de procédure substantiel, pour n'avoir pas été précédée d’un avis récent du Conseil de l'Ordre des experts-comptables et comptables agréés, l'instance ordinale n'ayant pas été sollicitée depuis la décision initiale du 24 avril 2007. Selon la requérante, une nouvelle consultation s'imposait en raison d'une modification sensible des circonstances de fait et de droit, caractérisée par : - L'expérience professionnelle complémentaire qu’elle avait acquise depuis 2004 et 2007 ; - L'entrée en vigueur de la loi n° 1.331 du 8 janvier 2007 imposant, dans certains cas, le recours à un expert-comptable ou à un comptable agréé ; - La loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, imposant désormais au Ministre d'État de solliciter un avis ordinal formellement motivé pour permettre l'exercice du contrôle de légalité par le juge. Dans sa contre-requête enregistrée le 15 juin 2009, le Ministre d'État a soulevé, à titre principal, une fin de non-recevoir dirimante tirée de l'irrecevabilité de la requête. Il a fait valoir que la décision administrative attaquée du 16 octobre 2008 présentait un caractère purement confirmatif de la décision antérieure de rejet du 24 avril 2007, cette dernière étant devenue définitive faute d'avoir été contestée dans les délais contentieux. L’autorité administrative soulignait que les motifs fondant le rejet n’avaient subi aucune altération, ni en droit ni en fait, au cours de la période intercalaire. À titre subsidiaire, le Ministre d'État a conclu au rejet au fond de l'ensemble des prétentions de la requérante : - S'agissant de la légalité externe : il soutenait qu'un avis consultatif légalement émis peut servir de fondement à une décision administrative ultérieure dès lors que les circonstances de fait et de droit sont demeurées inchangées. Il relevait que la loi n° 1.312 sur la motivation des actes administratifs n’imposait pas la motivation des avis consultatifs préalables et était d'ailleurs déjà entrée en vigueur avant l’intervention de la décision d’avril 2007. Il précisait en outre que le refus reposait non sur l'appréciation d'une quelconque expérience professionnelle, mais exclusivement sur l'insuffisance intrinsèque des titres universitaires produits, tandis que la loi n° 1.331 du 8 janvier 2007 ne modifiait en rien la situation factuelle de l’intéressée. - S'agissant de la légalité interne : le Ministre d’État réfutait tout manquement à l'article 17 de la Constitution, la requérante ne se trouvant pas dans une situation juridique analogue à celle des professionnels déjà établis et autorisés. Il estimait inopérant le moyen tiré de la méconnaissance des articles 3 et 9 de la loi du 12 juillet 2000, le refus étant légalement justifié par le défaut de détention d'un diplôme technique reconnu. Enfin, il affirmait que le législateur monégasque avait simplement entendu maintenir le cadre législatif de la profession de comptable agréé pour préserver les droits acquis sans conférer un droit automatique à de nouvelles installations, et que la loi n'imposait nullement la prise en considération de l'expérience professionnelle en substitution du diplôme requis. Par un mémoire en réplique déposé le 17 juillet 2009, Madame S. a contesté la qualification d’acte confirmatif retenue par l'Administration. Elle exposait que sa démarche initiale remontait au 31 août 2004 et que la décision ministérielle de rejet du 24 avril 2007 avait liquidé ce dossier ancien. Dès lors, selon elle, la demande
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2354 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 février 2010, n° 2354 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2010/02-08-2354)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis au Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco s'ancre dans une série d'événements à la fois répressifs et administratifs intéressant un ressortissant étranger durablement établi sur le territoire monégasque. Le requérant, M. M. M. (désigné également comme M. m. ME.), de nationalité italienne et né le 12 mai 1978 à Lecco (Italie), résidait en Principauté de Monaco depuis de nombreuses années. Il y avait fixé le centre de ses attaches privées, familiales et professionnelles : y demeuraient son épouse, sa mère, sa grand-mère ainsi que son frère, et il y exerçait une activité professionnelle en qualité d'agent technico-commercial. Le 5 mai 2007, à 6 h 48, lors de son retour d'Italie où il avait passé une soirée amicale, M. M. a fait l'objet d'un contrôle de police sur le territoire monégasque. Les investigations opérées à cette occasion ont révélé un taux d'alcoolémie de 0,64 mg par litre d'air expiré, niveau excédant la limite légalement autorisée. De surcroît, les agents verbalisateurs ont découvert en sa possession une quantité de 4,65 grammes de haschisch. À la suite de ces constatations, des poursuites pénales ont été engagées à l'encontre de l'intéressé devant la juridiction répressive monégasque pour conduite sous l'empire d'un état alcoolique et détention illicite de stupéfiants. N'ayant pas, selon ses dires, reçu la citation à comparaître, M. M. a été condamné par défaut par le Tribunal correctionnel de Monaco, le 4 décembre 2007, à une peine de six mois d'emprisonnement ferme assortie d'un mandat d'arrêt. Formant opposition à ce jugement de défaut, le requérant a vu sa condamnation à six mois d'emprisonnement ferme confirmée par le Tribunal correctionnel statuant sur opposition, puis ultérieurement par un arrêt de la Cour d'appel de Monaco en date du 15 décembre 2008. Parallèlement aux suites répressives, l'autorité administrative a tiré les conséquences de ces faits au regard du droit du séjour. Par une lettre datée du 8 septembre 2008, le Ministre d'État a fait savoir à M. M. qu'il avait pris à son encontre une mesure de refoulement du territoire monégasque et l'a invité à se rapprocher de la Division administrative de la Direction de la Sûreté Publique aux fins de notification dudit acte. Cette décision administrative a immédiatement emporté des répercussions concrètes : par un courrier du 7 octobre 2008, le Service de l'emploi a informé le requérant qu'en conséquence de la mesure de refoulement prise à son encontre, il n'était plus autorisé à exercer une activité salariée au sein de la Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le 6 novembre 2008, M. M. a exercé un recours gracieux auprès du Ministre d'État afin d'obtenir le retrait de la mesure de refoulement prise le 8 septembre 2008. Ce recours gracieux a été expressément rejeté par une décision ministérielle du 28 novembre 2008. C'est dans ce dernier courrier que l'autorité administrative a, pour la première fois à l'égard de l'administré, explicité les motifs fondant l'éviction du territoire, à savoir la condamnation correctionnelle prononcée pour conduite sous l'empire d'un état alcoolique et infraction à la législation relative aux substances stupéfiantes. Par une requête enregistrée au Greffe général le 23 janvier 2009, M. M. a déféré la décision ministérielle du 8 septembre 2008 à la censure du Tribunal Suprême, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90-B-1° de la Constitution monégasque, par la voie du recours pour excès de pouvoir, demandant son annulation ainsi que la condamnation de l'État aux entiers dépens. Au soutien de son pourvoi en annulation, le requérant articulait deux ordres de moyens : 1. *Au titre de la légalité externe* : la violation flagrante des exigences formelles posées par la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs. M. M. soutenait que la décision attaquée constitue à la fois une mesure de police administrative et un acte restreignant l'exercice d'une liberté publique, qui n'était pas justifiée par des considérations touchant à la sécurité intérieure ou extérieure de l'État. Dès lors, l'acte devait obligatoirement comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait fondant la décision. Or, la lettre du Ministre d'État du 8 septembre 2008 se bornait à porter à la connaissance de l'intéressé l'édiction d'une mesure d'expulsion sans énoncer le moindre motif, l'exposé des faits n'ayant été fourni qu'ultérieurement dans la réponse au recours gracieux du 28 novembre 2008. 2. *Au titre de la légalité interne* : l'erreur manifeste d'appréciation entachant la décision. Le requérant faisait valoir que les faits matériels retenus (conduite sous alcoolémie et détention d'une faible quantité de haschisch sans accident ni dommage corporel ou matériel) ne revêtaient pas un degré de gravité suffisant pour faire peser un péril caractérisé sur l'ordre et la sécurité publics. En contrepartie, la mesure emportait des conséquences disproportionnées et d'une rigueur absolue sur sa situation personnelle, matérielle et familiale, en le privant de son emploi, de sa résidence et de la proximité de l'ensemble de ses proches. Dans sa contre-requête enregistrée le 27 mars 2009, le Ministre d'État a conclu au rejet intégral de la requête. Sur le plan externe, l'administration soutenait que le moyen tiré du défaut de motivation était inopérant. Selon la défense étatique, la lettre ministérielle du 8 septembre 2008 ne constituait qu'une simple correspondance d'information non assujettie, en tant que telle, à l'obligation de motivation. La décision matérielle de refoulement elle-même, portant la même date et annexée à la contre-requête, était quant à elle dûment motivée en droit et en fait ; il incombait simplement à l'administré de déférer à la convocation et de se présenter à la Direction de la Sûreté Publique pour s'en voir délivrer copie en mains propres. De surcroît, l'État avançait que les motifs avaient été valablement explicités dans la réponse ministérielle du 28 novembre 2008 portant rejet du recours gracieux. Sur le plan interne, le Ministre d'État rappelait que la police des étrangers relève du pouvoir discrétionnaire de l'autorité administrative, subordonné au seul respect de l'exactitude matérielle des faits et à l'absence d'erreur manifeste d'appréciation. En l'espèce, le passé de l'intéressé révélait des condamnations antérieures substantielles : une condamnation en France en 1996 à deux ans d'emprisonnement avec sursis et deux ans de suspension de permis pour accident mortel de la circulation, une amende de 3 000 francs en l'an 2000 pour détention de stupéfiants, une condamnation pécuniaire en Italie à la suite d'un accident sous l'emprise d'alcool, et enfin la condamnation correctionnelle monégasque du 4 décembre 2007 confirmée le 15 décembre 2008. L'ensemble de ces éléments caractérisait un danger potentiel permanent pour la sécurité routière et justifiait pleinement la mesure d'éloignement. Dans sa réplique du 29 avril 2009, M. M. a persisté dans ses conclusions. Il réfutait l'argumentation adverse en soulignant que la motivation devait obligatoirement figurer dans la notification écrite qui lui a été adressée. Il relevait l'iniquité de la position administrative qui lui reprochait de ne pas s'être présenté dans les locaux de la Sûreté Publique, dans la mesure où il faisait l'objet d'un mandat d'arrêt consécutif au jugement par défaut : exiger sa venue personnelle revenait à le contraindre à se constituer prisonnier aux seules fins de connaître les motifs d'une décision de police le frappant, pratique qu'il estimait contraire aux standards de la Cour européenne des droits de l'homme. Il précisait en outre que la lettre du 8 septembre 2008 ne mentionnait à aucun moment que ce déplacement permettrait d'obtenir la communication des motifs, et contestait l'assimilation de sa situation à celle d'un délinquant routier récidiviste quant aux faits de 1996. Dans sa duplique déposée le 3 juin 2009, le Ministre d'État a réitéré ses écritures, insistant sur le principe classique de distinction entre légalité et opposabilité : les modalités de notification d'une décision administrative affectent sa seule opposabilité à l'égard de son destinataire, et non sa légalité intrinsèque, rendant ainsi inopérantes les explications fournies par le requérant pour justifier sa défaillance auprès de la Sûreté Publique. L'affaire a été appelée à l'audience du 26 janvier 2010 et la décision a été rendue le 8 février 2010 par le Tribunal Suprême siégeant en assemblée plénière. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'instance soulevait une question nodale relative à l'articulation entre l'instrumentum d'un acte administratif individuel défavorable, sa notification matérielle et l'obligation légale de motivation issue de la loi monégasque n° 1.312 du 29 juin 2006. Plus précisément, il incombait au Tribunal Suprême de déterminer si l'obligation de motiver une mesure de refoulement du territoire — mesure de police administrative restreignant la liberté d'aller et de venir d'un étranger — est valablement satisfaite lorsque la lettre ministérielle notifiant l'existence de ladite mesure se borne à informer l'administré de son adoption et le renvoie vers les services de police pour en prendre communication, alors que le texte même de la décision formelle conservée par l'administration comporte, quant à lui, des motifs juridiques et factuels. Accessoirement, la juridiction devait trancher le point de savoir si la carence de motivation affectant la notification initiale d'une décision de refoulement peut faire l'objet d'une régularisation rétroactive par l'explicitation des motifs de droit et de fait intervenue ultérieurement à l'occasion de la décision rejetant le recours gracieux formé par l'administré. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême censure la décision administrative attaquée sur le terrain exclusif de la légalité externe, sans qu'il soit besoin pour lui d'aborder les moyens touchant à la légalité interne, notamment l'erreur manifeste d'appréciation relative à la gravité des faits ou l'atteinte à la vie privée et familiale. Le raisonnement déployé par la haute juridiction monégasque s'articule autour d'une démarche déductive rigoureuse, fondée sur l'application combinée des articles 1er et 2 de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 : 1. *La qualification de la mesure au regard du champ d'application de la loi n° 1.312* : Le Tribunal Suprême énonce en premier lieu avec clarté qu'« une mesure de refoulement du territoire monégasque figure au nombre des mesures de police qui, aux termes de l'article 1er de la loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs, doivent être motivées ». Par cette affirmation de principe, la juridiction range sans équivoque le refoulement des étrangers parmi les actes de police administrative unilatéraux assujettis impérativement au formalisme protecteur de la motivation, écartant implicitement toute qualification d'acte purement discrétionnaire affranchi d'explications formelles. 2. *La rigueur des conditions formelles de la motivation* : Poursuivant son syllogisme, le Tribunal rappelle les exigences textuelles impératives dictées par l'article 2 de la loi précitée, aux termes desquelles « la motivation doit être écrite et comporter, dans le corps de la décision, l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent son fondement ». Le Tribunal Suprême met ainsi l'accent sur l'exigence d'une motivation incorporée à l'acte, indissociable de son expression écrite, interdisant toute dissociation matérielle entre la manifestation de volonté de l'administration et ses justifications causales. 3. *Le constat de la défaillance formelle de la notification ministérielle* : Faisant application de ces prescriptions à l'espèce, les hauts magistrats constatent la carence irréversible de l'acte notifié. Ils relèvent que la lettre du 8 septembre 2008, par laquelle le Minist
# Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2008, n° 27345 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 01 décembre 2008, n° 27345 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2008/12-01-27345)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige s'enracine dans le contrôle administratif des conditions de séjour d'un ressortissant étranger sur le territoire de la Principauté de Monaco. Monsieur P. C., titulaire d'une carte de résident privilégié en cours de validité délivrée en application de l’Ordonnance Souveraine n° 3.153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, a fait l'objet de vérifications diligentées par les services de la Sûreté publique. Au début du mois de janvier 2007, l'intéressé a été entendu par la Police judiciaire de la Direction de la Sûreté publique dans le cadre d’une procédure pénale dirigée contre lui devant le Tribunal correctionnel de Monaco. À l'occasion de cette audition, Monsieur P. C. a reconnu ne plus avoir son domicile effectif en Principauté mais résider en France, sur le territoire de la commune limitrophe de Beausoleil. Convoqué ensuite devant les services de la Division de la Police administrative le 12 janvier 2007, le requérant s’est vu notifier la neutralisation de sa carte de séjour de résident privilégié, laquelle a fait l'objet d'un retrait matériel immédiat. Cette mesure reposait sur le constat, opéré par l'enquête de police, de la disparition de l'élément fondamental conditionnant le maintien du titre de séjour : l'effectivité de la résidence de l'intéressé sur le territoire monégasque. Il apparaissait en effet que le requérant avait sous-loué l'appartement qui constituait formellement sa résidence à Monaco sans informer les services compétents de son départ, qu'il prétendait vivre chez ses parents sans avoir sollicité de certificat d'hébergement, et qu'il était par ailleurs propriétaire d'un bien immobilier à Beausoleil où il habitait. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le déroulement procédural de la contestation s'est décomposé en une succession de recours administratifs préalables avant la saisine du juge constitutionnel et administratif monégasque. Par lettre en date du 5 avril 2007, Monsieur P. C. a saisi l'autorité administrative compétente — le Chef de la Division de la Police administrative au sein de la Direction de la Sûreté publique — d'une réclamation tendant à la restitution de son titre de séjour. Ce recours gracieux a été explicitement rejeté par une décision de cette même autorité en date du 12 avril 2007. Le requérant a alors entrepris d'exercer un second recours administratif, de nature hiérarchique cette fois, en adressant le 6 juin 2007 un recours à Monsieur le Ministre d'État. Ce dernier a rejeté cette demande par une lettre en date du 2 août 2007, motivée par le fait que les conditions posées par l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 n'étaient plus réunies, dès lors que les investigations policières avaient établi l'absence de résidence effective de l'intéressé à Monaco. Le 2 octobre 2007, Monsieur P. C. a déposé au Greffe général une requête tendant à l'annulation pour excès de pouvoir, sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque, de la décision administrative procédant au retrait de sa carte de séjour, ainsi qu'à la condamnation de l'État de Monaco aux dépens. À l'appui de son recours pour excès de pouvoir, le requérant articulait principalement deux moyens d'annulation : 1. *La violation de la Loi n° 1.312 du 29 juin 2006 relative à la motivation des actes administratifs* : Monsieur P. C. dénonçait l'insuffisance de motivation de la décision attaquée et de la lettre de rejet de son recours, lesquelles se bornaient à une référence générale à l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 — qui comporte vingt-cinq articles — sans spécifier quelle disposition précise avait été enfreinte, empêchant ainsi le justiciable de connaître avec précision les griefs juridiques retenus contre lui. 2. *L'erreur manifeste d'appréciation et l'excès de pouvoir au fond* : le requérant affirmait n'avoir jamais cessé d'habiter en Principauté, lieu où il est né. Il indiquait que son appartement de Beausoleil était donné en location saisonnière et qu'il résidait de manière continue chez ses parents à Monaco, son seul tort ayant été d'omettre la déclaration de son changement d'adresse administrative. Or, selon lui, aucune disposition de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 n'assortit ce défaut déclaratif d'une sanction emportant retrait du titre de séjour. En réplique, dans sa contre-requête enregistrée le 3 décembre 2007 et sa duplique enregistrée le 8 février 2008, l'État de Monaco a soulevé, à titre principal, une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête contentieuse. L'Administration soutenait que la mesure de retrait du 12 janvier 2007 était connue du requérant au plus tard le 5 avril 2007, date de son premier recours gracieux. En application des articles 13 et 15 de l’Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, le recours gracieux conserve le délai de recours contentieux de deux mois, mais les délais ne sauraient se cumuler à l'infini en cas d'exercice de recours administratifs successifs. Le rejet du recours gracieux étant intervenu le 12 avril 2007, le délai pour saisir le Tribunal Suprême expirait le 13 juin 2007. L'introduction ultérieure d'un recours hiérarchique le 6 juin 2007 n'avait pu, selon l'État, faire renaître un nouveau délai contentieux, rendant le dépôt de la requête au 2 octobre 2007 irrémédiablement forclos. À titre subsidiaire, l'État concluait au rejet au fond, soulignant que l'obligation de justifier d'un domicile réel découle expressément de l'article 3 de l'Ordonnance Souveraine n° 3.153 et que les éléments matériels constatés lors de l'enquête démontraient l'abandon de la résidence monégasque au profit d'un établissement en France. Pour tenter de faire échec à la fin de non-recevoir, Monsieur P. C. a soutenu dans sa réplique du 3 janvier 2008 que la remise de sa carte de séjour le 12 janvier 2007 participait d'une saisie dans le cadre d'une procédure de police judiciaire et ne revêtait point la nature d'une décision administrative. Dès lors, selon son analyse, la décision administrative de retrait n'avait été formalisée qu'à la réception du courrier du 12 avril 2007, ce qui conférait à son recours hiérarchique du 6 juin 2007 une pleine efficacité prorogative, rendant recevable sa requête enregistrée le 2 octobre 2007 consécutivement au rejet ministériel. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'examen de cette affaire confrontait le Tribunal Suprême à une problématique centrale de procédure contentieuse administrative : **l'exercice successif d'un recours gracieux puis d'un recours hiérarchique a-t-il pour effet de proroger cumulativement le délai du recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif ?** Il incombait plus précisément à la juridiction : 1. De déterminer la date à laquelle la décision administrative attaquée devait être réputée connue du destinataire au sens de l'alinéa 2 de l'article 13 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963, lorsque l'acte individuel initial n'a pas fait l'objet d'une notification formelle assortie de la mention des voies et délais de recours ; 2. De qualifier la nature juridique de la réclamation adressée par le requérant le 5 avril 2007 à l'autorité ayant procédé au retrait matériel du document ; 3. D'appliquer les dispositions de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 régissant l'effet conservatoire des recours administratifs et de trancher la question du cumul ou du non-cumul des prorogations de délais entraînées par l'enchaînement d'un recours gracieux et d'un recours hiérarchique contre une même mesure administrative. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le Tribunal Suprême, réuni en assemblée plénière, a tranché le litige sur le seul terrain de la recevabilité procédurale, sans qu'il fût nécessaire d'aborder les moyens de légalité interne ou externe soulevés au soutien de l'annulation. Le raisonnement des hauts magistrats s'articule en une démonstration rigoureuse en quatre temps : *Premièrement*, le Tribunal caractérise la nature et l'effet de l'intervention de l'autorité policière. Il écarte implicitement la qualification d'acte de pure police judiciaire avancée par le requérant en retenant que Monsieur P. C., convoqué le 12 janvier 2007 par la Division de Police administrative, s'est vu retirer sa carte de séjour par cette autorité. *Deuxièmement*, analysant l'écrit adressé le 5 avril 2007 par Monsieur P. C. au Chef de la Division de la Police administrative pour solliciter la restitution de son titre, le Tribunal Suprême le qualifie expressément : > « cette lettre adressée à l'autorité administrative qui avait pris la décision a la nature d'un recours gracieux ». De cette qualification découle une conséquence probatoire directe quant à la computation des délais : le fait d'avoir formé un recours gracieux établit de manière irréfragable qu'à cette date, l'intéressé avait pleine connaissance de la décision administrative lui retirant son titre, quand bien même il en ignorait les motifs détaillés. En application de l'article 13, alinéa 2, de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963 — aux termes duquel, en l'absence de notification formalisée, le recours doit être formé dans les deux mois à partir du jour où le fait sur lequel il est fondé a été connu de l'intéressé —, la date de la connaissance acquise est irrévocablement fixée au 5 avril 2007. *Troisièmement*, le Tribunal applique le mécanisme conservatoire prévu par l'article 15 de ladite ordonnance. Le recours gracieux ayant été rejeté par une décision explicite du Chef de la Division de la Police administrative en date du 12 avril 2007, un nouveau délai contentieux de deux mois s'est ouvert à compter de cette notification. Ce délai de recours devant le juge de l'excès de pouvoir venait impérativement à échéance deux mois plus tard, soit le 13 juin 2007. *Quatrièmement*, la Haute Juridiction pose le principe fondamental du **non-cumul des causes de prorogation administrative des délais de recours contentieux**. Elle énonce de manière catégorique que : > « le second recours administratif formé par Monsieur P. C. devant le Ministre d'État le 6 juin 2007 n'a pu, aux termes de l'alinéa 1 de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 précitée, proroger le délai de recours ». L'exercice d'un recours hiérarchique subséquent au rejet d'un recours gracieux initial est dépourvu de toute efficacité suspensive ou prorogative à l'égard du délai contentieux. Ce dernier n'ayant pas été suspendu par la démarche entreprise auprès du Ministre d'État, l'enregistrement de la requête en annulation auprès du Greffe général le 2 octobre 2007 est intervenu bien après l'expiration du terme fatal du 13 juin 2007. Constatant la tardiveté de la saisine, le Tribunal Suprême déclare la requête irrecevable et conclut logiquement qu'il n'y a pas lieu d'examiner les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la décision administrative. ### C. Le dispositif Le dispositif de la décision est formulé de manière concise et univoque : > « Décide : > La requête de Monsieur P. C. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de Monsieur P. C. > Expédition de la présente décision sera transmise à Monsieur le Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 1er décembre 2008 par le Tribunal Suprême de Monaco constitue une illustration topique de la rigueur procédurale qui régit le contentieux de l'excès de pouvoir monégasque. Elle consacre une solution constante et impérieuse quant au régime des délais fixés par l'Ordonnance Souveraine n° 2.984 du 16 avril 1963. #### 1. La théorie de la connaissance acquise L'alinéa 2 de l'article 13 de l'Ordonnance n° 2.984 prévoit une règle de clôture pour le déclenchement du délai de recours : à défaut de notification, de signification ou de publication de l'acte attaqué, le délai de deux mois court du jour où le « fait sur lequel il est fondé a été connu de l'intéressé ». Dans le sillage des principes généraux du contentieux administratif (comparables à la théorie jurisprudentielle française issue de l'arrêt du Conseil d'État *Czabanski* du 10 juillet 1964 ou de la jurisprudence *Mauline*), l'exercice même d'un recours administratif par l'administré apporte la preuve indiscutable qu'il a pris connaissance de l'acte faisant grief. Le Tribunal Suprême affirme ici expressément que la méconnaissance des « motifs exacts » de la décision n'empêche nullement le déclenchement du délai, dès lors que l'existence même de la mesure — la privation du titre de séjour — était constatée et contestée par son destinataire. #### 2. La règle du non-cumul des recours administratifs préalables L'apport dogmatique majeur de l'arrêt réside dans l'application stricte de l'article 15 de l'Ordonnance Souveraine n° 2.984. Si cet article octroie un effet conservatoire au recours administratif préalable — gracieux ou hiérarchique —, cette faveur procédurale demeure strictement enfermée dans des limites destinées à sauvegarder la sécurité juridique et la stabilité des situations administratives. La lettre de l'article 15 est rédigée en termes alternatifs (« le recours gracieux *ou* hiérarchique ») et non cumulatifs. Par cet arrêt, le Tribunal Suprême réaffirme avec force qu'un justiciable ne saurait faire échec à l'écoulement du délai contentieux en multipliant en cascade les recours gracieux puis hiérarchiques. Une fois qu'une première réclamation administrative a été formée et a fait l'objet d'un rejet — implicite ou explicite —, le délai de deux mois imparti pour saisir la juridiction commence irrévocablement à courir. L'exercice ultérieur d'un recours devant l'autorité hiérarchique supérieure (en l'espèce, le Ministre d'État) ne bénéficie d'aucun effet prorogatif supplémentaire. Cette solution s'harmonise parfaitement avec les solutions traditionnelles du droit public comparé d'Europe occidentale (notamment la règle constante consacrée en droit administratif français depuis l'arrêt du Conseil d'État *Sieur Robert* du 24 février 1950, refusant le cumul des délais par l'exercice d'un recours gracieux suivi d'un recours hiérarchique). #### 3. Compatibilité avec le droit au recours effectif Sous l'angle du droit européen et des principes fondamentaux garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, l'encadrement des voies de recours dans des délais préfixés répond à un impératif légitime de sécurité des actes juridiques. La Cour européenne des droits de l'homme admet de manière constante que la réglementation des délais pour saisir les juridictions ne porte pas atteinte à la substance même du « droit à un tribunal » garanti par l'article 6 § 1 de la Convention, pourvu que les règles applicables soient suffisamment claires et prévisibles. L'ordonnance monégasque de 1963 posant avec
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_B > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2007, n° 402561_B ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2007/03-20-402561_B)) Le contrôle juridictionnel des mesures de police des étrangers constitue, dans tout système de droit administratif, un révélateur privilégié de l'équilibre entre les prérogatives souveraines de l'État en matière de maintien de l'ordre public et la garantie des droits fondamentaux des administrés, au premier rang desquels figure le droit à un recours juridictionnel effectif. Lorsque la mesure administrative d'éloignement — tel le refoulement du territoire monégasque — repose sur des motifs liés à la sécurité publique alimentés par des procédures pénales en cours ou par des mécanismes d'entraide judiciaire internationale, le juge de l'excès de pouvoir se trouve confronté à une difficulté probatoire majeure : comment exercer un contrôle effectif de l'exactitude matérielle des faits et de l'appréciation portée par l'autorité administrative sans méconnaître le secret qui couvre les enquêtes judiciaires, tout en respectant les exigences de l'instruction contradictoire ? C'est à cet épineux problème de droit processuel et substantiel que répond la décision rendue le 20 mars 2007 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, dans l'affaire opposant Madame M. S., épouse G., au Ministre d'État. Cette décision, qui clôt une séquence contentieuse ayant donné lieu à deux décisions avant-dire droit successives par lesquelles la Haute Juridiction avait mis en œuvre ses pouvoirs d'instruction pour contraindre l'Administration à dévoiler les motifs de fait de sa décision, apporte des précisions de premier ordre sur trois terrains distincts mais complémentaires : la souplesse des délais d'instruction impartis par le juge administratif, le statut institutionnel et procédural du Procureur Général devant le Tribunal Suprême, et le régime de la preuve applicable au contrôle des mesures de refoulement. Pour apprécier toute la mesure de cet arrêt majeur, il convient de retracer avec précision le contexte factuel et le parcours procédural particulièrement dense qui ont conduit le juge à statuer (I), avant d'examiner la question de droit et l'architecture de la solution retenue par le Tribunal Suprême (II), pour enfin dégager la portée jurisprudentielle et les implications pratiques de cette décision pour le contentieux administratif monégasque (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Les faits à l'origine du litige s'inscrivent dans le cadre de la police des étrangers en Principauté de Monaco, régie par l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Madame M. S., épouse G., de nationalité hongroise, a fait l'objet d'une décision administrative individuelle de refoulement du territoire monégasque. Cette décision a été prise à son encontre par le Ministre d'État le 7 mars 2005 et lui a été formellement notifiée le 24 mars 2005. Son époux, Monsieur V. G., est également mentionné dans la décision comme étant impliqué dans les faits ayant motivé la mesure de police, le texte faisant mention de leur situation antérieure « avant leur refoulement ». La mesure de refoulement prononcée par le Ministre d'État reposait sur la considération selon laquelle la présence de Madame G. sur le territoire de la Principauté était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques. Plus précisément, il ressort des éléments factuels exposés au cours de l'instance par l'autorité administrative et par l'autorité judiciaire que cette appréciation se fondait sur un faisceau d'éléments relatifs au comportement du couple et à des procédures judiciaires les visant : * En premier lieu, les autorités judiciaires monégasques avaient été rendues destinataires de demandes d'enquêtes émanant d'autorités judiciaires étrangères concernant Monsieur V. G. et son épouse, désignée également sous le nom de Madame M. K. (ces enquêtes étant décrites comme couvertes par le secret). * En deuxième lieu, il était reproché aux époux G. d'avoir effectué diverses démarches aux fins de s'installer sur le territoire de la Principauté dans des conditions jugées suspectes. En particulier, l'Administration et le Parquet général relevaient que les intéressés avaient l'habitude d'utiliser à Monaco, avant leur refoulement, de multiples « alias » afin d'égarer les services de police : Monsieur G. utilisait notamment l'alias de V. G., tandis que Madame G. utilisait les noms de K., S. ou B., et occultait volontairement le nom de son époux lors de ses démarches. Aux yeux du Ministre d'État, ces agissements laissaient suspecter que l'intéressée n'entendait s'installer à Monaco que pour aider son mari à y développer des activités frauduleuses. * En troisième lieu, sur la foi d'informations qualifiées de sérieuses, une enquête avait été ouverte et était en cours à Monaco, sur réquisition du Procureur Général (Parquet général), du chef de blanchiment. C'est dans ce contexte mêlant police administrative préventive et suspicion d'infractions financières à caractère international que la légalité de l'acte administratif individuel du 7 mars 2005 a été contestée devant le juge de l'excès de pouvoir. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le parcours procédural de cette affaire se caractérise par sa longueur et par le rôle actif joué par le Tribunal Suprême dans la conduite de l'instruction, marquée par deux interventions préparatoires avant l'arrêt définitif du 20 mars 2007. Par une requête déposée au Greffe général le 14 juin 2005, Madame S., épouse G., a saisi le Tribunal Suprême sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, aux fins d'obtenir l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement du 7 mars 2005 (notifiée le 24 mars 2005). Estimant ne pas disposer d'éléments suffisants pour statuer au vu des premières écritures, le Tribunal Suprême a rendu un premier jugement avant-dire droit en date du 20 mars 2006, par lequel il a « invité » l'Administration à produire tous éléments lui permettant d'exercer son contrôle de légalité. À la suite de cette invitation, des éléments de réponse ont été apportés par l'Administration, tant par écrit qu'oralement à l'audience, accompagnés des réquisitions de Madame le Procureur Général affirmant à la barre du Tribunal qu'une commission rogatoire internationale avait été décernée à l'encontre des intéressés. Toutefois, ces affirmations non étayées par des pièces vérifiables n'ont pas paru suffisantes au Tribunal Suprême, qui ne pouvait vérifier par lui-même l'existence et le contenu de ladite commission rogatoire internationale. Passant de la simple invitation à la contrainte procédurale, la Haute Juridiction a rendu une seconde décision avant-dire droit le 5 décembre 2006 (sur le fondement d'un article 32 mentionné par la requérante comme relevant d'une Ordonnance souveraine du 16 février 1963, mais relevant du texte régissant le Tribunal, à savoir l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée). Par cette décision du 5 décembre 2006, le Tribunal a formellement « enjoint » au Ministre d'État de produire, dans le délai d'un mois, tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée. En exécution de cette injonction, le Ministre d'État a fait enregistrer ses observations au Greffe général de la Principauté le 11 janvier 2007, concluant au rejet de la requête. À l'appui de ses écritures, le Ministre d'État a versé aux débats une pièce nouvelle déterminante : une lettre de Madame le Procureur Général datée du 9 janvier 2007. Dans ce courrier, la cheffe du Ministère public confirmait officiellement : 1. Que les autorités judiciaires monégasques avaient été destinataires de demandes d'enquêtes émanant d'autorités judiciaires étrangères concernant Monsieur V. G. et son épouse Madame M. K., ces enquêtes étant couvertes par le secret ; 2. Qu'il était apparu que les époux G. avaient effectué des démarches diverses pour s'installer à Monaco dans des conditions suspectes (utilisation de plusieurs alias, occultation volontaire du nom de l'époux par Madame K.) ; 3. Que ces éléments, obtenus sur la foi d'informations sérieuses, avaient été à l'origine de l'ouverture d'une enquête à Monaco du chef de blanchiment, sur réquisition du Parquet général. Sur la base de cette pièce, le Ministre d'État soutenait que c'était à bon droit qu'il avait considéré que la présence de la requérante était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques. En réplique, Madame G. a fait enregistrer un mémoire ampliatif le 29 janvier 2007, par lequel elle persistait dans ses conclusions aux fins d'annulation en déployant une argumentation articulée autour de moyens de procédure et de fond : * **Sur la recevabilité des écritures adverses :** Elle soutenait que le mémoire d'observations déposé au nom du Ministre d'État le 11 janvier 2007 était irrecevable pour tardiveté, ayant été produit après l'expiration du délai d'un mois qui lui avait été assigné par la décision du 5 décembre 2006. * **Sur la valeur probante de la lettre du Procureur Général et la régularité de la preuve :** Elle faisait valoir que ce mémoire n'était accompagné, pas plus que le précédent, d'un élément quelconque permettant au Tribunal d'exercer son contrôle. Elle contestait que la prétendue commission rogatoire internationale fût couverte par un quelconque secret, s'agissant d'un acte d'entraide pénale entre États. Elle soulignait que la lettre du Procureur Général du 9 janvier 2007, qu'elle qualifiait de « nature juridique incertaine », ne parlait plus de commission rogatoire internationale mais faisait seulement référence à des « demandes d'enquêtes » couvertes par le secret, sans donner aucune précision sur une quelconque procédure ni sur les raisons justifiant ce secret. Surtout, elle opposait un argument de principe tiré de la qualité procédurale du Parquet : selon elle, Madame le Procureur Général était « partie à l'instance » devant le Tribunal Suprême et, en vertu du principe selon lequel nul ne peut se constituer de titre à soi-même, le Ministère public ne pouvait être admis à se constituer lui-même une preuve par sa propre lettre. * **Sur le fond et l'erreur d'appréciation :** Elle contestait la matérialité et la portée des faits allégués. D'une part, elle affirmait qu'aucune poursuite ni aucune accusation n'avait été lancée, dans aucun pays, contre les époux G. D'autre part, elle soutenait que l'affirmation relative aux conditions suspectes des démarches d'installation à Monaco était inexacte, Monsieur G. n'ayant jamais eu l'intention de demander une carte de séjour ni de s'installer durablement. Enfin, elle faisait valoir que l'existence d'une enquête diligentée par le Ministère public à Monaco n'était pas démontrée (aucun des requérants n'ayant été convoqué et les résultats n'étant pas connus) et qu'en tout état de cause, le simple fait d'ouvrir une enquête ne permettait pas d'affirmer que les intéressés eussent commis quoi que ce soit de répréhensible. Elle en déduisait que l'Administration n'avait fourni aucun élément permettant le contrôle du juge et avait commis une erreur manifeste d'appréciation justifiant l'annulation. Par une ordonnance du 12 février 2007, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 19 mars 2007, au cours de laquelle ont été entendus le vice-président Pierre Delvolvé en son rapport, Maître Frank Michel pour la requérante, Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que Madame le Procureur Général en ses conclusions. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé La saisine du Tribunal Suprême au stade final de cette procédure soulevait une triple question de droit, mêlant procédure administrative contentieuse, droit institutionnel judiciaire et droit substantiel de la police des étrangers : 1. **En premier lieu (question de recevabilité procédurale) :** L'expiration du délai imparti par le Tribunal Suprême dans une décision avant-dire droit enjoignant à l'Administration de produire des éléments de preuve entraîne-t-elle l'irrecevabilité des observations et pièces produites tardivement par le Ministre d'État ? 2. **En deuxième lieu (question d'administration de la preuve et de statut institutionnel) :** Le Procureur Général, qui conclut devant le Tribunal Suprême, a-t-il la qualité de « partie au litige » ou est-il soumis à l'autorité du Ministre d'État, de telle sorte que la production par l'Administration d'une lettre émanant de ce magistrat pour attester de l'existence de procédures pénales se heurterait au principe interdisant à une partie de se constituer une preuve à elle-même ? 3. **En troisième lieu (question de fond et de contrôle de légalité) :** Des informations officielles émanant du Procureur Général, faisant état de demandes d'enquêtes judiciaires étrangères couvertes par le secret, de démarches d'installation suspectes sous de multiples alias et de l'ouverture d'une enquête à Monaco du chef de blanchiment, suffisent-elles — dès lors qu'elles ont été soumises au débat contradictoire sans être utilement réfutées par le requérant — à exclure toute erreur de fait et toute erreur manifeste d'appréciation de la part du Ministre d'État ayant prononcé une mesure de refoulement ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter la requête de Madame G., le Tribunal Suprême développe un raisonnement rigoureux et structuré en trois considérants successifs, répondant point par point aux moyens soulevés dans le mémoire ampliatif de la requérante. #### 1. Sur la recevabilité des observations tardives du Ministre d'État Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême écarte d'emblée la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la production ministérielle. La Cour constate factuellement qu'en réponse à l'injonction adressée par la décision du 5 décembre 2006 d'avoir à produire les éléments requis « dans le délai d'un mois », le Ministre d'État a produit ses observations le 11 janvier 2007 (soit quelques jours après l'échéance du délai d'un mois). Le Tribunal pose alors par voie d'affirmation directe que ces observations « sont recevables nonobstant l'expiration du délai d'un mois qui lui était imparti ». Bien que la décision ne détaille pas les fondements théoriques de cette règle, la solution s'inscrit dans la logique classique du procès administratif : les délais fixés aux parties par le juge dans le cadre de la direction de l'instruction ne sont pas prescrits à peine d'irrecevabilité ou de forclusion, tant que la clôture de l'instruction n'est pas intervenue (ou que l'affaire n'a pas été appelée à l'audience) et que le principe du contradictoire peut encore être respecté — ce qui fut le cas en l'espèce, puisque la requérante a pu déposer un mémoire ampliatif en réplique le 29 janvier 2007 avant l'ordonnance de renvoi à l'audience du 12 février 2007. Ce premier considérant permet ainsi au juge d'intégrer légalement dans le débat contentieux la pièce maîtresse annexée aux observations du 11 janvier 2007, à savoir la lettre du Procureur Général du 9 janvier 2007 dont le Tribunal reproduit intégralement les passages essentiels. #### 2. Sur le statut du Procureur Général et la recevabilité de la preuve Dans son deuxième considérant, le Tribunal Suprême procède à une démonstration syllogistique remarquable, fondée sur la combinaison des textes régissant l'organisation judiciaire et le fonctionnement de la Haute Juridiction, pour réfuter la thèse de la requérante selon laquelle le Procureur Général serait partie à l'instance et ne pourrait se constituer une preuve à lui-même. Le Tribunal mobilise quatre dispositions textuelles précises : * L'article 70 de la loi n° 783 du 15 juillet 1965 modifiée sur l'organisation judiciaire, aux termes duquel « le Procureur Général est le chef du Ministère public » ; * L'article 28 de cette même loi du 15 juillet 1965, dont il résulte que le Procureur Général « n'est pas soumis à l'autorité du Ministre d'État » ; * L'article 29 de ladite loi, qui dispose que « les fonctions du Ministère public sont exercées conformément aux codes, lois et ordonnances en vigueur, par le Procureur Général... » ; * L'article 31, alinéa 2, de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême, aux termes duquel « le Procureur Général conclut au nom de la loi ». De cet assemblage normatif, le Tribunal Suprême tire une double conséquence juridique fondamentale : * D'une part, sur le plan organique et statutaire, le Procureur Général jouit d'une indépendance fonctionnelle vis-à-vis du pouvoir exécutif représenté par le Ministre d'État. N'étant pas soumis à l'autorité de ce dernier, son témoignage ou ses attestations officielles sur l'existence de procédures judiciaires ne sauraient être assimilés à une simple déclaration unilatérale de l'Administration défenderesse elle-même. * D'autre part, sur le plan purement processuel devant le Tribunal Suprême, la fonction du Procureur Général consistant à conclure « au nom de la loi », « il n'est pas partie au litige ». La conclusion du syllogisme s'impose alors d'elle-même : « dès lors, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'étant partie au litige, le Procureur Général ne peut se constituer une preuve à lui-même ». La lettre du 9 janvier 2007 constitue donc un élément de preuve parfaitement recevable et extrinsèque aux parties au procès administratif. #### 3. Sur le respect du contradictoire, la charge de la preuve et le contrôle au fond Dans son troisième et dernier considérant, le Tribunal Suprême examine la valeur probante des éléments ainsi recueillis et exerce son contrôle de légalité sur la mesure de refoulement. Le juge relève d'abord que les informations données par le Procureur Général — lesquelles viennent compléter et confirmer les affirmations faites par le Ministre d'État aux stades antérieurs de l'instance — « ont été débattues dans le cadre de l'instruction contradictoire ». Cette mention est essentielle : si les pièces mêmes des enquêtes étrangères ou de l'enquête monégasque de blanchiment n'ont pas été versées au dossier en raison du secret qui les couvre, la substance précise des griefs et de leur cadre procédural (attestée par l'autorité judiciaire indépendante compétente) a bien été communiquée à la requérante, qui a pu les discuter dans son mémoire du 29 janvier 2007. Le Tribunal opère ensuite un basculement classique de la charge de la preuve (ou plus exactement du risque de la preuve dans le cadre de la dialectique de l'instruction) : face à ces informations précises, concordantes et certifiées par le chef du Ministère public, le juge constate « que Mme G. n'a apporté aucun élément de nature à établir qu'elles étaient erronées ». Les simples dénégations de la requérante ne suffisent pas à renverser la présomption de véracité qui s'attache aux informations communiquées conjointement par l'autorité administrative et par l'autorité judiciaire. Enfin, le Tribunal Suprême définit et applique la grille de son contrôle de légalité sur la décision de refoulement prise en application de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 : * Sur la matérialité des faits : un contrôle entier de l'**erreur de fait**. Les informations n'étant pas démontrées comme erronées, l'erreur de fait est écartée. * Sur l'appréciation de la menace pour la tranquillité et la sécurité publiques : un contrôle restreint, limité à l'**erreur manifeste d'appréciation**. Compte tenu de la gravité des éléments attestés (demandes d'enquêtes étrangères
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27256 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27256 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/12-06-27256)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise à l'examen du Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco trouve son origine dans une mesure de police administrative affectant la liberté de circulation et d'établissement d'un ressortissant étranger sur le territoire monégasque. Par une décision administrative individuelle prise le 7 janvier 2005, Son Excellence Monsieur le Ministre d'État a prononcé une mesure de refoulement du territoire de la Principauté à l'encontre de Monsieur R. W. Cette mesure d'éloignement s'inscrivait dans un contexte d'investigations pénales menées par les autorités judiciaires allemandes. Il ressort en effet des éléments du dossier, et plus particulièrement d'une note émanant du Parquet de Hambourg datée du 12 décembre 2005, qu'une information judiciaire avait été ouverte en Allemagne à l'encontre de Monsieur R. W. du chef de « contrebande professionnelle commise en bande organisée ». Plus précisément, l'administration monégasque reprochait à l'intéressé d'être impliqué dans la direction d'un réseau de trafic de cigarettes opéré à partir du territoire de Monaco, utilisant le procédé de fausses factures ainsi que des mouvements financiers transitant par des comptes bancaires ouverts dans des établissements de la Principauté. Dans le cadre de cette procédure menée en Allemagne, Monsieur R. W. avait fait l'objet d'une perquisition à son domicile et avait été entendu. Toutefois, la procédure pénale allemande n'avait pas abouti à un jugement de condamnation. Comme l'indique la note du Parquet de Hambourg du 12 décembre 2005, à la suite de « la réception du paiement de l'amende », « les faits reprochés » n'ont finalement pas été « poursuivis », les autorités allemandes ayant par ailleurs « souligné qu'un tel traitement est exceptionnel ». L'administration monégasque, estimant que la matérialité de ces agissements délictueux n'était pas effacée par cette issue procédurale et que la présence de l'intéressé était de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité de Monaco au regard de la lutte menée par la Principauté contre le blanchiment de capitaux, a édicté la décision de refoulement litigieuse du 7 janvier 2005. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité et le bien-fondé de cet acte administratif individuel, Monsieur R. W. a saisi le Tribunal Suprême, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative, d'un recours tendant, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement du 7 janvier 2005 et, à titre accessoire, à l'allocation d'une indemnité en réparation du préjudice subi. L'instruction de l'affaire a connu un rebondissement procédural notable. Par une décision avant dire droit en date du 18 janvier 2006, le Tribunal Suprême a ordonné le renvoi de l'affaire ainsi que la réouverture de l'instruction, afin de permettre un débat contradictoire sur des pièces nouvellement produites par le Ministre d'État postérieurement à la clôture initiale de l'instruction. À la suite de cette réouverture, le requérant a déposé un mémoire d'observations enregistré le 6 avril 2006. Sur le terrain factuel, Monsieur R. W. soutenait que la lecture des pièces régulièrement versées aux débats démontrait qu'il avait seulement été entendu en qualité de témoin et fait l'objet d'une perquisition, mais qu'il n'avait jamais été mis en examen ni formellement poursuivi, l'affaire ayant selon lui fait l'objet d'un classement sans suite. Il ajoutait qu'aucune poursuite d'ordre fiscal n'avait été engagée à son encontre et qu'il s'était acquitté de l'intégralité des impositions lui incombant. Il en déduisait qu'il avait été faussement allégué qu'il avait fait l'objet d'une inculpation en Allemagne, qu'il se livrait à des activités criminelles depuis le territoire monégasque et que son épouse ne pouvait ignorer cette situation. Sur le terrain juridique, Monsieur R. W. articulait sa demande d'annulation autour de quatre moyens distincts relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne : 1. Un moyen tiré de la violation de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales (et notamment son article 6, tel que mentionné dans le sommaire de la décision). 2. Un moyen tiré de la violation de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, le requérant soutenant sur ce fondement que la décision attaquée était intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière. 3. Un moyen d'ordre constitutionnel tiré de la méconnaissance de l'article 32 de la Constitution monégasque relatif aux droits des étrangers. 4. Des moyens de légalité interne tirés de l'erreur de fait et de l'erreur manifeste d'appréciation commises par le Ministre d'État quant à l'appréciation de sa situation pénale en Allemagne et de la menace qu'il représenterait. Enfin, il maintenait sa demande d'indemnisation. En défense, par des observations enregistrées le 3 mai 2006, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête. L'autorité administrative faisait valoir que les documents produits par le requérant lui-même confirmaient l'existence de poursuites pour contrebande. Selon le Ministre d'État, le requérant n'avait nullement été « blanchi », mais avait simplement bénéficié d'une mesure de transaction pénale lui ayant permis d'éviter une mise en examen moyennant le paiement d'une somme d'argent. Dès lors, les faits délictueux à l'origine de la mesure de refoulement — à savoir la direction d'un réseau de trafic de cigarettes depuis Monaco par le biais de fausses factures et de flux financiers sur des comptes monégasques — demeuraient établis dans leur matérialité. Le Ministre d'État en concluait que le comportement de Monsieur R. W. était bien de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité de Monaco, et que son éloignement s'avérait parfaitement compatible avec les impératifs de la lutte menée par la Principauté contre le blanchiment de capitaux. Par une ordonnance du 6 octobre 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 5 décembre 2006, avant que la haute juridiction ne rende sa décision le 6 décembre 2006. ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Le litige soumis au Tribunal Suprême soulevait une question juridique pluridimensionnelle touchant à l'encadrement juridique du pouvoir de police des étrangers du Ministre d'État, tant au regard du droit international et constitutionnel qu'au regard du contrôle de la qualification juridique des faits par le juge de l'excès de pouvoir. Il s'agissait, en substance, de déterminer : D'une part, sur le plan de la hiérarchie des normes et des garanties procédurales et substantielles invocables, si un ressortissant étranger faisant l'objet d'une mesure de refoulement édictée le 7 janvier 2005 pouvait utilement invoquer à l'encontre de cet acte administratif individuel les stipulations de la Convention européenne des Droits de l'Homme, les garanties procédurales de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, ainsi que le principe d'assimilation des étrangers aux nationaux posé à l'article 32 de la Constitution monégasque. D'autre part, sur le plan du contrôle matériel de l'acte, si le Ministre d'État commet une erreur de fait ou une erreur manifeste d'appréciation en fondant une mesure de police de refoulement sur des faits délictueux ayant donné lieu à l'ouverture d'une information judiciaire à l'étranger, lorsque les poursuites pénales ont été abandonnées de manière exceptionnelle en contrepartie du paiement d'une amende transactionnelle. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour rejeter l'intégralité de la requête de Monsieur R. W., le Tribunal Suprême procède à un examen méthodique et séquentiel de chacun des moyens soulevés, en distinguant les conclusions à fin d'annulation des conclusions à fin d'indemnité. #### 1. L'écartement des normes internationales et constitutionnelles invoquées En premier lieu, le Tribunal Suprême écarte le moyen tiré de la violation de la Convention européenne des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales en faisant une application stricte des règles régissant l'application dans le temps des traités internationaux dans l'ordre juridique interne et le principe selon lequel la légalité d'un acte administratif s'apprécie à la date de son édiction. Le juge relève qu'à la date de la décision attaquée (soit le 7 janvier 2005), ladite Convention « n'avait pas été encore rendue exécutoire ni publiée » à Monaco. Par conséquent, faute d'être entrée dans l'ordre juridique monégasque à cette date, ses stipulations ne faisaient pas partie du bloc de légalité opposable à l'administration. Le moyen est dès lors qualifié d'« inopérant » et rejeté comme tel. En deuxième lieu, la haute juridiction examine le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966. Contrairement à la Convention européenne, ce texte était bien entré en vigueur dans l'ordre interne, ayant été rendu exécutoire par l'Ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998. Toutefois, le Tribunal neutralise l'effet de cet article en s'appuyant sur la réserve — qualifiée de déclaration — émise par l'État monégasque lors de l'introduction du traité. Le juge rappelle qu'en vertu d'une déclaration du Gouvernement princier publiée en annexe à l'Ordonnance souveraine du 12 février 1998 précitée, l'application de l'article 13 du Pacte « ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté non plus qu'à ceux relatifs à l'expulsion des étrangers du territoire monégasque ». Le Tribunal Suprême confère plein effet juridique à cette déclaration interprétative en jugeant qu'elle fait écran à l'invocation de l'article 13 : le requérant ne peut donc « utilement se prévaloir » de cette stipulation conventionnelle pour contester la régularité de la procédure ayant conduit à son refoulement. En troisième lieu, le Tribunal répond au grief d'inconstitutionnalité tiré de la violation de l'article 32 de la Constitution. Tout en rappelant la lettre de cette disposition constitutionnelle selon laquelle « L'étranger jouit dans la Principauté de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux », le juge constitutionnel et administratif en délimite strictement la portée. Il pose en principe que cette disposition « ne fait pas obstacle à l'adoption de mesures de police relatives à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté ». En d'autres termes, la jouissance des droits reconnus aux étrangers sur le territoire national est subordonnée à la régularité de leur présence et ne paralyse nullement la compétence souveraine de l'État pour réguler l'accès et le maintien sur son territoire par des mesures de police administrative. Le moyen est donc écarté comme non fondé. #### 2. La validation des motifs de fait et de l'appréciation de l'administration En quatrième lieu, le Tribunal Suprême se penche sur le contrôle de la légalité interne de la mesure à travers l'examen conjoint des moyens tirés de l'erreur de fait et de l'erreur manifeste d'appréciation. Pour trancher la controverse factuelle opposant le requérant (qui alléguait un simple classement sans suite le lavant de tout soupçon) au Ministre d'État (qui soutenait l'existence d'une transaction pénale laissant subsister la matérialité des faits), le juge s'appuie directement sur les termes exacts de la pièce officielle versée aux débats : la note du Parquet de Hambourg du 12 décembre 2005. Le Tribunal relève qu'il résulte de ce document officiel, d'une part, qu'une information avait bel et bien été ouverte contre Monsieur R. W. pour « contrebande professionnelle commise en bande organisée » et, d'autre part, que c'est uniquement à la suite de « la réception du paiement de l'amende » que « les faits reprochés » n'ont pas été « poursuivis », le parquet allemand ayant lui-même « souligné qu'un tel traitement est exceptionnel ». Constatant que « l'existence matérielle » de ces circonstances « n'est pas contestée », le Tribunal Suprême valide le raisonnement du Ministre d'État. Sur le terrain de l'erreur de fait, les faits retenus par l'administration sont matériellement exacts : l'abandon des poursuites procédait d'un règlement financier transactionnel et non d'une absence de charges. Sur le terrain de l'appréciation des faits, le juge exerce un contrôle restreint, limité à l'erreur manifeste d'appréciation, classique en matière de haute police des étrangers. Il juge qu'en se fondant sur ces circonstances précises pour prononcer le refoulement, le Ministre d'État n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation. Enfin, par une stricte logique contentieuse, le rejet de l'ensemble des conclusions à fin d'annulation démontrant l'absence d'illégalité fautive de la décision attaquée, le Tribunal Suprême rejette « par voie de conséquence » les conclusions à fin d'indemnité. ### C. Le dispositif À l'issue de son délibéré, le Tribunal Suprême prononce le dispositif suivant : > « Décide : > La requête de M. W. est rejetée. > Les dépens sont mis à la charge de M. W. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne La décision rendue le 6 décembre 2006 par le Tribunal Suprême siégeant en assemblée plénière revêt une importance majeure dans le contentieux administratif et constitutionnel monégasque, en ce qu'elle cristallise plusieurs principes directeurs relatifs aux sources du droit applicables à la police des étrangers et à l'autonomie du droit administratif de la police par rapport au droit pénal. #### 1. Les conditions d'incorporation et d'invocabilité du droit international conventionnel Le premier apport fondamental de cet arrêt réside dans la clarification des rapports entre l'ordre juridique interne monégasque et l'ordre juridique international, illustrant la conception dualiste — ou à tout le moins subordonnée à des formalités internes strictes de réception — qui prévaut en Principauté. S'agissant de la Convention européenne des Droits de l'Homme, la solution retenue par le Tribunal Suprême repose sur la chronologie de l'intégration de cet instrument dans le droit positif monégasque. La décision de refoulement ayant été édictée le 7 janvier 2005, sa légalité devait, en vertu d'un principe général du contentieux de l'excès de pouvoir, être appréciée au regard de l'état du droit en vigueur à cette date précise. Or, au 7 janvier 2005, le processus d'intégration de la Convention européenne dans l'ordre interne monégasque n'était pas achevé, faute d'ordonnance souveraine la rendant exécutoire et de publication officielle à cette date. En déclarant le moyen « inopérant », le Tribunal Suprême rappelle avec fermeté que la signature ou même l'engagement international d'un État ne suffit pas à engendrer des droits invocables par les administrés devant le juge interne : seules la mise à exécution par ordonnance souveraine et la publication officielle opèrent l'introduction de la norme conventionnelle dans le bloc de légalité interne. S'agissant du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), la problématique était différente puisque ce traité avait régulièrement franchi le seuil de l'ordre juridique monégasque par l'effet de l'Ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998. Le requérant invoquait son article 13, lequel offre des garanties procédurales spécifiques à l'étranger qui se trouve légalement sur le territoire d'un État partie contre une mesure d'expulsion (droit de faire valoir les raisons qui militent contre son expulsion, droit de faire examiner son cas par l'autorité compétente). L'apport remarquable de la décision commentée tient ici à la portée juridique absolue que le Tribunal Suprême reconnaît à la « déclaration du Gouvernement princier » annexée à l'Ordonnance souveraine du 12 février 1998. Bien qu'intitulée « déclaration », cette formulation par laquelle les autorités monégasques ont stipulé que l'article 13 « ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté non plus qu'à ceux relatifs à l'expulsion des étrangers du territoire monégasque » produit, dans la jurisprudence du Tribunal Suprême, tous les effets d'une véritable réserve d'exclusion. Le juge monégasque s'interdit d'apprécier la validité internationale de cette déclaration au regard du droit des traités et se borne à appliquer le traité tel qu'il a été introduit et limité par l'acte souverain de réception. Il en résulte une neutralisation totale de l'article 13 du PIDCP face aux dispositions de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. #### 2. La conciliation entre l'article 32 de la Constitution et la souveraineté policière de l'État Sur le terrain du droit constitutionnel, la décision du 6 décembre 2006 apporte un éclairage essentiel sur l'interprétation de l'article 32 de la Constitution, placé sous le Titre III consacré aux libertés et droits fondamentaux. Cet article énonce une règle générale d'assimilation selon laquelle l'étranger jouit de tous les droits publics et privés qui ne sont pas formellement réservés aux nationaux. Une lecture extensive de ce texte, telle que suggérée par le requérant, aurait pu conduire à considérer que l'étranger bénéficie d'un droit public au maintien sur le territoire ou de garanties identiques à celles des nationaux. Le Tribunal Suprême rejette catégoriquement cette interprétation en opérant une distinction implicite mais fondamentale entre la jouissance des droits *dans* la Principauté et le droit d'entrer et de séjourner *sur* le territoire de la Principauté. L'emploi de la locution « dans la Principauté » par le constituant suppose que l'étranger soit préalablement admis à résider régulièrement sur le territoire. Dès lors, l'article 32 ne constitue nullement un obstacle constitutionnel à l'exercice, par le Ministre d'État, de son pouvoir de police générale et spéciale des étrangers fondé sur l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964. La préservation de l'ordre public, de la tranquillité et de la sécurité de l'État demeure une prérogative régalienne qui échappe au champ d'application de l'article 32 de la Constitution. #### 3. L'indépendance de la police administrative à l'égard des qualifications et issues pénales Sur le plan du droit administratif substantiel, l'arrêt *Sieur R. W. c/ Ministre d'État* constitue une illustration topique du principe d'indépendance entre la répression pénale et la police administrative, appliqué ici dans un contexte transfrontalier. Une mesure de refoulement ne revêt pas le caractère d'une sanction pénale, mais celui d'une mesure de police administrative à finalité exclusivement préventive : elle vise à préserver l'ordre public, la sécurité et la tranquillité de la Principauté, ainsi que sa réputation financière face aux risques de blanchiment de capitaux. De cette différence de nature découle une conséquence majeure quant au régime de la preuve et de la prise en compte des antécédents judiciaires : l'autorité de police administrative n'est pas liée par l'absence de condamnation pénale définitive. En l'espèce, le requérant tentait de tirer argument du fait que l'information judiciaire ouverte à Hambourg s'était soldée par un arrêt des poursuites, qu'il qualifiait de classement sans suite démontrant son innocence. Le Tribunal Suprême déjoue cette argumentation en opérant une distinction rigoureuse entre l'extinction de l'action publique
# Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27257 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 06 décembre 2006, n° 27257 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/12-06-27257)) L’arrêt rendu le 6 décembre 2006 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative dans l’affaire opposant M. V. G. au Ministre d'État, constitue un jalon essentiel de l’édifice du procès administratif monégasque. Au confluent du droit des étrangers, des mesures de police administrative à haut potentiel attentatoire aux libertés individuelles et de la théorie générale de la preuve devant le juge de l’excès de pouvoir, cette décision avant dire droit illustre avec une particulière netteté l’effectivité des pouvoirs inquisitoires de la haute juridiction monégasque face aux réticences ou aux carences probatoires de l’administration active. Le contrôle juridictionnel des actes administratifs unilatéraux, et plus singulièrement des mesures de police telles que le refoulement du territoire, se heurte fréquemment à une asymétrie structurelle d’information. Détentrice des dossiers, des rapports de police et des éléments de renseignement qui fondent ses décisions, l’autorité administrative dispose du monopole de la connaissance directe des motifs de fait ayant présidé à l’édiction de l’acte attaqué. L’administré, quant à lui, frappé par une mesure qui restreint sa liberté d'aller et venir, se trouve souvent dans l’incapacité matérielle d’apporter la preuve négative de l’inexistence des faits qui lui sont reprochés ou de démontrer positivement l’erreur d’appréciation commise par l’auteur de l’acte. Dans ce contexte, l’office du juge administratif ne saurait se limiter à une posture d’arbitre passif jaugeant les seules pièces spontanément versées aux débats par les parties. Pour que le recours pour excès de pouvoir, garanti par l'article 90 B 1° de la Constitution, conserve toute sa vigueur et sa raison d'être, le juge doit impérativement pouvoir sonder la réalité et la consistance des motifs invoqués par l’exécutif. C’est précisément ce défi probatoire et processuel que met en lumière la décision commentée. Confronté à une mesure de refoulement prise à l’encontre d’un ressortissant étranger sur le fondement de soupçons graves touchant à la criminalité financière internationale, le Tribunal Suprême avait déjà, par une première décision avant dire droit, sollicité de l’administration la communication des pièces justificatives. Face à une production documentaire indigente, lacunaire et partiellement inopérante de la part du Ministre d’État, la haute juridiction ne se contente pas de constater l’insuffisance des éléments fournis : elle mobilise formellement le texte régissant son organisation pour transformer une simple « invitation » en une véritable « injonction » assortie d’un délai de rigueur. L’intérêt majeur de cet arrêt du 6 décembre 2006 réside ainsi dans la fermeté avec laquelle le Tribunal Suprême dissèque les allégations de l’administration pour en révéler le vide probatoire, avant de mettre en œuvre toute la puissance de son pouvoir d’instruction. Afin de saisir pleinement la portée de cette décision, il convient d’examiner en premier lieu le contexte factuel et procédural dans lequel elle s’inscrit (I), avant d’analyser la question de droit posée ainsi que la solution retenue par la juridiction (II), pour enfin dégager l’analyse et la portée jurisprudentielle de cet arrêt au regard des principes directeurs du contentieux administratif (III). --- ## I. Le contexte factuel et procédural L’affaire soumise à l’appréciation de l’assemblée plénière du Tribunal Suprême s’ancre dans le domaine régalien de la police des étrangers et de la préservation de l’ordre public économique, donnant lieu à une séquence procédurale marquée par un dialogue de sourds probatoire entre le juge et l’administration. ### A. Les faits à l'origine du litige À l’origine du contentieux se trouve un acte administratif individuel de police : une décision en date du 3 novembre 2004, par laquelle le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté à l'encontre de M. V. G. une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cette décision s’inscrit dans le cadre juridique fixé par l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, texte de référence conférant aux autorités exécutives les prérogatives nécessaires au contrôle de la présence des ressortissants étrangers sur le sol national. La nature exacte de la situation personnelle ou professionnelle de M. V. G. à Monaco antérieurement à cet acte n'est pas détaillée (non précisé dans la décision). En revanche, la décision révèle la substance des griefs qui ont déterminé l’action administrative, tels qu’ils ont été ultérieurement exposés par le gouvernement en cours d’instance. Il ressort en effet des écritures ministérielles que les services de police monégasques ont été amenés à considérer que M. V. G. était impliqué dans des affaires de blanchiment de fonds et d'escroquerie. Ce sont ces considérations liées à la délinquance financière qui ont conduit les autorités monégasques à prendre la mesure d’éloignement contestée. Au soutien de cette appréciation sécuritaire, deux séries d’éléments factuels extérieurs à l’ordre juridique interne monégasque ont été invoquées par l’autorité administrative : D’une part, l’existence d’un signalement de l’intéressé dans le système d'information « Schengen » (SIS), ayant donné lieu à un contentieux devant les juridictions administratives françaises. Plus précisément, M. V. G. avait saisi le juge des référés du Tribunal administratif de Paris d’une demande tendant à la suspension d'une décision implicite par laquelle le Ministre d'État, Ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire de France, avait rejeté sa requête visant à obtenir tant la communication des informations le concernant figurant dans le système Schengen que l'effacement de ce signalement. Le juge des référés parisien a statué sur cette demande par une ordonnance rendue le 21 mars 2006. En outre, selon les affirmations du Ministre d’État monégasque, M. V. G. aurait fait l'objet d'un refus d'entrée en France le 5 juin 2005. D’autre part, sur le terrain de l’entraide pénale internationale, les autorités judiciaires helvétiques ont adressé à la Principauté de Monaco une commission rogatoire internationale concernant directement M. V. G., et ce dans le cadre d'une procédure judiciaire ouverte du chef de blanchiment de fonds. C’est sur cet arrière-plan factuel mêlant renseignements policiers, inscription au fichier Schengen et procédure pénale transfrontalière que s’est noué le litige administratif devant le juge monégasque. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la régularité de son éviction du territoire princier, M. V. G. a introduit un recours contentieux devant le Tribunal Suprême. Sa requête, enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 14 juin 2005, tendait à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement du 3 novembre 2004. La date de notification ou de connaissance acquise de la décision du 3 novembre 2004 expliquant la recevabilité temporelle de la requête enregistrée le 14 juin 2005 n'est pas exposée (non précisé dans la décision). Un premier jalon procédural déterminant est intervenu le 20 mars 2006. Estimant manifestement que le dossier en l’état ne lui permettait pas de statuer en connaissance de cause sur la légalité de l’acte attaqué, le Tribunal Suprême a rendu une première décision avant dire droit le 20 mars 2006. Par cet arrêt préparatoire, la haute juridiction a formellement « invité le Ministre d'État à produire tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer ce contrôle ». En exécution — ou plutôt en réponse — à cette décision avant dire droit, le Ministre d'État a déposé des observations au greffe à la date du 21 avril 2006. Dans ses écritures, représenté par Maître Molinié, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, le chef du gouvernement monégasque a développé une argumentation visant à convaincre le Tribunal du bien-fondé de la mesure de police : 1. Il a tout d’abord rappelé les raisons ayant conduit les services de police à estimer que le requérant était impliqué dans des affaires de blanchiment de fonds et d'escroquerie. 2. À l’appui de ces considérations, il a versé aux débats une pièce unique : l'ordonnance du juge des référés du Tribunal administratif de Paris en date du 21 mars 2006. Le Ministre d’État affirmait par ailleurs qu'il résultait de cette décision que M. V. G. avait essuyé un refus d'entrée en France le 5 juin 2005. 3. Il a ajouté, par simple affirmation dans ses mémoires mais sans joindre la pièce correspondante, que les autorités judiciaires helvétiques avaient adressé à la Principauté une commission rogatoire internationale visant M. V. G. pour blanchiment de fonds. Faisant la synthèse de ces éléments, le Ministre d'État en déduisait que le Tribunal Suprême disposait désormais de la matière nécessaire pour exercer pleinement son contrôle sur ce qu’il qualifiait de « mesure justifiée de refoulement », concluant implicitement mais nécessairement au rejet de la requête. En réplique, M. V. G., représenté par Maître Frank Michel, avocat-défenseur, a fait enregistrer ses observations le 19 mai 2006. L’argumentation du requérant s’est attachée à déconstruire méthodiquement la valeur probatoire et la pertinence juridique de la production ministérielle : 1. Sur la portée de l’ordonnance de référé parisienne du 21 mars 2006, le requérant a souligné que le juge français s'était borné à énoncer que la condition légale d'urgence ne se retrouvait pas en l'espèce, concluant dès lors qu'il n'y avait pas lieu d'accueillir la requête en suspension, et ce « sans avoir à statuer au fond ». La décision juridictionnelle étrangère était donc dépourvue de toute autorité ou portée quant à la réalité des faits justificatifs du signalement. 2. Sur le plan de la chronologie et de la légalité interne, M. V. G. a relevé un anachronisme rédhibitoire : la mesure de refoulement attaquée, datée du 3 novembre 2004, était largement antérieure à l'ordonnance de référé du 21 mars 2006. Dès lors, une décision juridictionnelle postérieure de plus de seize mois ne saurait légalement venir à l'appui de la mesure initiale. 3. Le requérant en concluait que la décision de refoulement, dénuée de base factuelle valablement établie au jour de son édiction, procédait d'une « erreur manifeste d'appréciation » et devait, à ce titre, être annulée. Par une ordonnance en date du 6 octobre 2006, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 5 décembre 2006. Lors de cette audience publique, après la lecture du rapport par M. Jean Michaud, membre du Tribunal Suprême, et les plaidoiries des conseils respectifs des parties, Madame le Premier Substitut du Procureur général a été entendue en ses conclusions — dont le sens n'est pas rapporté (non précisé dans la décision). L’affaire a alors été mise en délibéré pour l’arrêt être rendu le lendemain, 6 décembre 2006. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction Confronté à la persistance d’un déficit documentaire malgré une première mesure préparatoire, le Tribunal Suprême devait déterminer l’attitude processuelle à adopter face à une administration qui allègue des faits graves sans les prouver, ou en produisant des pièces inadéquates. ### A. Le problème juridique posé La question de droit centrale qui se posait à l’assemblée plénière du Tribunal Suprême peut être formulée de la manière suivante : **Lorsque l'administration, préalablement invitée par une décision avant dire droit à produire tous éléments permettant au juge de l'excès de pouvoir d'exercer son contrôle sur la légalité d'une mesure de refoulement, se borne à verser aux débats une décision juridictionnelle étrangère dépourvue de pertinence quant aux motifs allégués et à invoquer l'existence d'une commission rogatoire internationale sans la communiquer, le juge administratif est-il en mesure de statuer au fond, ou doit-il user de ses pouvoirs d'instruction pour enjoindre derechef à l'autorité administrative de produire les pièces justificatives nécessaires ?** En filigrane de cette question principale se profilaient deux problématiques sous-jacentes fondamentales pour la théorie du contentieux administratif monégasque : D’une part, la question de la valeur probante des éléments produits *a posteriori* par l'administration : une ordonnance de référé étrangère rejetant un recours pour défaut d'urgence et une simple allégation non documentée relative à une procédure d'entraide pénale suffisent-elles à établir la matérialité des faits ayant motivé une mesure de police administrative ? D’autre part, la question de l'office du juge face à la carence de l'administration : face à l'inexécution partielle ou imparfaite d'une première mesure d'instruction, le Tribunal Suprême doit-il tirer immédiatement les conséquences au fond de cette carence en présumant l'illégalité de l'acte attaqué, ou a-t-il la faculté d'ordonner un supplément d'instruction sous la forme d'une injonction contraignante sur le fondement de l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie avec une rigueur syllogistique remarquable, articulée en quatre temps distincts qui conduisent inexorablement au prononcé d’un nouvel arrêt avant dire droit. #### 1. Le constat de la limitation des productions ministérielles Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême commence par circonscrire exactement l’état du dossier à la suite de sa précédente intervention. Il rappelle qu’en réponse à « l'invitation » qui lui avait été adressée par la décision du 20 mars 2006 de produire « tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée », le Ministre d'État s’est limité à deux démarches : il a « seulement produit une ordonnance de référé du Tribunal administratif de Paris du 21 mars 2006 » et il a simplement « fait état d'une commission rogatoire internationale, concernant M. G. ». L’emploi de l’adverbe restrictif « seulement » ainsi que la distinction sémantique opérée entre le verbe « produire » (pour l’ordonnance) et la locution « faire état de » (pour la commission rogatoire) annoncent d’emblée la censure de l’insuffisance probatoire qui va suivre. #### 2. La réfutation de la pertinence et de la portée des éléments invoqués Le deuxième considérant constitue le cœur de l’analyse critique menée par le juge sur les deux éléments avancés par le gouvernement. Le Tribunal Suprême procède à une double disqualification : En premier lieu, s’agissant de la pièce effectivement versée au dossier — l’ordonnance de référé parisienne du 21 mars 2006 —, le Tribunal en analyse précisément l’objet et la portée juridique. Il relève que cette décision juridictionnelle « ne porte que sur une demande de suspension de la décision implicite » du Ministre de l'Intérieur français ayant rejeté la demande de M. V. G. tendant à la communication et à l'effacement de son signalement dans le système d'information Schengen. Surtout, la haute juridiction monégasque dément formellement l’interprétation factuelle qu’en tirait le gouvernement princier : « contrairement à ce qu'affirme le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, il ne résulte pas de cette ordonnance que M. G. a fait l'objet d'un refus d'entrée en France le 5 juin 2005 ». Le juge débusque ici une erreur manifeste d’analyse de la pièce par l’administration : non seulement l’ordonnance ne statue que sur un référé-suspension relatif à l’accès au fichier Schengen, mais elle ne contient nullement la preuve du fait précis (le refus d’entrée sur le territoire français en juin 2005) que le Ministre d’État prétendait y puiser. En second lieu, s’agissant de la commission rogatoire internationale émanant des autorités judiciaires helvétiques, le Tribunal Suprême oppose un principe élémentaire du droit de la preuve : une allégation n’est pas une preuve. Le juge constate ainsi « qu'en l'absence de communication de la Commission rogatoire internationale dont fait état le Ministre d'État, le Tribunal Suprême n'est pas à même d'en vérifier l'existence et d'en connaître le contenu ». Ce motif est capital : le juge administratif refuse de croire l’administration sur parole. Même lorsqu’est invoqué un acte aussi solennel qu’une commission rogatoire internationale en matière de blanchiment de capitaux, le Tribunal exige de pouvoir procéder par lui-même à une double vérification matérielle et intellectuelle : vérifier « l’existence » même du document (sa réalité matérielle, sa date, son auteur) et en connaître « le contenu » (la nature exacte des faits reprochés, l’implication réelle du requérant, le lien avec l’ordre public monégasque). #### 3. La qualification de la défaillance de l'administration Fort de cette double analyse, le Tribunal Suprême tire, dans son troisième considérant, la conclusion logique qui s’impose sur le plan procédural : « Considérant, par suite, que le Ministre d'État n'a pas répondu à l'invitation qui lui a été faite par le Tribunal Suprême de produire tous éléments lui permettant d'exercer son contrôle ». Bien que le Ministre d'État ait déposé des observations le 21 avril 2006 et joint une pièce, le juge assimile cette production inopérante et lacunaire à une absence pure et simple de réponse à l’invitation du 20 mars 2006. Aux yeux du Tribunal, répondre à une mesure d’instruction ne consiste pas à accomplir une formalité mécanique de dépôt de mémoire, mais à fournir substantiellement la matière probatoire indispensable à l’exercice de la fonction juridictionnelle. #### 4. La mobilisation du fondement textuel pour ordonner une nouvelle mesure d'instruction Face à cette carence caractérisée, le quatrième considérant expose le fondement légal et la nature de la mesure adoptée par la juridiction. Le Tribunal vise et reproduit intégralement les termes de l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême : « Le Tribunal peut, avant de statuer au fond, ordonner toutes mesures d'instruction qu'il juge utiles à la manifestation de la vérité ». Estimant qu'il y a lieu de faire application de cette prérogative légale, la haute juridiction décide « d'ordonner une nouvelle mesure d'instruction ». Toutefois, le changement de registre sémantique est ici saisissant : alors que la décision du 20 mars 2006 avait « invité » le Ministre d'État à produire les éléments, l’arrêt du 6 décembre 2006 décide « d'enjoindre au Ministre d'État de produire les éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ». Le passage de l’invitation courtoise à l’injonction impérative traduit la volonté du juge de vaincre l’inertie administrative pour parvenir à la « manifestation de la vérité ». ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême prononce un dispositif avant dire droit, concis et impératif, qui enferme l’action de l’administration dans un délai préfix : > « Décide : > Il est enjoint au Ministre d'État de produire, dans le délai d'un mois, tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée. > Les dépens sont réservés. > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle Bien qu’il ne tranche pas définitivement le litige au fond, l’arrêt *Sieur V. G. c/ Ministre d'État* du 6 décembre 2006 revêt une importance théorique et pratique de
# Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2006, n° 27164 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 20 mars 2006, n° 27164 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/03-20-27164)) L'office du juge de l'excès de pouvoir face au pouvoir discrétionnaire de l'administration en matière de police des étrangers constitue l'un des points d'équilibre les plus délicats du droit public. Lorsque la sécurité de l'État ou la tranquillité publique sont invoquées pour justifier une mesure d'éloignement du territoire, la tension entre les nécessités de la confidentialité policière et les exigences de la garantie juridictionnelle des droits atteint son paroxysme. Si la jurisprudence administrative admet traditionnellement que de telles décisions puissent ne pas faire l'objet d'une motivation formelle exhaustive lors de leur notification à l'intéressé, cette dispense formelle ne saurait pour autant se muer en une immunité juridictionnelle absolue. C'est précisément cette frontière fondamentale entre le secret de l'action administrative et l'effectivité du contrôle juridictionnel que vient tracer, avec une fermeté remarquable, la décision rendue le 20 mars 2006 par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco, siégeant et délibérant en assemblée plénière et statuant en matière administrative. Bien qu'il s'agisse d'un arrêt avant dire droit ordonnant une mesure d'instruction, cette décision revêt une importance théorique et pratique majeure dans l'édifice du contentieux administratif monégasque. Elle rappelle avec force que l'autorité administrative a l'obligation juridique de mettre le juge à même d'exercer son contrôle de légalité, sous peine de voir sa décision censurée. Par cet arrêt *Sieur V. G. c/ Ministre d'État*, la haute juridiction monégasque refuse de se contenter des seules affirmations non étayées de l'exécutif, fussent-elles d'une extrême gravité et liées au crime organisé international, dès lors qu'elles sont formellement contestées par le requérant. Ce faisant, le Tribunal Suprême approfondit sa jurisprudence relative à la charge de la preuve et aux pouvoirs d'instruction du juge administratif, posant les jalons d'un contrôle rigoureux de l'exactitude matérielle des faits en matière de mesures de police. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine du litige porté devant le Tribunal Suprême se trouve une mesure de police administrative d'une particulière rigueur : une décision de refoulement du territoire monégasque édictée le 3 novembre 2004 par le Ministre d'État à l'encontre de M. V. G. Cette mesure d'éloignement a été prise sur le fondement de l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Selon les termes mêmes de la décision attaquée, tels que rapportés par l'arrêt, la mesure reposait sur le motif général selon lequel « la présence de cet étranger sur le territoire monégasque est de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ». Les motifs précis ayant conduit à cette appréciation n'étaient exposés ni dans la lettre initiale du 3 novembre 2004, ni dans une correspondance ultérieure datée du 17 février (l'année de cette seconde lettre n'est pas précisée dans la décision, bien que la chronologie permette de la situer en 2005). La situation personnelle de M. V. G., telle qu'elle émerge des écritures contradictoires des parties résumées dans les visas de la décision, révèle un profil international complexe. D'après les éléments avancés lors de l'instruction écrite, l'intéressé a quitté la Hongrie depuis plus de trente ans et a acquis une double nationalité (dont les États exacts ne sont pas précisés dans la décision). Il indique avoir exercé plusieurs activités professionnelles tant en Israël qu'aux États-Unis avant de s'établir à Monaco avec son épouse. C'est précisément autour de la nature réelle des activités de M. V. G. et des raisons de son installation en Principauté que les versions des parties s'opposent radicalement. Tandis que le requérant se présente comme un homme d'affaires ayant toujours respecté la loi, n'ayant jamais fait l'objet de poursuites ou de condamnations et jouissant d'une moralité irréprochable, l'administration monégasque dresse de lui un portrait diamétralement opposé. Selon les renseignements invoqués par le Ministre d'État, M. V. G. serait en réalité l'un des dirigeants d'une organisation criminelle dénommée « Solntsevo ». Il serait en outre l'associé d'un chef mafieux faisant l'objet d'un mandat d'arrêt international pour des faits de blanchiment de fonds et d'escroquerie. Toujours selon la thèse administrative, l'intéressé aurait fait usage de plusieurs identités distinctes et aurait agi en qualité d'intermédiaire entre divers acteurs du crime organisé, l'ensemble de ces circonstances l'ayant finalement incité à venir s'établir à Monaco avec son épouse. C'est sur la base de cette analyse sécuritaire que le Ministre d'État a estimé que sa présence sur le sol monégasque compromettait la tranquillité et la sécurité publiques ou privées, justifiant ainsi son refoulement. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant la légalité de cette mesure d'éloignement, M. V. G. a saisi le Tribunal Suprême d'un recours pour excès de pouvoir, par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 14 juin 2005, tendant à l'annulation de la décision de refoulement du 3 novembre 2004. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires, illustrant une dialectique probatoire particulièrement tendue. Dans sa requête initiale, M. V. G. relève d'emblée l'absence de précision quant aux motifs du refoulement tant dans la lettre du 3 novembre que dans celle du 17 février. Faisant preuve de réalisme juridique, il concède certes que, selon la jurisprudence constante du Tribunal Suprême, la motivation formelle d'un tel acte n'est pas exigée. Toutefois, il soutient avec force que cette dispense de motivation formelle ne saurait faire obstacle à la nécessité de contrôler les éléments substantiels qui ont conduit l'administration à prendre la décision en cause. Sur le fond, il affirme ne menacer d'aucune manière l'ordre public de la Principauté ni la sécurité des biens et des personnes, arguant du fait qu'il n'a jamais été condamné ni même poursuivi, et que tant sa moralité que son comportement n'ont jamais suscité la moindre critique. Il en déduit que la mesure prise à son encontre est entachée d'illégalité et doit être annulée. En défense, le Ministre d'État a déposé une contre-requête enregistrée le 17 août 2005. C'est à ce stade procédural que l'autorité administrative dévoile les motifs de fait sous-tendant la décision attaquée, en exposant les liens supposés du requérant avec l'organisation criminelle « Solntsevo », son association avec un chef mafieux recherché internationalement pour blanchiment et escroquerie, l'utilisation d'identités multiples et son rôle d'intermédiaire au sein du crime organisé. Pour le Ministre d'État, ces circonstances, qui ont motivé l'installation du couple à Monaco, démontrent que la présence du requérant était de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée, rendant la mesure de refoulement légalement justifiée. Face à la gravité de ces accusations dévoilées en cours d'instance, le requérant a déposé une réplique, enregistrée le 19 septembre 2005, par laquelle il conteste intégralement les allégations formulées à son encontre. Rappelant la réalité de ses activités professionnelles en Israël et aux États-Unis, il réitère n'avoir jamais été impliqué dans une quelconque action criminelle ni fait l'objet d'aucune procédure judiciaire, qualifiant d'erronées les affirmations de l'administration. Surtout, M. V. G. déplace le débat sur le terrain rigoureux de la preuve : il fait observer qu'aucun document ne vient appuyer la contre-requête du Ministre d'État, que ce soit au sujet de la procédure judiciaire invoquée, des liens prétendument entretenus avec les milieux criminels, ou encore de l'usage d'identités multiples — point qu'il entend d'ailleurs réfuter par la production de son passeport versé aux débats. Renvoyant à la jurisprudence du Tribunal Suprême, il conclut à l'annulation de la mesure en l'absence de tout élément établissant un danger pour l'ordre public, alors qu'il estime au contraire établi qu'il a toujours respecté la loi. Le Ministre d'État a clos l'instruction écrite par le dépôt d'une duplique enregistrée le 21 octobre 2005. Loin de produire les pièces réclamées par le requérant, le défendeur s'emploie dans ce mémoire à décrédibiliser les éléments probatoires avancés par M. V. G. Il soutient ainsi que l'argumentation du requérant n'est pas convaincante, que les documents produits par ce dernier ne valent pas preuve et que les témoignages invoqués, rédigés en termes généraux, sont dépourvus de toute valeur probante. S'agissant de l'extrait de casier judiciaire produit par le requérant, le Ministre d'État relève qu'il a été délivré par les autorités hongroises en 2005, alors même que l'intéressé a quitté la Hongrie depuis plus de trente ans pour acquérir sa double nationalité actuelle. L'administration en déduit un raisonnement par la négative : selon elle, « il n'est donc nullement exclu qu'il ait pu être impliqué dans des affaires criminelles en Europe ». Fort de cette déduction, le Ministre d'État soutient avoir pu légalement considérer que les informations recueillies sur la présence de M. V. G. étaient de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques ou privées, et conclut que la décision entreprise n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Une ordonnance du Président du Tribunal Suprême (mentionnée dans les visas comme datée du 27 janvier 2005, date qui résulte manifestement d'une erreur matérielle de plume dans le texte de la décision, s'agissant vraisemblablement de l'année 2006 au vu de la chronologie des dépôts des mémoires en 2005) a renvoyé la cause à l'audience du 20 mars 2006. Après avoir entendu le rapport de M. Jean Michaud, les plaidoiries de Maître Frank Michel pour le requérant et de Maître Molinié pour l'État de Monaco, ainsi que les conclusions de Mme le Premier Substitut du Procureur général, le Tribunal Suprême a rendu sa décision le jour même. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une question de droit fondamentale touchant à l'office du juge de l'excès de pouvoir et au régime de la preuve dans le contentieux administratif : lorsque l'autorité administrative édicte une mesure de police des étrangers (telle qu'une décision de refoulement du territoire pour motif d'ordre public) qui n'est pas soumise à une obligation de motivation formelle, peut-elle, en cas de recours contentieux où le requérant conteste l'exactitude matérielle des faits allégués contre lui, se borner à formuler dans ses mémoires en défense des affirmations graves et circonstanciées sans verser au dossier le moindre document ou élément de preuve permettant au juge administratif d'en vérifier la réalité et d'exercer son contrôle de légalité ? De manière sous-jacente, le problème revenait à déterminer sur quelle partie pèse le risque de la preuve lorsque l'administration invoque des renseignements de police non documentés et tente d'inverser la charge probatoire en exigeant de l'administré qu'il prouve négativement son absence d'implication criminelle. ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal Suprême se caractérise par sa grande concision et sa rigueur syllogistique. En seulement deux considérants, la haute juridiction déconstruit la posture défensive de l'administration et réaffirme les exigences inhérentes au contrôle juridictionnel de légalité. Dans son premier considérant, le Tribunal Suprême procède à un constat factuel et procédural précis. Il rappelle d'abord le motif officiel figurant dans l'acte attaqué, à savoir que « la présence de cet étranger sur le territoire monégasque est de nature à compromettre la tranquillité ou la sécurité publique ou privée ». Il met ensuite ce motif légal abstrait en perspective avec le débat contentieux noué devant lui. Le juge relève que le requérant a soulevé un moyen précis tiré de « l'inexactitude des faits retenus pour lui enjoindre de quitter le territoire monégasque ». Ce faisant, le Tribunal qualifie juridiquement l'argumentation de M. V. G. : il s'agit d'un moyen de légalité interne classique, celui de l'erreur de fait (ou inexactitude matérielle des faits). Or, constate le juge, en réponse à ce moyen, « le Ministre d'État s'est borné à énoncer dans sa contre-requête que M. G., connu comme dirigeant d'une association criminelle et associé d'un chef mafieux, a utilisé plusieurs identités et a servi d'intermédiaires entre divers acteurs du crime organisé ». L'emploi de la locution verbale « s'est borné à énoncer » revêt ici une portée critique déterminante : le Tribunal souligne l'insuffisance manifeste d'une défense administrative qui procède par voie de simples déclarations unilatérales. Le second considérant tire les conséquences juridiques et procédurales de cette carence probatoire. Le Tribunal Suprême relève que « le Ministre d'État n'a versé au dossier aucun document de nature à corroborer ses affirmations, qui sont contredites par M. G. ». Deux éléments cumulatifs sont ici mis en exergue par le juge : d'une part, l'absence totale de production documentaire par l'administration ; d'autre part, l'existence d'une contradiction formelle opposée par le requérant. En l'état du dossier, les allégations de l'administration demeurent donc à l'état de pures affirmations non prouvées face aux dénégations de l'intéressé, lequel a par ailleurs produit divers documents (passeport, extrait de casier judiciaire, témoignages). De ce constat, la juridiction déduit une conséquence de principe majeure : « qu'ainsi il n'a pas mis le Tribunal Suprême à même d'exercer son contrôle de légalité sur la décision attaquée ». Cette formulation consacre l'existence d'une véritable obligation procédurale pesant sur l'autorité administrative : celle de collaborer loyalement à l'instruction en fournissant au juge les éléments matériels sur lesquels repose sa décision, afin de rendre effectif le contrôle juridictionnel garanti par l'article 90 B 1° de la Constitution monégasque (visé par l'arrêt). Le Tribunal rejette ainsi implicitement mais nécessairement la tentative du Ministre d'État, développée dans sa duplique, consistant à faire peser sur le requérant la charge de prouver son innocence sur l'ensemble du continent européen au cours des trente dernières années. Toutefois, plutôt que de prononcer immédiatement l'annulation de la décision de refoulement pour défaut de base factuelle établie, le Tribunal Suprême choisit d'user de ses pouvoirs inquisitoriaux de direction de l'instruction. Se fondant expressément sur les dispositions de l'article 32 de l'Ordonnance Souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême (bien que ce texte n'ait pas été formellement listé dans les visas initiaux, le considérant s'y réfère comme « susvisée »), la juridiction estime « qu'il y a lieu, dès lors [...] de prescrire une mesure d'instruction aux fins d'inviter le Ministre d'État à produire tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle ». ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal Suprême rend un arrêt avant dire droit dont le dispositif s'énonce très exactement comme suit : > « Décide > - Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée. > - Les dépens sont réservés. > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » Par ce dispositif, le juge administratif sursoit à statuer sur le fond du recours en annulation et impartit à l'autorité exécutive un délai strict d'un mois pour régulariser sa situation probatoire en versant aux débats les pièces justificatives de la mesure de police. Les dépens sont logiquement réservés dans l'attente de l'issue définitive de l'instance. --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Sieur V. G. c/ Ministre d'État* du 20 mars 2006 s'inscrit dans une évolution fondamentale du droit administratif monégasque, marquée par le renforcement constant des garanties juridictionnelles offertes aux justiciables face aux prérogatives de puissance publique, tout particulièrement dans le domaine régalien de la police des étrangers. Pour saisir pleinement la portée de cette décision, il convient tout d'abord de la replacer dans le contexte de la distinction classique entre l'obligation de motivation formelle de l'acte administratif (légalité externe) et l'obligation de justification des motifs de fait et de droit devant le juge (légalité interne). Comme le rappelle lui-même le requérant dans ses écritures, la jurisprudence du Tribunal Suprême n'exigeait pas, à l'époque des faits et en l'état des textes applicables (notamment l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964), que les décisions de refoulement fassent l'objet d'une motivation formelle explicite dans le corps même de l'acte notifié à l'étranger. L'administration pouvait légalement se borner à reproduire la formule légale selon laquelle la présence de l'intéressé compromettait la tranquillité ou la sécurité publique ou privée. Cependant, l'absence d'obligation de motivation formelle ne signifie nullement que l'administration dispose d'un pouvoir arbitraire ou que sa décision est dépourvue de motifs. Tout acte administratif doit reposer sur des motifs de fait matériellement exacts et légalement propres à le justifier. Si l'administration peut taire ces motifs lors de l'édiction de l'acte, elle a en revanche l'obligation absolue de les révéler au juge de l'excès de pouvoir dès lors qu'un recours contentieux est formé. L'apport majeur de l'arrêt du 20 mars 2006 réside dans le franchissement d'une étape supplémentaire dans cette exigence de transparence contentieuse : il ne suffit pas à l'administration d'énoncer ou d'alléguer des motifs précis dans ses mémoires en défense ; encore faut-il qu'elle les *prouve*, ou du moins qu'elle les *corrobore* par des éléments documentaires objectifs lorsque ces faits sont contestés par le requérant. Sur le plan de la théorie générale du contentieux administratif, la solution retenue par le Tribunal Suprême présente une parenté directe et manifeste avec les principes dégagés de longue date par la jurisprudence administrative française, dont les concepts irriguent fréquemment le droit public monégasque (ce dont témoigne d'ailleurs la présence, à la barre, d'un avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation pour représenter l'État de Monaco, ainsi que la composition même du Tribunal Suprême). On y retrouve en effet l'exacte logique du célèbre arrêt *Barel* du Conseil d'État français (CE, Ass., 28 mai 1954) et de la jurisprudence *Couitéas* ou *Société Maison Genestal* (CE, Sect., 26 janvier 1968), qui régissent le mécanisme dialectique de la preuve et des présomptions devant le juge de l'excès de pouvoir. Le mécanisme mis en œuvre par le Tribunal Suprême dans l'affaire *Sieur V. G.* obéit précisément à cette dialectique en trois temps : 1. En premier lieu, l'acte administratif bénéficie d'une présomption simple de légalité. Il appartient donc au requérant d'apporter des éléments sérieux de nature à faire naître un doute sur l'exactitude des faits ou la légalité des motifs. En l'espèce, M. V. G. a pleinement rempli cette charge initiale : face à une décision non motivée, puis face aux accusations formul
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2006, n° 27159 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2006, n° 27159 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/01-19-27159)) ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Le litige soumis à l'assemblée plénière du Tribunal suprême de la Principauté de Monaco, statuant en matière administrative, s'inscrit dans le cadre sensible de la police des étrangers et, plus particulièrement, du contentieux des mesures d'éloignement du territoire national prises pour des motifs liés à l'ordre public et à la coopération pénale internationale. À l'origine de cette affaire se trouve la situation administrative et pénale de M. R. W., ressortissant de nationalité autrichienne. Ce dernier s'était régulièrement installé sur le territoire de la Principauté de Monaco au cours de l'année 1996. La stabilité de son séjour monégasque a toutefois été remise en cause à la suite de l'intervention des autorités judiciaires étrangères. En effet, le Procureur général de Hambourg (Allemagne) a délivré une commission rogatoire internationale portant sur une affaire d'import-export et de contrebande de cigarettes. En exécution de cette demande d'entraide pénale internationale, M. R. W. a été entendu sur le territoire monégasque et une perquisition a été effectuée à son domicile situé dans la Principauté. Les interprétations factuelles de cet événement divergent radicalement entre l'administration monégasque et l'intéressé, cette divergence constituant le cœur même du différend factuel soumis au juge de l'excès de pouvoir. Selon la présentation initiale des faits par l'autorité administrative, telle qu'elle ressort de ses premières écritures contentieuses, cette perquisition aurait mis en lumière la participation de M. R. W. à un important trafic de cigarettes, caractérisé par la circulation de fonds conséquents transitant par des comptes bancaires ouverts à Monaco. L'administration estimait initialement que l'intéressé avait fait l'objet d'une inculpation en Allemagne pour ces faits de contrebande. Considérant que de tels agissements étaient de nature à compromettre la tranquillité et la sécurité publiques, et qu'ils s'avéraient incompatibles avec la politique gouvernementale de lutte contre le blanchiment de capitaux menée par la Principauté, le Ministre d'État de Monaco a pris, par une décision en date du 7 janvier 2005, une mesure administrative de refoulement du territoire monégasque à l'encontre de M. R. W. (mesure qui, selon les écritures de l'État, atteignait également son épouse). Cet acte administratif individuel a été formellement notifié à M. R. W. le 3 février 2005. À la suite de cette notification, le ressortissant autrichien a pris la décision de quitter la Principauté pour regagner son pays d'origine, exécutant ainsi matériellement l'injonction de quitter le territoire, tout en décidant parallèlement de contester la légalité de cette mesure par la voie juridictionnelle. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Contestant le bien-fondé et la régularité formelle et substantielle de son éloignement, M. R. W. a saisi le Tribunal suprême d'un recours pour excès de pouvoir, assorti de conclusions indemnitaires, par une requête enregistrée au Greffe général de la Principauté de Monaco le 1er avril 2005. L'instruction écrite s'est déroulée de manière contradictoire et soutenue au cours du printemps et de l'été 2005, donnant lieu à un échange complet de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 2 juin 2005, une réplique du requérant déposée le 29 juin 2005, et enfin une duplique de l'État enregistrée le 29 juillet 2005. L'instruction écrite a été formellement close par l'établissement d'un procès-verbal de clôture de la procédure en date du 9 août 2005. Par une ordonnance du 24 octobre 2005, le Président du Tribunal suprême a fixé l'examen de la cause et renvoyé l'affaire à l'audience publique du 17 janvier 2006. Au fil de ces échanges écrits, un débat juridique et factuel d'une grande densité s'est noué entre les parties, articulé autour de la motivation de l'acte administratif, des garanties conventionnelles et constitutionnelles accordées aux étrangers, et de la matérialité des faits pénaux reprochés au requérant. **1. Les prétentions et moyens du requérant** M. R. W. demandait au Tribunal suprême, à titre principal, de prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement du 7 janvier 2005 et, à titre accessoire ou complémentaire, de condamner l'État à lui verser une indemnisation d'un montant de 10 000 euros en réparation des préjudices matériel et moral qu'il estimait avoir subis du fait de cette mesure. Au terme de son mémoire en réplique, il concluait également, sur le terrain avant dire droit ou probatoire, à ce qu'il soit enjoint à l'Administration de produire les motifs réels ayant fondé la décision de refoulement. Au soutien de ses conclusions, le requérant développait une argumentation structurée en plusieurs branches : * **Sur l'exigence de motivation et le contrôle juridictionnel des motifs (droit interne et Pacte de 1966) :** Le requérant concédait, dans sa requête initiale, que selon l'état du droit positif, la décision administrative de refoulement n'avait pas à être explicitement motivée dans son instrumentum. Toutefois, s'appuyant sur l'interprétation jurisprudentielle de l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, combinée à l'application de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966 (rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998), il soutenait qu'un « certain contrôle » devait être exercé par le juge sur les raisons pour lesquelles la mesure avait été prise. Dans sa réplique, il précisait sa critique au regard de l'article 13 du PIDCP, relevant que la décision attaquée ne faisait aucune référence à la procédure en conformité de laquelle elle avait été adoptée, alors que le texte conventionnel exige une décision « prise conformément à la loi » et garantit à l'étranger la possibilité de faire examiner son cas par l'autorité compétente, faculté dont il affirmait avoir été privé. * **Sur l'invocabilité de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) :** M. R. W. soutenait que la nécessité d'une motivation découlait des principes dégagés par la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de ses protocoles (visant spécifiquement les articles 5, 7 et 13). Face à l'objection de l'État tirée du défaut de ratification de cet instrument par Monaco à la date des faits, le requérant répliquait que la Principauté avait néanmoins contracté des « obligations morales » lors de son processus d'adhésion au Conseil de l'Europe, obligations qui lui interdisaient de méconnaître l'esprit d'un traité dont la ratification devait intervenir avant le 5 octobre 2005. * **Sur la violation du droit constitutionnel :** Le requérant invoquait la méconnaissance de l'article 32 de la Constitution monégasque, qui fixe le statut et les droits des étrangers dans la Principauté, soutenant (malgré une formulation matériellement inversée dans le résumé de sa réplique figurant dans les visas de l'arrêt, qui indique « ne saurait se prévaloir » là où le contexte logique de sa démonstration confirme qu'il revendiquait le bénéfice de ce texte) qu'il devait bénéficier de cette protection constitutionnelle dès lors qu'il démontrait n'avoir porté atteinte ni à la tranquillité ni à la sécurité publiques ou privées de Monaco. * **Sur l'erreur de fait et la qualification des faits (matérialité de l'inculpation) :** C'est sur le terrain factuel que la réplique du requérant s'avérait la plus incisive. Il contestait formellement avoir jamais été inculpé en Allemagne pour contrebande de cigarettes. Selon lui, les autorités judiciaires monégasques avaient été simplement informées de l'ouverture d'une enquête préliminaire visant diverses personnes, au titre de laquelle il n'était que simplement soupçonné. Il affirmait que la perquisition effectuée à son domicile n'avait apporté aucun élément probant supplémentaire, que les allégations d'opérations de blanchiment d'argent étaient dénuées de fondement, et qu'il était juridiquement erroné de qualifier de « criminelles » des activités qui, à les supposer établies, ne revêtaient qu'une qualification « délictuelle ». **2. La défense et l'évolution de l'argumentation du Ministre d'État** Le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en annulation et, par voie de conséquence nécessaire, au rejet de la demande d'indemnisation. Sa ligne de défense, tant juridique que factuelle, a connu une évolution notable entre la contre-requête et la duplique : * **Sur le terrain du droit conventionnel et de la motivation :** L'État soutenait que l'article 13 du PIDCP n'impose nullement à l'autorité administrative l'obligation de motiver formellement ses décisions d'expulsion ou de refoulement, et affirmait que la mesure litigieuse avait été prise conformément à la réglementation en vigueur. Tout en reconnaissant que la jurisprudence du Tribunal suprême consacre le principe d'un certain contrôle juridictionnel sur les décisions de refoulement, le Ministre d'État rappelait que la motivation formelle n'est pas exigée. S'agissant de la CEDH, l'État opposait une fin de non-recevoir radicale tirée du dualisme ou des conditions d'applicabilité des traités : faute de ratification actuelle de la Convention par la Principauté, le texte était dépourvu de valeur contraignante en droit interne, les engagements souscrits lors de la demande d'adhésion au Conseil de l'Europe revêtant une nature purement morale et politique, et non pas juridique. * **Sur le terrain constitutionnel :** Le Ministre d'État écartait l'application de l'article 32 de la Constitution en opérant une interprétation téléologique et conditionnelle du texte : si cette disposition constitutionnelle accorde aux étrangers la jouissance des mêmes droits publics et privés que ceux reconnus aux citoyens monégasques (hors droits politiques), ce bénéfice est subordonné à la condition implicite que ces étrangers ne se livrent pas à des activités répréhensibles troublant l'ordre public. * **Sur la matérialité des faits et le motif d'ordre public (le glissement argumentatif) :** Dans sa contre-requête du 2 juin 2005, le Ministre d'État affirmait catégoriquement que « M. W. a été inculpé en Allemagne pour contrebande de cigarettes » et qu'il « a été inculpé pour avoir participé à un important trafic de cigarettes ainsi qu'il est apparu après une perquisition à son domicile, des fonds importants ayant circulé à cette occasion, passant par des comptes monégasques ». Or, dans sa duplique du 29 juillet 2005, face aux dénégations formelles du requérant, l'État a été contraint de concéder un recul factuel majeur. Le Ministre d'État admet ainsi implicitement mais nécessairement l'inexactitude de son affirmation initiale en écrivant « Que, si M. W. n'a jamais été inculpé ni condamné pour les faits dont il est fait état, au moins la perquisition effectuée à son domicile l'a été pour une affaire de contrebande de cigarettes ». Pour maintenir la légalité de la mesure de police, l'État substituait alors à l'affirmation d'une inculpation le constat que l'intéressé « n'a pas été mis hors de cause » à la suite de la perquisition, imputant l'absence d'inculpation « aux lenteurs de la procédure ». Il concluait que la contrebande de cigarettes constituant un délit susceptible de compromettre la sécurité et la tranquillité publiques, la mesure de refoulement demeurait légalement justifiée à l'encontre de M. W. et de son épouse, laquelle « ne pouvait ignorer les activités auxquelles ce dernier se livrait ». C'est dans cet état de vive incertitude factuelle quant au statut judiciaire exact du requérant en Allemagne qu'est intervenu l'événement procédural décisif lors de l'audience de plaidoiries du 17 janvier 2006 : la production directe à la barre, par le conseil de M. R. W., de documents officiels émanant du parquet de Hambourg relatifs à sa situation judiciaire. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Bien que le litige soulevât au fond d'importantes questions relatives à l'étendue de l'obligation de motivation des mesures de police des étrangers au regard de l'article 13 du PIDCP, à l'effet juridique des engagements pré-conventionnels de la Principauté vis-à-vis du Conseil de l'Europe, ainsi qu'à la portée de l'article 32 de la Constitution, le Tribunal suprême n'a pas tranché ces questions substantielles dans sa décision du 19 janvier 2006. La survenance d'un incident de production documentaire postérieurement à la clôture de l'instruction écrite a déplacé le centre de gravité de l'arrêt vers une question de pur droit processuel administratif, intrinsèquement liée à l'office du juge de l'excès de pouvoir dans le contrôle de l'exactitude matérielle des faits. Le problème juridique soumis au Tribunal suprême se formulait dès lors de la manière suivante : **Dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une mesure de refoulement fondée par l'Administration sur l'existence de poursuites pénales à l'étranger dont la réalité et la portée sont contestées, la production par le requérant, le jour même de l'audience de plaidoiries et après la clôture de l'instruction, de pièces nouvelles émanant de l'autorité judiciaire étrangère, à l'admission desquelles l'Administration ne s'oppose pas, justifie-t-elle que le Tribunal suprême fasse usage de son pouvoir de renvoyer l'affaire et d'ordonner la réouverture de l'instruction pour les besoins d'une bonne administration de la justice ?** ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Pour répondre par l'affirmative à cette question procédurale et rendre un arrêt avant dire droit, le Tribunal suprême adopte une motivation particulièrement concise, structurée en un syllogisme juridictionnel classique en deux considérants, qui met en œuvre ses prérogatives de direction du procès administratif. **1. Le fondement textuel : la mobilisation de l'article 30, alinéa 4, de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963** Dans son premier considérant, la Haute Juridiction énonce la règle de droit processuel applicable en citant intégralement les dispositions du quatrième alinéa de l'article 30 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal suprême. Aux termes de ce texte : *« S'il l'estime nécessaire à une bonne administration de la justice, le Tribunal suprême peut, soit d'office, soit à la demande de l'une ou l'autre des parties, renvoyer l'examen de l'affaire »*. Ce visa et cette citation appellent deux observations techniques : * D'une part, le texte confère au Tribunal suprême un pouvoir discrétionnaire d'appréciation (« S'il l'estime nécessaire », « peut »), qui peut être exercé tant sur l'initiative des plaideurs (« à la demande de l'une ou l'autre des parties ») que de la propre initiative de la juridiction (« soit d'office »). * D'autre part, le standard juridique qui gouverne et conditionne l'exercice de cette prérogative est celui de la « bonne administration de la justice ». Notion cardinale du droit processuel, la bonne administration de la justice permet au juge d'assouplir la rigueur des règles relatives à la clôture de l'instruction écrite lorsque l'impératif de manifestation de la vérité et le respect du principe du contradictoire l'exigent. **2. L'application à l'espèce : la prise en compte des pièces produites à l'audience et l'accord des parties** Dans son second considérant, le Tribunal suprême procède à la qualification juridique des circonstances procédurales survenues lors de l'audience publique du 17 janvier 2006. Le raisonnement de la juridiction repose sur trois constatations cumulatives qui l'amènent à conclure à la nécessité du renvoi et de la réouverture de l'instruction : * **La nature et l'origine des pièces produites tardivement :** Le Tribunal relève que M. R. W. a produit, lors de l'audience, « des documents relatifs à sa situation judiciaire émanant du parquet de Hambourg ». En principe, dans une procédure administrative écrite gouvernée par une ordonnance ou un procès-verbal de clôture (intervenu ici le 9 août 2005), les pièces produites après cette date, et *a fortiori* le jour de l'audience, sont irrecevables et doivent être écartées des débats, sauf si le juge décide souverainement de rouvrir l'instruction. Or, en l'espèce, ces documents revêtaient une importance décisive pour la solution du litige au fond : tout le débat entre le Ministre d'État et le requérant portait précisément sur le point de savoir si le parquet de Hambourg avait inculpé M. W., s'il l'avait maintenu en cause, ou si l'enquête préliminaire n'avait rien révélé à son encontre. L'information de la juridiction, jusqu'alors réduite aux affirmations contradictoires et évolutives des mémoires des parties, demeurait manifestement insuffisante. * **L'attitude procédurale de la partie défenderesse :** Le Tribunal suprême prend soin de relever expressément « que le Ministre d'État ne s'est pas opposé à ce que ces documents soient versés au dossier ». Cette mention est essentielle. En acceptant le versement au dossier de pièces communiquées hors délai, le représentant de l'État a renoncé à se prévaloir de la forclusion issue du procès-verbal de clôture du 9 août 2005. Toutefois, l'accord des parties ne suffit pas, à lui seul, à permettre au juge de statuer immédiatement sur le fondement de pièces nouvelles sans que celles-ci aient pu faire l'objet d'un examen contradictoire écrit et approfondi. * **La conséquence procédurale tirée de la « bonne administration de la justice » :** Le Tribunal juge « que ces documents rendent nécessaires à une bonne administration de la justice le renvoi de l'affaire et la réouverture de l'instruction ». En effet, pour que le juge de l'excès de pouvoir puisse exercer pleinement son contrôle sur la matérialité des faits servant de support au motif d'ordre public invoqué par l'Administration, et pour que le Ministre d'État puisse, dans le respect absolu du principe du contradictoire, analyser la portée exacte des actes du parquet de Hambourg et présenter ses observations écrites en défense, il était indispensable de replacer l'affaire dans la phase d'instruction écrite. Le Tribunal associe ainsi au « renvoi de l'affaire » (expressément prévu par l'article 30, alinéa 4, de l'Ordonnance de 1963) la « réouverture de l'instruction » (conséquence logique et nécessaire de l'admission de pièces nouvelles post-clôture). En définitive, ne s'estimant pas suffisamment éclairé en l'état du dossier avant l'audience et constatant que les pièces nouvellement versées sont susceptibles d'exercer une influence déterminante sur l'issue du litige, le Tribunal suprême sursoit à statuer au fond et réserve les dépens. ### C. Le dispositif Le dispositif de cet arrêt avant dire droit est ainsi rédigé : > « Décide > - L'affaire est renvoyée. > - L'instruction est réouverte. > - Les dépens sont réservés. > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle Bien qu'il s'agisse d'une décision avant dire droit à caractère préparatoire et procédural, l'arrêt rendu par l'assemblée plénière du Tribunal suprême le 19 janvier 2006 présente un intérêt doctrinal et pratique majeur
# Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2006, n° 27158 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 19 janvier 2006, n° 27158 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2006/01-19-27158)) Le contentieux des mesures de police des étrangers constitue traditionnellement un terrain d'observation privilégié des équilibres subtils entre les prérogatives régaliennes de l'État, garant de la sécurité publique, et la sauvegarde des droits fondamentaux des administrés soumis à son autorité. Dans la Principauté de Monaco, ce contentieux relève de la compétence du Tribunal suprême qui, statuant en matière administrative sur le fondement de l'article 90 B 1° de la Constitution, veille à la légalité des actes administratifs individuels, au premier rang desquels figurent les décisions de refoulement du territoire. La décision rendue par le Tribunal suprême le 19 janvier 2006 dans l'affaire opposant le sieur B. F. au Ministre d'État offre une illustration singulière de la physionomie de ce contentieux. Si l'issue de l'instance se résume in fine à un donné acte de désistement intervenu à l'audience même, les visas particulièrement détaillés de la décision livrent à l'analyse doctrinale la substance d'un débat contradictoire d'une grande richesse technique. Pendant plus d'une année, au fil d'échanges nourris allant au-delà de la réplique et de la duplique ordinaires pour s'étendre jusqu'à une triplique et des observations complémentaires, le requérant et l'administration monégasque ont confronté leurs thèses sur trois terrains majeurs du droit du contentieux administratif : la théorie de la connaissance acquise dans le déclenchement des délais de recours en l'absence de notification formelle, l'obligation de motivation des actes de police des étrangers au regard des principes généraux du droit, et enfin le régime probatoire de l'exactitude matérielle des faits lorsque l'administration fonde sa mesure sur des renseignements de police confidentiels corroborés par des sources publiques ouvertes (articles de presse et ouvrages d'investigation). En prenant acte, par un arrêt laconique mais procéduralement rigoureux, du désistement pur et simple du requérant accepté par le Ministre d'État, la Haute Juridiction monégasque clôt le litige sans avoir à trancher au fond ces épineuses questions. Néanmoins, l'étude approfondie de cette décision, éclairée par la minutie de ses visas qui cristallisent l'état du débat contentieux avant la clôture de l'instruction, permet de restituer avec précision les lignes de force de la procédure administrative contentieuse monégasque, tant dans sa phase d'instruction que dans les modalités de son extinction anticipée. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige À l'origine du litige porté devant le Tribunal suprême se trouve un acte administratif individuel de police des étrangers : une décision édictée le 20 juillet 2001 par le Ministre d'État de la Principauté de Monaco, prononçant à l'encontre de M. B. F. une mesure de refoulement du territoire monégasque. Cette mesure s'inscrivait dans le cadre juridique fixé par l'ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté. Une particularité factuelle majeure de cette affaire réside dans l'absence de notification formelle initiale de cet acte à l'intéressé, ainsi que dans l'absence d'exécution matérielle directe de la mesure aux frontières de la Principauté. En effet, comme le relève l'administration dans ses écritures reproduites aux visas, M. B. F. « ignorait la décision attaquée et ne s'est jamais présenté à l'entrée du territoire monégasque, n'a pas été refoulé ». Ce n'est que plus de trois années après l'édiction de la mesure, à l'automne 2004, que la question de l'existence de cet acte a émergé dans les rapports entre M. B. F. et les autorités monégasques. Le 28 octobre 2004, M. B. F. a adressé une lettre au Ministre d'État. La nature et la portée exactes de ce courrier ont fait l'objet d'une vive controverse entre les parties : selon le Ministre d'État, l'intéressé y demandait communication de la décision, révélant ainsi qu'il en avait déjà connaissance ; selon M. B. F., il demandait seulement au Ministre d'État « si une mesure de refoulement avait été prise à son encontre et quels en seraient les motifs ». Par une lettre en réponse datée du 15 novembre 2004, le Ministre d'État a confirmé à M. B. F. l'existence de la mesure de refoulement prise à son encontre le 20 juillet 2001. Quant aux motifs de fond ayant présidé à l'édiction de cette mesure de police en juillet 2001, ils n'ont été pleinement dévoilés et débattus qu'à l'occasion de l'instance contentieuse. L'administration monégasque a exposé que la décision avait été prise sur le fondement de « renseignements concordants » qualifiés de « renseignements confidentiels provenant de sources étrangères incontestables », selon lesquels M. B. F. était considéré comme « un individu dangereux, déjà interdit de territoire dans d'autres États européens ». Plus précisément, le Ministre d'État reprochait à l'intéressé d'avoir été interpellé en Allemagne en 1979, d'être impliqué dans des détournements de fonds, des trafics d'or et un système de blanchiment d'argent sale, et d'évoluer dans les milieux du crime organisé et de la mafia russe. À l'appui de ces renseignements administratifs, le Ministre d'État faisait état de deux sources publiques documentaires ayant repris ces éléments : d'une part, un article du quotidien américain *New York Times* mentionnant un rapport du *Federal Bureau of Investigation* (FBI) de 1994 relatif à l'implication de M. B. F. dans des détournements de fonds et des trafics d'or ; d'autre part, un ouvrage écrit par M. J. R., intitulé « *l'Oligarque* », présentant M. B. F. comme évoluant au sein des milieux de la mafia russe. Contre ces accusations qu'il qualifiait de matériellement inexactes, M. B. F. faisait valoir différents éléments factuels et judiciaires étrangers : un rapport émanant de l'État ukrainien (plus précisément une lettre des services de sûreté de l'Ukraine adressée à un parlementaire) attestant qu'il n'était pas considéré comme dangereux par cet État et que ces services ne disposaient d'aucune information sur d'éventuelles activités illégales de sa part ; des jugements rendus par le Tribunal régional de Düsseldorf en Allemagne ayant condamné l'auteur de l'ouvrage « *l'Oligarque* », M. J. R., pour diffamation concernant des passages liés aux faits de blanchiment ; et enfin, le dépôt d'une plainte pour diffamation dirigée contre le *New York Times*. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties S'estimant lésé par cette interdiction d'accès au territoire monégasque, M. B. F. a saisi le Tribunal suprême par une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 13 janvier 2005. Sa requête combinait un recours pour excès de pouvoir et un recours indemnitaire de plein contentieux accessoire. Il demandait en effet au Tribunal suprême : 1. L'annulation pour excès de pouvoir de la décision du Ministre d'État du 20 juillet 2001 édictant à son encontre une mesure de refoulement ; 2. La condamnation de l'État de Monaco à lui verser une indemnité globale de 15 000 €, décomposée en 9 000 € au titre du préjudice financier résultant de la procédure judiciaire qu'il avait dû engager, et 6 000 € au titre du préjudice moral né de l'interdiction de circuler sur le territoire monégasque ; 3. Avant dire droit, le cas échéant, le prononcé d'une mesure d'instruction destinée à faire apparaître que la décision reposait sur des faits matériellement inexacts. Au soutien de la recevabilité de sa requête, M. B. F. soutenait qu'en l'absence de notification de la décision de 2001, le délai de recours contentieux n'avait pu courir qu'à compter du jour où il avait été informé non seulement de l'existence de la mesure, mais également de ses motifs, situant au demeurant sa connaissance certaine de l'acte à la réception de la lettre ministérielle du 15 novembre 2004. Sur la légalité externe, il invoquait la violation des principes généraux du droit en raison du défaut de motivation de la décision attaquée. Sur la légalité interne, il dénonçait l'inexactitude matérielle des faits reprochés. La phase d'instruction écrite a donné lieu à une succession exceptionnellement dense de mémoires contradictoires : - Le **17 mars 2005**, le Ministre d'État a déposé une contre-requête concluant au rejet de la requête. Il opposait à titre principal une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté : M. B. F. ayant eu connaissance de la décision au plus tard le 28 octobre 2004 (date de sa demande de communication), la requête enregistrée le 13 janvier 2005 était tardive et irrecevable. Subsidiairement au fond, il soutenait que les principes généraux du droit n'imposent pas de motiver les décisions de refoulement d'étrangers, qu'une mesure d'instruction était inutile au vu des renseignements concordants et des sources publiques (*New York Times*, livre « *l'Oligarque* »), et que la demande indemnitaire devait être rejetée par voie de conséquence ou, en toute hypothèse, faute de préjudice réel puisque l'intéressé n'avait jamais été matériellement refoulé. - Le **14 avril 2005**, M. B. F. a déposé une réplique maintenant ses conclusions. Il contestait toute connaissance acquise au 28 octobre 2004 (date à laquelle il s'interrogeait seulement sur l'existence éventuelle d'une mesure), fixant cette connaissance au 15 novembre 2004. Au fond, il qualifiait les motifs de l'administration de vagues et infondés et versait aux débats le rapport ukrainien, les jugements du Tribunal régional de Düsseldorf et sa plainte contre le *New York Times*, tout en rappelant que la charge de la preuve ne lui incombait pas. - Le **13 mai 2005**, le Ministre d'État a enregistré une duplique. Il requalifiait la lettre du 28 octobre 2004 en un « recours administratif révélant la connaissance acquise de la décision attaquée ». Sur le fond, il maintenait ses accusations de blanchiment et de liens avec la mafia russe, émettant des doutes sur l'authenticité ou l'impartialité du rapport ukrainien (« rédigé pour les besoins de la cause ») et contestant la portée des jugements de Düsseldorf quant aux faits précis ayant motivé le refoulement. - Le **6 juillet 2005**, M. B. F. a produit une triplique. Il réfutait la qualification de recours gracieux attribuée à sa lettre du 28 octobre 2004, tout en faisant habilement observer que si telle avait été sa nature, ce recours gracieux aurait précisément eu pour effet de conserver et de proroger le délai du recours contentieux. Sur le fond, il précisait la nature du document ukrainien (rapport des services de sûreté) et soutenait que les jugements de Düsseldorf portaient directement sur les passages du livre liés aux faits de blanchiment invoqués par le Ministre, stigmatisant la défaillance de l'État dans l'administration de la preuve. - Le **8 août 2005**, le Ministre d'État a déposé d'ultimes observations. Revenant sur sa qualification précédente, il soutenait que « même si elle ne constituait pas un recours gracieux, la lettre du 28 octobre 2004 prouve qu'à cette date M. F. connaissait la décision attaquée ». Il déniait toute valeur probante à la lettre des services ukrainiens adressée à un parlementaire et soutenait que les jugements allemands constataient simplement un défaut de preuve selon le droit allemand sur deux points, sans prouver la fausseté des affirmations ni remettre en cause « l'appréciation d'ensemble très défavorable » portée sur le requérant. L'instruction a été clôturée par procès-verbal le 16 août 2005. Par ordonnance du 24 octobre 2005, le Président du Tribunal suprême a fixé l'audience au 18 janvier 2006. Or, lors de cette audience publique, où siégeait l'assemblée plénière statuant en matière administrative, M. B. F., représenté par Maître Christine Pasquier-Ciulla, a déposé des conclusions déclarant se désister de sa requête. Le Ministre d'État, représenté par Maître Molinié, ayant déclaré ne pas s'y opposer, le Tribunal suprême a statué le 19 janvier 2006 sur ce seul terrain procédural. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé Tel qu'il s'est noué au fil de l'instruction écrite avant de connaître un dénouement purement procédural à l'audience, le litige soulevait deux strates distinctes de problèmes juridiques. La première strate, qui constituait le cœur du débat contradictoire jusqu'à la clôture de l'instruction, articulait trois questions classiques mais délicates de droit administratif monégasque : 1. **Sur la recevabilité et le délai de recours :** Une démarche écrite par laquelle un administré interroge l'administration sur l'existence éventuelle d'une décision de police non notifiée (et en sollicite les motifs ou la communication) suffit-elle à caractériser la « connaissance acquise » de cet acte, faisant courir le délai de recours contentieux dès la date d'envoi de ce courrier, indépendamment de la qualification ou non de cette démarche en recours administratif gracieux ? 2. **Sur la légalité externe et interne de l'acte de police :** L'administration est-elle tenue, en vertu des principes généraux du droit, de motiver une décision de refoulement du territoire prise à l'encontre d'un étranger, et comment s'opère la dévolution de la charge de la preuve de l'exactitude matérielle des faits lorsque le Ministre d'État invoque des renseignements de police confidentiels non produits mais relayés par des publications de presse et de librairie dont la fiabilité est contestée devant des juridictions étrangères ? 3. **Sur la responsabilité de la puissance publique :** Un étranger faisant l'objet d'une mesure de refoulement non notifiée et n'ayant jamais tenté de pénétrer sur le territoire monégasque peut-il se prévaloir d'un préjudice moral et financier indemnisable ? Toutefois, par l'effet du dépôt de conclusions de désistement à la barre le jour de l'audience, le problème juridique immédiat que devait trancher le Tribunal suprême s'est déplacé et resserré sur une question exclusivement procédurale : **quelles sont les conditions de validité et les effets juridiques d'un désistement formulé par le requérant à l'audience, après la clôture de l'instruction, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir doublé de conclusions indemnitaires devant le Tribunal suprême ?** Plus précisément, le juge administratif suprême est-il tenu de donner acte d'un tel désistement dès lors qu'il présente un caractère pur et simple et que l'autorité administrative défenderesse déclare ne pas s'y opposer, éteignant ainsi toute compétence pour statuer sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête initiale ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour La motivation adoptée par le Tribunal suprême dans sa décision du 19 janvier 2006 se caractérise par sa concision et son classicisme, inhérents aux décisions de donné acte de désistement. Le raisonnement syllogistique de la Haute Juridiction se déploie en trois considérants successifs qui vérifient méthodiquement la réunion des conditions requises par le droit processuel administratif pour que le juge puisse constater l'extinction de l'instance par la volonté des parties. Dans un premier temps, le Tribunal suprême constate la manifestation de volonté expresse du requérant : « *Considérant que, par conclusions déposées à l'audience de ce jour, M. B. F. sollicite qu'il lui soit donné acte de ce qu'il se désiste de sa requête susvisée* ». Ce premier considérant appelle une observation procédurale importante : bien que le procès-verbal de clôture de l'instruction ait été dressé le 16 août 2005, les conclusions à fin de désistement ont pu être valablement déposées et reçues le jour même de l'audience publique (tenue le 18 janvier 2006 selon l'ordonnance de renvoi visée, la décision étant lue ou datée du 19 janvier 2006). En contentieux administratif, le désistement échappe en effet à la forclusion résultant de la clôture de l'instruction, car il ne constitue pas un moyen nouveau ou une production nouvelle tendant à alimenter le débat au fond, mais un acte abdicatif qui met un terme au litige et que le requérant demeure libre de formuler jusqu'à ce que l'affaire soit mise en délibéré. Dans un deuxième temps, le Tribunal suprême relève la position de la partie défenderesse : « *Considérant que le Ministre d'État déclare ne pas s'opposer à ce désistement* ». La vérification de l'absence d'opposition (ou de l'acceptation) du défendeur est une formalité substantielle dès lors que l'instance a été liée par le dépôt de mémoires en défense (en l'espèce, la contre-requête du 17 mars 2005, suivie de la duplique et des observations). En outre, la requête initiale comportait non seulement des conclusions d'excès de pouvoir (contentieux objectif où l'acquiescement du défendeur au désistement est traditionnellement moins contraignant en l'absence de conclusions reconventionnelles), mais également des conclusions indemnitaires de plein contentieux à hauteur de 15 000 € (contentieux subjectif où l'accord du défendeur après liaison du contentieux scelle le contrat judiciaire d'extinction de l'instance). En constatant que le Ministre d'État ne s'oppose pas au désistement, le Tribunal s'assure de l'accord parfait des volontés procédurales. Dans un troisième et dernier temps, le Tribunal qualifie juridiquement l'acte abdicatif et en tire la conséquence impérative qui s'impose à son office : « *Considérant que ledit désistement est pur et simple ; qu'il y a lieu, dès lors, d'en donner acte* ». Le contrôle du caractère « pur et simple » du désistement est déterminant : le juge vérifie que l'abandon des prétentions par M. B. F. n'est assorti d'aucune condition suspensive ou résolutoire ni d'aucune réserve qui subordonnerait sa validité à une décision du juge ou à un acte futur de l'administration. Ce caractère inconditionnel étant établi, le Tribunal suprême a compétence liée pour en donner acte (« *il y a lieu, dès lors, d'en donner acte* »), ce qui lui interdit d'examiner tant la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté que les moyens d'annulation et les conclusions indemnitaires longuement exposés dans les visas. Enfin, conformément au principe selon lequel la partie qui se désiste supporte les frais de l'instance qu'elle a engagée puis abandonnée, le Tribunal met l'intégralité des dépens à la charge du requérant. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, le Tribunal suprême de Monaco a arrêté le dispositif suivant : > « Décide > - Il est donné acte du désistement de M. B. F. > - Les dépens sont mis à la charge de M. B. F. > - Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne Bien que le Tribunal suprême n'ait pas eu à trancher au fond les questions soulevées par la requête de M. B. F., la structure même de la décision du 19 janvier 2006 — qui prend le soin de reproduire in extenso dans ses visas l'intégralité des arguments échangés au cours des six mémoires de l'instruction — s'inscrit pleinement dans la tradition jurisprudentielle du contentieux administratif monégasque et permet de mesurer la résonance des problématiques soulevées au regard du
# Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27209 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 08 mars 2005, n° 27209 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2005/03-08-27209)) --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige L'affaire soumise au Tribunal Suprême s'inscrit dans le cadre de l'exercice des prérogatives de police administrative dévolues au Ministre d'État de la Principauté de Monaco, relatives à l'entrée et au séjour des étrangers. Par un arrêté en date du 22 mai 1995, le Ministre d'État a prononcé l'expulsion du territoire monégasque de M. P. A. De C., de nationalité étrangère. Le requérant soutient dans ses écritures n'avoir jamais commis d'acte répréhensible sur le sol de la Principauté. S'il reconnaît avoir été poursuivi à l'époque de son expulsion pour des faits de complicité de faux en écriture, il précise que ces poursuites se sont soldées par une décision de non-lieu. Selon ses explications, corroborées par des démarches administratives postérieures, l'autorité étatique avait fondé son éloignement sur un signalement défavorable émanant de l'organisation internationale de police criminelle (Interpol) faisant état de condamnations pénales. Le requérant a toutefois ultérieurement soutenu que ce signalement résultait d'une confusion patronymique avec un homonyme et a produit à cet égard une attestation délivrée par la Questure centrale de Rome confirmant la rectification des données inscrites à son sujet dans les fichiers d'Interpol. En réplique, le Ministre d'État a justifié la mesure originelle d'expulsion en soutenant que M. De C. constituait un « personnage trouble du milieu des jeux », agissant tour à tour comme dirigeant d'établissements de jeux, apporteur d'affaires pour la Société des Bains de Mer (SBM) ou agent prêteur manipulant des fonds significatifs d'origine suspecte. L'administration a invoqué l'opacité financière entourant les activités de l'intéressé, laquelle aurait notamment motivé le retrait de la licence du casino de Beaulieu et le rejet d'une demande de reprise du casino des Fleurs à Menton, dans un contexte où le gouvernement princier entendait écarter du territoire les individus soupçonnés de prendre part à des opérations de blanchiment de capitaux en provenance de la criminalité organisée. Après avoir quitté le territoire princier pendant près d'une décennie, M. De C. a sollicité formellement le réexamen de sa situation. Par lettre en date du 16 mars 2004, l'intéressé a saisi le Ministre d'État d'une demande tendant à faire « rapporter » ou réviser l'arrêté d'expulsion du 22 mai 1995, en mettant en avant le temps écoulé, la rectification intervenue auprès d'Interpol ainsi que la production d'un document délivré le 10 mars 2004 par le procureur de la République près le tribunal de San Remo attestant que son casier judiciaire était vierge et qu'il ne faisait l'objet d'aucune poursuite. Par une décision en date du 18 juin 2004, le Ministre d'État a expressément rejeté cette demande, estimant que la présence de l'intéressé demeurait indésirable en Principauté. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Le différend s'est cristallisé à travers une chaîne procédurale complexe, marquée par une succession de recours gracieux : 1. L'arrêté initial d'expulsion ayant été édicté le 22 mai 1995, M. De C. en a eu formellement connaissance au plus tard le 4 avril 1997, date à laquelle il a formé un premier recours gracieux devant l'administration monégasque. 2. Ce recours a été rejeté par une décision du Ministre d'État en date du 20 avril 1997 (date retenue par le Tribunal Suprême, bien que le requérant mentionne un courrier du 25 avril 1997). L'intéressé en a eu connaissance au plus tard le 14 juin 2000. 3. À cette dernière date du 14 juin 2000, M. De C. a introduit un deuxième recours gracieux sollicitant le réexamen de la mesure. Le Ministre d'État a rejeté ce second recours par une décision prise le 1er août 2000. 4. Le 16 mars 2004, M. De C. a adressé un troisième recours gracieux au Ministre d'État afin d'obtenir la disparition de l'arrêté d'expulsion, recours qui a fait l'objet de la décision expresse de rejet du 18 juin 2004. C'est contre cette décision de rejet du 18 juin 2004 que M. De C. a formé un recours pour excès de pouvoir, enregistré au greffe général le 28 juillet 2004, tendant à son annulation. Au soutien de sa requête, M. De C. fait valoir que la décision attaquée est intervenue dans le délai de deux mois précédant l'introduction de son recours et qu'elle n'est pas purement confirmative. Il invoque l'absence de fondement matériel des motifs retenus par l'autorité administrative : il souligne qu'il n'a jamais commis d'infraction sur le sol monégasque, que la poursuite initiale s'est achevée par un non-lieu, que les signalements policiers internationaux ont été officiellement rectifiés et que son casier judiciaire italien est vierge. Il conteste formellement tout lien avec la criminalité organisée ou des opérations de blanchiment, expliquant avoir perçu des commissions légales (3,5 % du chiffre d'affaires généré) en qualité d'apporteur d'affaires pour la Société des Bains de Mer. Il rappelle en outre que, selon la jurisprudence constitutionnelle et administrative (*Battifoglio*), s'il est admis que les actes de police des étrangers ne requièrent pas une motivation formelle au moment de leur notification, il appartient néanmoins au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur l'exactitude matérielle et la légalité des motifs que le Ministre d'État est tenu de produire devant la juridiction. Il soutient ainsi que l'arrêté de 1995, entaché d'illégalité dès l'origine, pouvait être remis en cause par voie d'exception d'illégalité et que le refus de le faire disparaître est vicié pour défaut de base légale et erreur manifeste d'appréciation. En défense, dans sa contre-requête enregistrée le 28 septembre 2004 et sa duplique du 25 novembre 2004, le Ministre d'État conclut : - À titre principal, à l'irrecevabilité de la requête. Il argue que le requérant cherche indirectement, plus de neuf ans après l'expiration des délais de recours contentieux, à attaquer l'arrêté d'expulsion du 22 mai 1995. Selon l'administration, cet arrêté constitue une décision individuelle devenue définitive, insusceptible d'être remise en cause par la voie de l'exception d'illégalité ou au moyen d'un recours dirigé contre un refus de le rapporter, lequel présenterait un caractère purement confirmatif. - À titre subsidiaire, au rejet au fond de la requête. Le Ministre d'État affirme que la jurisprudence *Battifoglio* ne commande l'annulation que si l'administration refuse de révéler ses motifs au juge, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Sur le fond, l'autorité administrative soutient que le refus de rapporter l'arrêté s'appuie sur le fait que le requérant n'a produit aucun élément démontrant que son comportement se serait amendé depuis 1995. L'administration réitère que l'intéressé demeure un protagoniste trouble du monde des jeux ayant fait l'objet de multiples procédures judiciaires en France et en Italie, dont certaines n'ont échappé à la condamnation que par le jeu de la prescription, et que le gouvernement a légitimement usé de son pouvoir de police pour préserver l'ordre public monégasque et l'intégrité de ses établissements de jeux de hasard. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumettait au Tribunal Suprême monégasque une série de questions articulées autour du régime des actes de police administrative et des voies de recours contentieuses : 1. **Sur la qualification et la recevabilité du recours contre le refus d'anéantir une mesure de police individuelle devenue définitive :** Lorsqu'un administré demande la « révision » d'un arrêté d'expulsion vieux de neuf ans, comment convient-il de qualifier juridiquement cette démarche ? La décision qui rejette une telle prétention présente-t-elle le caractère d'un acte purement confirmatif insusceptible de recours, ou forme-t-elle une décision administrative distincte, divisible entre ses effets rétroactifs (retrait) et ses effets pour l'avenir (abrogation) ? 2. **Sur la computation des délais de recours et les recours gracieux successifs :** La présentation d'un deuxième ou d'un troisième recours administratif gracieux a-t-elle pour effet de proroger ou de rouvrir le délai de recours contentieux pour excès de pouvoir, déjà expiré à l'encontre de la décision initiale et de son premier
# Tribunal Suprême de Monaco, 12 mars 2003, n° 26961 > Décision commentée : Tribunal Suprême de Monaco, 12 mars 2003, n° 26961 ([Lire sur source officielle](https://legimonaco.mc/jurisprudence/tribunal-supreme/2003/03-12-26961)) L’arrêt avant dire droit rendu en assemblée plénière par le Tribunal Suprême de la Principauté de Monaco le 12 mars 2003, dans l'affaire opposant le sieur L. B. au Ministre d’État, constitue un jalon essentiel dans l’édification du droit du contentieux administratif monégasque et, plus particulièrement, dans la détermination de l’office du juge de l’excès de pouvoir face au pouvoir discrétionnaire de l’administration en matière de police des étrangers. En dissociant radicalement l'absence d'obligation formelle de motiver un acte administratif individuel de police — en l'espèce une mesure de refoulement — et l'obligation substantielle faite à l'autorité administrative de révéler et de justifier devant le juge les motifs de fait et de droit qui sous-tendent sa décision, la Haute Juridiction monégasque refuse toute immunité juridictionnelle aux actes de haute police et affirme avec force les exigences du contrôle de légalité. --- ## I. Le contexte factuel et procédural ### A. Les faits à l'origine du litige Les circonstances factuelles ayant donné naissance au litige s'inscrivent dans le cadre classique, mais toujours sensible, de la police administrative des étrangers sur le territoire de la Principauté de Monaco. Le requérant, M. L. B., ressortissant étranger dont la nationalité exacte n'est pas précisée dans la décision, exerçait une activité commerciale sur le territoire monégasque, impliquant la détention d'un fonds de commerce et des activités liées à la restauration et à la vente d'objets d'art. Le 9 juillet 2002, le Ministre d'État de la Principauté de Monaco a édicté à l'encontre de M. L. B. une décision individuelle portant mesure de refoulement du territoire monégasque. Cette décision administrative, prise sur le fondement de l'Ordonnance souveraine régissant les conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, enjoignait à l'intéressé de quitter le territoire sans être assortie d'une motivation formelle exposant les griefs retenus contre lui. Selon les écritures ultérieures du requérant, l'exécution de cette mesure de police administrative a eu pour conséquence directe de le contraindre à céder le fonds de commerce qu'il exploitait en Principauté. Ce n'est que dans le cadre des échanges contentieux ultérieurs que l'administration a fait état des circonstances ayant, selon elle, justifié l'édiction de cette mesure d'éloignement. Le Ministre d'État a en effet exposé que les activités professionnelles de M. L. B. avaient donné lieu à « de sévères critiques ». Plus précisément, l'autorité administrative lui reprochait d'avoir vendu des objets d'art provenant de vols après avoir procédé à leur restauration, ainsi que d'avoir émis des chèques sans provision. L'administration soutenait en outre que le requérant figurait dans plusieurs procédures étrangères alors en cours et qu'il se trouvait ainsi mêlé à diverses affaires de caractère pénal, tant à Monaco qu'à l'étranger, impliquant notamment un trafic d'œuvres d'art. C'est sur le fondement de ces éléments, rattachés par l'administration aux nécessités de la sauvegarde de l'ordre public, que la mesure de refoulement du 9 juillet 2002 avait été prononcée. ### B. Le parcours procédural et les prétentions des parties Faisant usage des voies de droit ouvertes devant la juridiction suprême de la Principauté, M. L. B. a saisi le Tribunal Suprême, statuant en matière administrative, d'une requête enregistrée au greffe général de la Principauté de Monaco le 26 septembre 2002. Cette requête tendait, à titre principal, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision de refoulement édictée par le Ministre d'État le 9 juillet 2002 et contenait, en outre, une évaluation du préjudice moral et matériel que le requérant estimait avoir subi du fait de cette mesure, chiffré à hauteur de 75 000 euros. L'instruction de l'affaire a donné lieu à un échange nourri de mémoires : une contre-requête du Ministre d'État enregistrée le 29 novembre 2002, une réplique du requérant enregistrée le 26 décembre 2002, et enfin une duplique de l'administration enregistrée le 28 janvier 2003. Par une ordonnance du 6 février 2003, le Président du Tribunal Suprême a renvoyé la cause à l'audience du 12 mars 2003. Au soutien de son recours pour excès de pouvoir, M. L. B. articulait des moyens relevant tant de la légalité externe que de la légalité interne de l'acte attaqué, tout en formulant une demande procédurale précise. Sur le terrain de la légalité externe, le requérant invoquait la violation de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), texte exécutoire en Principauté. Aux termes de cette stipulation conventionnelle, l'étranger « doit avoir la possibilité de faire valoir les raisons qui militent contre son expulsion ». Le requérant en déduisait logiquement que, pour pouvoir exercer effectivement ce droit et, le cas échéant, introduire un recours gracieux utile, il lui fallait nécessairement connaître les motifs de la mesure prise à son encontre. Aucune motivation ne lui ayant été communiquée lors de l'édiction de l'acte, il soutenait que la mesure de refoulement était entachée d'illégalité et devait être annulée. Dans sa réplique, il prenait soin de préciser qu'il ne s'était jamais prévalu des dispositions du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, contrairement à ce que laissait entendre l'administration, mais exclusivement du Pacte relatif aux droits civils et politiques. Sur le terrain de la légalité interne, le requérant soulevait deux ordres de moyens : * D'une part, il arguait d'une violation de la Constitution monégasque, résultant de la combinaison de ses articles 32 et 24. Selon lui, la décision de refoulement portait une atteinte illégale à son droit de propriété, garanti par l'article 24 de la Constitution, dans la mesure où son éloignement forcé du territoire l'avait contraint à céder son fonds de commerce sans qu'aucune justification tirée de l'utilité publique, seule à même de légitimer une telle privation au sens de l'article 24, n'ait été avancée par l'administration. * D'autre part, le requérant contestait vigoureusement les motifs de fait allégués par l'administration en cours d'instance. Soulignant qu'il n'avait jamais été ni condamné ni inculpé et qu'aucune justification n'était apportée à propos des infractions dont il était soupçonné, il s'inscrivait dans le sillage de la jurisprudence antérieure du Tribunal Suprême pour exiger que soient fournis à la juridiction les éléments permettant à celle-ci d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée. Il sollicitait en conséquence que le Tribunal ordonne une mesure d'instruction, affirmant qu'elle permettrait de constater l'inexactitude matérielle des faits sur lesquels l'administration s'était fondée et de satisfaire ainsi aux impératifs de transparence et de débat contradictoire. En défense, le Ministre d'État concluait au rejet de la requête en réfutant l'ensemble des moyens soulevés par M. L. B. : * Sur l'obligation de motivation et le droit conventionnel, l'administration soutenait qu'en l'état du droit positif interne, la mesure attaquée était parfaitement conforme aux dispositions de l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 (mentionnée par erreur matérielle comme datant du 11 mars 1964 dans la contre-requête, puis rectifiée au 19 mars 1964 dans la duplique), lesquelles n'obligent nullement à motiver une décision de refoulement. Tout en reconnaissant l'absence de motivation formelle, le Ministre d'État demandait que la décision à venir soit alignée sur la jurisprudence du Conseil d'État français en conformité avec le PIDCP applicable à Monaco, et observait par ailleurs (quoique de manière inopérante au vu de la réplique) que le Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ne régit que les rapports inter-étatiques et ne s'applique pas aux particuliers. Il ajoutait que le requérant aurait parfaitement pu faire valoir sa position par la voie d'un recours gracieux. * Sur les griefs d'inconstitutionnalité, le Ministre d'État faisait valoir que le requérant ne précisait pas, au titre de l'article 32 de la Constitution, quelles formes légales auraient été méconnues. Quant à l'article 24 de la Constitution relatif au respect du droit de propriété, il le jugeait inopérant, la décision d'expulsion étant, par sa nature même de mesure de police, sans rapport direct avec ce droit. * Enfin, sur le bien-fondé de la mesure et la demande d'instruction, l'administration soutenait que le refoulement reposait sur des faits avérés (vente d'objets d'art volés et restaurés, chèques sans provision, procédures étrangères en cours) et était justifié par les nécessités de l'ordre public. Dans sa duplique, le Ministre d'État affirmait qu'en se bornant à soutenir qu'il n'avait jamais été condamné ou inculpé, le requérant ne contestait pas pour autant l'exactitude matérielle des faits reprochés. Surtout, l'administration opposait un refus de communication des pièces du dossier, notamment celles relatives au trafic d'œuvres d'art, au motif qu'une telle communication ne pourrait être effectuée « sans nuire gravement à l'efficacité des enquêtes et pourrait porter préjudice à la coopération entre les polices ». Selon le Ministre d'État, il appartenait au juge de se déterminer sur la « nature des pièces écartées et sur les raisons de leur exclusion » et d'apprécier souverainement si les faits figurant au dossier justifiaient légalement la décision déférée. --- ## II. La question de droit et la solution de la juridiction ### A. Le problème juridique posé L'affaire soumise à l'assemblée plénière du Tribunal Suprême posait une double question juridique fondamentale touchant à l'équilibre entre les prérogatives de puissance publique en matière de police des étrangers et les garanties juridictionnelles de l'État de droit : En premier lieu, sur le terrain de la légalité externe, le Ministre d'État est-il légalement tenu de motiver formellement une décision individuelle enjoignant à un étranger de quitter le territoire monégasque, soit en vertu des dispositions de droit interne régissant la police des étrangers (l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964), soit en vertu des engagements internationaux de la Principauté, et plus précisément de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques ? En second lieu, sur le terrain du contrôle juridictionnel de la légalité interne et de la procédure contentieuse, l'absence d'obligation légale ou conventionnelle de motiver formellement l'acte de refoulement dispense-t-elle l'autorité administrative, lorsque le requérant conteste l'exactitude matérielle des faits devant le juge de l'excès de pouvoir, de produire les éléments de preuve justifiant les motifs de sa décision, ou le Tribunal Suprême doit-il, face aux simples allégations non étayées de l'administration, user de ses pouvoirs d'instruction pour contraindre le Ministre d'État à le mettre en mesure d'exercer effectivement son contrôle de légalité ? ### B. Le raisonnement et la motivation de la cour Le raisonnement développé par le Tribunal Suprême se déploie en deux temps nettement distincts, articulés autour d'une opposition rhétorique classique (« Considérant que... Mais considérant que... ») qui permet à la Haute Juridiction de valider la régularité formelle du cadre juridique de l'acte tout en resserrant considérablement l'étau du contrôle juridictionnel sur le fond. #### 1. L'exclusion de toute obligation formelle de motivation en droit interne et conventionnel Dans un premier temps, le Tribunal Suprême écarte le moyen de légalité externe tiré du défaut de motivation de la décision de refoulement. Pour ce faire, le juge examine successivement les sources nationales puis les sources internationales du droit monégasque. S'agissant du droit interne, la juridiction se réfère expressément au premier alinéa de l'article 22 de l'Ordonnance souveraine n° 3153 du 19 mars 1964 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans la Principauté, aux termes duquel : « Le Ministre d'État pourra par mesure de police ou en prenant un arrêté d'expulsion enjoindre à tout étranger de quitter immédiatement le territoire monégasque ou lui interdire d'y pénétrer ». Procédant à une lecture stricte de cette disposition, le Tribunal constate que « ni ce texte ni aucune autre disposition législative ou réglementaire en vigueur ne fait obligation au Ministre d'État de motiver la décision par laquelle il enjoint à un étranger de quitter le territoire ». En l'absence de texte général imposant la motivation des actes administratifs individuels défavorables ou de texte spécial propre à la police des étrangers, le principe demeure celui de la non-obligation de motiver. S'agissant du droit international conventionnel, le requérant tentait de contourner ce silence du droit interne en invoquant l'effet direct de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966, rendu exécutoire à Monaco par l'Ordonnance souveraine n° 13330 du 12 février 1998. Le Tribunal Suprême rejette toutefois cet argument en faisant une application décisive du mécanisme des réserves et déclarations interprétatives en droit des traités. La juridiction relève en effet qu'en vertu d'une déclaration du gouvernement princier, publiée en annexe à l'Ordonnance souveraine n° 13330 ayant rendu le Pacte exécutoire en droit interne, l'application de ce traité « ne saurait porter atteinte aux textes en vigueur relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers en Principauté et non plus qu'à ceux relatifs à l'expulsion des étrangers du territoire monégasque ». Par ce motif, le Tribunal Suprême confère une pleine portée juridique en droit interne à la déclaration gouvernementale annexée à l'ordonnance de réception du traité. Cette déclaration neutralise l'effet de l'article 13 du Pacte en tant qu'il pourrait imposer des obligations procédurales nouvelles — telle l'obligation de communiquer les motifs de l'expulsion pour permettre à l'étranger de faire valoir ses raisons — allant au-delà des prescriptions de l'Ordonnance souveraine du 19 mars 1964. La légalité externe de la décision du 9 juillet 2002 est, sur ce point, intégralement préservée. #### 2. L'affirmation de l'office du juge et l'obligation de justifier les motifs devant la juridiction Dans un second temps, introduit par la locution adversative « Mais considérant que », le Tribunal Suprême opère un basculement fondamental du terrain de la forme de l'acte vers celui de la preuve contentieuse et de l'office du juge de l'excès de pouvoir. Le Tribunal pose le principe selon lequel « si la décision attaquée n'avait pas à être motivée, il appartient au Tribunal Suprême de contrôler l'exactitude et la légalité des motifs donnés par le Ministre d'État comme étant ceux de sa décision ». Cette affirmation est capitale : l'absence d'obligation d'exprimer les motifs dans le corps de l'acte administratif (motivation formelle) ne signifie nullement que l'acte puisse être dépourvu de motifs légitimes en fait et en droit (motivation substantielle), ni que ces motifs échappent au contrôle du juge de la légalité. Dès lors que l'administration est attraite devant le juge de l'excès de pouvoir, elle doit rendre compte des raisons qui l'ont déterminée à agir. Or, examinant le comportement procédural des parties dans l'instance en cours, le Tribunal Suprême relève une carence manifeste de l'administration. D'un côté, le requérant a soulevé un moyen précis tiré de « l'inexactitude des faits retenus pour lui enjoindre de quitter le territoire monégasque ». De l'autre côté, en réponse à ce moyen, « le Ministre d'État s'est borné à énoncer dans sa contre-requête que le requérant se trouvait mêlé à diverses affaires de caractère pénal tant à Monaco qu'à l'étranger ». Le juge balaye ainsi implicitement mais nécessairement l'argumentation de la duplique gouvernementale selon laquelle le requérant n'aurait pas contesté la matérialité des faits et selon laquelle le secret des enquêtes et la coopération policière interdiraient toute production de pièces. Pour le Tribunal Suprême, de simples affirmations unilatérales et générales de l'administration, dépourvues de tout commencement de preuve ou de pièces justificatives versées au dossier, sont radicalement insuffisantes. La sentence tombe, implacable : « ainsi dans les circonstances de l'espèce il [le Ministre d'État] n'a pas mis le Tribunal Suprême en mesure d'exercer son contrôle sur la légalité de cette décision ». Refusant d'abdiquer sa mission constitutionnelle de contrôle de la légalité des actes administratifs (visée à travers l'article 90 B 1° de la Constitution), le Tribunal Suprême en tire la conséquence procédurale qui s'impose : avant de statuer au fond sur la légalité interne (et sans même examiner à ce stade le moyen tiré de la violation des articles 24 et 32 de la Constitution relatifs au droit de propriété, dont l'examen est implicitement réservé), il fait usage des pouvoirs d'instruction que lui confère l'article 32 de l'Ordonnance souveraine n° 2984 du 16 avril 1963 (mentionnée dans les motifs avec la date du 16 octobre 1963 par suite d'une coquille matérielle, alors que les visas mentionnent exactement le 16 avril 1963) modifiée sur l'organisation et le fonctionnement du Tribunal Suprême. Il prescrit dès lors une mesure d'instruction avant dire droit, enjoignant à l'administration de produire les éléments probatoires nécessaires à l'exercice de son contrôle. ### C. Le dispositif En conséquence de cette motivation, l'assemblée plénière du Tribunal Suprême rend un arrêt avant dire droit dont le dispositif s'énonce très exactement dans les termes suivants : > « Décide : > Le Ministre d'État est invité à produire dans le délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision tous éléments permettant au Tribunal Suprême d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision attaquée ; > Expédition de la présente décision sera transmise au Ministre d'État ; > Les dépens sont réservés. » --- ## III. L'analyse et la portée jurisprudentielle ### A. L'inscription dans la jurisprudence nationale et européenne L'arrêt *Sieur L. B. c/ Ministre d'État* du 12 mars 2003 occupe une place de premier plan dans la jurisprudence administrative monégasque, tant par la rigueur de son analyse des rapports entre ordres juridiques que par la fermeté avec laquelle il consolide les méthodes du contrôle juridictionnel de l'excès de pouvoir. #### 1. L'articulation entre droit interne et droit international conventionnel : la portée des déclarations et réserves Le premier enseignement majeur de la décision réside dans le traitement réservé au moyen tiré de l'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP). On sait qu'aux termes de cet article, un étranger qui se trouve légalement sur le territoire d'un État partie ne peut en être expulsé qu'en exécution d'une décision prise conformément à la loi et, sauf raisons impérieuses de sécurité nationale, doit avoir la possibilité de faire valoir les raisons qui militent contre son expulsion et de faire examiner son cas par l'autorité compétente. L'argumentation du requérant était habile : comment faire valoir utilement des raisons militant contre une mesure d'éloignement si l'administration refuse de faire connaître les motifs mêmes sur lesquels repose cette mesure ? L'effectivité du droit conventionnel semblait postuler, par ricochet, une obligation de motivation formelle préalable ou concomitante à l'acte. Toutefois, le Tribunal Suprême coupe court à toute interprétation constructive de l'article 13 en opposant la déclaration formulée par le Gouvernement princier lors de l'introduction du Pacte dans l'ordre interne par l'Ordonnance souveraine n° 13330