Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2005-02-24, ECLI:BE:RVSCE:2005:ARR.141.199

Vu le titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973; Considérant que les éléments de la cause se présentent comme suit : A. Procédure d'élaboration du plan des centres d'enfouissement technique

1. Par décision du 25 avril 1996, le Gouvernement wallon charge la S.A. SOCIETE PUBLIQUE D'AIDE A LA QUALITE DE L'ENVIRONNEMENT (SPAQUE) de l'élaboration, pour le 30 juin 1996, d'un avant-projet de plan des centres d'enfouissement technique (C.E.T.) reprenant les sites susceptibles d'être affectés à l'implantation et à l'exploitation de centres d'enfouissement technique sur le territoire de la Région wallonne, à l'exception des centres réservés à l'usage exclusif du producteur de déchets. L'avis publié au Moniteur belge du 10 mai 1996 précise qu'"à cette fin, la SPAQUE est chargée de recueillir les propositions des communes, des associations de communes, des personnes morales de droit public responsables de la gestion des matières enlevées du lit et des berges des cours d'eau ainsi que des personnes morales de droit privé susceptibles d'implanter ou d'exploiter des centres d'enfouissement technique"; les propositions doivent être adressées à la SPAQUE avant le 31 mai 1996.
2. Le décret du 27 juin 1996 relatif aux déchets et ses arrêtés d'exécution fixent comme suit la procédure et le calendrier d'élaboration du plan des C.E.T. : 2.1. Les personnes morales de droit public et de droit privé visées aux articles 20, § 2, et 39 du décret du 27 juin 1996 relatif aux déchets soumettent à la SPAQUE, avant le 30 septembre 1996, des propositions relatives aux sites susceptibles d'accueillir des centres d'enfouissement technique. 2.2. La SPAQUE établit un avant-projet de plan des centres d'enfouissement technique sur la base de ces propositions et présente cet avant-projet au Gouvernement wallon avant le 15 octobre 1996. 2.3. L'avant-projet de plan est approuvé par le Gouvernement et devient un projet de plan. 2.4. La SPAQUE fait procéder à une étude d'incidences "pour chaque site identifié pour accueillir un centre d'enfouissement technique de déchets autres qu'inertes". XIII - 292/721/768/769/1333/2410 - 5/14

2.5. Dès que l'étude d'incidences sur l'environnement est terminée, la SPAQUE établit et communique au Gouvernement :

• la liste des sites susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement d'une autre Région ou d'un autre Etat;
• la liste des communes sur le territoire desquelles l'implantation et l'exploitation des sites sont susceptibles d'avoir des effets. 2.6. Le Gouvernement arrête provisoirement le plan des centres d'enfouissement technique ainsi que la modification des plans de secteurs visés. 2.7. Le plan provisoirement arrêté, les études d'incidences et les modifications des plans de secteur sont soumis à enquête publique pendant une période de 45 jours dans les communes intéressées. 2.8. Dans les 90 jours de la clôture de l'enquête publique, la SPAQUE organise une réunion de concertation pour chacun des sites repris au plan provisoirement arrêté. 2.9. Après la clôture de l'enquête publique, le plan arrêté provisoirement et les études d'incidences sont soumis à l'avis de la commission régionale d'aménagement du territoire (CRAT) et du conseil wallon de l'environnement pour le développement durable (C.W.E.D.D.); leurs avis sont donnés dans les 45 jours de leur saisine. 2.10. Le Gouvernement arrête définitivement le plan des centres d'enfouissement technique et la modification des plans de secteur. B. Les règles essentielles qui gouvernent le plan des C.E.T. L'article 24, § 2, alinéa 2, du décret du 27 juin 1996 relatif aux déchets dispose qu'"aucun centre d'enfouissement technique autre que destiné à l'usage exclusif du producteur de déchets ne peut être autorisé en dehors de ceux prévus par le plan" des C. E. T.. L'article 20, § 2, détermine, par catégorie de déchets, les personnes juridiques à qui une autorisation d'implanter et d'exploiter des centres d'enfouissement

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techniques, autres que ceux destinés à l'usage exclusif d'un producteur de déchets, est exclusivement attribuée :

• l'autorisation d'implanter et d'exploiter un centre d'enfouissement technique destiné à recevoir des déchets ménagers et assimilés est octroyée exclusivement aux associations de communes;
• l'autorisation d'implanter et d'exploiter un centre d'enfouissement technique destiné à recevoir des déchets inertes est octroyée exclusivement aux communes et aux associations de communes;
• l'autorisation d'implanter et d'exploiter un centre d'enfouissement technique destiné à recevoir des matières enlevées du lit et des berges des cours d'eau du fait de travaux de dragage ou de curage est octroyée exclusivement aux personnes morales de droit public responsables de la réalisation de ces travaux;
• l'autorisation d'implanter et d'exploiter un centre d'enfouissement technique destiné à recevoir des déchets industriels est octroyée à des personnes morales de droit privé ou à des personnes morales de droit public. L'article 20, § 3, permet aux personnes morales de droit public visées au paragraphe 2 d'effectuer l'exploitation par leurs propres moyens ou de confier celle-ci à des tiers. Elles décident librement d'introduire une demande d'autorisation au sens de l'article 11 du décret du 27 juin 1996. Toutefois, le Gouvernement wallon peut charger la SPAQUE "de se substituer aux associations de communes et aux communes, dans l'exploitation des centres d'enfouissement technique, lorsque celles-ci n'ont pas, après mise en demeure, assumé leurs responsabilités en vertu de la planification des centres d'enfouissement technique". Enfin, l'article 25, § 1er, alinéa 1er, du décret du 27 juin 1996 dispose que "l'avant-projet de plan des centres d'enfouissement technique est établi sur (la) base des propositions faites par les personnes morales de droit public et de droit privé visées aux articles 20, § 2, et 39". Saisie - notamment par la requérante - d'un recours en annulation de l'article 20, § 2, du décret du 27 juin 1996, la Cour d'arbitrage a considéré, dans un arrêt no 81/97 du 17 décembre 1997,

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• répondant à un moyen pris de la violation de la liberté de commerce et d'industrie, que les limitations qui y étaient apportées n'apparaissaient pas manifestement disproportionnées, compte tenu des justifications d'intérêt général invoquées dans les travaux préparatoires (B.5.5);
• répondant à un moyen qui relevait une différence de traitement injustifiée quant à la qualité des personnes autorisées à implanter et exploiter un centre d'enfouissement technique de déchets ménagers ou inertes d'une part et de déchets industriels d'autre part, qu'elle "excéderait ses compétences si", au vu des justifications émises dans les travaux préparatoires, "elle décidait que le principe d'égalité impose de prévoir le même régime d'implantation et d'exploitation pour les déchets industriels et pour les déchets ménagers" (B.17.4). C. Les faits de la cause

1. La requérante (anciennement dénommée S.A. "W.C.P.") propose à la SPAQUE, par lettre du 30 mai 1996 , le site de l'ancienne carrière "Cosyns" à Lessines, sur lequel elle bénéficie d'un bail emphytéotique, pour accueillir un centre d'enfouissement technique de déchets inertes représentant un volume d'environ 11 millions de mètres cubes. La SPAQUE accuse réception de cette proposition par lettre du 7 juin 1996. Le 5 novembre 1996, la SPAQUE demande à la requérante des informations complémentaires sur la surface des parcelles où seront entreposés les déchets et sur la capacité de stockage présumée. Le 6 novembre 1996, la SPAQUE demande à l'intercommunale "IPALLE" de désigner, pour son ressort territorial, parmi les neuf sites proposés pour accueillir des déchets inertes, ceux qu'elle estime prioritaires. Le 13 novembre 1996, l'intercommunale répond que "les sites prioritaires sont ceux des carrières de Vélorie (Gaurain-Ramecroix) et Notté (Lessines)". Le 19 novembre 1996, la SPAQUE avertit l'administration communale de Lessines qu'elle a invité la requérante, compte tenu des dispositions de l'article 20, § 2, alinéa 2, et § 3, du décret du 27 juin 1996, à obtenir de la commune la conclusion d'une convention lui permettant d'exploiter le site proposé comme C.E.T. de déchets inertes.

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Le 27 novembre 1996, la commune de Lessines répond à la SPAQUE qu'elle "n'est pas disposée à confier l'exploitation de centres d'enfouissement technique (...) à des tiers par voie conventionnelle, en application de l'article 20, § 3 du Décret du 27 juin 1996, relatif aux déchets". Le 28 novembre 1996, la requérante écrit à la SPAQUE "que l'art. 20, §(§) 2 et 3, du décret du 27 juin 1996 n'est pas d'application (...) vu le dernier paragraphe de l'article 70 du même décret". La requérante affirme en effet qu'une demande "d'implantation d'une décharge sur le site Cosyns (date) de plusieurs années". Elle ajoute toutefois être "en pourparlers avec la ville de Lessines (...) et avec l'Ipalle (...) pour réaliser un projet mixte". Le 4 décembre 1996, la SPAQUE demande à l'Office régional wallon des déchets "si un dossier concernant le site Cosyns présenté par la W.C.P. a bien été introduit à l'administration avant le 12 juin 1996". Le 9 décembre 1996, l'Office répond n'être actuellement saisi d'aucune demande d'autorisation relative au site concerné, mais qu'il a été saisi d'une demande d'autorisation pour un C.E.T. de classe 2 dans le courant de l'année 1995, demande à laquelle il a été renoncé le 6 juin 1995. Le 28 janvier 1997, la SPAQUE écrit à la requérante que l'article 20, §§ 2 et 3, du décret du 27 juin 1996 lui est applicable. La SPAQUE accorde au site proposé par la requérante une cote de 58 points, qui se justifie essentiellement à cause de la proximité d'habitations, de la situation du site en zone d'intérêt paysager et du fait que la carrière est noyée. Par une décision du 23 janvier 1997, le Gouvernement wallon prend "acte du projet de plan des centres d'enfouissement technique présenté par la SPAQUE". Il s'agit du second acte attaqué par le recours no A.74.045/XIII-292. Le 18 février 1997, la SPAQUE écrit à la requérante que sa "proposition d'implantation de site pour déchets inertes n'a pas été retenue dans le cadre de l'avant-projet de plan des centres d'enfouissement technique dont le Gouvernement wallon a pris acte en date du 23 janvier 1997" et que "cette situation doit encore être confirmée au stade du projet de plan des C.E.T. qui sera provisoirement arrêté par le Gouvernement wallon". Il s'agit du premier acte attaqué par le recours no A.74.045/XIII-292. XIII - 292/721/768/769/1333/2410 - 9/14

1. Par décision du 2 avril 1998, le Gouvernement wallon "approuve la liste des sites susceptibles d'être affectés à l'implantation et à l'exploitation des centres d'enfouissement technique" et "charge le Ministre de l'Aménagement du territoire et le Ministre de l'Environnement de lui présenter, pour adoption provisoire lors de sa séance du 23 avril 1998, le plan des centres d'enfouissement technique et les modifications des plans de secteur". Le site proposé par la requérante ne figure pas dans la liste annexée à la décision précitée. Il s'agit de l'acte attaqué par le recours no A.78.805/XIII-721.
2. Par arrêté du 30 avril 1998, publié au Moniteur belge du 15 mai 1998, le Gouvernement wallon modifie provisoirement "la planche no 38/2 du plan de secteur de Ath-Lessines-Enghien en vue de l'inscription sur le territoire de la commune de Lessines au lieu-dit «Carrière Notté» d'une zone exclusivement destinée à accueillir l'implantation et l'exploitation d'un centre d'enfouissement technique (...) ainsi que les installations de regroupement de déchets préalable à cette exploitation". Il s'agit de l'acte attaqué par le recours no A.79.353/XIII-768.
3. Par arrêté du 30 avril 1998, publié au Moniteur belge du 15 mai 1998, le Gouvernement wallon adopte provisoirement le plan des centres d'enfouissement technique. Le site proposé par la requérante ne figure pas dans la liste annexée à la décision précitée. Il s'agit de l'acte attaqué par le recours no A.79.354/XIII-769.
4. Par son arrêté du 1er avril 1999, publié au Moniteur belge du 13 juillet 1999, le Gouvernement wallon adopte définitivement le plan des centres d'enfouissement technique. Le site proposé par la requérante ne figure pas dans la liste annexée à l'arrêté précité. Il s'agit de l'acte attaqué par le recours no A.86.703/XIII-1333.
5. Par son arrêté du 1er avril 1999, publié au Moniteur belge du 13 juillet 1999, le Gouvernement wallon arrête définitivement la modification de la planche 38/2 du plan de secteur de Ath-Lessines-Enghien en vue de l'inscription sur le territoire de la commune de Lessines au lieu-dit "Carrière Notté" d'une zone exclusivement destinée à accueillir l'implantation et l'exploitation d'un centre d'enfouissement technique visé par la législation relative aux déchets ainsi que les installations de groupement de déchets préalable à cette exploitation; Considérant que les recours étant connexes, il y a lieu de les joindre; Considérant que la requérante justifie son intérêt aux recours comme suit :

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" Au regard de ses statuts et du droit réel qu'elle détient sur le site COSYNS, la requérante a un intérêt à l'annulation (des actes attaqués)"; Considérant que l'article 25, § 1er, du décret du 27 juin 1996 relatif aux déchets, en vigueur à l'époque, est rédigé dans les termes suivants : " § 1er. L'avant-projet de plan des centres d'enfouissement technique est établi sur (la) base des propositions faites par les personnes morales de droit public et de droit privé visées aux articles 20, § 2, et 39, dans le délai fixé par le Gouvernement. (...)"; Considérant que l'article 20, § 2, dudit décret énonce ce qui suit : " § 2. L'autorisation, au sens de l'article 11, d'implanter et d'exploiter un centre d'enfouissement technique destiné à recevoir des déchets ménagers et assimilés est octroyée exclusivement aux associations de communes. L'autorisation, au sens de l'article 11, d'implanter et d'exploiter un centre d'enfouissement technique destiné à recevoir des déchets inertes est octroyée exclusivement aux communes et aux associations de communes. L'autorisation, au sens de l'article 11, d'implanter et d'exploiter un centre d'enfouissement technique destiné à recevoir des matières enlevées du lit et des berges des cours d'eau du fait de travaux de dragage ou de curage est octroyée exclusivement aux personnes morales de droit public responsables de la réalisation de ces travaux. L'autorisation, au sens de l'article 11, d'implanter et d'exploiter un centre d'enfouissement technique destiné à recevoir des déchets industriels est octroyée à des personnes morales de droit privé ou à des personnes morales de droit public. Les alinéas 2 et 4 du présent paragraphe ne s'appliquent pas aux centres d'enfouissement technique destinés à l'usage exclusif d'un producteur de déchets"; Considérant que l'article 39 du décret précité vise la société publique à forme commerciale créée par la Région; Considérant que l'article 20, § 3, du décret autorise les personnes morales de droit public à confier l'exploitation d'un C.E.T. à des tiers dans le cadre de conventions spécifiant les règles à observer; Considérant que l'article 25, § 1er, du décret trouve son origine dans un amendement présenté par Madame CORBISIER-HAGON et Monsieur DUPONT rédigé comme suit : " § 1er. Le projet de plan des centres d'enfouissement technique est établi sur (la) base des propositions faites par les personnes morales de droit public et de droit privé visées aux articles 20, § 2, et 39 dans le délai fixé par le Gouvernement. XIII - 292/721/768/769/1333/2410 - 11/14

A défaut de propositions dans les délais prescrits, celui-ci établit le plan de son propre chef"; que cet amendement était justifié comme suit : " L'amendement proposé précise les règles d'élaboration du plan des centres d'enfouissement technique. Des propositions sont demandées aux exploitants potentiels de centres d'enfouissement technique. Il s'agit plus précisément de toutes les communes, des intercommunales en charge de la gestion des déchets, des sociétés privées agréées pour l'exploitation de centres d'enfouissement technique et des personnes morales de droit public responsables des travaux de dragage et du curage" (Doc. C.R.W., session extraordinaire 1995, no 49-39, p. 4); Considérant que la requérante expose qu'elle est un exploitant potentiel; qu'en réplique, dans l'affaire A.74.045/XIII-292, elle écrit ce qui suit à l'appui de son intérêt au recours en annulation : " La première partie adverse cherche également à établir le défaut d'intérêt de la requérante en démontrant qu'à défaut de partenariat avec une personne de droit public, la requérante ne pourrait en toute hypothèse exploiter le site qu'en tant que centre d'enfouissement technique de déchets inertes destiné à son usage exclusif, exploitation qui peut être autorisée sur des sites qui ne sont pas repris dans le plan des centres d'enfouissement technique. Pareille démonstration est erronée sur deux points.

1. L'article 20, § 3, du décret du 27 juin 1996 permet aux personnes morales de droit public bénéficiant du droit exclusif prévu au § 2 de la même disposition de confier l'exploitation des centres à des personnes de droit privé ou de s'associer avec de telles personnes. En l'état actuel des choses, la requérante n'a pas conclu d'accord en ce sens. Toutefois, l'absence d'accord actuel entre la requérante et une personne morale de droit public intéressée par l'exploitation d'un centre d'enfouissement technique de déchets inertes ne peut préjuger des développements possibles à l'avenir. Si le site de la carrière Cosyns est repris dans le plan des centres d'enfouissement technique, la requérante aura la possibilité de rechercher de tels partenariats avec des personnes morales de droit public, voire de céder ses droits à des tiers susceptibles de conclure de tels accords. Au contraire, l'exclusion du site écarte définitivement toute possibilité d'exploitation sur ce mode, et diminue d'autant la valeur vénale du bien. L'intérêt de la requérante à l'annulation est donc parfaitement clair, actuel et direct. Le raisonnement tenu par la première partie adverse revient à inverser l'ordre des exigences du décret et à ériger, à tort, la conclusion d'un accord avec une personne morale de droit public en une sorte de préalable indispensable. Pareille confusion se retrouve d'ailleurs, comme il sera exposé ci-après, dans la manière dont la sélection des sites a été opérée. En réalité, le décret n'a nullement pour effet d'interdire à une personne de droit privé, propriétaire ou titulaire de droits réels sur un site, de chercher à en obtenir XIII - 292/721/768/769/1333/2410 - 12/14

l'inscription dans le plan, sans devoir justifier préalablement d'un accord avec l'une des personnes morales titulaires du droit exclusif visé par l'article 20, § 2, al. 2. 2. L'autorisation d'exploiter un centre d'enfouissement technique destiné à recevoir des déchets industriels peut être octroyée à une personne morale de droit privé en vertu de l'article 20, § 2, al. 4, du décret. Or, aucune disposition du décret n'exclut qu'un centre d'enfouissement technique puisse accueillir exclusivement des déchets industriels inertes. Dans cette hypothèse, son exploitation pourrait être assurée par une personne morale de droit privé, mais elle ne serait possible que pour autant que le site ait été repris dans le plan des centres d'enfouissement technique. La requérante dispose donc d'un intérêt légitime et actuel à l'annulation des actes attaqués, en ce qu'ils écartent le site de la carrière Cosyns du projet de plan des centres d'enfouissement technique"; Considérant que la requérante avait proposé le site Cosyns pour l'établissement ultérieur d'un C.E.T. pour déchets inertes; que c'est donc sur la base de cette proposition - laquelle ne portait pas sur un C.E.T. pour déchets industriels - qu'il faut examiner son intérêt aux recours; Considérant que les développements qu'apporte la requérante dans son mémoire en réplique tendent à prouver que son intérêt n'est pas actuel puisqu'il dépend d'une condition qui ne sera peut-être jamais réalisée, à savoir trouver une personne morale de droit public qui acceptera de demander et obtiendra une autorisation d'implanter et d'exploiter un C.E.T. pour déchets inertes; Considérant que la requérante reste en défaut d'apporter le moindre élément concret qui permettrait de prévoir une exploitation par elle du site Cosyns puisque, d'une part, l'Intercommunale IPALLE a fait savoir à la SPAQUE, par un courrier du 13 novembre 1996, que les sites prioritaires pour des C.E.T. de classe 3 (déchets inertes) sont ceux des carrières de Vélorie à Gaurain-Ramecroix et Notté à Lessines et donc pas celui des carrières Cosyns, et que, d'autre part, par lettre du 27 novembre 1996, le collège des bourgmestre et échevins de Lessines a écrit ce qui suit à la SPAQUE : "

En réponse à votre lettre du 19 novembre 1996, nous portons à votre connaissance que notre Administration n'est pas disposée à confier l'exploitation de centres d'enfouissement technique qui seraient aménagés sur son territoire, à des tiers par voie conventionnelle, en application de l'article 20, § 3, du décret du 27 juin 1996 relatif aux déchets. D'après les renseignements en notre possession, il en va de même de l'Ipalle qui a en charge, pour ce qui concerne notre commune, la problématique des déchets";

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Considérant qu'il s'ensuit que la requérante ne justifie pas d'un intérêt actuel et certain à ses six recours; que ceux-ci sont, dès lors, irrecevables,

DECIDE: Article 1er. Les affaires inscrites sous les nos A.74.045/XIII-292, A.78.805/XIII-721, A.79.353/XIII-768, A.79.354/XIII-769, A.86.703/XIII-1333 et A.110.878/XIII-2410 sont jointes. Article 2. Les requêtes sont rejetées. Article 3. Les dépens, liquidés à la somme de 1041,18 euros, sont mis à la charge de la requérante. Ainsi prononcé à Bruxelles, en audience publique de la XIIIe chambre, le vingt-quatre février deux mille cinq par : M. Mme M. Mme

HANOTIAU, GUFFENS, DAOUT, MALCORPS,

président de chambre, conseiller d'Etat, conseiller d'Etat, greffier.

Le Greffier,

Le Président,

M.-Chr. MALCORPS.

M. HANOTIAU.

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Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_penal.

Impacts pour le Droit & Revues Spécialisées

Sur le plan normatif, l’arrêt renforce la sécurité juridique et l’unité d’interprétation des textes codifiés. Il fait l’objet d’un croisement systématique avec les publications et revues spécialisées (RTD Civ., RFDA, Revue des sociétés, Revue de droit fiscal, Droit pénal, NJB, WPNR, Revista Jurídica d’Andorra, Revue de Droit Monégasque) ainsi qu’avec les conclusions du Parquet Général.

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