Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2008-02-07, ECLI:BE:RVSCE:2008:ARR.179.386

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Considérant que les éléments utiles à l'examen des requêtes peuvent être exposés comme suit :

1. Les requérantes sont propriétaires indivises d'un immeuble de bureaux, connu sous le nom d'immeuble "SABENA", situé boulevard de l'Impératrice, 13 à Bruxelles, dans lequel est situé leur siège social et où elles occupent des bureaux. Dans l'îlot voisin, délimité par la place du Marché au Bois, les rues de Loxum et du Cardinal Mercier, se trouvait un immeuble de bureaux d'une hauteur de 79 mètres, connu sous la dénomination de "Tour Lotto".
2. Le 19 novembre 2001, la S.A. EGIMO, société immobilière, a introduit une demande de permis mixte d'urbanisme et d'environnement en vue d'être autorisée à démolir la "Tour Lotto" et à construire au même endroit un autre immeuble de bureaux d'une hauteur de 56 mètres (projet désigné sous le nom de "Central Plaza").
3. La réalisation de ce projet nécessite l'occupation de l'assiette d'une ancienne voirie dénommée rue Vieille de la Bergère, qui est perpendiculaire aux rues de Loxum et du Cardinal Mercier. La rue Vieille de la Bergère a été désaffectée par un arrêté royal du 10 juin 1968 auquel était joint un plan no 4229. Certains piétons et véhicules empruntant encore la rue Vieille de la Bergère, le conseil communal de la ville de Bruxelles a décidé, par souci de sécurité juridique, de confirmer la désaffectation intervenue en 1968. Par une délibération du 29 mars 2002, le conseil communal décida provisoirement de confirmer la désaffectation prévue au plan no 4229 joint à l'arrêté royal du 10 juin 1968 et d'adopter provisoirement le plan de désaffectation no 6942. Cette délibération du 29 mars 2002 constitue le deuxième acte attaqué.
4. Cette décision fut soumise à une enquête publique du 5 au 20 avril 2002. L'enquête publique suscita une seule réclamation, qui émanait de la S.A. LCEBE, partie requérante dans l'affaire A.125.886/XIII-2756.
5. Par une délibération du 27 mai 2002, le conseil communal décida d'adopter définitivement le plan no 6942 de désaffectation de la rue Vieille de la Bergère, confirmant la décision de désaffectation approuvée par arrêté royal du 10 juin
6. Il s'agit du premier acte attaqué. Cette délibération a été affichée à partir du 24 juin 2002 en application de l'article 112 de la nouvelle loi communale.

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1. Par une délibération du 6 juin 2002, le collège des bourgmestre et échevins de la ville de Bruxelles a approuvé "l'introduction d'une demande de classement du bien sis boulevard de l'Impératrice, 17-19, à savoir :

• les façades et toitures des deux bâtiments (bâtiments A et B);
• la galerie vitrée de liaison entre les deux blocs (bâtiments A et B);
• l'escalier de service correspondant à la travée aveugle de l'aile à front du boulevard
• travée de gauche - (bâtiment A) et l'escalier attenant aux ascenseurs de l'aile arrière (bâtiment B);
• les deux niveaux sur le toit de l'aile à front du boulevard (étages 5 et 6), y compris les zones de circulation et l'aménagement de la toiture en terrasse (bâtiment A)".

1. Le 20 juin 2002, le collège des bourgmestre et échevins de la ville de Bruxelles a délivré à la S.A. EGIMO un permis d'urbanisme pour la démolition de la "Tour Lotto" et la construction, au même endroit, d'un immeuble de bureaux d'une hauteur de 56 mètres. Les requérantes, ainsi que la S.A. IMMOBILIERE SEM ont introduit des recours en annulation devant le Conseil d'Etat contre ce permis d'urbanisme. Il s'agit des affaires A.125.949/XIII-2745, A.125.951/XIII-2746 et A.125.953/XIII-2747. Ces affaires sont actuellement pendantes devant le Conseil d'Etat. Ces recours en annulation étaient assortis chacun d'une demande de suspension. Celles-ci ont été rejetées par l'arrêt no 114.363 du 10 janvier 2003 pour absence de risque de préjudice grave difficilement réparable. Ce même arrêt a constaté que l'introduction des demandes de suspension était manifestement injustifiée et a décidé qu'il y avait lieu de faire application de l'article 37 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat. L'arrêt no 115.344 du 31 janvier 2003 a ensuite infligé une amende à chacune de ces trois sociétés en raison du caractère manifestement abusif des demandes de suspension introduites. Chacune des trois sociétés a ensuite demandé la poursuite de la procédure au fond.
2. Les travaux de démolition de la "Tour Lotto" autorisés par le permis d'urbanisme du 20 juin 2002 sont actuellement entièrement achevés.
3. Par une décision de l'I.B.G.E. du 11 mars 2002, confirmée sur recours par une décision du Collège d'environnement du 10 juillet 2002 puis par un arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 21 novembre 2002, la S.A. EGIMO s'est vu délivrer un permis d'environnement pour le même projet.

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Les requérantes, ainsi que la S.A. IMMOBILIERE SEM ont introduit des recours en annulation devant le Conseil d'Etat contre ce permis d'environnement. Il s'agit des affaires A.132.372/XIII-2912, A.132.375/XIII-2913 et A.132.387/XIII-2914 qui ont donné lieu aux arrêts no 161.379 du 19 juillet 2006 qui a décrété le désistement d'instance dans la cause no A.132.387/XIII-2914 et no 163.842 du 19 octobre 2006 qui, après avoir joint les causes introduites sous les nos A.132.372/XIII-2912 et A.132.375/XIII-2913, a rejeté les requêtes. 10. Le 30 septembre 2002, la S.A. EGIMO a introduit une nouvelle demande de permis mixte d'urbanisme et d'environnement pour le même projet quelque peu modifié. Ce projet modifié prévoit une superficie de bureaux plus importante que celle qui avait été autorisée par le permis d'urbanisme du 20 juin 2002, grâce à la suppression des atriums centraux, sans que le gabarit et l'aspect extérieur de l'immeuble ne soient modifiés. 11. Le 23 janvier 2004, l'I.B.G.E. a délivré à la S.A. EGIMO un permis d'environnement pour le projet modifié. Thérèse BLATON, agissant en sa qualité de présidente et actionnaire de la S.A. LCEBE, a introduit un recours contre ce permis d'environnement devant le Collège d'environnement. Ce recours a été déclaré irrecevable le 24 mai 2004. Thérèse BLATON a ensuite introduit un recours devant le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale contre cette décision d'irrecevabilité. Ce recours a été déclaré irrecevable le 28 octobre 2004. Le 30 décembre 2004, Thérèse BLATON a introduit un recours en annulation devant le Conseil d'Etat contre cette décision d'irrecevabilité (affaire A.158.862/XIII-3615). L'auditeur rapporteur a déposé un rapport dans lequel il conclut à l'irrecevabilité manifeste du recours en raison de l'absence d'intérêt à agir de Thérèse BLATON. 12. Le 2 septembre 2004, le collège des bourgmestre et échevins de la ville de Bruxelles a délivré à la S.A. EGIMO un permis d'urbanisme pour le projet modifié. Trois recours en annulation ont été introduits contre ce permis d'urbanisme, respectivement par la S.A. LCEBE (affaire A.157.443/XIII-3558), par la S.A. IMMO JASPE (affaire A.157.531/XIII-3574), et par Thérèse BLATON (affaire A.157.513/XIII-3556). Ce dernier recours était assorti d'une demande de suspension. Par l'arrêt no 139.997 du 1er février 2005, le Conseil d'Etat a déclaré le recours introduit par Thérèse BLATON manifestement irrecevable au motif que la requérante ne justifiait pas d'un intérêt au recours. Les recours A.157.443/XIII-3558 et A.157.531/XIII-3574 mentionnés ci-dessus sont actuellement pendants devant le Conseil d'Etat;

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Considérant que les recours sont dirigés contre les mêmes actes et que les mêmes moyens sont soulevés dans chaque procédure; qu'il y a lieu de joindre les causes en raison de leur connexité; Considérant que dans leurs requêtes (principale et ampliative) les requérantes exposent qu'elles sont propriétaires d'un bien situé dans l'îlot voisin de celui traversé par la rue Vieille de la Bergère désaffectée par l'acte attaqué; que, selon elles, la décision de désaffectation querellée, d'une part, modifierait la circulation riveraine de leur bien et, d'autre part, constituerait un préalable indispensable à la délivrance du permis d'urbanisme sollicité par la S.A. EGIMO; Considérant que la partie adverse soulève plusieurs exceptions d'irrecevabilité; que, dans les mémoires en réponse, elle soulève deux exceptions d'irrecevabilité contre les recours introduits par les requêtes principales et dirigés contre la délibération du conseil communal du 27 mai 2002 :

• D'abord, cette délibération serait simplement confirmative de la décision de désaffectation de la rue Vieille de la Bergère adoptée par une décision du conseil communal de la ville de Bruxelles le 5 février 1968 et approuvée par un arrêté royal du 10 juin 1968. Un acte simplement confirmatif ne serait pas susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation devant le Conseil d'Etat.
• Ensuite, les requérantes ne justifieraient pas d'un intérêt aux présents recours. Elles seraient des sociétés commerciales actives dans le domaine immobilier et n'auraient certainement pas le caractère d'usagers du domaine public. Par ailleurs, au regard des données concrètes de l'espèce, l'acte attaqué ne modifierait en rien la circulation à proximité du bien dont les requérantes sont propriétaires. Depuis la désaffectation de la rue Vieille de la Bergère par la décision du conseil communal du 5 février 1968 approuvée par l'arrêté royal du 10 juin 1968, cette ancienne voirie ne serait plus utilisée par aucune circulation. Des bordures auraient même été placées à ses extrémités. Les requérantes ne prétendraient pas non plus avoir eu personnellement l'usage de cette ancienne voirie. Les requérantes ne justifieraient pas de l'intérêt requis aux recours dès lors que l'on n'apercevrait pas quel avantage elles pourraient retirer d'une éventuelle annulation de l'acte attaqué.
• Enfin, la partie adverse relève encore que les requérantes ne remettent pas en cause la légalité de la désaffectation de la rue Vieille de la Bergère approuvée par l'arrêté XIII - 2756/2753 - 7/13

royal du 10 juin 1968 et confirmée par l'acte attaqué. La situation de droit demeurerait donc inchangée, même en cas d'annulation de l'acte attaqué. Les recours seraient également irrecevables pour ce motif; Considérant que, dans ses mémoires en réponse ampliatifs, la partie adverse soutient que les requêtes ampliatives doivent être déclarées irrecevables parce que dépourvues d'objet, le dispositif de ces requêtes ampliatives se bornant à reproduire le dispositif des requêtes principales sans demander en outre l'annulation de la délibération provisoire du 29 mars 2002; que, de plus, les requêtes ampliatives seraient dirigées contre un acte purement préparatoire et ne contiendraient pas de moyen de droit, ce qui constituerait autant de motifs d'irrecevabilité supplémentaires de ces requêtes ampliatives; Considérant, en outre, que la partie adverse relève que les requérantes n'ont pas produit leurs statuts, les décisions des conseils d'administration d'agir devant le Conseil d'Etat, la preuve de la publication de l'identité des administrateurs au Moniteur belge en manière telle que les requêtes, tant principales qu'ampliatives, devraient être déclarées irrecevables pour ce motif; Considérant que l'intervenante soutient également que les recours sont irrecevables en tant qu'ils sont dirigés contre la délibération du 27 mai 2002; que, selon elle, cette délibération serait purement confirmative de l'arrêté royal de désaffectation adopté le 10 juin 1968 et que la légalité de cet arrêté royal ne serait pas valablement contestée; que ledit arrêté royal se serait traduit dans les faits par la réalisation d'un trottoir du côté de la rue du Cardinal Mercier et par le fait que la rue Vieille de la Bergère n'est plus reprise dans l'Atlas des voiries bruxelloises; qu'aucune circulation, si ce n'est sporadique, n'y serait plus constatée; que, selon l'intervenante, les recours qui sont dirigés contre une décision confirmative, adoptée pour autant que de besoin et afin d'éviter toute discussion quant à la désaffectation de l'ancienne rue Vieille de la Bergère, seraient irrecevables; Considérant que, pour l'intervenante, les requérantes n'auraient en outre aucun intérêt à attaquer la décision de désaffectation en cause; qu'en tant que sociétés commerciales, elles n'auraient pas le caractère d'usagers du domaine public et qu'elles ne démontreraient pas en quoi l'acte attaqué modifierait la circulation à proximité de leur bien, ni en quoi la confirmation de la désaffectation intervenue leur causerait grief; qu'enfin, selon l'intervenante, les requêtes ampliatives devraient être déclarées irrecevables parce qu'elles sont dirigées contre un acte préparatoire et qu'elles ne contiennent aucun moyen de droit; XIII - 2756/2753 - 8/13

Considérant que la délibération du conseil communal du 29 mars 2002 est un acte préparatoire non susceptible de faire, comme tel, l'objet d'un recours en annulation devant le Conseil d'Etat; que les recours sont dès lors irrecevables en tant qu'ils sont dirigés contre cette délibération; que dans cette mesure l'exception est fondée; Considérant qu'en ce que les recours sont dirigés contre la délibération du 27 mai 2002, les requérantes ont fait parvenir au Conseil d'Etat par des lettres du 25 février 2005 les pièces de forme manquantes (statuts, décisions d'agir des conseils d'administration respectifs, identité des administrateurs); que, sous cet aspect, la recevabilité des recours n'est pas contestable; que dans cette mesure l'exception ne peut être accueillie; Considérant que lorsqu'un acte confirmatif est de nature réglementaire, le second acte constitue une nouvelle manifestation de volonté du pouvoir réglementaire et peut faire l'objet en toutes ses dispositions d'un recours en annulation; que dans cette mesure l'exception d'irrecevabilité tirée du caractère confirmatif que les délibérations du 27 mai 2002 revêtiraient par rapport à l'arrêté royal du 10 juin 1968 ne peut être accueillie; Considérant que tout habitant d'un quartier à intérêt à l'aménagement de celui-ci; que l'acte attaqué est de nature réglementaire et non individuelle; que l'exception tirée du défaut d'intérêt à agir des requérantes ne peut être accueillie; qu'il s'ensuit que les recours sont recevables en tant qu'ils sont dirigés contre la délibération du 27 mai 2002 (délibération du conseil communal de la ville de Bruxelles du 27 mai 2002 décidant la désaffectation de la rue Vieille de la Bergère) et irrecevables en tant qu'ils sont dirigés contre la délibération du 29 mars 2002 (la décision provisoire du conseil communal du 29 mars 2002 adoptant provisoirement le plan no 6942 de désaffectation de la rue Vieille de la Bergère, confirmant la décision de désaffectation approuvée par arrêté royal du 10 juin 1968 et chargeant le collège des bourgmestre et échevins de l'accomplissement des formalités légales); Considérant que les requérantes prennent un premier moyen de la violation des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, des articles 41 et 162 de la Constitution, de l'article 135 de la nouvelle loi communale, des principes généraux de droit administratif, notamment le principe de bonne gestion, les principes liés au statut et au maintien de la voirie publique et celui en vertu duquel tout acte administratif doit être motivé, de l'excès et du détournement

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de pouvoir; qu'elles font valoir que la partie adverse aurait désaffecté la voirie litigieuse, créée par le passage du public, pour les quatre motifs suivants :

• une demande de permis d'urbanisme en vue de la démolition-reconstruction de la "Tour Lotto" porterait notamment sur l'assiette de la rue Vieille de la Bergère;
• ledit projet assurerait la pérennité de l'accès aux installations de parking Belgacom et aux installations de la S.N.C.B. - accès pour lequel la voirie serait essentiellement utilisée à l'heure actuelle;
• les voiries avoisinantes seraient tout à fait suffisantes pour assurer la desserte du quartier;
• la rue Vieille de la Bergère serait isolée, dépourvue de toute animation et source d'insécurité; Considérant que, selon les requérantes, aucun de ces motifs n'est susceptible de justifier la désaffectation de la voirie litigieuse :
• l'introduction d'une demande de permis d'urbanisme nécessitant l'implantation partielle de l'immeuble envisagé sur l'assiette de la voirie relèverait d'un intérêt purement privé, alors que seule la poursuite de l'intérêt public pourrait justifier une décision de désaffectation d'une voirie;
• le deuxième motif avancé irait plutôt dans le sens du maintien d'une affectation publique de la rue Vieille de la Bergère;
• le troisième motif serait démenti par la nécessité de maintenir un droit de passage pour les véhicules accédant aux installations de Belgacom et de la S.N.C.B.; cette nécessité prouverait que les autres voiries ne répondent pas aux besoins du public en termes de desserte du quartier;
• enfin, à supposer que la véracité du quatrième motif soit établie, l'insécurité mentionnée imposerait certes que des mesures visant à assurer la sécurité aux alentours de la voirie litigieuse soient prises, mais non que cette voirie soit désaffectée et supprimée; Considérant que, pour les requérantes, aucun des quatre motifs soutenant la décision attaquée ne pourrait être retenu; qu'il en résulterait que la délibération XIII - 2756/2753 - 10/13

critiquée a été adoptée, non dans un but d'intérêt général, mais pour permettre à la S.A. EGIMO de construire un immeuble de bureaux sur des parcelles sur lesquelles un tel bâtiment n'aurait pu être autorisé sans la décision attaquée; que, de plus, la décision de désaffecter la rue Vieille de la Bergère s'appuierait sur une situation illégale, à savoir le stationnement d'autocars dans la rue du Cardinal Mercier, situation qui serait censée justifier l'inutilité de la rue Vieille de la Bergère; que, selon les requérantes, en réalité, la décision attaquée irait totalement à l'encontre de l'intérêt général, notamment en ce qu'elle entraverait la circulation dans le quartier; que, dans leurs requêtes ampliatives, les requérantes critiquent la motivation de l'acte attaqué, notamment en ce qu'il ne serait pas répondu à la réclamation de la S.A. LCEBE; Considérant que la délibération attaquée n'est pas un acte soumis à l'obligation de motivation formelle au titre de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, celle-ci ne s'appliquant, aux termes de son article 1er, qu'aux actes juridiques unilatéraux de portée individuelle; que l'acte attaqué n'étant pas un acte de portée individuelle, la loi précitée ne lui est pas applicable; Considérant, par ailleurs, que tout acte administratif doit reposer sur des motifs exacts, pertinents et admissibles, qui doivent ressortir du dossier administratif; qu'en l'espèce, le fait qu'une seule réclamation ait été introduite pendant l'enquête publique, et ce par une des actuelles requérantes, accrédite la thèse des parties adverse et intervenante selon laquelle le maintien de la rue Vieille de la Bergère en tant que voirie publique ne présente pas d'utilité pour les usagers du domaine public; que la délibération attaquée énonce divers motifs pour lesquels la rue en cause ne présente plus d'utilité sur le plan de la police de la voirie, et constate que des raisons de sécurité commandent sa désaffectation; que ces motifs ne méconnaissent pas l'intérêt général et n'encourent pas le reproche de l'erreur manifeste d'appréciation; que le premier moyen n'est pas fondé; Considérant que les requérantes prennent un deuxième moyen de la violation des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs et des principes généraux de droit administratif, notamment le principe de bonne administration, d'administration cohérente, d'administration raisonnable, de proportionnalité, de préservation de la sécurité juridique ainsi que du principe selon lequel les autorités administratives doivent s'abstenir de commettre une erreur manifeste d'appréciation; que, selon les requérantes, la partie adverse aurait désaffecté, par décision du 27 mai 2002, la voirie litigieuse pour le principal motif qu'une demande de permis d'urbanisme en vue de la démolition-reconstruction de la "Tour Lotto" porte notamment sur l'assiette de la rue Vieille de la Bergère; que dix XIII - 2756/2753 - 11/13

jours plus tard, par une délibération du 6 juin 2002, le collège des bourgmestre et échevins de la ville de Bruxelles aurait approuvé "l'introduction d'une demande de classement du bien sis boulevard de l'Impératrice, 17-19, à savoir :

• les façades et toitures des deux bâtiments (bâtiments A et B);
• la galerie vitrée de liaison entre les deux blocs (bâtiments A et B); l'escalier de service correspondant à la travée aveugle de l'aile à front du boulevard travée de gauche - (bâtiment A) et l'escalier attenant aux ascenseurs de l'aile arrière (bâtiment B);
• les deux niveaux sur le toit de l'aile à front du boulevard (étages 5 et 6), y compris les zones de circulation et l'aménagement de la toiture en terrasse (bâtiment A)"; que, selon les requérantes, l'examen des lieux ferait apparaître que le bien faisant l'objet de la décision d'introduction d'une demande de classement est riverain de la rue Vieille de la Bergère, qui en constituerait donc la zone de protection naturelle et nécessaire au sens de l'article 2, 3o, de l'ordonnance du 4 mars 1993 relative au patrimoine immobilier; que cette disposition définirait la zone de protection comme suit : " la zone établie autour d'un monument, d'un ensemble, d'un site ou d'un site archéologique dont le périmètre est fixé en fonction des exigences de la protection des abords du patrimoine immobilier"; que, selon elles, les principes de bonne administration, d'administration cohérente, des attentes légitimes et de préservation de la sécurité juridique exigeraient que la partie adverse n'empêche pas, par un acte quasi concomitant, la protection d'un bien que son collège des bourgmestre et échevins propose au classement et dont il admettrait par là qu'il constitue une "réalisation particulièrement remarquable" au sens de l'ordonnance du 4 mars 1993; qu'en toute hypothèse, pour les requérantes, la partie adverse n'aurait pas indiqué les motifs légitimes qui, au regard des dispositions de l'ordonnance du 4 mars 1993, justifient que la zone de protection naturelle et nécessaire du bien objet de la demande de classement soit désaffectée pour permettre la réalisation du projet qui en altérera la perspective et la visibilité et qui en diminuera, voire supprimera, les autres qualités par son gabarit totalement hors d'échelle par rapport au bien protégé; Considérant qu'à supposer qu'il y ait une contradiction entre la décision de désaffectation de la rue Vieille de la Bergère du 27 mai 2002 et la décision du collège des bourgmestre et échevins prise le 6 juin 2002 d'introduire une demande de classement d'un bien sis boulevard de l'Impératrice, 17-19, la contradiction serait nécessairement imputable à la deuxième de ces décisions et non à la première; qu'étant

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dirigé contre un acte administratif autre que celui faisant l'objet du recours, le deuxième moyen est irrecevable,

DECIDE:

Article 1er. Les affaires inscrites sous les nos A.125.886/XIII-2756 et A.125.890/XIII2753 sont jointes. Article 2. Les requêtes en annulation sont rejetées. Article 3. Les dépens, liquidés à la somme de 600 euros, sont mis à la charge des requérantes à concurrence de 300 euros chacune.

Ainsi prononcé à Bruxelles, en audience publique de la XIIIe chambre, le sept février deux mille huit par : M. Mme M. Mme

HANOTIAU, GUFFENS, DAOUT, MALCORPS,

président de chambre, conseiller d'Etat, conseiller d'Etat, greffier.

Le Greffier,

Le Président,

M.-Chr. MALCORPS.

M. HANOTIAU.

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