Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2010-03-16, ECLI:BE:RVSCE:2010:ARR.201.935

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Considérant que la partie intervenante déduit de ce que le permis du 10 mai 2004 a été précédé d'une étude d'incidences réalisée par SGS ENVIRONMENTAL SERVICES, que le deuxième moyen des présents recours, qui critique l'étude d'incidences établie par l'Intercommunale pour la gestion et la réalisation d’études techniques et économiques (IGRETEC), ne présente plus d'intérêt puisque l'étude d'incidences "a été en quelque sorte entièrement «refaite» depuis lors"; Considérant que le permis unique du 10 mai 2004 fait l'objet d'un recours en annulation introduit par Michel TILLIEUT, Willy GREGOIRE et consorts (A. 153.650/XIII-3415) actuellement pendant; Considérant que non seulement le permis du 10 mai 2004 n'est pas définitif en raison du recours précité, mais encore son article 1er, § 2, abroge le permis du 16 décembre 1998 présentement attaqué de sorte que celui-ci a produit ses effets pour la période antérieure à celle du permis du 10 mai 2004; qu'il s'ensuit que les requérants ont encore intérêt au deuxième moyen relatif à l'étude d'incidences précédant le permis attaqué du 16 décembre 1998; Considérant que les requérants prennent un premier moyen "de la violation des articles 4, 5, 7.1 et 9 de la directive 75/442/CEE du 15 juillet 1975 relative aux déchets telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du 18 mars 1991, des articles 10, 11 et 23 de la Constitution, des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, des articles 24, § 2, et 70 du décret du 27 juin 1996 relatif aux déchets, de la violation des articles 6 et 16 du décret du 27 novembre 1997 modifiant le CWATUP (Code wallon de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme et du patrimoine), des articles 28, 32, 35 et 110 du livre premier du CWATUP tel que modifié par l'article 1er du décret du 27 novembre 1997 et de la violation des prescriptions du plan de secteur de WavreJodoigne-Perwez"; Considérant que la première branche du premier moyen a été rejetée par l'arrêt no 187.140 du 16 octobre 2008; Considérant que, dans la troisième branche du premier moyen, les requérants soutiennent que la disposition transitoire que constitue l'article 70 du décret précité du 27 juin 1996 porterait atteinte aux principes constitutionnels d'égalité et de non-discrimination pris séparément ou combinés avec l'article 23 de la Constitution; qu'ils sollicitent qu'une question préjudicielle soit posée à la Cour constitutionnelle;

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Considérant que, saisie d'une telle question, la Cour constitutionnelle a répondu comme suit par son arrêt no 120/2009 du 16 juillet 2009 : " la Cour dit pour droit : L'article 70, alinéa 1er, du décret de la Région wallonne du 27 juin 1996 relatif aux déchets, tel qu'il était applicable avant sa modification par le décret du 11 mars 1999, ne viole pas les articles 10 et 11, lus ou non en combinaison avec l'article 23, de la Constitution"; qu'il s'ensuit qu'en sa troisième branche, le premier moyen n'est pas fondé; Considérant que, dans la deuxième branche du premier moyen, les requérants soutiennent que le projet n'a pas sa place dans la zone agricole à rénover et dans la zone d'extraction dans lesquelles il se situe; qu'ils estiment qu'en effet, l'article 110 du CWATUP invoqué dans l'acte attaqué ne trouve pas à s'appliquer en l'espèce et, qu'à supposer qu'il le soit, les conditions de son application ne sont pas remplies; Considérant que l'article 70 du décret du 27 juin 1996 relatif aux déchets disposait qu'"aussi longtemps que le plan des centres d'enfouissement technique visé à l'article 24, § 2, n'est pas entré en vigueur, les demandes d'autorisation [...] d'implanter et d'exploiter des centres d'enfouissement technique et les demandes de permis de bâtir [...] ayant été déclarées recevables avant [le 12 juin 1996] peuvent donner lieu à autorisation dans les zones industrielle, agricole et d'extraction"; Considérant qu'en l'occurrence, la demande de permis a été déclarée recevable le 23 février 1994 et que le plan des C.E.T. est entré en vigueur le 1er avril 1999; que, par ailleurs, le projet s'inscrit en zones agricole à rénover et d'extraction au plan de secteur de Wavre-Jodoigne-Perwez; Considérant que le motif de l'acte attaqué selon lequel, "en outre, les zones de centre d'enfouissement technique devenant des zones de service public et d'équipement communautaire, l'article 110 du nouveau Code [...] permet la délivrance du permis", est surabondant; Considérant qu'il s'ensuit que la deuxième branche du premier moyen n'est pas fondée;

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Considérant que les requérants prennent un deuxième moyen de la violation des articles 1er, 2, 3 et 5 de la directive 85/337/CEE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, de l'article 162 de la Constitution, de l'article 2 du décret du 5 décembre 1996 relatif aux intercommunales wallonnes, des articles 1er, 2, 4, 10, 13, 14 et 15 du décret du 11 septembre 1985 organisant l'évaluation des incidences sur l'environnement dans la Région wallonne, des articles 4 et 21 de l'arrêté de l'Exécutif régional wallon du 31 octobre 1991 portant exécution du décret du 11 septembre 1985, des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, de l'absence, de l'erreur ou de la contradiction dans les motifs; Considérant que, dans une première branche, les requérants font état de ce que l'intercommunale IGRETEC, qui a réalisé l'étude d'incidences, ne présentait pas toutes les garanties d'indépendance requises par rapport au promoteur du projet; qu'en effet, selon eux, l'intercommunale IGRETEC est non seulement un bureau d'études mais aussi un acteur dans la politique de gestion des déchets :

• ses statuts précisent qu'elle procède à l'étude et à la gestion de la collecte et de la destruction des immondices;
• elle est composée de 60 communes et de 7 intercommunales dont l'ICDI;
• elle a proposé, pour l'élaboration du projet de plan des C.E.T., le site no 258 retenu par la société anonyme SOCIETE PUBLIQUE D’AIDE A LA QUALITE DE L’ENVIRONNEMENT (SPAQuE); qu'ils estiment que cette incompatibilité entre le rôle d'acteur et celui d'arbitre indépendant habilité à procéder aux évaluations environnementales de projets inscrits dans la gestion des déchets est d'autant plus manifeste que l'article 20, § 2, du décret du 27 juin 1996 confère aux communes et aux associations de communes des missions toutes particulières; qu'en outre, soulignent-ils, l'intercommunale IGRETEC a tout intérêt à maintenir l'exploitation de la décharge de Mont-Saint-Guibert parce que ses mandantes, dont l'ICDI, n'ont pas d'autre solution économique ou technique d'élimination de leurs déchets à la suite de la fermeture de la décharge de Cronfestu; qu'ils font également valoir que l'intercommunale IGRETEC était incompétente pour réaliser l'étude d'incidences, car, ce faisant, elle dépassait l'intérêt des communes associées du Hainaut; Considérant que, dans une deuxième branche, les requérants soutiennent que l'étude d'incidences ne respecte pas le système unique d'évaluation des incidences en ce qu'elle ne porte pas sur la modification du relief du sol liée à l'exploitation de la décharge et est incomplète; que, selon eux, dès l'introduction de la demande de permis d'exploiter, l'exploitation en dôme fut envisagée par l'exploitant, c'est-à-dire en dehors XIII - 1092-1091 - 6/12

des prévisions du permis de bâtir délivré le 8 avril 1991, lequel ne permet que l'exploitation bord à bord; qu'ils estiment par ailleurs que, lorsqu'elle a eu à statuer, l'autorité compétente ne pouvait ignorer cette problématique de l'exploitation en dôme, la demande de permis d'urbanisme pour ledit dôme ayant été introduite le 18 juin 1997; qu'ils en déduisent que l'exploitant a dès lors méconnu l'unicité du système d'évaluation des incidences sur l'environnement, violant l'article 4 du décret du 11 septembre 1985 et la directive 85/337/CEE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, et que, s'agissant d'un projet mixte soumis d'office à étude d'incidences, les deux demandes d'autorisation auraient dû être déposées simultanément et faire l'objet d'une seule étude d'incidences qui aurait dû analyser tous les aspects aussi bien urbanistiques qu'environnementaux du projet; que, selon eux, une conséquence de cette situation est que l'étude d'incidences n'aborde dès lors pas la technique de l'exploitation de déversements de déchets en tumulus, le tumulus n'apparaît nullement dans la "description du projet" effectuée par l'étude, ni dans l'analyse de "l'impact visuel" de la décharge : la seule allusion au tumulus se trouve dans le chapitre "5.12. Réhabilitation et aménagement final après exploitation" où il est indiqué qu'une butte indispensable pour l'évacuation des eaux notamment cumulera après tassement à environ 165 mètres, soit 15 mètres de plus que le point le plus haut du milieu environnant avec des pentes moyennes d'environ 5 %; qu'ils constatent que l'étude n'opère cependant aucune description technique du procédé de déversement en tumulus ni de ses incidences sur l'environnement, alors que la SPAQuE appréhende la technique du comblement en dépression et la technique en tumulus de manière alternative et exclusive; qu'ils ajoutent que la justification apportée - à savoir la réhabilitation - est erronée parce qu'il existe une pente naturelle entre le côté haut et le côté bas de la décharge permettant l'écoulement naturel des eaux de ruissellement (d'où les permis antérieurs imposant le respect du relief du sol existant) et que, dans les exemples existants de décharge en tumulus, celle-ci s'établit sur un sol non excavé et aménagé à cette fin, alors que la présente exploitation recouvrira plus de 30 mètres de déchets déjà déversés dans des conditions de sécurité insuffisantes pour la protection du milieu; qu'ils relèvent encore que le fait que le Conseil wallon de l'environnement pour le développement durable (CWEDD) ait considéré l'étude d'incidences comme satisfaisante n'est pas, selon eux, déterminant : il ne s'agit que d'un avis, outre que le même CWEDD a, dans son avis du 24 novembre 1998 sur l'étude d'incidences relative à la modification du relief du sol, mis en évidence les lacunes résultant de la dualité des études d'incidences; qu'ils soulignent ainsi, notamment, l'absence d'évaluation de l'exploitation en dôme et l'absence d'évaluation de la problématique des tassements de déchets et des pentes résiduelles; qu'ils soutiennent que la décision d'autoriser la création d'un dôme aurait dû se baser sur une étude scientifique approfondie de l'état des systèmes d'étanchéité et de drainage qui se trouvent sous la décharge afin de XIII - 1092-1091 - 7/12

s'assurer que le poids de déchets supplémentaires ne détériorera pas le fonctionnement d e ceux-ci, ce qui n'a pas été fait; qu'ils constatent que, par ailleurs, la nécessité de recourir à des pentes résiduelles d'au moins 3 % n'est nullement examinée par l'étude d'incidences et que le recours à des études postérieures, non soumises aux garanties de l'évaluation des incidences, établit à tout le moins le caractère lacunaire de l'étude d'incidences sur cette question; Considérant qu'en ce qui concerne la question de l'indépendance et de l'impartialité de l'intercommunale IGRETEC, l'article 21 de l'arrêté de l'Exécutif régional wallon du 31 octobre 1991 disposait comme suit : " Toute personne choisie en qualité d'auteur d'études d'incidences peut être récusée si elle se trouve dans des conditions susceptibles de mettre en cause l'indépendance de l'exercice de sa mission"; Considérant qu'en l'espèce, l'intercommunale IGRETEC n'a pas participé à l'élaboration du projet; que les requérants ne démontrent pas que l'intercommunale n'aurait pas agi avec indépendance et impartialité; qu'en effet, les circonstances que ses statuts l'autorisent à procéder à l'étude et à la gestion de la collecte et de la destruction des immondices, qu'elle est composée de 60 communes et de 7 intercommunales dont l'ICDI et qu'elle a proposé, pour l'élaboration du projet de plan des C.E.T., le site no 258 retenu par la SPAQuE, ne sont pas de nature à mettre en doute l'indépendance et l'impartialité de l'intercommunale; que, par ailleurs, la fermeture de la décharge de Cronfestu (fin octobre 1994) est postérieure à la réalisation de l'étude d'incidences (15 mars 1994); Considérant, quant à la compétence de l'intercommunale IGRETEC pour établir une étude d'incidences pour un projet situé hors de la zone géographique résultant de ses statuts, qu'elle a été agréée par arrêté ministériel du 7 mai 1992 comme auteur d'études d'incidences sur tout le territoire de la Région wallonne; qu'en cette qualité, il n'est ni inconstitutionnel ni illégal qu'elle établisse une étude d'incidences pour un projet se situant au-delà de ses limites statutaires; que, d'ailleurs, une telle activité est accessoire et ne porte pas atteinte à la réalisation de son objet social principal; qu'en sa première branche, le moyen n'est pas fondé; Considérant, quant à la deuxième branche, que l'article 4 du décret du 11 septembre 1985 disposait comme suit : " La délivrance de toute autorisation est subordonnée à la mise en oeuvre du système d'évaluation des incidences sur l'environnement prévu par le présent décret. XIII - 1092-1091 - 8/12

Si plusieurs autorisations sont requises, un seul système d'évaluation des incidences sera prévu pour autant qu'il soit relatif à tous les aspects des autorisations indispensables à la bonne fin du projet. L'Exécutif détermine, par des normes générales, les conditions d'application du présent article"; que l'article 4 de l'arrêté de l'Exécutif régional wallon du 31 octobre 1991 disposait comme suit : " Lorsqu'un projet dont plusieurs éléments sont situés sur une même zone géographique et sont fonctionnellement liés entre eux, requiert plusieurs autorisations, ce projet est soumis à un seul système d'évaluation des incidences sur l'environnement. L'unicité du système d'évaluation visé à l'alinéa 1er n'est appliquée que pour autant que le demandeur introduise simultanément auprès des différentes autorités compétentes une notice d'évaluation préalable unique. La notice d'évaluation unique reprend l'ensemble des indications qu'auraient dû comporter les différentes notices d'évaluation, ou tout document en tenant lieu, si les demandes avaient été introduites séparément. La notice d'évaluation fait explicitement référence au présent article"; Considérant que l'article 4, alinéa 2, du décret vise l'hypothèse du projet mixte, à savoir le projet unique qui requiert plusieurs autorisations (par exemple un permis d'urbanisme et un permis d'exploiter), tandis que l'article 4, alinéa 1er, de l'arrêté concerne les "établissements localisés dans un certain rayon géographique et présentant entre eux des liens d'interdépendance fonctionnelle tels qu'ils pourraient être considérés comme formant un seul projet"; que, dans le premier cas, l'application du système unique d'évaluation est obligatoire alors que, dans le second cas, l'application du système unique d'évaluation est laissée au choix du demandeur des permis (article 4, alinéa 2, de l'arrêté); Considérant que la partie adverse écrit ce qui suit dans son mémoire en réponse : " Dans une deuxième branche, les parties requérantes considèrent que l'étude d'incidences réalisée ne respecterait pas le système unique d'évaluation des incidences, en ce qu'elle ne porterait pas sur la modification du relief du sol liée à l'exploitation, et en particulier sur l'exploitation de la décharge en tumulus. Il y a plusieurs types de centres d'enfouissement technique : les centres d'enfouissement technique par comblement et les centres d'enfouissement technique par tumulus et enfin, les centres d'enfouissement technique qui combinent les deux formules. Il est donc inexact d'écrire, comme le font les parties requérantes, que les techniques de comblement et en tumulus sont deux techniques appréhendées de manière alternative et exclusive (p. 45 de la requête). Au contraire, il est même fréquent de rencontrer des décharges qui combinent les deux : par exemple la décharge d'Hallembaye et celle de Ciney-Leignon. Le centre d'enfouissement technique de Mont-Saint-Guibert n'est pas une exploitation en tumulus : il s'agit XIII - 1092-1091 - 9/12

essentiellement d'un comblement de carrière : l'article 7, 1o de l'acte attaqué prévoit en effet l'aménagement du fond et des flancs des zones d'exploitation ! Par ailleurs, ce même arrêté précise en son article 28, que «pour des raisons de gestion environnementale, en vue d'assurer un ruissellement des eaux de pluie et leur recueillement, après tassement des déchets, la pente résiduelle moyenne à mesurer à partir du point culminant ne pourra être inférieure à 3 %». Tant au moment du dépôt de la demande de permis que lors de son octroi, l'exploitant était titulaire d'un permis d'urbanisme au titre de la modification sensible du relief du sol, délivré le 8 août 1991 à la société privée à responsabilité limitée VAN DEN BOSSCHE. Ce permis récemment interprété tant par le fonctionnaire délégué que par le collège des bourgmestre et échevins de la commune de MontSaint-Guibert, prend en considération la problématique de l'inévitable tassement des déchets mis en décharge. Le permis est en effet interprété comme suit : niveau maximum avant tassement = niveau défini par une ligne fictive reliant les bords opposés de la décharge - niveau existant avant la mise en oeuvre de la décharge + 25 %. Cette interprétation a nécessairement pris en considération le rapport du bureau d'études DANHEUX ET MAROYE annexé à la lettre de l'Office wallon des Déchets adressée à la Direction générale de l'Aménagement du territoire, du Logement et du Patrimoine en date du 5 mai 1997 (pièce 52 du dossier administratif). La demande d'autorisation d'implanter et d'exploiter un centre d'enfouissement technique n'a donc pas été présentée d'une manière telle qu'elle aurait induit en erreur l'autorité compétente. De plus, il n'y a pas eu de modification de la demande d'autorisation en cours d'instruction, puisqu'aussi bien, c'est en prenant notamment en considération les enseignements de l'étude des incidences sur l'environnement réalisée par l'intercommunale IGRETEC que l'autorité compétente a imposé, non pas que la décharge prenne la forme d'un tumulus, mais que la décharge, après réhabilitation, présente une pente résiduelle de 3 % pour des raisons de gestion environnementale. Si, effectivement, l'étude d'incidences n'aborde pas explicitement et en détail l'exploitation en tumulus - mais, elle n'avait pas à le faire, puisqu'il ne s'agit pas d'une exploitation en tumulus - il faut relever que la décision fixant le contenu de l'étude d'incidences sur l'environnement ne comportait pas à cet égard de prescription particulière, ce qui pouvait parfaitement se justifier dès lors que l'exploitation finalement autorisée ne nécessite pas dès l'abord de technique particulière, au contraire des véritables décharges en tumulus, c'est-à-dire de celles qui démarrent au niveau du sol (étude d'incidences, p. 230). Que des lacunes, à cet égard, aient été dénoncées par la CRAT [commission régionale d'aménagement du territoire] et le CWEDD importe peu, parce que précisément, elles ont été dénoncées dans le cadre d'une procédure différente et de surcroît postérieure, à savoir celle qui porte sur le permis d'urbanisme requis au titre de la modification sensible du relief du sol, demande toujours en cours d'instruction"; et encore : " [...]. En l'espèce, il est évident qu'il n'y a pas d'identité d'objets. En effet, la majeure partie des déchets à déverser est déjà couverte par un permis d'urbanisme au titre de la modification sensible du relief du sol; ce n'est qu'une mineure partie de déchets lesquels, par hypothèse, ne seront déversés qu'en fin d'exploitation - qui n'est pas visée par le permis d'urbanisme déjà accordé au titre de la modification sensible du relief du sol. Du reste, une demande de permis d'urbanisme soumise à évaluation des incidences sur l'environnement est toujours en cours d'instruction pour couvrir la XIII - 1092-1091 - 10/12

modification sensible du relief du sol qui résultera du déversement de cette partie de déchets. [...]" et : " [...]. La partie adverse ne peut, à cet égard, suivre la thèse de Madame le premier auditeur selon laquelle : «quelle que soit la définition qu'on en donne, il s'agit bien d'un projet mixte, parce qu'il requiert en soi, dès le départ, la délivrance d'un permis d'urbanisme et d'un permis d'exploiter». Et de citer F. HAUMONT, dans Urbanisme - Région wallonne, Rép. not., no 1464 (rapport sur la demande de suspension, p. 53). F. HAUMONT a écrit : «si l'on considère que, parmi les installations d'élimination ou de valorisation de déchets, nombreuses sont celles qui rentrent dans la notion de «projet mixte» (supra no 637 et infra no 1472), ce qui sera d'office le cas des décharges contrôlées, le permis d'exploiter une telle décharge sera suspendu tant que le permis de bâtir relatif à ladite installation n'aura pas été délivré». La position de la partie adverse ne s'écarte pas de l'opinion de F. HAUMONT : bien entendu, l'implantation et l'exploitation d'un centre d'enfouissement technique nouveau constitue un projet mixte qui requiert, dès le départ, un permis. Mais, en l'espèce, le permis d'urbanisme était déjà octroyé, au demeurant avant la date d'adoption de l'arrêté de l'Exécutif régional wallon du 31 octobre 1991 qui a porté exécution au décret du 11 septembre 1985 organisant l'évaluation des incidences sur l'environnement dans la Région wallonne. Certes, aujourd'hui, une demande de permis d'urbanisme est en cours d'instruction, mais, outre qu'elle ne porte que sur une partie mineure des déchets qui peuvent être déversés - la partie qui n'est pas couverte par le permis d'urbanisme de 1991 (autrement dit, il n'y a pas d'identité d'objet et par conséquent, il n'y a pas de permis unique), elle n'est que la conséquence d'une condition d'implantation et l'exploitation imposée par l'autorité compétente (autrement dit, le permis d'urbanisme «complémentaire» n'était pas requis dès le départ)"; Considérant que le projet faisant l'objet de la demande de permis rendait nécessaire une modification du relief du sol - même si c'est pour une partie mineure des déchets à déverser en fin d'exploitation - et donc un nouveau permis d'urbanisme; qu'en conséquence, l'étude d'incidences devait appréhender l'ensemble de la problématique résultant de l'exploitation de la décharge et de ses conséquences au plan urbanistique puisque, en définitive, plusieurs autorisations étaient requises; Considérant qu'il s'ensuit que l'étude d'incidences était incomplète; Considérant qu'en sa deuxième branche, le moyen est fondé,

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DECIDE:

Article 1er. Sont annulés les articles 2 à 75 de l'arrêté ministériel du 16 décembre 1998 autorisant la S.A. PROPRETE, ASSAINISSEMENT, GESTION DE L'ENVIRONNEMENT, en abrégé "PAGE", actuellement dénommée S.A. SHANKS, à poursuivre l'exploitation d'un centre d'enfouissement technique de classe 2 à Mont-Saint-Guibert, au lieu-dit "Les Trois Burettes", en fixant les conditions de postgestion et en instituant un comité d'accompagnement et un comité scientifique du centre d'enfouissement technique.

Article 2. Les dépens, liquidés à la somme de 1.289,08 euros, sont mis à la charge de la partie adverse à concurrence de 1.041,18 euros, et à la charge de la partie intervenante à concurrence de 247,90 euros.

Ainsi prononcé à Bruxelles, en audience publique de la XIIIe chambre, le seize mars deux mille dix par : MM. HANOTIAU, DAOUT, Mmes VANDERNACHT, MALCORPS,

président de chambre, conseiller d'Etat, conseiller d'Etat, greffier.

Le Greffier,

Le Président,

M.-Chr. MALCORPS.

M. HANOTIAU.

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