Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2013:ARR.224.651 (2013-09-16)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 224.651 van 16 september 2013 Ruimtelijke ordening, stedenbouw,
leefmilieu en aanverwante aangelegenheden - Bouwvergunningen en gemengde
vergunningen Beslissing : Vernietiging Samenvoeging bekendmaking
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Xe KAMER
ARREST
nr. 224.651 van 16 september 2013
in de zaken A. 201.773/X-14.806 (I)
A. 203.708/X-15.013 (II).
In zake :
I. + II.
de v.z.w. SINT-REMBERTZIEKENHUIS
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Stefaan Callens
kantoor houdend te 1040 BRUSSEL
Tervurenlaan 40
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
I. + II.
de VLAAMSE GEMEENSCHAP,
vertegenwoordigd door de Vlaamse regering
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Tom De Sutter
kantoor houdend te 9000 GENT
Koning Albertlaan 128
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van de beroepen
1.
Het beroep, ingesteld op 19 september 2011, strekt tot de
nietigverklaring van “het besluit van 21 juli 2011 van de Administrateur-Generaal
van het Vlaams Agentschap Zorg en Gezondheid tot intrekking van het besluit
van de Administrateur-Generaal van het Vlaams Agentschap Zorg en Gezondheid
van 8 juli 2011 tot aanpassing van de voorafgaande vergunning van 10 juni 2010
voor het bouwen van een woonzorgcentrum” (zaak I. A. 201.773/X-14.806).
Het beroep, ingesteld op 17 februari 2012, strekt tot de
nietigverklaring van het besluit van 20 december 2011 van de Vlaamse minister
van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin waarbij de “aanpassing van de
voorafgaande vergunning van 10 juni 2010 voor het bouwen van een
X-14.806-15.013-1/17
woonzorgcentrum met 105 woongelegenheden […] voor wat betreft de
inplantingsplaats, namelijk Torhoutsesteenweg 217 in […] Zedelgem naar
Pastoor Staelensstraat 3 in […] Zedelgem, wordt geweigerd” en waarbij wordt
vastgesteld dat die voorafgaande vergunning van 10 juni 2010 van rechtswege is
vervallen op 10 juni 2011 (zaak II. A. 203.708/X-15.013).
II. Verloop van de rechtspleging
2.
De verwerende partij heeft in de zaak sub I een memorie van
antwoord ingediend en de verzoekende partij heeft in de zaak sub I een memorie
van wederantwoord ingediend.
De verwerende partij heeft in de zaak sub II een administratief
dossier ingediend en de verzoekende partij heeft in de zaak sub II een
toelichtende memorie ingediend.
Eerste auditeur Werner Weymeersch heeft in beide zaken een
verslag opgesteld.
De verzoekende partij heeft in beide zaken een laatste memorie
ingediend. De verwerende partij heeft in beide zaken een verzoek tot voortzetting
van het geding en een laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 19 april 2013.
Staatsraad Jan Clement heeft verslag uitgebracht in beide zaken.
Advocaat Stefaan Callens, die in beide zaken verschijnt voor de
verzoekende partij, en advocaat Tom De Sutter, die in beide zaken verschijnt
voor de verwerende partij, zijn gehoord.
X-14.806-15.013-2/17
Eerste auditeur Werner Weymeersch heeft een met dit arrest
eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.
Op 1 mei 2010 vraagt de verzoekende partij een voorafgaande
vergunning aan voor het bouwen van een woon- en zorgcentrum met 100
woongelegenheden
in
de
zorgregio
Zedelgem
en
gelegen
aan
de
Torhoutsesteenweg 217.
4.
Bij besluit van 10 juni 2010 willigt de administrateur-generaal
van het Vlaams Agentschap Zorg en Gezondheid de aanvraag in en wordt de
voorafgaande vergunning verleend.
Luidens artikel 2 van dat besluit is de vergunning geldig voor
vijf jaar en kan ze eenmalig worden verlengd met drie jaar.
Artikel 3 van dat besluit vermeldt nog dat in drie gevallen de
voorafgaande vergunning van rechtswege vervalt. Ten eerste is dit als bij de
aanvraag voor een voorafgaande vergunning een principiële beslissing tot
onteigening of een bewijs van aankoopoptie van de inplantingsplaats is gevoegd
en binnen een jaar na de datum van dit besluit de initiatiefnemer het
eigendomsbewijs voor dat onroerend goed niet aan het agentschap heeft bezorgd.
Ten tweede als binnen drie jaar na de datum van dit besluit de initiatiefnemer aan
het agentschap niet het bewijs heeft geleverd dat een stedenbouwkundige
vergunning werd verkregen of aangevraagd om het initiatief op de
inplantingsplaats te verwezenlijken. En ten derde als binnen de geldigheidsduur
de initiatiefnemer het initiatief niet heeft gerealiseerd, waarbij het initiatief wordt
X-14.806-15.013-3/17
beschouwd als gerealiseerd als ten minste een winddichte infrastructuur werd
gebouwd.
Tegen dit besluit van 10 juni 2010 dient het OCMW van
Zedelgem op 18 oktober 2010 een beroep tot nietigverklaring in bij de Raad van
State (zaak gekend onder nr. 197.979/X-14627). Op 15 mei 2012 stelt de Raad
van State bij arrest nr. 219.355 de afstand van het geding vast.
5.
Op 1 januari 2011 dient de verzoekende partij een nieuwe
aanvraag in tot het bekomen van een voorafgaande vergunning voor het bouwen
van een woon- en zorgcentrum met 10 woongelegenheden in de zorgregio
Zedelgem en gelegen aan de Torhoutsesteenweg 217.
De verwerende partij kwalificeert de aanvraag als een
“aanpassing van de voorafgaande vergunning van 10 juni 2010”. De capaciteit
zou worden verhoogd van 100 naar 110 woongelegenheden.
Luidens de brief van 2 februari 2011 van de verwerende partij
zijn er op 3 januari 2011 twee ontvankelijke aanvragen ingediend voor een totaal
van twintig bijkomende woongelegenheden, terwijl het programmacijfer slechts
de realisatie van tien bijkomende woongelegenheden toelaat. Daarom wordt het
voornemen geuit tot toekenning van vijf bijkomende woongelegenheden, samen
met een voornemen tot weigering van vijf bijkomende woongelegenheden.
Uiteindelijk wordt het besluit van 10 juni 2010 aangepast bij
besluit van 12 mei 2011 van de administrateur-generaal van het Vlaams
Agentschap Zorg en Gezondheid en wordt de voorafgaande vergunning verleend
voor het bouwen van een woonzorgcentrum met 105 woongelegenheden. Die
aangepaste vergunning is geldig tot 2015, kan met drie jaar worden verlengd en
bevat eenzelfde artikel 3 als hiervoor al is vermeld onder randnummer 4.
6.
Op 9 februari 2011 vraagt de verwerende partij aan de
verzoekende partij om inzake het onroerend goed waarop de voorafgaande
X-14.806-15.013-4/17
vergunning van 10 juni 2010 betrekking heeft, ofwel een eigendomsbewijs voor
te leggen, ofwel een bewijs van een zakelijk recht of genotsrecht dat
tegenstelbaar is aan derden. Het bewijs moet worden geleverd voor 10 juni 2011,
zoniet vervalt de voorafgaande vergunning van rechtswege.
7.
Op
9
juni
2011
vraagt
de
verzoekende
partij
een
“adreswijziging” van de op 10 juni 2010 verkregen en intussen gewijzigde
voorafgaande vergunning naar het perceel dat is gelegen aan de Pastoor
Staelensstraat 3 te Zedelgem. De eigendomstitel voor dat perceel wordt bij de
aanvraag gevoegd.
De verzoekende partij geeft in de motivatie bij de aanvraag aan
dat de nieuwe locatie zich situeert achterliggend aan het terrein waar het
woonzorgcentrum initieel was gepland en dit ter hoogte van een kerkplein
(St. Elooi) wat een betere en veiligere circulatie waarborgt, dat het voorplein een
beter ruimtelijk perspectief biedt, dat zich naast het perceel de inkom situeert van
een lagere school waardoor bij realisatie van het woonzorgcentrum een boeiende
interactie kan ontstaan met de school, de senioren en het woonzorgcentrum, dat
deze locatie veel beter de buurtwerking integreert van deze parochie, en dat het
“gemeenschapsgronden” betreft.
In de eigendomstitel (een notariële akte van 6 juni 2011) erkent
de verzoekende partij (de koper) dat zij vanwege de instrumenterende notaris een
niet ondertekend faxbericht van 24 mei 2011 uitgaande van de gemeente
Zedelgem heeft ontvangen waarin ondermeer wordt vermeld dat het onroerend
goed (een kloostergebouw) dat op het perceel werd opgericht, is opgenomen in de
inventaris van bouwkundig erfgoed waardoor bijkomende adviezen zullen
moeten worden ingewonnen wanneer een stedenbouwkundige aanvraag wordt
ingediend. Door het niet ondertekend zijn van het faxbericht kunnen de notarissen
blijkbaar geen zekerheid bieden omtrent de inhoud van de voormelde
stedenbouwkundige inlichtingen. Niettemin vraagt de koper, die verklaart zelf de
nodige informele inlichtingen te hebben ingewonnen bij de gemeente Zedelgem,
X-14.806-15.013-5/17
de akte te verlijden zonder in het bezit te zijn van de ondertekende
stedenbouwkundige inlichtingen.
8.
Op 23 juni 2011 deelt de stedenbouwkundige ambtenaar van de
gemeente Zedelgem aan de gedelegeerde bestuurder van de woonzorggroep GVO
mee dat, aangezien het kloostergebouw is opgenomen in de inventaris van het
bouwkundig erfgoed, een sloping niet zomaar kan. Bovendien heeft het perceel
een Vloer/Terrein-index van 1 en laat artikel 4.4.1, §1 van de Vlaamse Codex
Ruimtelijke Ordening geen afwijkingen toe op die index. De som van alle
gerealiseerde vloeroppervlakken (met inbegrip van de eventuele verdiepingen)
mag maximaal 800m² bedragen.
Die informatie bereikt uiteindelijk de verwerende partij die op
7 juli 2011 aan de gemeente Zedelgem vraagt om haar standpunt te bezorgen
betreffende dit bouwdossier.
9.
Op 8 juli 2011 besluit de administrateur-generaal van het
Vlaams Agentschap Zorg en Gezondheid dat artikel 1 van de voorafgaande
vergunning van 10 juni 2010 wordt aangepast als volgt: “Aan de
vzw ‘Sint-Rembertziekenhuis, Sint-Rembertlaan 21 in 8820 Torhout wordt de
voorafgaande vergunning verleend voor het bouwen van een woonzorgcentrum
met 105 woongelegenheden, gelegen Pastoor Staelensstraat 3 in 8210 Zedelgem”.
De vergunning is geldig tot 10 juni 2015, kan eenmalig verlengd worden met
drie jaar en bevat eenzelfde artikel 3 als hiervoor al is vermeld onder
randnummer 4.
Bij besluit van 21 juli 2011 trekt de administrateur-generaal van
het Vlaams Agentschap Zorg en Gezondheid het besluit van 8 juli 2011 in op
grond van de overweging dat het “voorbarig werd opgemaakt en naar de
initiatiefnemer verstuurd op 8 juli 2011, aangezien het onderzoek naar de
gevraagde aanpassing door het agentschap nog niet werd afgerond”. Dit is het
bestreden besluit in de zaak sub I, waarin ook nog wordt overwogen dat
“artikel 5 §1 van het besluit van de Vlaamse Regering van 5 juni 2009 tot
X-14.806-15.013-6/17
vaststelling van de regels voor het verlenen van de voorafgaande vergunning voor
sommige woonzorgvoorzieningen bepaalt dat het agentschap het dossier binnen
90 kalenderdagen na ontvangst van de ontvankelijke aanvraag onderzoekt en
nagaat of de aanvraag past binnen het vastgestelde programma”.
10.
Op 25 juli 2011 deelt de gemeente Zedelgem haar standpunt
mee aan de verwerende partij. De stedenbouwkundig ambtenaar verstrekt
dezelfde inlichtingen als hiervoor vermeld onder randnummer 8 en voegt er nog
aan toe dat het wijzigen van bijzondere plannen van aanleg momenteel niet
mogelijk is wegens ontstentenis van een gemeentelijk ruimtelijk structuurplan.
11.
Bij brief van 17 augustus 2011 deelt de verwerende partij aan
de verzoekende partij mee dat uit stedenbouwkundige informatie (opgenomen in
die brief) blijkt dat de nieuwe inplantingsplaats, waarvoor de aanpassing van de
voorafgaande vergunning is aangevraagd, onvoldoende groot is en dus niet
geschikt om er een woonzorgcentrum met 105 woongelegenheden te realiseren.
De brief vermeldt ook dat voor de initiële inplantingsplaats
(Torhoutsesteenweg 217 te Zedelgem) geen eigendomsbewijs noch een bewijs
van een zakelijk recht of genotsrecht dat tegenstelbaar is aan derden voor 10 juni
2011 werd ingestuurd.
Bij wijze van conclusie wordt formeel het voornemen
meegedeeld tot weigering van de aanpassing van de voorafgaande vergunning
van 10 juni 2010 met betrekking tot de inplantingsplaats. Aangezien er ook geen
eigendomsbewijs of bewijs van zakelijk recht of genotsrecht werd ingestuurd
voor de oorspronkelijke inplantingsplaats, “heeft de weigering tot aanpassing van
de voorafgaande vergunning tot gevolg dat de voorafgaande vergunning van
10 juni 2010 van rechtswege vervalt op 10 juni 2011”.
12.
Tegen dit voornemen dient de verzoekende partij een verzoek
tot heroverweging in op 16 september 2011.
X-14.806-15.013-7/17
Op 24 oktober 2011 adviseert de beroepscommissie inzake
gezins- en welzijnsaangelegenheden dat “het agentschap motieven heeft
ingeroepen die het actuele kader overstijgen van de beoordeling van een aanvraag
(tot wijziging) van een voorafgaande vergunning” zodat “zij het verzoek tot
heroverweging […] als gegrond [beschouwt]”.
14.
Op 20 december 2011 weigert de bevoegde minister de
aanpassing van de voorafgaande vergunning van 10 juni 2010 voor het bouwen
van een woonzorgcentrum met 105 woongelegenheden voor wat de
inplantingsplaats betreft en waarbij wordt vastgesteld dat de voorafgaande
vergunning vervallen is op 10 juni 2011. Dit is het bestreden besluit in de zaak
sub II.
15.
Op 6 januari 2012 verschijnt in het Belgisch Staatsblad een
bericht dat de voorafgaande vergunning van 10 juni 2010 van rechtswege is
vervallen op 10 juni 2011.
IV. Samenvoeging
16.
De beroepen zijn dermate verknocht dat het in het raam van een
goede rechtsbedeling past de zaken samen te voegen.
V. Ontvankelijkheid van het beroep in de zaak sub I
Uiteenzetting van de exceptie
17.
In haar memorie van antwoord voert de verwerende partij het
volgende aan inzake het belang van de verzoekende partij bij het beroep in de
zaak sub I:
“De verzoekende partij heeft geen belang bij het voorliggende beroep tot
nietigverklaring:
- eens definitief het verval van de voorafgaande vergunning
verleend op 10 juni 2010 door de administrateur-generaal van het
Agentschap Zorg en Gezondheid - Afdeling Residentiële en
X-14.806-15.013-8/17
Gespecialiseerde Zorg, aangepast op 12 mei 2011, komt vast te
staan; of
- eens de eventuele beslissing tot definitieve weigering van de op 9
juni 2011 aangevraagde aanpassing definitieve rechtskracht
verkrijgt.
Deze vooralsnog niet actuele excepties hoeven evenwel een verkorte
rechtspleging wegens de kennelijke ongegrondheid van de middelen niet in
de weg te staan.”
Beoordeling
Op 20 december 2011 is de definitieve weigeringsbeslissing
van de aanvraag tot aanpassing van de inplantingsplaats genomen. Tegen dit
weigeringsbesluit is door de verzoekende partij een beroep tot nietigverklaring
ingediend (zaak sub II).
De door de verwerende partij aangevoerde excepties zouden
hoe dan ook enkel kunnen opgaan indien het laatstgenoemde beroep zou worden
verworpen, hetgeen, zoals hierna zal blijken, niet het geval is.
De excepties kunnen bijgevolg niet worden aangenomen.
VI. Onderzoek van het eerste middel in de zaak sub I
Standpunt van de partijen
19.
In het eerste middel voert de verzoekende partij de schending
aan van het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.
Zij stelt dat het niet conform de voormelde beginselen is om bij
het bestreden besluit het rechtmatig besluit van 8 juli 2011, dat aan haar rechten
verleende, in te trekken.
In het licht van de eisen van rechtszekerheid mag een
vergunninghouder er in het algemeen op vertrouwen dat een verleende
vergunning overeenkomstig de desbetreffende voorschriften is verstrekt en dat hij
X-14.806-15.013-9/17
gerechtigd is van die vergunning gebruik te maken. Aan de verzoekende partij is
een aanpassing verleend van de voorafgaande vergunning. Er is via het besluit
van 8 juli 2011 aan de verzoekende partij een voorafgaande vergunning verleend
voor het bouwen van een woonzorgcentrum met 105 woongelegenheden aan de
Pastoor Staelensstraat 3 in Zedelgem. Dit besluit kwam rechtmatig tot stand. Er is
dan ook geen mogelijkheid voor de verwerende partij om het besluit van 8 juli
2011 zomaar in te trekken nu het besluit van 8 juli 2011 op rechtmatige wijze
rechten deed ontstaan bij de verzoekende partij. Daar komt nog bij dat in het
bestreden besluit op geen enkele wijze wordt gesteld dat de intrekking is
ingegeven door redenen van onregelmatigheid van het ingetrokken besluit. Er
wordt enkel verwezen naar het gegeven dat het administratief onderzoek niet zou
zijn afgelopen, maar dit motief - voor zover het de regelmatigheid van het besluit
van 8 juli 2011 al in het gedrang zou brengen - wordt door geen enkel concreet
gegeven gestaafd en vindt geen steun in het administratief dossier.
20.
In haar memorie van antwoord voert de verwerende partij aan
dat er geen sprake is van een regelmatige rechtshandeling. Immers - zoals
overwogen in het bestreden besluit - was het besluit voorbarig opgemaakt,
aangezien het onderzoek naar de gevraagde aanpassing door het agentschap nog
niet was afgerond. Zoals ook in het bestreden besluit is overwogen, beschikt het
agentschap op grond van artikel 5, §1 van het besluit van de Vlaamse regering
van 5 juni 2009 tot vaststelling van de regels voor het verlenen van de
voorafgaande vergunning voor sommige woonzorgvoorzieningen (hierna: het
besluit van de Vlaamse regering van 5 juni 2009) over een termijn van
90 kalenderdagen (na ontvangst van de ontvankelijke aanvraag) om het dossier te
onderzoeken en om na te gaan of de aanvraag past binnen het vastgestelde
programma.
De verwerende partij stelt dat er sprake is van een intern
misverstand of materiële vergissing tijdens de verlofperiode van de behandelende
ambtenaar, die onmiddellijk is rechtgezet nadat die ambtenaar uit verlof is
teruggekomen. De vergissing blijkt uit de brief van 7 juli 2011 aan de gemeente
X-14.806-15.013-10/17
Zedelgem waarin de verwerende partij - gelet op haar zorgvuldigheidsplicht - om
bijkomende stedenbouwkundige informatie vraagt.
De verwerende partij wijst erop dat een onregelmatige
rechtshandeling die rechten verleent binnen een termijn van zestig dagen kan
worden ingetrokken op basis van rechtmatigheidsgronden. In het geval niet tot
intrekking
zou
zijn
overgegaan,
zou
een
belanghebbende
partij
de
nietigverklaring van het besluit van 8 juli 2011 bij de Raad van State kunnen
hebben bekomen. Op het ogenblik van de intrekking - 21 juli 2011 - bestonden in
elk geval nog geen definitieve rechten in hoofde van de verzoekende partij.
21.
In haar memorie van wederantwoord wijst de verzoekende
partij erop dat er geen plicht was voor de verwerende partij om bij de aanvraag
tot aanpassing van de voorafgaande vergunning op dat moment al
stedenbouwkundige informatie op te vragen bij de gemeente Zedelgem.
Immers, in de op het dossier toepasselijke regelgeving wordt
nergens voorgeschreven dat informatie omtrent de stedenbouwkundige aspecten
direct moet worden ingewonnen bij de bevoegde gemeente. In artikel 5 van het
ministerieel besluit van 3 november 2011 houdende precisering voor de
ouderenvoorzieningen en de centra voor herstelverblijf van de regels met
betrekking tot de ontvankelijkheid van een aanvraag voor een voorafgaande
vergunning en voor een aanpassing van de voorafgaande vergunning (hierna: het
ministerieel besluit van 3 november 2011), is weliswaar bepaald dat bij de
aanvraag tot aanpassing van de voorafgaande vergunning met betrekking tot de
inplantingsplaats het bewijs moet worden geleverd dat de bestemming die aan
deze inplantingsplaats zal worden gegeven, past binnen de ruimtelijke planning.
Bovendien moet ook het bewijs worden geleverd dat de nieuwe inplantingsplaats
voldoende groot is om er het verleende initiatief op te realiseren aan de hand van
minstens een opsomming van de totale oppervlakte van de opgegeven
inplantingsplaats, het aantal bouwlagen dat vanuit stedenbouwkundig oogpunt op
die inplantingsplaats maximaal mag worden gerealiseerd en de te bouwen
oppervlakte per woonzorgvoorziening. Echter, dit ministerieel besluit van
X-14.806-15.013-11/17
3 november 2011 treedt pas in werking op 15 november 2011 en artikel 7 ervan
bepaalt ook dat de aanvragen tot het verkrijgen van een voorafgaande vergunning
of tot aanpassing van een verleende voorafgaande vergunning die vóór de datum
van inwerkingtreding van dit besluit werden ingestuurd, verder worden behandeld
volgens de regels die vóór die datum van kracht waren.
De aanvraag tot aanpassing van de verleende voorafgaande
vergunning van de verzoekende partij moet dan ook worden behandeld volgens
de regels van vóór het voormelde ministerieel besluit van 3 november 2011. Het
onderzoek bij derden omtrent de stedenbouwkundige gegevens van de nieuwe
inplantingsplaats was niet nodig op het moment van de indiening van de aanvraag
tot aanpassing van de inplantingsplaats. Er was dan ook geen enkele plicht voor
de verwerende partij om alvorens een beslissing te nemen omtrent de
aangevraagde aanpassing van de aanvraag, eerst nog contact op te nemen met de
gemeente omtrent het bouwvolume, de bouwgeschiktheid, de stedenbouwkundige
aspecten, enzovoort. Het besluit van 8 juli 2011 was dan ook niet onregelmatig
bij gebreke aan een dergelijk onderzoek bij de gemeente. Het besluit had niet
moeten worden ingetrokken.
22.1.
In haar laatste memorie stelt de verwerende partij nog dat uit
het administratief dossier ondubbelzinnig blijkt dat het voorbarig karakter een
verwijzing betreft naar de stedenbouwkundige informatie die is ingewonnen. Dit
is bovendien een argument dat de beslissing van 8 juli 2011 wel degelijk onwettig
of
onregelmatig
maakt,
omdat
die
beslissing
in
strijd
met
het
zorgvuldigheidsbeginsel is genomen.
22.2.
Naar de mening van de verwerende partij komt het haar toe om
bij het onderzoek van een (aanpassing van een) voorafgaande vergunning na te
gaan of de aanvraag realistisch is dan wel de realisatie ervan louter hypothetisch
of zelfs onmogelijk is. Dit geldt des te meer wanneer het verzoek tot aanpassing
van een voorafgaande vergunning volgt op een in gebreke blijven van de
aanvrager welke het verval van de voorafgaande vergunning meebrengt.
X-14.806-15.013-12/17
Het bestuur kan er niet ernstig toe worden verplicht om een
capaciteit binnen het programma te blokkeren voor een aanvraag op een
inplantingsplaats waarop deze capaciteit onmogelijk kan worden gerealiseerd. Er
kan bezwaarlijk worden aangenomen dat een voorafgaande vergunning voor een
project dat niet realiseerbaar is, in te passen valt in een globale zorgstrategische
visie die onder meer betrekking heeft op de (reële) woonzorgbehoefte en de wijze
waarop deze zal worden aangeboden. Om deze redenen hebben de diensten van
de verwerende partij ook bijkomende informatie ingewonnen. De diensten van de
verwerende partij hebben niet tot taak om de opdracht over te nemen van de
stedenbouwkundige diensten en een bouwdossier te beoordelen onder meer op
het vlak van de goede plaatselijke ruimtelijke ordening, maar het kan haar niet
worden verboden om na te gaan of de inplantingsplaats op het eerste gezicht
toelaat de aangevraagde capaciteit te realiseren.
Artikel 7, §1 van het besluit van de Vlaamse regering van 5 juni
2009 sluit het voorgaande niet uit en houdt geenszins in dat het principieel
karakter van de aanvraag niet mag worden onderzocht. Het heeft slechts
betrekking op de concrete beoordeling van een stedenbouwkundig dossier.
Evenmin sluit enige andere bepaling uit dat de verwerende partij overgaat tot het
kwestieus
onderzoek.
Het
bestuur
beschikt
over
een
discretionaire
beoordelingsbevoegdheid en is niet verplicht om zijn instemming te verlenen als
de initiatiefnemer bij het agentschap een gemotiveerd verzoekschrift heeft
ingediend tot aanpassing van een van de essentiële elementen van de
voorafgaande vergunning. De verzoekende partij betwist overigens niet dat de
gevraagde nieuwe inplantingsplaats niet in aanmerking komt voor de realisatie
van een woonzorgcentrum met 105 woongelegenheden.
Het is onverantwoord - en onverenigbaar met de globale
zorgstrategische visie - om, gezien de hoge zorgbehoefte (in de regio), de 105
voorafgaand vergunde woongelegenheden in het programma te blokkeren, terwijl
onmiddellijk en op het eerste gezicht duidelijk blijkt dat geen stedenbouwkundige
vergunning kan worden verkregen voor het gevraagde project. Het programma
moet alsdan worden vrijgehouden voor projecten die wel realiseerbaar zijn en er
X-14.806-15.013-13/17
niet louter op gericht zijn om voorafgaand vergunde woongelegenheden te
verzamelen en te blokkeren voor andere initiatiefnemers.
Beoordeling
23.
Artikel 59, eerste en tweede lid van het woonzorgdecreet van
13 maart 2009 (hierna: het woonzorgdecreet) bepaalt het volgende:
“Het bouwen of verbouwen van een ouderenvoorziening die aan
erkenning onderworpen is of die de initiatiefnemer wil laten erkennen, het
als dusdanig inrichten of in gebruik nemen van een bestaand gebouw, het
verplaatsen van de activiteiten en het verhogen van de capaciteit van zulke
voorziening zijn onderworpen aan de voorafgaande vergunning van de
Vlaamse Regering. De Vlaamse Regering legt de procedure daarvoor vast,
die de mogelijkheid bevat om een bezwaar in te dienen.
De voorafgaande vergunning kan alleen worden verleend als het
initiatief past in de programmatie, vermeld in artikel 58, en past in het kader
van de globale zorgstrategische visie, waarvan de elementen door de
Vlaamse Regering worden bepaald. Die elementen hebben onder meer
betrekking op de woonzorgbehoeften, de wijze waarop woonzorg zal
worden aangeboden, de plaats van het initiatief binnen het geheel van
bestaande woonzorgvoorzieningen en andere welzijnsvoorzieningen en
zorgverleners en de samenwerking met die voorzieningen en zorgverleners.
[…]”.
Op het ogenblik dat over de aanvraag tot aanpassing van de op
10 juni 2010 verleende voorafgaande vergunning een beslissing moest worden
genomen, luidde het artikel 5, §1 van het besluit van de Vlaamse regering van
5 juni 2009 als volgt:
“Het agentschap onderzoekt het dossier binnen negentig kalenderdagen
na de ontvangst van de ontvankelijke aanvraag en gaat na of de aanvraag
past binnen het programma dat per type van woonzorgvoorziening werd
vastgesteld met toepassing van artikel 58 van het woonzorgdecreet van 13
maart 2009. Het agentschap kan aan de initiatiefnemer aanvullende
inlichtingen vragen.
Als er verschillende ontvankelijke aanvragen ingediend worden die
betrekking hebben op hetzelfde programma in dezelfde geografische
omschrijving, worden de aanvragen behandeld in chronologische volgorde,
gebaseerd op de datum van ontvangst van een ontvankelijk dossier.
[…]”.
X-14.806-15.013-14/17
De overheid kan wettig een rechtsverlenende administratieve
rechtshandeling intrekken als dit gebeurt op rechtmatigheidsgronden en binnen de
termijn van zestig dagen bepaald voor het instellen van een beroep tot
nietigverklaring bij de Raad van State. Als een rechtsverlenende administratieve
handeling wettig of regelmatig is, kan zij niet worden ingetrokken. Er anders over
beslissen zou in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel.
25.1.
Het enige in het bestreden besluit opgenomen motief is dat het
ingetrokken besluit “voorbarig werd opgemaakt […] aangezien het onderzoek
[…] nog niet werd afgerond”.
25.2.
De verwerende partij stelt dat het haar niet kan worden
verboden om te onderzoeken of op het eerste gezicht een stedenbouwkundige
vergunning voor het betrokken woonzorgcentrum kan worden verkregen.
26.
Het blijkt niet en de verwerende partij beweert ook niet dat het
op grond van enige decretale of reglementaire bepaling aan het agentschap Zorg
en Gezondheid toekomt het in randnummer 25.2 bedoelde onderzoek te doen.
27.
Anders dan de verwerende partij blijkbaar aanneemt verplicht
het zorgvuldigheidsbeginsel er het agentschap Zorg en Gezondheid niet toe om
een aanvraag voor een woonzorgvoorziening te toetsen aan de op de
inplantingsplaats van toepassing zijnde stedenbouwkundige voorschriften. Of de
aanvraag al dan niet stedenbouwkundig realiseerbaar is, zal dienen beoordeeld te
worden op het ogenblik dat effectief een stedenbouwkundige aanvraag wordt
ingediend en door de daartoe bevoegde diensten en ambtenaren.
28.
Daargelaten de juistheid van de in randnummer 25.2 bedoelde
stelling valt niet in te zien hoe het feit dat het de verwerende partij niet verboden
is het voornoemde te onderzoeken de onwettigheid of onregelmatigheid zou
meebrengen van een beslissing waarin dit onderzoek niet werd gedaan. Het is
immers niet omdat het doen van iets toegelaten is dat het niet doen ervan van de
weeromstuit onwettig of onregelmatig is.
X-14.806-15.013-15/17
Verder betreft de kritiek van de verwerende partij dat het
ingetrokken besluit tot een “onverantwoord” resultaat zou leiden de opportuniteit
van dit besluit en niet de wettigheid of de regelmatigheid ervan.
29.
Voor zover de verwerende partij in haar memorie van antwoord
aanvoert dat er op het ogenblik van de intrekking nog geen sprake was van
“definitieve” rechten in hoofde van de verzoekende partij, doet dit niets af aan de
voorgaande
vaststellingen,
aangezien
het
volstaat
dat
de
ingetrokken
rechtshandeling rechtsverlenend is.
30.
Het blijkt niet dat het er enige onwettigheid of onregelmatigheid
kleeft aan het ingetrokken besluit.
31.
Het middel is gegrond.
VII. Onderzoek in de zaak sub II
32.
Hiervoor is gebleken dat het in de zaak sub I bestreden besluit
moet worden vernietigd. Deze nietigverklaring brengt mee dat het besluit van
8 juli 2011 definitief is en dat de voorafgaande vergunning van 10 juni 2010
aangepast is in de door de verzoekende partij gewenste zin. Bijgevolg is er geen
rechtsgrond meer voor het in de zaak sub II bestreden besluit, zodat dit besluit
mee moet worden nietig verklaard.
BESLISSING
- De zaken 201.773/X-14.806 en 203.708/X-15.013 worden gevoegd.
- Dit arrest dient te worden bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad.
- De Raad van State vernietigt :
a. het besluit van 21 juli 2011 van de administrateur-generaal van het
Vlaams Agentschap Zorg en Gezondheid tot intrekking van het besluit
X-14.806-15.013-16/17
van de administrateur-generaal van het Vlaams Agentschap Zorg en
Gezondheid van 8 juli 2011 tot aanpassing van de voorafgaande
vergunning van 10 juni 2010 voor het bouwen van een woonzorgcentrum
te Zedelgem, en
b. het besluit van 20 december 2011 van de Vlaamse minister van Welzijn,
Volksgezondheid en Gezin waarbij de “aanpassing van de voorafgaande
vergunning van 10 juni 2010 voor het bouwen van een woonzorgcentrum
met 105 woongelegenheden […] voor wat betreft de inplantingsplaats,
namelijk Torhoutsesteenweg 217 in […] Zedelgem naar Pastoor
Staelensstraat 3 in […] Zedelgem, wordt geweigerd” en waarbij wordt
vastgesteld dat de voorafgaande vergunning van 10 juni 2010 van
rechtswege is vervallen op 10 juni 2011.
4. De verwerende partij wordt verwezen in de kosten van de beroepen tot
nietigverklaring, begroot op 350 euro.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, in openbare terechtzitting van zestien
september 2013, door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
Johan Lust,
kamervoorzitter,
Pierre Lefranc,
staatsraad,
Jan Clement,
staatsraad,
Astrid Truyens,
griffier.
bijgestaan door
De griffier
De voorzitter
Astrid Truyens
Johan Lust
X-14.806-15.013-17/17