Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2015-12-17, ECLI:BE:RVSCE:2015:ARR.233.281

Décision officielle commentée

XV - 2199 & 2846 - 2/11

Le 25 juin, une réunion est organisée entre la ville de Nivelles et la cellule «Gestion intégrée Sol Érosion Ruissellement» (GISER) du Service Public de Wallonie (S.P.W.). Le 2 juillet, le bourgmestre de Nivelles adopte l'arrêté suivant : « Vu la Nouvelle loi communale et, en particulier, ses articles 133, alinéa 2, et 135; Considérant que, le 12 juin 2012, d'importantes coulées de boue ont envahi la rue Maubille ainsi que certaines habitations bordant la voirie; Considérant qu'il ressort des constatations réalisées sur le terrain par les services communaux, que les coulées de boue litigieuses proviennent directement de terres agricoles situées en amont de la rue Maubille; Considérant que ces terres agricoles sont la propriété de M. Olivier Le Brun; Considérant que la ville a déjà écrit à monsieur Le Brun à deux reprises, le 8 avril 2011 et le 2 avril 2012 afin de lui demander de prendre des mesures visant à protéger les biens situés en aval de ses terres des écoulements de boues; Que ces courriers n'ont pas été suivis d'effet; Que des épisodes d'écoulements de boues se sont reproduits depuis, notamment le 12 juin 2012; Considérant que l'importance de la superficie dédiée à la monoculture de pommes de terre est de nature à favoriser la formation des coulées de boue: Considérant que des mesures doivent absolument être prises pour mettre un terme à ces coulées de boue; Qu'en particulier différentes mesures devraient être prises, notamment celles consistant à retourner les terres en extrême profondeur, à cultiver les cultures avec des sillons perpendiculaires à la pente, à installer des barrages végétaux anti-érosifs perpendiculairement aux axes de ruissellement et à créer des zones de rétention; Considérant que les troubles qui affectent les terres agricoles en cause mettent à mal l'ordre public et, en particulier, la sécurité et la propreté publiques; Que la rue Maubille subit, tout comme certaines des habitations qui les bordent du fait de la situation des terres agricoles et de la manière dont elles sont exploitées des troubles importants et directs; Considérant qu'au vu de la période de l'année (fin du printemps début de l'été) et des phénomènes pluvieux et orageux susceptibles d'encore se produire dans les prochains jours mais aussi de leur imprévisibilité, il est urgent que les mesures adéquates soient prises sans délai; Qu'il est d'autant plus urgent d'intervenir que si le phénomène pluvieux du 12 juin 2012 peut être considéré comme important, il n'est toutefois pas exceptionnel; Qu'un délai de dix jours pour prendre les mesures apparaît raisonnable eu égard à leur nature mais aussi à l'urgence que présente la situation pour l'ordre public; Considérant que la responsabilité de la situation résulte, pour l'essentiel, de la manière dont les terres agricoles sont exploitées; Qu'en conséquence, il y a lieu de prévoir qu'a défaut pour le propriétaire des terres de s'exécuter dans le délai prévu, les mesures précitées seront prises à l'initiative du bourgmestre de Nivelles, aux frais, risques et périls de M. Olivier Le Brun; Arrête Article 1er: XV - 2199 & 2846 - 3/11

a. M. Olivier Le Brun est tenu, dans les dix jours de la réception du présent arrêté, de prendre toutes les mesures nécessaires pour empêcher les coulées de boue en provenance de ses terres agricoles qu'il exploite ou qui sont exploitées par un tiers. b. A défaut d'exécution volontaire, au plus tard dans le délai de dix jours précité, le bourgmestre fera prendre d'office les mesures visées sous l'article 1a aux frais, risques et périls de M. Le Brun. (…)». Il s'agit de l'acte attaqué dans l'affaire 206.197/XV-2199. Le 30 juillet, F.-X. Warnitz, conseiller au S.P.W., spécialisé dans les mesures agri-environnementales, dépose un rapport relatif à la mise en place des bandes de parcelles aménagées dans un but «anti-érosif». Le 10 janvier 2013, le GISER rend un rapport dans lequel il suggère qu'afin de réduire les coulées de boues, le requérant installe des fascines et des zones enherbées. En avril 2013, le requérant met en place des bandes enherbées suggérées par ces rapports, mais il refuse d'installer des fascines. Le 8 avril 2014, le bourgmestre adopte un arrêté se présentant comme suit : « Vu la Nouvelle loi communale et en particulier, ses articles 133 alinéa 2 et 135; Considérant que, le 12 juin 2012, d'importantes coulées de boue ont envahi la rue Maubille ainsi que certaines habitations bordant la voirie; Que cet épisode est considéré comme important mais pas exceptionnel; Considérant qu'il ressort des constatations réalisées sur le terrain par les services communaux, que les coulées de boue litigieuses proviennent directement des terres agricoles situées en amont de la rue Maubille et exploitées exclusivement par M. Olivier Le Brun; Considérant que la ville a écrit et contacté M. Le Brun à plusieurs reprises, notamment par courrier du 8 avril 2011 et du 2 avril 2012 afin de lui demander de prendre des mesures visant à protéger les biens situés en aval de ses terres des écoulements de boues; que ces courriers n'ont pas été suivis d'effet; que des épisodes d'écoulements de boues se sont reproduits depuis; Vu l'arrêté du Bourgmestre du 2 juillet 2012; Attendu que M. Olivier Le Brun a introduit un recours au Conseil d'État contre cet arrêté; qu'à ce jour, le contentieux n'a pas encore été jugé; Attendu que suite aux problèmes d'écoulement la ville de Nivelles a souhaité faire appel aux services d'un organe spécialisé dans la gestion des inondations et coulées de boues pour analyser le problème et proposer des solutions; Vu la visite organisée sur le terrain en présence de M. Le Brun et de la cellule GISER le 9 juillet 2012; Vu la réunion organisée par la ville avec la cellule GISER, M. Le Brun et les représentants techniques et politiques de la ville en date du 19 novembre 2012; Vu le rapport de François-Xavier Warnitz conseiller MAE (mesures agri-environnementales) du 30 juillet 2012 relatif à la mise en place de bandes de parcelles aménagées dans un but anti-érosif; XV - 2199 & 2846 - 4/11

Vu le rapport de la cellule d'expertise GISER (Direction Développement Rural - DGO3) du 10 janvier 2013 proposant diverses mesures à mettre en œuvre afin de lutter contre les coulées de boues et comprenant un plan précis de placement de bandes enherbées et de fascines aux endroits les plus problématiques; Attendu que la réunion de conciliation organisée par la ville de Nivelles avec M. Le Brun en date du 3 avril 2014 n'a pas permis d'obtenir un accord entre les parties; que M. Le Brun a eu néanmoins l'occasion de faire valoir ses arguments et son point de vue; Considérant que les bandes enherbées ont été placées par M. Le Brun durant la saison 2013; que les fascines n'ont pas été placées alors qu'elles ont un rôle essentiel à jouer dans la filtration de l'eau et la retenue des boues aux points bas; que cet aménagement complémentaire aux bandes enherbées est nécessaire pour protéger efficacement le voisinage des coulées de boue; Considérant par ailleurs, que ces aménagements permettent d'éviter l'érosion des sols et de retenir les matières fertiles au sein de la parcelle agricole, au bénéfice premier de l'agriculteur exploitant; Attendu que les terres sont plantées de betteraves pour la saison 2014; que ces cultures de type "sarclées" sont plus problématiques que les cultures de froment de la saison 2013 car favorisant moins l'infiltration de l'eau de pluie; Considérant que des phénomènes pluvieux et orageux sont encore susceptibles de se produire dans les prochains mois; qu'ils sont imprévisibles et qu'il est urgent que des mesures soient prises sans délai; Considérant qu'il est du devoir du bourgmestre de prévenir par les précautions convenables les accidents pouvant nuire à la sûreté publique; Arrête Article 1er: En l'absence d'exécution volontaire du placement de fascines au droit de la rue Maubille par M. Olivier Le Brun, le bourgmestre prendra d'office les mesures nécessaires au placement des fascines pour empêcher les coulées de boue en provenance des terres agricoles exploitées. Ces aménagements seront conformes aux recommandations émises par la cellule GISER et effectués en bordure de la bande enherbée sans porter préjudice aux cultures en place. (…)». Il s'agit de l'acte attaqué dans l'affaire 213.046/XV-2846; Considérant que les actes qui font l'objet des deux recours émanent de la même autorité, reposent sur le même fondement légal, et ont été adoptés successivement en raison du même problème; que les parties divergent sur le point de savoir si le second a abrogé le premier; que, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, il y a lieu de joindre les deux affaires; Considérant, quant au recours enrôlé sous le n° 206.197/XV-2199, que la partie adverse reconnaît dans son dernier mémoire que l'acte attaqué a été remplacé par l'arrêté du 8 avril 2014, faisant l'objet du second recours; que dans son dernier mémoire, le requérant met cette circonstance en doute, estimant qu'on pourrait aussi bien comprendre que le second arrêté complète le premier plutôt qu'il ne le remplace; qu'il estime que ce problème est en relation avec XV - 2199 & 2846 - 5/11

la motivation formelle du second arrêté et demande qu'en tout état de cause il soit statué sur le recours; Considérant qu'en adoptant l'arrêté du 8 avril 2014, faisant l'objet du second recours, le bourgmestre de Nivelles a décidé que les mesures à imposer pour prévenir les coulées de boue vers la rue Maubille étaient celles qui sont prévues par son dispositif; que comme la partie adverse le reconnaît, cet arrêté, plus précis et adopté par une autorité mieux informée, a remplacé celui du 2 juillet 2012, qui a perdu toute force obligatoire et qui, entre-temps, n'a pas été appliqué concrètement au requérant, lequel a accepté d'installer les bandes enherbées préconisées ultérieurement par le GISER; que le recours n° 206.197/XV-2199 a perdu son objet; que, compte tenu des circonstances de la cause, il y a lieu de mettre les dépens à charge de la partie adverse; Considérant, quant au recours enrôlé sous le n° 213.046/XV-2846, que le requérant soulève un premier moyen, pris de la «motivation formelle»; qu'il fait valoir que, bien qu'il soit fondé sur les articles 133, alinéa 2, et 135 de la Nouvelle loi communale (N.L.C.), cet arrêté n'invoque formellement aucune atteinte à l'ordre, la sécurité ou la propreté publiques et ne motive donc pas en quoi le fait de ne pas installer des fascines causerait de tels troubles; qu'il considère comme une formule stéréotypée l'affirmation selon laquelle «il est du devoir du bourgmestre de prévenir par des précautions convenables les accidents pouvant nuire à la sûreté publique»; qu'il reconnaît que des coulées d'eaux boueuses provenant de ses champs peuvent exceptionnellement envahir la rue Maubille, mais constate que l'arrêté attaqué ne précise pas quelles seraient les causes de ces coulées; qu'il relève que le préambule de l'arrêté ne critique plus, comme le faisait l'arrêté précédent, le mode d'exploitation de ses terres, que le GISER a reconnu conforme aux usages locaux; qu'il soutient dès lors que la ville de Nivelles veut s'attaquer aux conséquences d'un phénomène naturel, sans en déterminer les causes et, a fortiori, sans déterminer en quoi lui-même serait responsable de ce phénomène ou de son aggravation; qu'il se dit bien en peine de connaître, de comprendre et de critiquer une motivation totalement absente; qu'en réplique, il rappelle les principes régissant l'obligation de motivation formelle des actes administratifs et précise que, selon lui, les coulées de boues qui peuvent se produire ne constituent pas un trouble de l'ordre public mais bien un phénomène naturel provenant de la loi de la gravitation universelle; qu'il estime que les explications contenues dans le mémoire en réponse ne comblent pas l'absence de motivation formelle de l'arrêté attaqué; qu'il ajoute que l'arrêté ne motive pas en quoi le fait qu'il n'installe pas de fascines causerait ou aggraverait de tels troubles; qu'il répète que l'acte attaqué ne critique plus le mode d'exploitation de ses terres et conclut qu'on ne lui adresse plus aucune critique, sinon de ne pas installer des fascines; Considérant que l'article 135, § 2, alinéa 1er, N.L.C., charge les communes de faire jouir leurs habitants des avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques; que les mesures individuelles de police relèvent de la compétence du bourgmestre en XV - 2199 & 2846 - 6/11

vertu de l'article 133, alinéa 2, de la même loi; que la notion de trouble à l'ordre public ne s'entend pas uniquement du trouble créé par des comportements fautifs, mais s'étend aux causes de danger, d'insécurité ou d'insalubrité résultant du cours naturel des choses dans une situation donnée, quelles que soient les causes plus lointaines de cette situation; qu'en l'espèce, comme le reconnaît le requérant, l'exploitation de sa terre peut provoquer des écoulements de boue sur la voirie voisine; que le préambule de l'acte attaqué identifie ce risque comme étant celui que le bourgmestre entend prévenir, et rappelle que ce risque s'est concrétisé en juillet 2012, sans qu'il s'agisse de circonstances exceptionnelles; qu'il s'agit bien d'un trouble affectant l'ordre public matériel, plus spécialement la sûreté et la commodité du passage dans une voirie publique; que ce trouble est clairement identifié dans le préambule de l'acte attaqué pour motiver l'adoption des mesures de police générale qui y sont prévues; que le premier moyen n'est pas fondé; Considérant que le requérant prend un deuxième moyen de l'erreur manifeste d'appréciation; qu'il relève que dans le supplément au bulletin communal officiel n° 63 de septembre 2012, intitulé «Spécial anti-inondations», la ville de Nivelles a écrit, s'agissant du lotissement de la rue Maubille, que l'aspect ruissellement n'avait pas été suffisamment pris en compte dans la conception et l'aménagement du lotissement en 2001; qu'il en déduit que la ville reconnaît ainsi qu'elle est elle-même responsable de la situation qu'elle dénonce et dont elle tente de lui faire porter la responsabilité; qu'il expose que contrairement à ce que prétend la partie adverse, les bandes enherbées et les fascines ne permettent pas d'éviter l'érosion du sol «au bénéfice de l'agriculteur exploitant» mais tout au plus de limiter les coulées de boue, et que ces dispositifs ne sont d'aucun intérêt pour l'agriculteur; qu'il estime la motivation de l'arrêté attaqué totalement erronée à cet égard et dénonce une erreur manifeste d'appréciation; qu'en réplique, il retrace tout l'historique de la situation en rappelant que précédemment, l'espace occupé par le lotissement de la rue Maubille était dédié à la culture et servait de zone tampon pour l'écoulement des eaux entre ses propres terres et la Cité ouvrière située en contrebas, et que ni les cultivateurs de ces champs, ni les habitants de la Cité ouvrière n'ont jamais eu à se plaindre de coulées de boue; qu'il précise que son père, alors exploitant des mêmes terres, a formulé lors de l'enquête publique une réclamation évoquant le risque d'inondations causées par les eaux de ruissellement du champ, et que malgré cela aucune charge d'urbanisme n'a été imposée au lotisseur et aucune mesure n'a été adoptée par la ville; qu'il conteste l'affirmation de la partie adverse, qu'il déclare «délirante», selon laquelle le lotissement aurait amélioré la situation; qu'il évoque une procédure judiciaire intentée par des riverains habitant la Cité ouvrière à l'encontre de la ville de Nivelles, du lotisseur et de son père, ainsi que les conclusions de l'expert judiciaire désigné dans ce cadre; qu'il cite le rapport préliminaire de l'expert qui, selon lui, indique que les constructions autorisées par le permis de lotir ont repris le rôle de zone tampon qui était précédemment assuré par des surfaces agricoles à l'égard des maisons de la Cité ouvrière; qu'il conclut que, plutôt que d'imposer des charges d'urbanisme particulières au promoteur, la ville de Nivelles a accepté que le lotissement de la rue XV - 2199 & 2846 - 7/11

Maubille serve de zone tampon entre lesdits champs et la Cité ouvrière, et qu'elle lui fait maintenant porter la responsabilité de cette situation; qu'il estime que la partie adverse reconnaît que les coulées de boues sont dues au fait même qu'il s'agit d'une terre cultivée plutôt que d'une prairie, et que sa manière d'exploiter la terre n'est pas en cause; qu'il affirme que la ville ne mesure pas la portée des recommandations qu'elle lui adresse et invoque à tort les termes de l'avis de l'expert judiciaire, avis rendu dans un litige qui n'est pas clôturé, et dont lui-même conteste les termes; qu'enfin, il détaille quelles sont selon lui les causes réelles des coulées d'eaux boueuses, soit la déclivité naturelle du sol, l'existence inévitable d'un moment de la saison agricole au cours duquel les terres sont à nu et particulièrement meubles, la déshydratation du sol après une longue période de sécheresse et la canalisation des eaux vers la placette de la rue Maubille, par la réduction de la zone tampon du fait de certains travaux de voirie et d'aménagements réalisés par les habitants de la rue; qu'il fait valoir que son champ ne représente que 39 % du bassin versant vers la voirie en cause et qu'il n'est donc pas le seul responsable de la situation; qu'il conteste enfin l'utilité des fascines, qu'il considère comme une «pseudo-solution» limitée et temporaire, citant le rapport du GISER à ce sujet; que, dans son dernier mémoire, il réitère ses arguments en soulignant que le bourgmestre aurait dû tenir compte de ce contexte dans son appréciation de la situation complémentairement au principe de proportionnalité; qu'à l'audience, il remarque que les bandes enherbées ont jusqu'à présent permis d'éviter tout nouveau problème et conteste donc la nécessité de lui imposer une mesure supplémentaire; Considérant que le moyen s'apparente largement à une critique d'opportunité; qu'il n'appartient pas au Conseil d'État de substituer son appréciation à celle de l'autorité, laquelle exerce un pouvoir d'appréciation discrétionnaire dans l'exercice de sa compétence de police administrative; que le requérant n'établit pas l'existence d'une erreur manifeste d'appréciation, à savoir celle qui, dans les circonstances concrètes, est inadmissible pour tout homme raisonnable, et qu'aucune autorité administrative placée dans les mêmes circonstances n'aurait commise; que l'acte attaqué a été adopté suite aux recommandations du GISER, organisme spécialisé de la Région wallonne, qui a indiqué expressément dans son rapport où il estimait opportun de placer des fascines pour éviter des coulées de boue, même si ce dispositif n'apportait pas une solution définitive et durable au problème rencontré; que, fût-elle erronée, la phrase de la motivation formelle qui fait état du bénéfice de ce dispositif pour l'agriculteur lui-même n'exprime pas un motif déterminant de l'acte attaqué; que les développements du moyen quant aux origines de la situation actuelle sont dépourvus de pertinence pour apprécier la légalité d'un arrêté de police; que l'acte attaqué n'a pas pour objet de déterminer à qui incombe la responsabilité des problèmes que pose la présence d'une voirie et de maisons d'habitation en contrebas de champs cultivés, mais d'imposer des mesures de nature à prévenir actuellement et à l'avenir les troubles à la sécurité publique et à la commodité du passage; que ces mesures doivent être exécutées sur la terre que le requérant cultive et doivent donc XV - 2199 & 2846 - 8/11

être mises en œuvre, en principe, par ses soins; que cet acte lui impose donc une obligation de police et lui fait grief; que, si des décisions ou initiatives fautives ont contribué à causer le dommage qu'il encourt ainsi, la responsabilité de leurs auteurs peut être mise en cause devant les juridictions civiles compétentes à cet effet, mais que cette question est indépendante de la légalité de l'acte attaqué; que le deuxième moyen n'est pas fondé; Considérant que le requérant soulève un troisième moyen, pris de l'«excès de pouvoir»; qu'il développe ce moyen en répétant qu'il n'existe aucun trouble à l'ordre public et cite l'article 640 du Code civil, selon lequel : « Les fonds inférieurs sont assujettis envers ceux qui sont plus élevés, à recevoir les eaux qui en découlent naturellement sans que la main de l'homme y ait contribué. Le propriétaire inférieur ne peut point élever de digue qui empêche cet écoulement. Le propriétaire supérieur ne peut rien faire qui aggrave la servitude du fonds inférieur»; qu'il cite la jurisprudence de la Cour de cassation et des juridictions de fond, selon laquelle l'usage d'un champ par un agriculteur conformément à sa destination ne peut être considéré comme une aggravation de la servitude naturelle d'écoulement des eaux; qu'il répète que rien n'établit que son exploitation ne serait pas conforme à la destination des lieux et que le rapport du GISER constate le contraire; qu'il précise que la superficie exploitée n'a pas augmenté et que, si l'écoulement des boues constitue certes un trouble pour les propriétaires des fonds servants, ce trouble est inhérent à l'exercice de son propre droit subjectif; qu'il fait valoir que si la ville de Nivelles souhaite contester l'exercice de ce droit subjectif, il lui appartient de le faire, en sa qualité de propriétaire de la voirie, devant les juridictions judiciaires, et qu'en adoptant l'arrêté attaqué, le bourgmestre commet donc un excès de pouvoir; qu'en réplique, il ajoute que les riverains de la rue Maubille sont conscients de cet état de fait et qu'ils ne se sont jamais plaints auprès de lui, même suite aux intempéries du 12 juin 2012, mais que plusieurs d'entre eux ont aménagé des talus au fond de leurs jardins pour absorber les coulées d'eaux boueuses; que, dans son dernier mémoire, il compare la situation avec l'hypothèse où un bourgmestre adopterait des règles plus contraignantes que celles qui sont prévues par l'autorité compétente, par exemple quant au bruit des avions ou quant au nombre d'animaux admis dans une exploitation porcine; qu'il invoque le principe de l'indépendance des polices administratives et estime que, de même, le bourgmestre ne peut modifier la portée de l'article 640 du Code civil; qu'il répète son argumentation quant à la servitude naturelle d'écoulement des eaux; Considérant que le trouble qui a donné lieu à l'adoption de l'acte attaqué met en cause les droits respectifs de propriétaires voisins et présente des rapports avec les relations de droit privé régies par le Code civil; que, pour autant, comme il a été décidé à propos du premier moyen, il n'est pas étranger à l'ordre public matériel, spécialement dès lors qu'il concerne une voirie publique ouverte à l'ensemble de la population; que par définition, les mesures de police affectent la manière dont leur XV - 2199 & 2846 - 9/11

destinataire peut user de ses droits subjectifs et de ses libertés; que les compétences de police administrative générale des communes s'étendent aux causes qui ont leur origine dans une propriété privée, pour autant que leur effet, se propageant audehors, intéresse l'ordre public matériel; que l'existence de la servitude naturelle d'écoulement des eaux de pluie ne fait pas obstacle à l'exercice de ces compétences de police générale et que la question est sans rapport avec l'indépendance des polices administratives entre elles; que le troisième moyen n'est pas fondé,

DECIDE:

Article 1er. Les affaires enrôlées 213.046/XV-2846 sont jointes.

sous

les

numéros

206.197/XV-2199

et

Article 2. Dans l'affaire 206.197/XV-2199, il n'y a plus lieu de statuer. Article 3. Dans l'affaire 213.046/XV-2846, la requête est rejetée. Article 4. Dans l'affaire 206.197/XV-2199, les dépens, liquidés à la somme de 350 euros, sont mis à la charge de la partie adverse. Dans l'affaire 213.046/XV-2846, les dépens, liquidés à la somme de 200 euros, sont mis à la charge de la partie requérante. Les dépens payés en trop par la partie requérante dans l'affaire 213.046/XV-2846, s'élevant à la somme de 200 euros, lui seront remboursés par le Service public fédéral Finances.

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Ainsi prononcé à Bruxelles, en audience publique de la XVe chambre, le dix-sept décembre deux mille quinze par : M. Mme M. M.

I. KOVALOVSZKY, D. DÉOM, Fr. GOSSELIN, R. GHODS,

président de chambre f.f., conseiller d'Etat, conseiller d'Etat, greffier assumé.

Le Greffier assumé,

Le Président f.f.,

R. GHODS

I. KOVALOVSZKY

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