Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2017-04-27, ECLI:BE:RVSCE:2017:ARR.238.021

Considérant que la situation administrative de Monsieur MICHOT Marc n'a pas encore fait l'objet d'une délibération et qu'il y a lieu de procéder à sa régularisation; Sur proposition du Collège communal; Au scrutin secret et par 40 (quarante) voix pour et 1 (une) abstention; Décide : Article 1 : d'admettre à la retraite Monsieur MICHOT Marc, né le 06/08/1950, pour ses fonctions de professeur définitif au sein de l'Enseignement Secondaire à Horaire réduit de la Ville de Charleroi, à la date du 01/01/2013; Article 2 : d'émettre un avis favorable quant à l'octroi, à dater du 01/01/2013, d'une pension de retraite à liquider par le Service Public Fédéral Finances; Article 3 : d'adresser à l'intéressé les vifs remerciements de la Ville pour les services rendus au cours de sa carrière ainsi que des vœux de longue et heureuse retraite; Article 4 : de communiquer la présente délibération au Ministère de la Fédération Wallonie-Bruxelles". Le requérant a introduit un recours en annulation contre cette décision qui a été portée à sa connaissance par un courrier du 22 octobre 2015. Il s'agit du recours enrôlé sous le n° 217.472/VIII-9872. 13. Entre-temps, d'après le requérant, pour la Banque carrefour, il serait pensionné à partir de février 2015. La pension à charge de l'ONP est en ordre et payée à partir de février 2015. La pension à charge de l'INASTI également. La pension à charge du SdPSP débute en septembre 2015 et le SdPSP attend une décision de la seconde partie adverse pour la période qui précède septembre 2015. Le requérant a été informé que la seconde partie adverse avait retiré ou repris les cotisations de sécurité sociale pour les années 2013 et 2014. La mutuelle a dès lors décidé de radier le requérant avec effet au mois de janvier 2015. Il lui est demandé de verser 1.500 euros pour régulariser les années 2013 et 2014, à peine de subir un stage de deux ans pour activer à nouveau la couverture quand son dossier sera en ordre. IV. Jonction des affaires Par chacune des requêtes, le requérant poursuit, en soulevant les mêmes moyens, l'annulation d'une décision le mettant à la retraite avec effet au 1er janvier 2013. Il y a dès lors lieu, dans l'intérêt d'une bonne justice, de joindre les causes.

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V. Recevabilité V.1. Recevabilité du recours dans l'affaire A. 216.048/VIII-9714 V.1.1. Thèse des parties La première partie adverse fait valoir que la "décision de date inconnue de la première partie adverse par laquelle le requérant a été mis à la retraite avec effet au 1er janvier 2013" n'existe pas. Elle fait valoir qu'elle a attendu, avant de prendre une telle décision, que le dossier de demande de pension du requérant soit traité par le Service des Pensions du Secteur Public et que jusqu'à l'introduction de cette requête, tel n'était pas le cas. Le requérant reconnaît, en réplique, que la première partie adverse n'a formellement adopté la décision de mise à la retraite que le 7 septembre 2015. Il estime cependant que tous les renseignements qui lui ont été donnés par les deux parties adverses lui donnaient à penser que la décision était déjà prise, convaincues qu'elles étaient que cette décision devait intervenir avec effet rétroactif. V.1.2. Appréciation Il ressort des pièces déposées par les parties, qu'à la date de l'introduction du recours dans l'affaire enrôlée sous le n° A. 216.048/VIII-9714, aucune décision de mise à la retraite du requérant n'avait été adoptée par la première partie adverse de sorte que ce recours est dépourvu d'objet. V.2. Recevabilité du recours dans l'affaire A. 217.472/VIII-9872 V.2.1. Thèse de la partie adverse La première partie adverse soutient, s'agissant d'admettre d'office le requérant à la retraite, qu'elle ne dispose d'aucun pouvoir discrétionnaire d'appréciation de sorte que le recours enrôlé sous le n° A. 217.472/VIII-9872 n'est pas recevable à défaut pour le requérant de bénéficier d'un intérêt direct au recours. V.2.2. Appréciation Un enseignant a intérêt à contester une irrégularité affectant la fixation du moment auquel il est mis fin aux fonctions dont il était jusque là titulaire. En l'espèce, l'objectif poursuivi par le requérant est l'annulation de la décision mettant VIII - 9714&9872 - 10/20

fin à ses fonctions anticipativement en raison de sa mise en disponibilité par défaut d'emploi. La modification effective de sa situation administrative ne résulte pas directement de l'effet de l'article 165 de l'arrêté royal du 22 mars 1969 précité mais est opérée par une décision d'admission à la pension qui est prise par le pouvoir organisateur. Celui-ci est en effet appelé à déterminer si les conditions prescrites par la réglementation sont remplies et, s'il décide qu'elles le sont, à exécuter l'obligation édictée par cette disposition en admettant l'enseignant à la pension. Cette décision produit donc des effets juridiques faisant grief à l'enseignant puisqu'elle opère la modification effective et défavorable de sa situation administrative et assure l'exécution de l'obligation précitée. Le recours enrôlé sous le n° A. 217.472/VIII-9872 est dès lors recevable. VI. Demande de mise hors de cause VI.1. Thèse de la deuxième partie adverse La deuxième partie adverse fait valoir que le recours enrôlé sous le n° A. 217.472/VIII-9872 est dirigé à l'encontre de la décision prise par le conseil communal de la première partie adverse et qu'elle-même n'a adopté aucune décision. Elle précise, dans son dernier mémoire, qu'elle n'a fait qu'aviser la première partie adverse du contenu de textes légaux applicables à la situation du requérant, dont celle-ci devait avoir d'ailleurs connaissance. Elle estime que le simple fait qu'elle l'en ait avisé par courrier ne peut justifier sa mise à la cause. VI.2. Appréciation Quand bien même la deuxième partie adverse n'est pas l'auteur formel de l'acte attaqué, il n'y a pas lieu de la mettre hors de cause, dès lors que c'est à son initiative et à la suite de ses différents courriers que la première partie adverse a été amenée à prendre la décision attaquée et qu'elle est concernée par la solution de l'affaire.

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VII. Premier et deuxième moyens VII.1. Thèse des parties Le requérant prend un premier moyen de la violation du principe de nonrétroactivité des actes administratifs, du principe de la sécurité juridique, du principe de légitime confiance, du principe du délai raisonnable, de l'erreur manifeste d'appréciation, de la méconnaissance des formes substantielles ou prescrites à peine de nullité et de l'excès de pouvoir. Il fait valoir qu'il a apparemment été mis à la retraite, entre décembre 2014 et mars 2015, avec effet au 1er janvier 2013 et qu'il lui est en conséquence demandé de rembourser tous les traitements qu'il a perçus depuis lors. Il soutient que le principe de non-rétroactivité des actes administratifs interdit que la décision attaquée sortisse ses effets à une date antérieure à - en l'occurrence sa notification. Il estime qu'une modification de sa situation prenant effet deux ans avant la décision attaquée ne peut, en toute hypothèse, être admise dès lors qu'une telle rétroactivité va bien au-delà du délai qu'une autorité administrative normalement diligente prendrait raisonnablement pour instruire un dossier qui ne présente aucune difficulté. Il ajoute qu'en adoptant une décision avec une telle rétroactivité la première partie adverse a du reste manifestement porté atteinte à sa sécurité juridique de même qu'elle a méconnu le principe de confiance légitime et qu'en donnant une telle rétroactivité a sa décision elle a commis une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle a agi contrairement à toute raison. Se fondant sur l'arrêt n° 111.716 du 18 octobre 2002, le requérant considère enfin, qu'en tout état de cause, aucun reproche ne pourrait lui être adressé quant au retard de décision de mise à la retraite ou quant à la méconnaissance de la législation applicable dans la mesure où "il n'appartient pas aux administrés de suppléer à d'éventuelles carences des autorités compétentes pour mettre en œuvre les réglementations applicables". Le requérant prend un deuxième moyen de la violation du principe de la motivation interne des actes administratifs, de l'erreur dans les motifs, de la violation des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, de l'erreur manifeste d'appréciation, de la violation de l'arrêté royal du 22 mars 1969 fixant le statut des membres du personnel directeur et enseignant, du personnel auxiliaire d'éducation, du personnel paramédical des établissements d'enseignement, gardien, primaire, spécialisé, moyen, technique, de promotion sociale et artistique de l'État, des internats dépendant de ces établissements et des membres du personnel du service d'inspection chargé de la surveillance de ces établissements, et en particulier de ses articles 1 et 165, de la méconnaissance des formes substantielles ou prescrites à peine de nullité et de l'excès de pouvoir. Il rappelle qu'il a été mis à la retraite au 1er janvier 2013 sur la VIII - 9714&9872 - 12/20

base, apparemment, de l'article 165 de l'arrêté royal du 22 mars 1969, qui énonce que "Nul ne peut être mis ou maintenu en disponibilité après la fin du mois où il remplit les conditions requises pour l'ouverture du droit à la pension de retraite, sauf poursuite disciplinaire ou application de l'article 10ter, § 7, de l'arrêté royal n° 297 du 31 mars 1984, relatif aux charges, traitements, subventions-traitements et congés pour prestations réduites dans l'enseignement et les centres psycho-médico-sociaux". Il fait toutefois valoir que son statut n'est pas régi par ledit arrêté royal, au vu du champ d'application défini à son article premier. Il ajoute, qu'en tout état de cause, il n'aperçoit pas pourquoi il a été considéré qu'il remplissait les conditions pour l'ouverture du droit à la pension au 1er janvier 2013, considérant notamment qu'il n'avait que soixante-trois ans et une vingtaine d'années de carrière à cette date et que rien ne permettait de considérer qu'il eût été définitivement inapte à l'exercice des fonctions pour lesquelles il était nommé. Il relève que par un courrier du 24 décembre 2014 à son avocat, le SdPSP invoque l'application du titre III de la loi du 15 mai 1984 portant mesures d'harmonisation dans les régimes de pensions, mais sans préciser en quoi cette disposition trouverait à s'appliquer en l'espèce. Il ajoute encore que la décision attaquée a pour effet de le placer à la retraite pour des périodes où, soit il se trouvait en congé pour maladie à la suite d'un accident de travail, soit il prestait des services au bénéfice de son établissement, qu'elle se fonde, partant, sur des motifs manifestement inexacts et qu'il n'a, par ailleurs, connaissance d'aucun motif qui justifierait la rétroactivité en cause en l'espèce. Il rappelle enfin qu'aucun acte administratif ne saurait être valable s'il ne repose sur des motifs réels, pertinents et admissibles et que conformément aux articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 précitée, ces motifs doivent en outre, s'agissant d'un acte administratif à portée individuelle, être expressément énoncés dans le corps de la décision, cette règle concernant tant les motifs de droit que les motifs de fait de la décision. La première partie adverse répond, quand au premier moyen, que l'article 165 de l'arrêté royal du 22 mars 1969 précité, est très clair : "nul ne peut être mis ou maintenu en disponibilité après la fin du mois où il remplit les conditions pour l'ouverture du droit à la pension de retraite". Elle ajoute ne disposer d'aucun pouvoir discrétionnaire d'appréciation s'agissant d'admettre d'office le requérant à la retraite et de fixer la date de prise de cours de cette décision. Elle rappelle, quant au deuxième moyen, que l'article 24, § 4, de la Constitution consacre le principe de l'égalité de traitement entre membres du personnel des différents réseaux d'enseignement et que le "pacte scolaire" du 29 mai 1959 pose également ce principe d'égalité. Elle se réfère également à l'article 57 du décret du 6 juin 1994 fixant le statut des membres du personnel subsidié de l'enseignement officiel subventionné lequel prévoit : VIII - 9714&9872 - 13/20

" Un membre du personnel peut être mis en disponibilité par son pouvoir organisateur dans les mêmes conditions que dans l'enseignement de la Communauté, à l'exception de la mise en disponibilité par retrait d'emploi dans l'intérêt du service qui fait l'objet du chapitre XI. Toute mise en disponibilité pour laquelle une décision du ministre compétent ou de son délégué est nécessaire en vue de l'octroi du traitement d'attente dans l'enseignement de la Communauté est soumise par le pouvoir organisateur à l'approbation de la même autorité". Elle soutient que rien ne justifie qu'un traitement différencié soit appliqué aux membres du personnel de l'enseignement officiel subventionné et que les conditions dans lesquelles ils sont admis à la pension d'office au terme d'un régime de disponibilité soient différentes de celles applicables aux membres du personnel de l'enseignement de la Communauté française, de sorte que l'article 165 de l'arrêté royal du 22 mars 1969 s'applique, donc, bien au requérant. Elle n'a pas déposé de dernier mémoire. Sur le premier moyen, la deuxième partie adverse rappelle, quant à elle, dans son mémoire en réponse, que le requérant a été mis en disponibilité par défaut d'emploi à partir du 1er septembre 2008 (avec réaffectations temporaires jusqu'au 30 juin 2012). Elle fait ensuite valoir que l'article 165 de l'arrêté royal du 22 mars 1969 a été modifié par l'article 10 du décret du 11 avril 2014 portant diverses dispositions en matière de statut des membres du personnel de l'enseignement de la manière suivante : " Dans l'article 165, § 1er, du même arrêté, les mots «il atteint l'âge de soixante ans s'il compte 30 années de service admissibles pour l'ouverture du droit à la pension» sont remplacés par les mots «il remplit les conditions requises pour l'ouverture du droit à la pension de retraite»". Elle ajoute que l'article 168 de ce même décret prévoit que les articles 9 à 17 produisent leurs effets au 1er janvier 2013. Elle précise que l'article 165, § 1er, tel que modifié par le décret du 11 avril 2014, stipule donc : " Nul ne peut être mis ou maintenu en disponibilité après la fin du mois où il remplit les conditions requises pour l'ouverture du droit à la pension de retraite, sauf poursuite disciplinaire ou application de l'article 10ter, § 7, de l'arrêté royal n° 297 du 31 mars 1984, relatif aux charges, traitements, subventions-traitements et congés pour prestations réduites dans l'enseignement et les centres psychomédico-sociaux". Elle rappelle encore que comme le SdPSP a, par un courrier du 24 décembre 2014, précisé au conseil du requérant : " L'article 90 de la loi du 28.12.2011 portant des dispositions diverses prévoit que «Toute personne qui, à un moment donné, remplit les conditions d'âge et de durée VIII - 9714&9872 - 14/20

de services qui valent, pour la catégorie de personnel à laquelle elle appartient à ce moment, pour obtenir une pension de retraite [du secteur public] avant l'âge de 62 ans conserve le bénéfice de cet avantage quelle que soit par la suite la date de prise de cours effective de sa pension […].» . Or [le requérant], né le 06.08.1950, remplissait le 01/09/2010 les conditions d'âge et de durée de services pour obtenir une pension de retraite du secteur public en application du Titre III de la loi du 15/05/1984 portant mesures d'harmonisation dans les régimes de pensions". Elle estime que c'est donc en raison de l'adoption du décret du 11 avril 2014, publié au Moniteur belge du 19 juin 2014, qui a modifié l'article 165 du statut du 22 mars 1969 avec effet rétroactif au 1er janvier 2013, que la mise à la pension du requérant a pris effet à cette date et que la rétroactivité de cette mise à la pension étant autorisée par une disposition légale expresse, le respect du principe de non rétroactivité des actes administratifs ne peut être invoqué utilement en l'espèce. Elle soutient, quant au second moyen, que contrairement à ce qu'affirme le requérant, son statut est bien régi par l'arrêté royal du 22 mars 1969 précité, celuici ayant été rendu applicable aux membres du personnel de l'enseignement officiel subventionné par le décret du 6 juin 1994 fixant le statut des membres du personnel subsidiés de l'enseignement officiel subventionné. Elle fait par ailleurs valoir que le requérant remplissait les conditions de mise à la pension au 1er janvier 2013 et qu'au 1er septembre 2012, il a été mis en disponibilité par défaut total d'emploi sans réaffectation ni remise au travail de sorte qu'il n'existe aucun cumul entre sa mise à la pension et d'éventuelles périodes pour lesquelles il prestait au profit de son établissement. Elle estime, enfin, que la rétroactivité se justifie compte tenu de ce qu'il remplissait au 1er janvier 2013 les conditions de mise à la pension et que le décret du 11 avril 2014 autorisait la rétroactivité du nouvel article 165 de l'arrêté du 22 mars 1969 au 1er janvier 2013. Elle soutient, dans son dernier mémoire, sur les deux moyens réunis, que c'est bien la législation qui est responsable du changement de situation du requérant et non la décision attaquée. Il rappelle que cette législation a été publiée au Moniteur belge du 19 juin 2014, soit juste avant les périodes de vacances scolaires, que dès le 1er octobre 2014, la première partie adverse a averti le conseil du requérant que son client remplissait les conditions pour être admis à la pension et qu'il aurait, d'ailleurs, déjà dû y être mis et que, le jour-même, le requérant a également été invité à effectuer les démarches en vue de son admission à la pension dans les meilleurs délais. Elle relève que ces informations furent confirmées par un courrier de la Communauté française du 23 octobre 2014, qui fut transmis au requérant le 3 décembre 2014, que le 24 décembre 2014, le SdPSP a confirmé à ce dernier qu'il remplissait les conditions d'octroi d'une pension de retraite à dater du 1er janvier 2013 et que ce même service attirait son attention sur le fait que cette pension ne lui serait payée qu'à condition qu'il retourne certains documents complétés, ce qu'il s'est VIII - 9714&9872 - 15/20

abstenu de faire, se rendant ainsi responsable de la précarité de sa situation. Elle relève encore que ce n'est qu'à partir du moment où il n'a plus perçu sa rémunération d'enseignant qu'il a introduit sa demande de pension. Elle déduit de l'ensemble de ces éléments que la situation de mise à la pension du requérant au 1er janvier 2013 lui a été confirmée à de multiple reprises par diverses institutions, dès le 1er octobre 2014, soit trois mois et demi après la publication de la législation en cause au Moniteur belge de sorte que la confirmation de cette mise à la pension, par décision officielle du 7 septembre 2015 ne peut donc être considérée comme violant le principe de sécurité juridique, les parties adverses n'ayant à aucun moment, dès le 1er octobre 2014, laissé croire au requérant que sa mise à la pension n'interviendrait pas ou interviendrait à une autre date. Quant à la circonstance qu'à la prise d'effet de l'acte attaqué, le requérant était en congé de maladie suite à un accident du travail, ce qui pouvait lui laisser croire que sa situation lui était acquise, elle estime que cet élément est dépourvu de pertinence compte tenu de ce que la rétroactivité intervient ici en vertu d'une modification législative et qu'au moment de l'accident, ni le requérant, ni les parties adverses ne pouvaient anticiper cette modification de sorte qu'il est dénué de pertinence de se placer avant l'adoption de la nouvelle législation pour évaluer l'atteinte au principe de sécurité juridique. VII.2. Appréciation La décision attaquée a été prise le 7 septembre 2015 et rétroagit au 1 janvier 2013. Elle a donc un effet rétroactif de plus de deux ans et demi. er

À moins d'y avoir été spécialement habilitée par un acte législatif, une autorité administrative ne peut conférer aux décisions qu'elle prend un effet rétroactif qu'à la condition que cette rétroactivité ne porte pas préjudice aux droits des administrés. Les parties adverses font valoir que l'article 165 de l'arrêté royal du 22 mars 1969 précité, a été modifié par l'article 10 du décret du 11 avril 2014, entré en vigueur le 1er janvier 2013 et que la rétroactivité de cette mise à la pension est donc autorisée par une disposition légale expresse. Cette disposition prévoit que "nul ne peut être mis ou maintenu en disponibilité après la fin du mois où il remplit les conditions requises pour l'ouverture du droit à la pension de retraite, sauf poursuite disciplinaire ou application de l'article 10ter, § 7, de l'arrêté royal n° 297 du 31 mars 1984, relatif aux charges, traitements, subventions-traitements et congés pour prestations réduites dans l'enseignement et les centres psycho-médico-sociaux". VIII - 9714&9872 - 16/20

Il convient de rappeler que s'agissant d'une dérogation au principe général de non rétroactivité, une éventuelle habilitation légale doit être d'interprétation stricte. En l'espèce, le champ d'application de l'arrêté royal du 22 mars 1969 précité, concerne les membres du personnel directeur et enseignant de l'enseignement organisé par la Communauté française et non ceux de l'enseignement officiel subventionné. Les parties adverses invoquent toutefois l'article 57 du décret du 6 juin 1994 précité, qui dispose qu' "un membre du personnel peut être mis en disponibilité par son pouvoir organisateur dans les mêmes conditions que dans l'enseignement de la Communauté, […]". Cette disposition concerne la mise en disponibilité par le pouvoir organisateur mais pas l'hypothèse du non maintien en disponibilité après la fin du mois où il remplit les conditions requises pour l'ouverture du droit à la pension de retraite. Les parties adverses invoquent également le principe d'égalité, faisant valoir que rien ne justifie qu'un traitement différencié soit appliqué aux membres du personnel de l'enseignement officiel subventionné et que les conditions dans lesquelles ils sont admis à la pension d'office au terme d'un régime de disponibilité soient différentes de celles applicables aux membres du personnel de l'enseignement de la Communauté française. Mais comme le relève la partie requérante, il n'appartient pas à la première partie adverse de constater une telle lacune dans la législation et de prendre l'initiative de la combler à l'occasion de l'adoption de l'acte attaqué. En tout état de cause, c'est la décision même et non la législation en exécution de laquelle elle est prise, qui prive le requérant des avantages liés à sa fonction et met celui-ci dans une position administrative moins avantageuse que sa mise en disponibilité, qui lui permettrait de conserver un lien statutaire avec l'autorité et d'être éventuellement repris en service. La partie première adverse a encore attendu un an et demi après l'adoption de la nouvelle réglementation pour prendre la décision attaquée, c'est-àdire entre le moment où est intervenue une situation de laquelle des conséquences VIII - 9714&9872 - 17/20

juridiques précises pouvaient être déduites et celui où a été prise la décision concrétisant cette conséquence. Ce délai dépasse largement le délai raisonnable nécessaire à l'autorité pour instruire le dossier avec une diligence normale alors que la sécurité juridique aurait nécessité que la première partie adverse, qui, comme le montre l'exposé des faits, avait été dûment avertie du changement de législation, tire sans délai les conséquences de ce changement ayant des effets graves et rétroactifs sur la situation du requérant. Il s'en déduit que l'autorité a manqué de diligence et a remis en cause la sécurité juridique de l'agent, avec effet rétroactif. Il en est d'autant plus ainsi qu'à la date de prise d'effet de l'acte attaqué, le requérant était en congé de maladie consécutif à un accident de travail intervenu à l'occasion d'un rappel en service au bénéfice de son établissement, soit à un moment où il pouvait légitimement penser que celle-ci était définitivement acquise. Les moyens sont fondés. VIII. Indemnité de procédure et dépens La première partie adverse sollicite, tant dans l'affaire enrôlée sous le n° A. 216.048/VIII-9714 que dans l'affaire enrôlée sous le numéro A. 217.472/VIII9872 une indemnité de procédure de sept cents euros. La deuxième partie adverse sollicite une indemnité de procédure de sept cents euros. La partie requérante demande également que les dépens relatifs au recours enrôlé sous le n° A. 216.048/VIII-9714 soient mis à charge de la première partie adverse dès lors que celui-ci a été introduit sur la foi des informations, communiquées par elle, qui lui donnaient à penser qu'une décision de mise à la retraite existait déjà. L'indemnité de procédure étant accordée, suivant l'article 30/1 des lois sur le Conseil d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, à la partie ayant obtenu gain de cause, il y a lieu d'accorder, dans l'affaire enrôlée sous le n° A. 216.048/VIII9714, une indemnité de procédure de sept cents euros à la première partie adverse, à charge de la partie requérante, et dans l'affaire enrôlée sous le n° A. 217.472/VIII-

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9872, une indemnité de sept cents euros à la partie requérante, à charge des parties adverses. Les circonstances de la cause imposent, par ailleurs, de mettre les autres dépens afférents aux deux affaires à charge des parties adverses.

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