Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2018-05-09, ECLI:BE:RVSCE:2018:ARR.241.461

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Le secteur des administrations publiques est le secteur déterminant pour l’application des normes budgétaires imposées par le Traité de Maastricht. L’appartenance à ce secteur est le point de départ du calcul du déficit public et de la dette publique d’un État membre. B. L’Institut des Comptes nationaux En Belgique, c’est l’Institut des Comptes nationaux (I.C.N.) qui est chargé d’établir les données statistiques prescrites par le SEC et de les communiquer aux institutions européennes compétentes. Il lui appartient, pour ce faire, de classer les divers acteurs économiques dans les catégories fixées par ce règlement. Il est un établissement public doté de la personnalité juridique et a été créé par la loi du 21 décembre 1994 portant des dispositions sociales et diverses (articles 107 et suivants), en vue de la réforme de l’appareil de statistiques et de prévisions économiques du gouvernement fédéral. L’Institut associe trois institutions désignées par la loi, à savoir l’Institut National de Statistique, la Banque Nationale de Belgique et le Bureau fédéral du Plan. En application de l’article 108 de la loi du 21 décembre 1994, l’I.C.N. a pour mission, avec la collaboration de ces trois institutions mais sous sa propre responsabilité, d’établir des statistiques, analyses et prévisions économiques, et notamment les comptes annuels et trimestriels des administrations publiques et les statistiques relatives à la procédure concernant les déficits excessifs. Conformément à l’article 109, § 3, de la même loi, l’I.C.N. confie à la Banque nationale, en étroite collaboration avec le Bureau fédéral du Plan, l’élaboration des tableaux statistiques visés à l’article 108, c), de la loi et, pour ce faire, la Banque nationale se base notamment sur des données collectées par l’Institut national de la Statistique et établies par l’I.C.N. L’article 110 de la loi précise que «l’I.C.N. dirige et coordonne la réalisation des tâches visées à l’article 109 et veille à assurer la collaboration optimale entre les autorités associées». Les statistiques de finances publiques produites par la B.N.B. pour le compte de l’I.C.N. s’inscrivent dans le cadre des obligations statistiques de la Belgique vis-à-vis de la «Commission (Eurostat)». En vertu du Règlement européen n° 479/2009 du Conseil du 25 mai 2009 relatif à l’application du protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs, les États membres ont l’obligation de transmettre à Eurostat les données relatives à la procédure concernant les déficits excessifs (à savoir, le déficit public et le niveau de dette publique du pays). Ce Règlement a été adopté en application de l’article 126.14, alinéa 3, du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (T.F.U.E.) (ex-article 104 du

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T.C.E.) en vue de mettre en œuvre le protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs, qui est annexé aux traités européens. C. Les parties requérantes

1. L’a.s.b.l. Secrétariat général de l’Enseignement catholique Aux termes de l’article 3, § 1er, alinéa 1er, de ses statuts, la première requérante «a pour but d’aider les membres adhérents (visés à l’article 6)1 à remplir leur mission de service public fonctionnel en matière d’éducation et d’enseignement, dans le respect du projet éducatif de l’enseignement catholique tel que défini dans le document “Mission de l’école chrétienne” et, pour les pouvoirs organisateurs d’enseignement fondamental et secondaire ordinaire et spécialisé en cohérence avec les axes majeurs du projet pédagogique de la (des) fédération(s) du SeGEC dont ils relèvent.».
2. L’a.s.b.l. Fédération des Établissements Libres Subventionnés Indépendants La deuxième requérante regroupe des pouvoirs organisateurs de l’enseignement libre et, selon l’article 2 de ses statuts, «se fixe pour objectif principal d’assurer à tous ses membres une information complète sur des projets en cours d’élaboration […], de se faire représenter dans les commissions de concertation et de défendre les intérêts spécifiques de ses affiliés».
3. Les a.s.b.l. Groupe scolaire Don Bosco à Woluwe-Saint-Lambert, École fondamentale libre de Chênée et Collège Saint Guibert de Gembloux Les troisième à cinquième requérantes sont les pouvoirs organisateurs d’établissements d’enseignement libre subventionné de caractère confessionnel. IV. Faits Considérant que les faits utiles à l’examen des recours se présentent comme suit: Le 18 mai 2015, la Cellule d’informations financières (C.I.F.) commune à la Région wallonne et à la Communauté française informe la première requérante du fait qu’elle a été intégrée dans le périmètre des Administrations publiques (S.13),

1 Il s’agit des pouvoirs organisateurs d’enseignement catholique, d’internats catholiques ou de CPMS libres, francophones ou germanophones, constitués sous forme d’a.s.b.l., qui remplissent les conditions fixées par le même article. XV – 2898 & 2957 - 5/12

sous-secteur des Administrations d’États fédérés (S.1312), au sens SEC, que cela implique des obligations de transmettre des informations à l’I.C.N. par la C.I.F. et qu’elle devrait donc lui transmettre certaines informations. La décision d’inclure la première requérante dans le périmètre des Administrations publiques dont fait état ce courrier constitue l’acte attaqué dans le premier recours (affaire 216.421/XV-2898). Le 24 juin, la première requérante s’adresse à la C.I.F. pour lui faire part de son étonnement et lui demander de lui confirmer qu’il s’agit d’une erreur ou d’en informer l’I.C.N. Le 30 juin, la Cellule d’informations financières répond à la première requérante qu’elle a pour mission de transmettre, à la personne désignée comme point de contact unique entre la Communauté française et l’I.C.N., les informations et données afférentes aux entités identifiées par la Banque nationale de Belgique et l’I.C.N. comme faisant partie du sous-secteur S.1312 (c’est-à-dire les administrations d’États fédérés à l’exclusion des administrations de sécurité sociale), et que le courrier du 18 mai fait suite à l’ajout, par la Banque nationale, de la première requérante sur la liste des unités du secteur public. Le 6 octobre, l’I.C.N. informe la première requérante que, suite au réexamen de son classement, il a été décidé qu’elle ne devait pas être classée dans le secteur des administrations publiques. À ce courrier est jointe une note du 15 septembre 2015 intitulée «Analyse du classement sectoriel du Secrétariat général de l’enseignement catholique (SeGEC) selon le SEC 2010», qui se présente comme suit: «INTRODUCTION Le Secrétariat général de l’enseignement catholique (ci-après le SeGEC) est une a.s.b.l. regroupant des pouvoirs organisateurs d’enseignement catholique. Elle est classée depuis plusieurs années dans le secteur des administrations publiques (S.13). La présente note réexamine le classement du SeGEC sur la base du règlement SEC 2010 et du Manual on Government Deficit and Debt, édition 2014 (ci-après, MGDD).

1. Le SEGEC est-il une unité institutionnelle ? La première étape de l’analyse consiste à déterminer s’il s’agit d’une unité institutionnelle distincte au sens du SEC § 2.12. Pour cela, le SeGEC doit avoir une autonomie de décision dans l’exercice de sa fonction principale. Cette autonomie se traduit par le droit de posséder des actifs, la capacité de prendre des décisions économiques et d’exercer des activités économiques dont il peut être tenu responsable en droit, la capacité de souscrire des engagements, de contracter des dettes et d’autres obligations et de passer des contrats en son propre nom et la capacité d’établir une comptabilité complète. Le SeGEC dépose ses comptes annuels à la Centrale des Bilans de la Banque nationale de Belgique, a la personnalité juridique, a la capacité de contracter des dettes et possède des actifs. Le SeGEC dispose donc d’une autonomie de décision lui permettant d’être considéré comme une unité institutionnelle distincte.
2. Le SeGEC est-il contrôlé par les administrations publiques ? Selon le SEC § 20.13, les institutions sans but lucratif (ISBL) qui sont des producteurs non marchands et qui sont contrôlées par une unité

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d’administration publique sont des unités du secteur des administrations publiques. Le contrôle d’une ISBL est défini comme le pouvoir de déterminer sa politique générale ou son programme. Les cinq indicateurs de contrôle suivants doivent être pris en compte pour déterminer si une ISBL est sous contrôle public (SEC § 20.15): a) nomination des responsables; b) autres dispositions de l’instrument de base (obligations figurant dans les statuts de l’ISBL, par exemple); c) accords contractuels; d) degré de financement; e) exposition aux risques. Le SeGEC est une a.s.b.l. dont la majorité des membres sont des pouvoirs organisateurs d’enseignement catholique. Le conseil d’administration du SeGEC est composé de 15 administrateurs élus par l’assemblée générale de ses membres. Selon ses statuts, 8 administrateurs sont choisis parmi les membres qui sont des pouvoirs organisateurs d’enseignement catholique et 6 sont choisis par les membres cooptés, qui sont des représentants des fondateurs de l’enseignement catholique (congrégations, paroisses, diocèses, etc.). Les pouvoirs organisateurs d’enseignement catholique, membres du SeGEC, sont des a.s.b.l. de droit privé, dont les membres sont des personnes privées. En tant qu’autorité responsable d’un établissement d’enseignement, le pouvoir organisateur a un lien avec les administrations publiques. Selon le MGDD I.2.3 § 21, une unité d’enseignement (école, collège, université, etc.) est contrôlée par les administrations publiques si l’accord de ces dernières est nécessaire pour ouvrir de nouvelles classes, se spécialiser dans certains domaines d’enseignement, réaliser des dépenses d’investissement significatives (qui pourraient être financées principalement par les administrations publiques), emprunter, recruter des enseignants, ou si les administrations publiques peuvent empêcher l’unité de mettre un terme à sa relation avec celles-ci. Les écoles d’enseignement catholique subsidié remplissent ces critères et sont donc classées dans le secteur des administrations publiques en tant qu’institutions sans but lucratif contrôlées par les Communautés. C’est sur l’assimilation des écoles à leur pouvoir organisateur qu’était établi le contrôle public du SeGEC, justifiant son classement dans le secteur des administrations publiques jusqu’à présent. Cependant, même si les écoles, représentées par leur pouvoir organisateur, font partie des administrations publiques, cela n’ôte pas aux pouvoirs organisateurs d’enseignement catholique leur caractère privé, en particulier lorsque ceux-ci s’associent pour défendre leurs intérêts auprès des administrations publiques. Au regard de l’indicateur a) ci-dessus, on ne peut en effet conclure que les administrations publiques nomment les pouvoirs organisateurs, membres du SeGEC. Le contrôle public sur les écoles n’est donc pas suffisant pour établir un contrôle public du SeGEC sur la base de l’indicateur a). Les indicateurs b), c) et e) ne s’appliquent pas non plus dans le cas présent. Au niveau de son financement (indicateur d), les ressources du SeGEC proviennent essentiellement des cotisations de ses membres. Ces cotisations, dont le mécanisme de fixation est défini statutairement, sont égales à un certain pourcentage des subventions de fonctionnement qu’ils perçoivent pour leurs unités d’enseignement. Ces cotisations sont volontaires, dans la mesure où les pouvoirs organisateurs sont libres d’adhérer au SeGEC. Il ne s’agit donc pas d’un financement par les administrations publiques, de sorte que l’indicateur d) n’est pas rencontré. Il en résulte que le SeGEC n’est pas sous le contrôle des administrations publiques au sens du SEC. XV – 2898 & 2957 - 7/12

1. Le SeGEC est-il une institution marchande ? Selon le SEC § 20.16, le caractère non marchand d’une ISBL est déterminé de la même manière que pour les autres unités des administrations publiques, c’est-à-dire sur la base du test marchand/non marchand (aussi appelé test des 50 %) selon lequel une unité marchande doit couvrir au moins 50 % de ses coûts par ses ventes sur une période continue d’au moins trois ans. Comme indiqué supra, les ressources du SeGEC proviennent essentiellement des cotisations de ses membres. Ces cotisations ne constituent pas des ventes au sens du SEC. Le SeGEC est par conséquent une unité non marchande. Conclusion Le SeGEC, en tant qu’ISBL non marchande n’étant pas sous contrôle public, doit être classé dans le secteur des institutions sans but lucratif au service des ménages (S.15). Le contrôle public du SeGEC identifié dans le passé était basé sur le fait que les écoles font partie du secteur des administrations publiques et qu’elles étaient assimilées à leur pouvoir organisateur. La présente analyse fait la distinction entre les écoles et leur pouvoir organisateur, ce qui explique la conclusion différente.» La décision de classer les écoles de l’enseignement catholique subsidié dans le secteur des administrations publiques, visée dans cette note, constitue l’acte attaqué dans le second recours (affaire 217.743/XV-2957). V. Désignation de la partie adverse Considérant que les parties requérantes ont désigné deux parties adverses, à savoir l’Institut des Comptes nationaux et la Banque nationale; Considérant que l’Institut des Comptes nationaux est l’autorité chargée d’établir les données statistiques prescrites par le SEC et de les communiquer aux institutions européennes compétentes; qu’il doit seul être maintenu comme partie adverse à la cause; que la circonstance que la Banque Nationale soit un des organismes qui concourent à le former n’implique pas qu’elle aussi devrait être partie adverse; qu’il y a lieu de mettre la Banque nationale hors de cause; VI. Jonction des causes Considérant que les actes attaqués par les deux recours sont contenus dans le même document; qu’il y a lieu de joindre les causes;

VII. Recevabilité du recours enrôlé sous le numéro 216.421/XV-2898 Considérant que la décision de classer le Secrétariat général de l’Enseignement catholique dans le périmètre des Administrations publiques, soussecteur des Administrations d’États fédérés (S.1312), prise le 18 mai 2015, a été

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retirée et remplacée le 15 septembre 2015 par une décision le classant dans le secteur des institutions sans but lucratif au service des ménages (S.15); que la partie requérante ne conteste pas cette nouvelle décision; qu’il s’ensuit que le recours enrôlé sous le numéro 216.421/XV-2898 n’a plus d’objet et qu’il n’y a plus lieu à statuer sur celui-ci; VIII. Recevabilité du recours enrôlé sous le numéro 217.743/XV-2957 A. Argumentation des parties requérantes Considérant que les parties requérantes exposent, dans le mémoire en réplique, que:  l’acte attaqué n’est pas le courrier adressé le 6 octobre 2015 par l’Institut des Comptes nationaux à la première requérante, mais «la décision de date et d’auteur inconnu… classant “les écoles de l’enseignement catholique subsidié” dans le secteur des administrations (S.1312)»;  l’Institut des Comptes nationaux ne produit pas l’acte attaqué, mais la première pièce jointe au mémoire en réponse constitue la lettre qui apprend à la première partie requérante l’existence de l’acte attaqué;  il ne s’agit pas de l’acte attaqué lui-même mais d’un courrier faisant mention de son existence, sans en préciser ni l’auteur ni la date d’adoption ni en reproduire le contenu;  la seconde pièce jointe au mémoire en réponse constitue une explication relative à l’établissement des comptes nationaux datant de 1963, mais: ◦ cette pièce n’énonce pas que les écoles de l’enseignement libre subventionné seraient assimilées à des administrations publiques; ◦ ce document ayant été établi à un moment où le règlement SEC 2010 n’avait pas encore été adopté, il ne peut en être déduit que les écoles de l’enseignement libre seraient classées depuis plusieurs dizaines d’années dans le secteur des administrations publiques au sens de ce règlement; ◦ cette pièce n’affirme pas que les écoles libres relèveraient du secteur des administrations publiques et ne peut en aucun cas être interprétée comme ayant une telle portée;  le troisième document produit à l’appui du mémoire en réponse constituerait la publication, sur le site Internet de la Banque nationale de Belgique, du classement des écoles subventionnées dans le secteur des administrations publiques, mais: ◦ ce document n’est pas l’acte attaqué, puisqu’il s’agit d’une publication, dont il n’est pas établi qu’elle a été effectivement mise en ligne sur le site Internet de la Banque nationale en 2015; ◦ elle ne peut constituer la décision, dont la partie adverse soutient qu’elle date de plusieurs dizaines d’années, de classer les écoles libres dans le secteur des administrations publiques; ◦ il ne peut être reproché aux requérantes de ne pas avoir attaqué cette publication, car aucune norme ne les oblige à consulter régulièrement le site Internet de la Banque nationale de Belgique, ni ne confère à une telle publication une présomption de prise de connaissance faisant courir une quelconque voie de recours, telle une publication au Moniteur belge;

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◦ la confidentialité de la décision attaquée peut se déduire de ce que les pouvoirs organisateurs du réseau de l’enseignement libre n’ont, pour l’heure, pas eu à remplir les obligations découlant de son prétendu classement dans le secteur S.13; la partie adverse ne produit pas l’acte attaqué, ni le dossier administratif sur la base duquel il a été adopté; les écoles de l’enseignement libre sont le lieu où se tient un enseignement mais les seules personnes juridiques, disposant d’un patrimoine et susceptibles de tenir une comptabilité, sont les pouvoirs organisateurs des établissements d’enseignement; les «écoles» sont dépourvues de personnalité juridique et seuls les pouvoirs organisateurs d’enseignement sont susceptibles d’être soumis au champ d’application du SEC 2010 et d’être classés dans un secteur; Considérant que, dans le dernier mémoire, elles ajoutent que: un courrier du 6 octobre 2015 fait état d’une décision de classer les «écoles de l’enseignement libre subventionné» dans le secteur des administrations publiques; c’est cette décision qui constitue l’acte attaqué; une décision de classer les «écoles de l’enseignement libre subventionné» dans le secteur des Administrations publiques porte atteinte aux intérêts des pouvoirs organisateurs de ces écoles en impliquant, notamment, une limitation de la capacité de ces pouvoirs organisateurs de s’endetter et, par conséquent, d’investir; la décision du conseil d’administration de la partie adverse du 19 avril 2017 n’a pas été portée à la connaissance des parties requérantes, ni par la partie adverse ni par la Cellule d’Information Financière (CIF), et les parties requérantes en ont eu connaissance à l’examen du dernier mémoire de la partie adverse notifié à ses conseils par un courrier du greffe du Conseil d’État du 20 août 2017 et dont ceux-ci ont pris connaissance le 14 septembre 2017; cette délibération n’est pas définitive et va faire l’objet d’un recours en annulation;

Considérant que le dernier mémoire des requérantes poursuit par une argumentation contestant le classement de l’enseignement libre dans le secteur S.13 du SEC, qu’il ne paraît pas utile de résumer ici; B. Appréciation du Conseil d’État Considérant que les requérantes voient la trace d’un acte attaquable dans le passage de la note du 15 septembre 2015 selon lequel «Les écoles d’enseignement catholique subsidié remplissent ces critères et sont donc classées dans le secteur des administrations publiques en tant qu’institutions sans but lucratif contrôlées par les Communautés»;

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Considérant que l’objet de cette note est le classement sectoriel du Secrétariat général de l’enseignement catholique au regard du SEC; que c’est au cours du raisonnement qui y est exposé que cette phrase – comme celles qui l’entourent – fait référence au classement de l’enseignement libre dans le secteur des administrations publiques; que ce classement apparaît ainsi non comme une décision, mais comme un motif de la décision attaquée ou un élément de son contexte; que les parties requérantes le reconnaissent implicitement dans leur dernier mémoire puisqu’elles imputent ce classement à une décision du conseil d’administration de l’I.C.N. du 19 avril 2017, qu’elles annoncent leur intention d’attaquer2; que l’objet que les parties requérantes donnent au recours n’est pas un acte attaquable; que le recours est irrecevable; IX. Indemnité de procédure Considérant que, dans l’affaire 216.421/XV-2898, la partie requérante demande, dans sa requête, qu’une indemnité de procédure d’un montant de 700 euros lui soit attribuée à la charge de la partie adverse; qu’il y a lieu de faire droit à sa demande; Considérant que, dans l’affaire 217.743/XV-2957, la partie adverse demande, dans son mémoire en réponse, qu’une indemnité de procédure d’un montant de 700 euros lui soit attribuée à la charge des parties requérantes; qu’il y a lieu de faire droit à sa demande,

Michel LEROY

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