Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2021-01-08, ECLI:BE:RVSCE:2021:ARR.249.435

1. au prélèvement de cette redevance, après déduction des avances trimestrielles déjà opérées - soit le montant figurant en regard de leur nom en solde négatif en colonne 3 de l’annexe l - sur le compte courant B des communes protégées par les communes-centres de groupe Y;
2. au transfert au crédit des communes protégées par les communes-centres de groupe Y et Z du montant figurant en regard de leur nom en solde positif en colonne 3 de l’annexe 1 (paiement excédentaire d’avances trimestrielles sur le montant dû);
3. au prélèvement sur le compte courant B des communes-centres de groupe de Huy, Saint-Vith et Theux du montant figurant en regard de leur nom en solde négatif en colonne 6 de l’annexe 2 (versement excédentaire à ces communes d’avances trimestrielles sur le montant dû);
4. au transfert du montant global de ces prélèvements au crédit des autres communes-centres de groupe à concurrence du montant positif indiqué en colonne 6 de l’annexe 2. … ». L’annexe 2 de cet arrêté prévoit un prélèvement d’un montant de 160.031,12 euros à charge de la partie requérante. Il s’agit de l’acte attaqué dans l’affaire A. 227.211/XV-3974. IV. Jonction Les deux recours concernent la quote-part des services d’incendie de la partie requérante pour le même exercice 2015. Les objets et les motifs des actes attaqués dans ces recours présentent entre eux une relation étroite qui justifie la nécessité d’un examen conjoint de la recevabilité des moyens et de ces recours. Dans le souci d’une bonne administration de la justice, il y a lieu de joindre ceux-ci.

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V. Recevabilité dans l’affaire A. 224.497/XV-3664 V.1. Thèses des parties Dans son mémoire en réponse, la partie adverse soulève trois exceptions d’irrecevabilité. La première exception porte sur l’absence de connexité entre les deux objets de la requête, à savoir, selon ses termes, « la décision de Monsieur Gouverneur de la Province de Liège du 14 juin 2017 fixant le montant de la redevance incendie pour la ville de Huy ainsi que, pour autant que de besoin, la décision de confirmation de l’acte attaqué du 15 septembre 2017 ». Elle estime qu’à défaut de connexité entre les deux actes attaqués, le recours doit être déclaré irrecevable en ce qu’il est dirigé contre le second acte attaqué. Elle conteste également l’intérêt au recours en ce qu’il vise des actes qui peuvent être qualifiés de préparatoires de la décision finale concernant la quote-part de la partie requérante. Elle relève que le recours est prématuré, puisqu’aucune décision définitive n’a encore été prise à ce sujet par le gouverneur et, a fortiori, n’a encore été approuvée par le ministre dans le cadre de l’exercice de son pouvoir de tutelle spécifique d’approbation. Elle souligne qu’une autre commune a émis un avis défavorable qui nécessite une analyse approfondie et la collecte d’informations complémentaires auprès d’autres services publics avant de pouvoir statuer définitivement. Enfin, à titre subsidiaire, elle soulève l’irrecevabilité ratione temporis du recours dirigé contre le premier acte attaqué dont la partie requérante reconnaît expressément en avoir pris connaissance le 17 juin 2017. Elle souligne que, même en postposant le point de départ du délai pour agir contre le premier acte attaqué au 17 octobre 2017 en raison de l’absence de mention des voies de recours, la requête introduite le 9 février 2018 est manifestement tardive en ce qu’elle est dirigée contre celui-ci. Dans son mémoire en réplique, la partie requérante rappelle la lettre qui lui a été adressée le 15 septembre 2017. Elle considère que ce n’est qu’à partir de la réception de cette lettre qu’elle a pu considérer la décision du gouverneur comme définitive et que, par conséquent, le délai de recours n’a pu commencer à courir qu’à partir de cette réception. Enfin, elle considère qu’il y a bien une connexité entre la décision du gouverneur et sa confirmation par la lettre précitée. V.2. Appréciation L’article 10, §§ 3 et 5, de la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile dispose ce qui suit : « § 3. Par dérogation à l’article 256 de la nouvelle loi communale, la communecentre d’un groupe régional participe aux frais des services d’incendie pour une XV - 3664-3974 - 7/14

quote-part des frais admissibles, fixée par le gouverneur en fonction des circonstances régionales et locales en tenant compte, principalement, du chiffre de la population et du revenu cadastral. Le gouverneur notifie à chaque commune le montant de la quote-part qu’il lui incombe de supporter et l’invite à donner son avis dans les soixante jours. L’avis favorable ou le défaut d’avis du conseil communal vaut accord sur le prélèvement de la somme due sur un compte ouvert au nom de la commune auprès d’un organisme financier. En cas d’avis défavorable du conseil communal, le gouverneur statue dans les soixante jours et notifie sa décision au conseil communal. Si, dans les quarante jours de la notification, le conseil communal refuse ou néglige de se conformer à cette dernière décision, le prélèvement est effectué conformément à l’article 11, alinéa 3. § 5. Avant tout prélèvement, les décisions prises par le gouverneur en application du § 2, 4°, et du § 3, sont soumises à l’approbation du ministre qui a l’Intérieur dans ses attributions. À défaut d’improbation dans les quarante jours à dater de la réception de la décision par le ministre, la décision devient exécutoire de plein droit ». En application de cette disposition légale, lorsque, comme en l’espèce, le conseil communal d’une commune-centre de groupe régional émet, dans le délai prescrit, un avis défavorable sur la fixation par le gouverneur de sa quote-part, il appartient à ce dernier de statuer sur cette question et de notifier sa décision au conseil communal concerné. Interrogée par l’auditeur rapporteur au sujet de la procédure suivie en l’espèce pour déterminer la quote-part de la partie requérante, la partie adverse a répondu ce qui suit : « […] Dans le premier dossier (A. 224.497/XV-3664), Monsieur le Gouverneur a répondu, le 15 septembre 2017, au courrier recommandé de la Ville de Huy du 6 juillet 2017 l’informant de l’avis défavorable du conseil communal quant au montant de la quote-part mise à sa charge. Pour rappel, seuls les actes préalables à un prélèvement sont soumis à la tutelle ministérielle en vertu de l’article 10, § 5, de la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile : … Tel n’était pas le cas du courrier du 15 septembre 2017, qui était une réponse à un avis défavorable. Aucun prélèvement ou arrêté de régularisation n’est intervenu ou n’a été adopté dans la suite directe de ce courrier, vu notamment les remarques transmises par la commune d’Oreye. Au mois de juin 2018, le Gouverneur a informé les communes d’une modification du revenu cadastral total du groupe régional de Waremme et, par conséquent, du montant à répartir entre les communes protégées par les services de la classe Z.

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C’est, ensuite, par un arrêté du 28 août 2018, qu’il a fixé le montant de la redevance forfaitaire pour l’année 2015 due par les communes et invité la banque Belfius [à] procéder aux prélèvements et transferts de ces montants. Il s’agit de l’acte attaqué dans le second dossier (A. 227.211/XV-3974). Cet arrêté est parvenu au SPF Intérieur pour tutelle de Monsieur le Ministre de la Sécurité et de l’Intérieur le 31 août 2018. Conformément à l’article 10, § 5, précité, il a été approuvé de manière implicite à l’expiration du délai de 40 jours qui courrait jusqu’au 10 octobre 2018. Il a été notifié aux communes le 13 novembre 2018. […] ». Il résulte de ces explications, d’une part, que l’arrêté du gouverneur du 14 juin 2017 invitant les bourgmestres des communes à faire parvenir l’avis des conseils communaux sur les quotes-parts et leur prélèvement ne revêt qu’un caractère préparatoire, compte tenu de l’avis défavorable de plusieurs conseils communaux, dont celui de la partie requérante et, d’autre part, que, par sa lettre du 15 septembre 2017, le gouverneur s’est limité à répondre à la partie requérante sans statuer définitivement sur le montant de sa quote-part. Ni l’arrêté du 14 juin 2017 précité ni la lettre du 15 septembre 2017 ne constituent des actes susceptibles de recours. Le recours est irrecevable dans cette affaire. VI. Moyen unique dans l’affaire A. 227.211/XV-3974 - Première branche VI.1. Thèses des parties Le moyen unique est pris de la violation de l’article 10, § 2, 2°, et § 3, de la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile, des principes généraux de bonne administration, de l’erreur manifeste d’appréciation, du principe de l’autorité prudente et diligente et du défaut de motivation. Dans une première branche, la partie requérante souligne que la formule de calcul prévue à l’article 10, § 2, de la loi du 31 décembre 1963, précitée, fait intervenir la notion de revenu cadastral « global » de chaque commune au 1er janvier de l’année au cours de laquelle les frais ont été exposés. Elle relève que, d’après les estimations des services de la partie adverse, le calcul a été fait sur la base du revenu cadastral imposable, et non du revenu cadastral global, ce qui a pour effet d’augmenter sa quote-part. Elle estime que ni les observations faites par le gouverneur dans sa lettre du 15 septembre 2017 ni l’acte attaqué ne rencontrent cet argument soulevé par son conseil communal dans son avis défavorable. Elle indique XV - 3664-3974 - 9/14

que la justification donnée par le gouverneur est que la notion de revenu cadastral global n’est pas spécifiquement définie par la loi ni par ses travaux préparatoires. Elle rappelle qu’antérieurement, l’ancienne formule de calcul des redevances incendies ne tenait compte que du revenu cadastral des biens immeubles ordinaires et industriels (bâti et non bâti) et que c’est pour intégrer cette nouvelle notion de revenu cadastral « global » dans le calcul des redevances que le revenu cadastral du matériel et de l’outillage (bâti et non bâti) a été ajouté. Elle considère que l’analyse du gouverneur ne repose sur aucun fondement légal ou règlementaire. Selon elle, dès lors ni la loi ni les travaux préparatoires de la loi du 14 janvier 2013, qui a modifié l’article 10 de la loi du 31 décembre 1963 précitée, ne définissent le revenu cadastral global, cela signifie qu’il est considéré dans sa totalité, conformément au sens usuel de cet adjectif et donc que le revenu cadastral global ne peut donc être assimilé au revenu cadastral imposable comme le fait l’acte attaqué. Elle ajoute que, dans un rapport de la Cour des comptes de décembre 2006 transmis à la Chambre des représentants, cette notion de revenu cadastral global apparaît également, et il y est expliqué que près de 90 % du revenu cadastral global est imposable, ce qui confirme qu’il s’agit bien de deux notions distinctes. Les parties adverses font valoir que le moyen unique est irrecevable en ce qu’il est pris du « principe de l’autorité prudente et diligente » qui, à sa connaissance, n’est pas une règle de droit. Elles estiment qu’il doit également être déclaré irrecevable en ce qu’il est pris « des principes généraux de bonne administration » puisqu’il est de jurisprudence constante que le moyen qui invoque la violation de ces principes, sans indiquer lequel est concerné, est imprécis, et donc irrecevable à défaut d’identifier la règle de droit dont il dénonce la violation. Elles font référence à la lettre du 15 septembre 2017 indiquant que la notion de revenu cadastral global n’a été définie ni par la loi ni au cours des travaux préparatoires. Elles rappellent également que l’ancienne formule de calcul ne tenait compte que du revenu cadastral des biens immeubles ordinaires et industriels (bâti et non bâti), et qu’en l’espèce il y a été ajouté le revenu cadastral du matériel et de l’outillage (bâti et non bâti). Elles indiquent qu’elles ont, à cet effet, pris en compte le total des colonnes A (bâti), B (non bâti) et C (outillage) des données fournies par l’administration du cadastre sans en soustraire la colonne « <15 », qui correspond aux revenus cadastraux inférieurs à 15 euros et qui ne sont pas imposables. Elles en déduisent que, contrairement à ce qu’affirme la partie requérante, il a donc bel et bien été tenu compte du revenu cadastral global et non du seul revenu cadastral « imposable » tel qu’il ressort de la colonne « total » dans le document fourni par l’administration du cadastre.

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VI.2. Appréciation L’article 10, § 2, de la loi du 31 décembre 1963, précitée, dispose ce qui suit : « § 2. Par dérogation à l’article 256 de la nouvelle loi communale, la redevance annuelle et forfaitaire due par les communes est fixée par le gouverneur, après consultation des conseils communaux, conformément aux principes suivants : 1° Les frais des services d’incendie des communes-centres de groupe régional sont répartis par province et par classe X, Y et Z entre les communes qui font partie d’un groupe régional et qui sont desservies par le service d’incendie de la commune-centre de groupe. 2° La redevance annuelle due par les communes est fixée en prenant comme base : a) - le revenu cadastral global de chaque commune au 1er janvier de l’année au cours de laquelle les frais ont été exposés; b) - le chiffre de la population de chaque commune au 1er janvier de l’année au cours de laquelle les frais ont été exposés, tel qu’il résulte du dernier relevé officiel de la population publié au Moniteur belge; c) - les frais admissibles des services d’incendie des communes-centres de groupe régional de la province; ces frais sont établis sur la base des frais réels supportés par ces services au cours de l’année précédente, y compris les frais d’intérêts et d’amortissements d’emprunts. Le gouverneur peut affecter d’un coefficient supérieur à 1, le revenu cadastral et le chiffre de la population des communes qui sont le siège d’un poste avancé. Ne peuvent être pris en considération pour l’établissement des frais admissibles : a) l’aide accordée par l’État pour l’acquisition de matériel et l’exécution de travaux, ainsi que, le cas échéant, la prise en charge par l’État des frais d’installation et de fonctionnement des centres du système d’appel unifié; b) les charges financières relatives aux pensions du personnel des services d’incendie à l’exception de la quote-part patronale dans la cotisation à l’Office national de Sécurité sociale des administrations provinciales et locales ou du pourcentage correspondant lorsque la commune-centre de groupe régional gère elle-même sa caisse de pensions; c) les dépenses qui, exclusivement, incombent à la seule commune-centre de groupe régional. 3° [abrogé] 4° Les frais admissibles de la commune-centre de groupe régional de la classe Z, tels qu’ils résultent du point 2°, sont augmentés d’une somme forfaitaire qui ne peut dépasser 25 % de ces frais et est destinée à couvrir les interventions éventuelles en renfort des centres X et Y. Le gouverneur détermine cette somme forfaitaire. 5° Les frais admissibles des communes-centres de groupe régional des classes X et Y, tels qu’ils résultent de l’application du point 2°, sont diminués d’un montant égal au total des sommes forfaitaires déterminées en application du point 4°. Le gouverneur répartit ce montant entre les communes-centres de groupe des classes X et Y ».

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Conformément à l’article 471, § 1er, du Code des impôts sur les revenus 1992, il est établi un revenu cadastral pour tous les biens immobiliers bâtis ou non bâtis, ainsi que pour le matériel et l’outillage présentant le caractère d’immeuble par nature ou d’immeuble par destination. À défaut de précisions dans le texte de la disposition précitée ou dans les travaux parlementaires, il faut entendre par le revenu cadastral « global » celui de l’ensemble des biens immobiliers, et de l’outillage présentant le caractère d’immeuble par nature ou d’immeuble par destination, qui sont situés sur le territoire d’une commune. Par ailleurs, toujours à défaut de telles précisions, il y a lieu de considérer que le revenu cadastral auquel fait référence l’article 10, § 3, de la loi du 31 décembre 1963, précitée, en tant que l’un des critères principaux qui doit guider le gouverneur dans la détermination de la quote-part d’une commune-centre de groupe, est le revenu cadastral « global », visé au paragraphe 2 de la même disposition, inséré par la même loi, à savoir celle du 14 janvier 2013. Interrogé par l’auditeur rapporteur au sujet du tableau des statistiques utilisé pour la détermination du revenu cadastral en vue de la fixation de la quotepart des communes-centres de groupe, le conseil des parties adverses a répondu par un courriel du 10 décembre 2019 que les revenus cadastraux « non imposables » ne sont pas repris dans ce tableau. En prenant en considération le revenu cadastral « global », le législateur a voulu fixer un critère objectif permettant de déterminer les risques liés aux incendies en fonction de la valeur de l’ensemble des biens immobiliers et de l’outillage présentant le caractère d’immeuble par nature ou par destination. Au regard de cet objectif, le caractère imposable ou non des biens concernés est dépourvu de pertinence de sorte que l’exclusion du revenu cadastral des immeubles non imposables n’est pas conforme au prescrit légal. En tant qu’il est pris de la violation de l’article 10, § 2, 2°, de la loi du 31 décembre 1963, précitée, la première branche du moyen unique est fondée. L’examen des deux autres branches de ce moyen ne pourrait conduire à une annulation plus étendue.

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VII. Indemnités de procédure VII.1. Affaire A. 224.497/XV-3664 Dans son mémoire en réponse, la partie adverse sollicite une indemnité de procédure de 700 euros, à la charge de la partie requérante. L’information contenue dans le courriel du 12 octobre 2017 adressé par les services de la partie adverse à la partie requérante a pu induire cette dernière en erreur et ainsi favoriser l’introduction du recours. Dans ces circonstances, il ne peut être considéré que la partie adverse a obtenu gain de cause. Il n’y a dès lors pas lieu de lui accorder l’indemnité de procédure sollicitée. VII.2. Affaire 227.211/XV-3974 Dans sa requête, la partie requérante sollicite une indemnité de procédure « liquidée au montant de base », à la charge des parties adverses. Il y a lieu de faire droit à sa demande et de lui accorder une indemnité de procédure de 700 euros.

Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_penal.

Impacts pour le Droit & Revues Spécialisées

Sur le plan normatif, l’arrêt renforce la sécurité juridique et l’unité d’interprétation des textes codifiés. Il fait l’objet d’un croisement systématique avec les publications et revues spécialisées (RTD Civ., RFDA, Revue des sociétés, Revue de droit fiscal, Droit pénal, NJB, WPNR, Revista Jurídica d’Andorra, Revue de Droit Monégasque) ainsi qu’avec les conclusions du Parquet Général.

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