Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2021-12-07, ECLI:BE:RVSCE:2021:ARR.252.351

Décision officielle commentée

VIII – 11.062 & 11.063 - 5/17

La requérante indique que cette décision lui a été notifiée par un courrier ordinaire du 13 novembre 2018. 19. Le 13 novembre 2018, la requérante sollicite auprès du directeur général provincial de la partie adverse :

• le rapport et la décision du collège provincial du 28 juin 2018 l’admettant au stage en qualité de directrice dont question;
• le rapport et la décision du collège provincial du 6 septembre 2018 qui retire la décision précitée du 28 juin 2018;
• le rapport et la décision du collège provincial du 8 novembre 2018 qui admet le requérant au stage de directeur dont question.

1. Le 20 novembre 2018, le directeur général provincial de la partie adverse communique à la partie requérante les rapports et décisions sollicités.
2. Le 17 décembre 2018, la partie requérante envoie un courrier au directeur général provincial demandant de revoir sa désignation en tant que directrice-stagiaire et d’annuler la désignation de la partie intervenante. Ce courrier est reçu le 24 décembre 2018.
3. Le 1er octobre 2021, la requérante est mise à la pension. IV. Intervention La requête en intervention introduite par Danny Mabille ayant été accueillie provisoirement, il y a lieu de l’accueillir. V. Connexité Dans ses mémoires en réponse dans les deux affaires, la partie adverse, expose que les recours en annulation introduits le 15 janvier 2019 par la partie requérante, enrôlés sous les numéros A. 227.199/VIII-11.062 et A. 227.200/VIII11.063, entretiennent un lien étroit puisqu’ils « visent à contester, par une même argumentation ou du moins qui en découle, la légalité de l’admission au stage d’un emploi de promotion de direction à l’Institut Provincial d’Enseignement de Promotion sociale de Wallonie picarde à Tournai » et que l’admission au stage de Danny Mabille dans sa fonction de direction, par décision du Collège provincial du 8 novembre 2018, ponctue une procédure commune, basée sur l’application de dispositions légales identiques. Dans ce contexte, il apparait à la partie adverse, dans VIII – 11.062 & 11.063 - 6/17

l’intérêt d’une bonne justice, de les examiner ensemble et, par conséquence, de les joindre. Dans ses mémoires en réplique, identiques pour les deux affaires, la requérante estime également que, dans l’intérêt d’une bonne justice, il y a lieu d’examiner ces deux recours ensemble. Elle souligne cependant que si tel est le cas, les éléments repris dans chacun d’eux ne doivent pas être omis et que, par conséquent, son mémoire en réplique fait référence aux deux requêtes en annulation. Dans son mémoire, la partie intervenante dans l’affaire A. 227.200/VIII11.063 indique n’avoir pas connaissance du recours dans la seconde affaire et s’en remet à la sagesse du Conseil d’État. Dans leurs derniers mémoires, aucune des parties ne conteste la connexité. V.2. Appréciation Comme l’indique la partie adverse, les recours en annulation A. 227.199/VIII-11.062 et A. 227.200/VIII-11.063, entretiennent un lien étroit. La désignation de la partie intervenante dans cette deuxième affaire n’a pu intervenir que parce que l’emploi a fait l’objet d’un nouvel appel à candidats à la suite du retrait attaqué dans la première affaire. La jonction s’impose dès lors dans l’intérêt d’une bonne justice. VI. Recevabilité VI.1. Thèse des parties Dans ses mémoires en réponse, la partie adverse conteste l’intérêt à agir de la requérante. Selon elle, celle-ci ne pouvait être admise au stage dans la fonction de directrice, à défaut pour elle d’avoir acquis l’ancienneté requise suffisante (7 ans) au sein de la partie adverse dans la catégorie du personnel directeur et enseignant en application de l’article 57, alinéa 1er, l°, du décret de la Communauté française du 2 février 2007 ‘fixant le statut des directeurs’. Elle constate que la requérante ne le conteste pas dans sa requête en annulation de sorte que celle-ci entend uniquement rétablir une situation antérieure illégale et qu’elle ne dispose par conséquent pas d’un intérêt légitime.

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Dans son mémoire en réplique commun aux deux affaires, la requérante estime avoir intérêt à ce que l’examen de ses moyens soient poursuivis. Dans son mémoire, la partie intervenante soutient que le seul et unique moyen soulevé par la partie requérante en annulation dans l’affaire A 227.200/VIII11.063 n’est pas recevable ou, à titre subsidiaire, n’est pas fondé. Elle rappelle que, pour être recevable, une requête en annulation doit contenir un exposé des faits et un exposé des moyens, que la requête doit présenter les arguments de droit de nature à entraîner l’annulation de l’acte attaqué, que la partie requérante doit indiquer la(es) règle(s) de droit qui a(ont) été méconnue(s) et surtout expliquer la manière dont elle(s) a(ont) été méconnue(s) et que le Conseil d’État et la partie adverse (et le cas échéant la partie intervenante volontaire) doivent pouvoir saisir la nature des griefs exposés. Elle considère que tel n’est pas le cas en l’espèce puisque la requête en annulation vise la violation de formes substantielles ou prescrites à peine de nullité, mais ne mentionne pas lesquelles et qu’elle vise également un excès ou détournement de pouvoir, mais aucune explication n’est fournie sur la nature ou la forme que prendrait cet excès ou ce détournement de pouvoir dans le chef de la partie adverse. Elle constate que la partie adverse soulève également l’irrecevabilité de la requête pour défaut d’intérêt à agir de la partie requérante. Elle appuie ce second moyen d’irrecevabilité. Dans son dernier mémoire, les parties maintiennent leur point de vue. La partie intervenante persiste à soutenir que la requérante poursuit un avantage manifestement illégal ou irrégulier puisque celle-ci n’était pas dans les conditions légales pour occuper le poste convoité. Elle en conclut qu’en pareille hypothèse le recours est irrecevable. VI.2. Appréciation Il est de jurisprudence constante qu’un acte créateur de droits ne peut être retiré par son auteur que si certaines conditions sont remplies. Le bénéficiaire de cet acte a donc un intérêt légitime à contester son retrait s’il soutient qu’au moins une des conditions pour que ce retrait soit admissible n’est pas remplie. En l’espèce, dans son recours A. 227.199/VIII-11.062, la requérante soutient que ce retrait est tardif. La circonstance qu’elle ne conteste pas que l’acte retiré était irrégulier ne la prive pas de son intérêt légitime à obtenir l’annulation de ce retrait. S’agissant de l’acte attaqué dans le recours A. 227.200/VIII-11.063, qui a pour objet la désignation à un poste d’un tiers, la requérante n’a en principe intérêt à obtenir son annulation que si elle pouvait se voir attribuer ce poste. Dès lors VIII – 11.062 & 11.063 - 8/17

qu’elle ne conteste pas qu’elle ne remplissait pas la condition d’ancienneté requise par l’article 57 du décret du 2 février 2007 ‘relatif au statut des directeurs’ pour être admise au stage dans le poste en question, alors que le candidat retenu remplissait cette condition, elle n’a intérêt à obtenir l’annulation de cette désignation que si l’acte antérieur qui l’a illégalement admise au stage dans ce poste a fait l’objet d’un retrait irrégulier. L’intérêt au recours A. 227.200/VIII-11.063 est donc lié à l’examen des moyens soulevés dans le recours A. 227.199/VIII-11.062. VII. Moyens invoqués dans le recours A. 227.199/VIII-11.062 VII.1. Thèse de la partie requérante Dans ce qu’elle expose comme étant trois moyens distincts, la requérante, qui se défend en personne, fait valoir que l’acte attaqué a été adopté en violation de la théorie du retrait des actes administratifs. Elle expose (premier moyen) que l’acte attaqué, qui constitue le retrait de la décision du 28 juin 2018 l’admettant au stage, est intervenu au-delà du délai de soixante jours autorisé pour le retrait des actes individuels créateurs de droits. Elle indique que la partie adverse n’a donné aucune réponse écrite à son courrier du 6 novembre 2018, dans lequel elle indique qu’elle a appris le 23 août 2018 que sa désignation serait rendue caduque lors du prochain collège provincial et qu’on l’a informée qu’un candidat s’opposerait à cette désignation, et dans lequel elle pose des questions sur la date d’introduction du recours de ce candidat, sur la recevabilité de ce recours, sur l’accessibilité du dossier et sur les raisons pour lesquelles elle n’est avertie que le 23 août 2018 de cette situation. Elle fait valoir également (deuxième moyen) que la décision de retrait ne mentionne pas que sa désignation doit être considérée comme inexistante, ni ne fait état de manœuvres frauduleuses, ni que la partie intervenante aurait introduit un recours au Conseil d’État. Elle en conclut que la décision de retrait en date du 6 septembre 2018 est partant illégale et que son admission au stage doit être considérée comme définitive faute d’avoir été retirée dans les conditions légales qui permettent le retrait. Enfin (troisième moyen), elle s’étonne qu’alors que le procès-verbal de la délibération du collège provincial du 28 juin 2018 indique qu’elle remplit les conditions d’admission au stage, ces conditions ne semblent avoir été vérifiées que par la suite, et se demande si c’est bien à un candidat qui soumet sa candidature de vérifier qu’il satisfait aux conditions.

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Dans son mémoire en réplique, elle examine toutes les pièces déposées par la partie adverse et émet certaines observations. Elle expose, notamment, en ce qui concerne les conditions d’accès à la fonction postulée, que les conditions générales d’accès et de dévolution des emplois de directeurs sont spécifiques selon les réseaux et que cela a pu l’induire en erreur vu son parcours professionnel comme enseignante pendant près de 15 ans au sein de l’enseignement de la Communauté française. Elle s’interroge aussi sur la date d’envoi du courrier portant sa désignation (décision du 28 juin) à la partie intervenante (6 juillet). Quant à l’affirmation de la partie adverse selon laquelle elle n’aurait pas contesté la décision de retrait avant le courrier du 17 décembre 2018, elle indique qu’elle n’a eu confirmation écrite de ce retrait que le 13 novembre 2018, qu’il lui a été indiqué que l’autorité devait effectuer de nombreuses démarches pour vérifier sa situation et déterminer si elle remplissait effectivement l’ensemble des conditions statutaires requises pour accéder à un poste de direction. Or, elle constate qu’à ce moment la décision était déjà prise. Elle estime que la partie adverse n’a pas effectué son travail d’analyse dans les délais. Elle fait ensuite état de nombreuses interrogations auxquelles elle demande réponses et justifications. Dans son dernier mémoire, elle allègue que suivant la jurisprudence, « en vertu du principe général du retrait des actes administratifs, l’autorité administrative est habilitée à mettre à néant, avec effet rétroactif, un acte créateur de droit régulier dont elle est l’auteur pour autant qu’elle opère de la sorte dans les soixante jours de son adoption ». Contrairement à la partie adverse qui estime que la date d’adoption de l’acte comme point de départ du délai de retrait ne peut être retenu, elle soutient que la jurisprudence du Conseil d’État a confirmé à plusieurs reprises qu’en ce qui concerne l’autorité administrative, auteur de l’acte, ce délai prend cours dès l’adoption de l’acte qui fait grief. Elle se réfère à cet égard à un arrêt n° 237. 635 du 14 mars 2017. Elle relève que la partie adverse reste en défaut de démontrer un quelconque recours de la partie intervenante auprès du Conseil d’État contre l’acte adopté du 28 juin 2018 dans les délais prescrits par la loi, que cette partie adverse se contente de faire référence à une prétendue interpellation qui ne peut en tout état de cause être considérée comme constitutive d’un recours introduit auprès du Conseil d’État dans la forme et les délais prévus par la loi. Elle se rallie au rapport de l’auditeur qui considère que le retrait de l’acte adopté le 28 juin 2018 devait intervenir au plus tard le 27 août 2018, que le retrait intervenu le 6 septembre 2018 est donc manifestement tardif et que, par conséquent, l’acte adopté le 28 juin 2018 est partant définitif et doit produire ses pleins effets. Elle fait valoir que si la partie adverse estime que les actes administratifs créateurs de droit peuvent être retirés par leur auteur sans condition de délai, dans le cas où ils sont entachés d’une irrégularité telle qu’il y a lieu de les tenir pour inexistants ou s’ils sont pris à la suite VIII – 11.062 & 11.063 - 10/17

de mesures frauduleuses ou encore si une disposition législative l’autorise expressément, cette partie reste toutefois en défaut de démontrer en quoi l’irrégularité est telle qu’il y a lieu de tenir l’acte adopté le 28 juin 2018 comme inexistant. Elle relève qu’en effet la partie adverse se limite à indiquer que le nonrespect des critères légaux et réglementaires pour l’admission au stage dans la fonction convoitée (direction), à savoir l’ancienneté, revêt un caractère de gravité et un caractère essentiel sans démontrer en quoi une telle irrégularité qualifierait l’acte de 28 juin 2018 comme inexistant. Elle fait valoir qu’en ce qui concerne le critère d’ancienneté, elle estime qu’elle a une expérience suffisante pour assumer cette fonction de direction qu’elle a assumée de facto. Elle se rallie au rapport de l’auditeur qui estime que la notion d’acte inexistant ne peut pas se confondre avec les illégalités, même d’ordre public, affectant l’acte rappelant que la requérante n’a pas usé de manœuvres frauduleuses. Elle conclut de ce qui précède que le retrait est tardif et manifestement irrégulier. VII.2. Appréciation En vertu de l’article 2, § 1er, 3°, de l’arrêté du Régent du 23 août 1948 ‘déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État’, la requête contient « un exposé […] des moyens ». La Cour européenne des droits de l’homme considère que c’est aux juridictions nationales qu’il incombe d’interpréter la législation interne, en particulier en ce qui concerne l’interprétation des règles procédurales, et que les intéressés « doivent normalement s’attendre à ce que ces règles soient appliquées » (voir entre autres: CEDH, 17 juillet 2018, Vermeulen c. Belgique, requête n° 5475/06, § 44; 2 juin 2016, Papaioannou c. Grèce, requête n° 18880/15, § 39; 15 septembre 2016, Trevisanato c. Italie, requête n° 32610/07, § 32), notamment lorsque la recevabilité d’un recours dépend d’une « jurisprudence interne fournie » (CEDH, 15 septembre 2016, Trevisanato c. Italie, requête n° 32610/07, § 43). Selon la jurisprudence constante du Conseil d’État, le moyen, au sens de l’article 2, § 1er, 3°, précité, consiste en l’indication d’une irrégularité qui doit, selon la partie requérante, entraîner l’annulation de l’acte attaqué, ce qui implique que le moyen expose non seulement la règle de droit dont la violation est invoquée mais aussi, de façon claire et sans ambiguïté, la manière dont elle aurait été concrètement enfreinte. L’exposé des moyens constitue un élément essentiel de la requête, la partie requérante devant par conséquent y indiquer ab initio l’illégalité qui aurait été commise et dans quelle mesure elle aurait eu lieu, dès lors que le moyen permet, d’une part, à la partie adverse de se défendre des griefs formulés à l’égard de l’acte attaqué dans le respect des droits de la défense et, d’autre part, au Conseil d’État d’examiner le bien-fondé de ces griefs et, partant, la limite de sa saisine. Lorsque la requête en annulation n’individualise aucune règle ou VIII – 11.062 & 11.063 - 11/17

principe général de droit et n’indique pas comment ils auraient été violés, elle est irrecevable et le Conseil d’État ne peut avoir égard à des écrits de procédure déposés postérieurement à la requête en vue de pallier les carences de celle-ci. La requérante indique invoquer trois « moyens ». Dans les deux premiers, elle fait en substance grief à l’acte attaqué de méconnaître la théorie du retrait des actes administratifs, en invoquant dans le premier le délai dans lequel la décision de retrait est intervenue et dans le deuxième le fait que l’acte attaqué ne mentionne pas que sa désignation doit être considérée comme inexistante, ni ne fait état de manœuvres frauduleuses, ni n’évoque l’introduction d’un recours auprès du Conseil d’État par Danny Mabille. Ces deux « moyens », qui invoquent la même violation d’une même règle de droit, n’en constituent en réalité qu’un seul, ou à tout le moins doivent être examinés conjointement. Quant au troisième « moyen », elle n’indique en revanche aucune règle de droit qui serait violée, de telle sorte qu’il y a lieu de constater d’office que le bien-fondé de cette partie de l’argumentation de sa requête ne doit pas être examiné. En vertu d’un principe général de droit, un acte individuel créateur de droits mais irrégulier ne peut être retiré que pendant le délai prévu pour l’introduction d’un recours devant le Conseil d’État, et, si un tel recours est introduit, jusqu’à la clôture des débats. Ce principe général résulte d’une construction jurisprudentielle, déduite de la volonté du législateur, qui tend à garantir le principe de sécurité juridique à l’égard des bénéficiaires de tels actes, en privilégiant celui-ci par rapport au principe de légalité qui requiert que les actes administratifs soient conformes aux normes de droit. Dans l’équilibre à rechercher entre ces deux principes, il y a lieu de prendre en considération également les droits que les tiers intéressés tirent des dispositions légales qui auraient été méconnues par l’acte irrégulier, ainsi que l’économie procédurale qui doit permettre à l’autorité de retirer elle-même son acte irrégulier lorsque celui-ci est contesté en raison de cette irrégularité. En principe, l’équilibre entre le droit à la sécurité juridique du bénéficiaire de l’acte irrégulier et le droits des tiers intéressés au respect de la légalité est adéquatement respecté par la théorie du retrait des actes administratifs, puisque, d’une part, l’autorité est habilitée à retirer son acte irrégulier lorsque le tiers a introduit un recours recevable et que ce retrait est motivé par l’illégalité dénoncée et que, d’autre part, il est admis que l’acte irrégulier peut être retiré sans condition de délai lorsqu’il est entaché d’une irrégularité telle qu’il y a lieu de le tenir pour inexistant ou s’il a été pris à la suite de mesures frauduleuses ou encore si une disposition législative l’autorise expressément. Enfin, la jurisprudence considère VIII – 11.062 & 11.063 - 12/17

généralement qu’en l’absence de contestation, l’autorité ne peut proprio motu procéder au retrait de son acte irrégulier que dans les soixante jours qui suivent son adoption. En l’espèce, il n’est pas contesté que la décision de retrait est intervenue quelques jours après l’échéance de ce délai de soixante jours. Les circonstances particulières de l’espèce ne permettent toutefois pas de conclure que l’application de la théorie jurisprudentielle qui vient d’être rappelée n’a pas pour effet de privilégier excessivement le droit à la sécurité juridique de la requérante par rapport au droit de la partie intervenante au respect de la légalité par les actes qui concernent sa situation juridique. En effet, la requérante et la partie intervenante étaient les deux seuls candidats au poste convoité. La décision qui admet au stage la requérante le 28 juin 2018 est portée à la connaissance de la partie intervenante par un courrier du 6 juillet et réceptionné le 10 juillet. Ce courrier indique qu’un recours peut être introduit auprès du Conseil d’État dans les soixante jours. Il ne communique toutefois pas l’acte attaqué mais indique qu’il peut être obtenu sur demande. La partie intervenante en sollicite une copie par courrier du 11 juillet. Le 25 juillet, un courrier de la partie adverse ne lui adresse pas cette copie mais annonce que le dossier fait l’objet d’un réexamen et qu’elle sera tenue informée des conclusions de cette analyse. Dès cet instant, la partie intervenante est fondée à ne pas introduire immédiatement un recours contre la décision du 28 juillet 2018, puisque d’une part, n’ayant pas reçu copie de la décision, elle n’en a qu’une connaissance insuffisante et que d’autre part il lui est annoncé que la décision fait l’objet d’un réexamen. Le courrier du 25 juillet 2018 a en tout cas pu la placer dans une attente légitime qu’avant les derniers jours d’un délai de soixante jours ayant pris cours le 10 juillet 2018, soit la date à laquelle elle a eu connaissance de l’existence de la décision du 28 juillet, elle serait informée du résultat du réexamen ou qu’elle recevrait une copie de la décision de manière à pouvoir, le cas échéant, introduire son recours en parfaite connaissance de cause et dans le respect des délais. Or avant l’échéance de ce délai de 60 jours, à la date du 6 septembre, la partie adverse retire sa décision du 28 juillet. Dès cet instant, le requérant est fondé à ne pas introduire de recours contre celle-ci pour faire valoir ses droits, puisque celui-ci a, à ce moment, disparu de l’ordre juridique. En outre, ce retrait lui donnait une nouvelle chance d’occuper le poste convoité, chance qui s’est effectivement réalisée puisque la partie adverse a, après un nouvel appel à candidatures, fait le choix, dans le respect cette fois des dispositions légales, de l’admettre au stage dans ce poste. S’agissant de la requérante, elle a, de son propre aveu, été informée dès le 23 août 2018 par la partie adverse que la décision qui l’admettait au stage était contestée et qu’elle serait retirée. Son droit à la sécurité juridique, que la théorie du VIII – 11.062 & 11.063 - 13/17

retrait des actes administratifs tend à garantir en imposant un délai dans lequel un tel retrait d’un acte irrégulier doit intervenir, n’a donc pas dans les faits été méconnu. Même si elle ne peut être suspectée d’avoir introduit sa candidature par fraude, puisqu’en l’absence de candidature de la partie intervenante, sa candidature aurait pu, le cas échéant être prise en considération, elle a pu avoir connaissance, dès avant la fin du délai de 60 jours qui suivent l’adoption de cet acte que la régularité de celle-ci était remise en cause. En annulant l’acte attaqué dans le recours A. 227.200/VIII-11.063, alors que la conformité de cet acte aux dispositions légales n’est en rien contestée, pour le seul motif en définitive que le bénéficiaire de ce dernier acte n’aurait pas introduit de recours en annulation contre l’acte antérieur irrégulier avant l’échéance du délai de 60 jours donné à l’auteur de cet acte pour le retirer, alors que, si ce recours n’a pas été introduit dans un tel délai, c’est en raison de l’attitude de la partie adverse, qui n’a pas communiqué une copie de la décision, qui a annoncé un réexamen de celle-ci, et qui a retiré sa décision avant que n’arrive à échéance le délai dont disposait en tout état de cause la partie intervenante pour introduire un recours en annulation, il serait porté une atteinte excessive au droit qu’a la partie intervenante à ce que les décisions qui la concernent soient prises dans le respect de la légalité, par rapport au droit qu’a la partie requérante, au titre de son droit à la sécurité juridique à ce que les décisions qui la concernent, même irrégulières, ne soient pas susceptibles d’être remises en cause au-delà d’un certain délai. Il aurait été jugé autrement, notamment, si la décision du 28 juin 2018 avait été portée à la connaissance de la partie intervenante après le délai de 60 jours suivant l’adoption de cet acte, ou si la partie adverse n’avait pas annoncé son intention de revoir sa décision, ou encore si la décision de retrait était intervenue après l’échéance du délai de 60 jours dont disposait la partie intervenante pour introduire son recours. Les moyens invoqués dans l’affaire A. 227.199/VIII-11.062 ne sont pas fondés. En conséquence, le recours dans l’affaire A. 227.200/VIII-11.063, est irrecevable, en raison du défaut d’intérêt de la requérante à l’annulation de l’acte attaqué. VIII. Indemnité réparatrice Suivant l’article 25/3, § 3, du règlement général de procédure, « si aucune illégalité n’est constatée, l’arrêt qui clôt la procédure en annulation rejette aussi la demande d’indemnité réparatrice ». VIII – 11.062 & 11.063 - 14/17

Dès lors que l’examen qui précède n’a fait apparaître aucune illégalité, il y a lieu de rejeter la demande d’indemnité réparatrice. Par ailleurs, selon l’article 70, § 1er, alinéa 5, du Règlement général de procédure, lorsque la section du contentieux administratif rejette une demande d’indemnité réparatrice par un arrêt rendu en application de l’article 25/3, § 3 de ce même règlement, le droit et la contribution visée à l’article 66, 6°, qui y sont attachés, ne sont pas dus. En conséquence, il y a lieu d’ordonner le remboursement des 220 euros versés par la partie requérante à la suite du dépôt de la demande d’indemnité réparatrice, selon les modalités de l’article 72 du même règlement. IX. Indemnité de procédure La partie adverse sollicite une indemnité de procédure de 700 euros dans chacun des deux recours. Compte tenu de la connexité des deux affaires, et de l’unique moyen soulevé dans l’affaire A. 227.200/VIII-11.063, pris exclusivement de l’illégalité de l’acte attaqué dans l’autre recours, cette affaire ne présente aucune complexité, de telle sorte qu’il y a lieu de réduire l’indemnité de procédure pour cette affaire à son montant minimum de 140 euros.

Luc Detroux

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Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_penal.

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