Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2023:ARR.257.051 (2023-07-04)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 257.051 van 4 juli 2023 Ruimtelijke ordening, stedenbouw, leefmilieu
en aanverwante aangelegenheden - Stedenbouw en ruimtelijke ordening -
Reglementen Beslissing : Verwerping Samenvoeging
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Xe KAMER
ARREST
nr. 257.051 van 4 juli 2023
in de zaak A. 233.771/X-17.948 (I)
A. 236.232/X-18.126 (II)
In zake :
- Nicole ROBBERECHT
- Willy GOOSSENS
- Lennart GOOSSENS
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Toon Denayer
kantoor houdend te 3040 Neerijse
Langestraat 25
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
I. en II.
de GEMEENTE OPWIJK
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Filip De Preter
kantoor houdend te 1000 Brussel
Keizerslaan 3
bij wie woonplaats wordt gekozen
I.
het VLAAMSE GEWEST
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Jan Bergé en Kristien Vanderheiden
kantoor houdend te 3000 Leuven
Diestsevest 47, bus 001
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
a) Het beroep sub I, ingesteld op 30 mei 2021, strekt tot de
nietigverklaring van het besluit van de gemeenteraad van de gemeente Opwijk van
23
februari
2021
waarbij
het
gemeentelijk
ruimtelijk
uitvoeringsplan
(hierna: gemeentelijk RUP) ‘Nanove herziening’ definitief wordt vastgesteld.
X-17.948-18.126-1/22
b) Het beroep sub II, ingesteld op 25 april 2022, strekt tot de
nietigverklaring van “het besluit van 22 februari 2022 van de gemeenteraad van de
gemeente Opwijk houdende het gedeeltelijk intrekken van het gemeentelijk RUP
Nanove Herziening zoals vastgesteld door de gemeenteraad op 23 februari 2021,
en het gedeeltelijk hernemen van het gemeentelijk RUP Nanove Herziening voor
het gedeelte ingetrokken overeenkomstig artikel 1, door het gemeentelijk RUP
Nanove Herziening voor dit gedeelte opnieuw definitief vast te stellen, conform
het Grafisch plan, de toelichtingsnota en de stedenbouwkundige voorschriften die
goedgekeurd waren door de gemeenteraad op 23 februari 2021”.
II. Verloop van de rechtspleging
De gemeente Opwijk heeft in beide zaken een memorie van
antwoord ingediend en het Vlaamse Gewest heeft in de zaak sub I een memorie
van antwoord ingediend. De verzoekende partijen hebben in beide zaken een
memorie van wederantwoord ingediend.
Eerste auditeur An Van den broeck heeft in beide zaken een
verslag opgesteld.
De verzoekende partijen hebben in beide zaken een laatste
memorie ingediend. De gemeente Opwijk heeft in beide zaken een laatste memorie
ingediend en het Vlaamse Gewest heeft in de zaak sub I een laatste memorie
ingediend.
De partijen zijn in beide zaken opgeroepen voor de
terechtzitting, die heeft plaatsgevonden op 17 februari 2023.
Staatsraad Jan Clement heeft in beide zaken verslag uitgebracht.
Advocaat Toon Denayer, die in beide zaken verschijnt voor de
verzoekende partijen, advocaat Bert Van Cauter, die in beide zaken loco advocaat
Filip De Preter verschijnt voor de gemeente Opwijk, en advocaat Jutte Nijs, die in
X-17.948-18.126-2/22
de zaak sub I loco advocaten Jan Bergé en Kristien Vanderheiden verschijnt voor
het Vlaamse Gewest, zijn gehoord.
Eerste auditeur An Van den broeck heeft in de zaak sub I een met
dit arrest eensluidend advies gegeven, behoudens wat de kosten betreft.
Eerste auditeur An Van den broeck heeft in de zaak sub II een
met dit arrest eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
Verzoekers vormen een samenwonend gezin. Zij zijn eigenaar
van onbebouwde percelen aan de westelijke zijde van de Karenveldstraat in de
gemeente Opwijk. Overeenkomstig het bij koninklijk besluit van 7 maart 1977
vastgestelde gewestplan ‘Halle-Vilvoorde-Asse’ situeren deze percelen zich in
woongebied. Deze percelen liggen tevens binnen de grenzen van het bij besluit van
de gemeenteraad van de gemeente Opwijk van 19 juni 2008 definitief vastgestelde
gemeentelijk RUP ‘Nanove’, en in het bijzonder binnen een ‘zone voor
voortuinen’, een ‘zone voor open en halfopen bebouwing’ en een ‘zone voor
koeren en tuinen’.
In 2018 neemt de gemeente Opwijk het initiatief voor de
herziening van het gemeentelijk RUP ‘Nanove’.
Op 13 juli 2020 beslist het “Team Mer” van het departement
Omgeving van het Vlaamse Gewest dat er geen plan-milieueffectrapport moet
worden opgesteld.
Op 22 september 2020 stelt de gemeenteraad van de gemeente
Opwijk het ontwerp van gemeentelijk RUP ‘Nanove herziening’ voorlopig vast.
X-17.948-18.126-3/22
Van 12 oktober 2020 tot 10 december 2020 wordt over het
ontwerp van gemeentelijk RUP een openbaar onderzoek gehouden.
Door eerste verzoekster en derde verzoeker wordt een
bezwaarschrift ingediend (hierna: verzoekers’ bezwaarschrift). Daarin wijzen zij
op de atypische vorm van hun percelen en voeren zij aan dat de
stedenbouwkundige voorschriften de bebouwing van hun percelen onmogelijk
maken. Zij stellen dat herverkaveling onder het oorspronkelijke RUP ‘Nanove’
mogelijk was, maar dat door de nieuwe stedenbouwkundige voorschriften het
opdelen van percelen in nieuwe loten uitgesloten wordt, wat de facto neerkomt op
een verkavelingsverbod. Verder uiten zij kritiek op de voorziene overdrukken. Zij
vragen onder meer hun percelen uit te sluiten uit het herzieningsinitiatief en in
ondergeschikte
orde
hun
percelen
uit
te
sluiten
van
de
overdruk
‘openruimtevenster’ en ‘onderhoudsstrook voor waterlopen en oeverzones’.
8.1.
In haar zitting van 12 januari 2021 bespreekt de gemeentelijke
commissie voor ruimtelijke ordening van de gemeente Opwijk (hierna: Gecoro) de
ingediende bezwaarschriften en brengt zij een advies uit.
8.2.
Met betrekking tot verzoekers’ bezwaarschrift antwoordt de
Gecoro onder meer:
“Aan te passen
De overdruk ‘openruimtevensters’ is van kracht op de percelen waarnaar
de bezwaarindieners verwijzen. De voorschriften van deze overdruk leggen
het creëren van een perceeloverschrijdend totaalconcept op, wat intrinsiek de
toelating tot de herorganisatie van de aanwezige percelen impliceert.
Belangrijk om te vermelden is dat wanneer voorschriften van een overdruk
tegenstrijdig zijn aan die van de zone eronder, steeds de voorschriften van de
overdruk van toepassing zijn. Om echter verwarring en discussies te
vermijden, is het wenselijk om in de voorschriften op te nemen dat een
herpercelering in deze zones wel mogelijk is.
[…]
Geen aanpassing
Door de opmaak van een (volledige herziening van het) RUP, wordt, in
lijn met het hedendaagse Vlaamse en provinciale stedenbouwkundige beleid,
gepoogd openruimtekwaliteiten voor de toekomst te vrijwaren en [te]
bestendigen. In het verleden beschikte de gemeente inderdaad niet over de
X-17.948-18.126-4/22
mogelijkheden om het volbouwen van de aanpalende percelen te vermijden.
Met de opmaak van voorliggend RUP wil ze het verder toebouwen van de
zeldzame openruimtevensters vermijden. Dit wordt bovendien duidelijk
gemotiveerd in de toelichtingsnota.
Geen aanpassing
De 1/3-quotum kwam tot stand tijdens het procedureverloop voor de
opmaak van het RUP. Er werd geconcludeerd dat deze quotum een
aanzienlijke oppervlakte verleent voor nieuwe bouwontwikkeling en tegelijk
voldoende ruimte voorziet om het open karakter van de zone deels te
bestendigen.
Geen aanpassing
De voorschriften van de overdrukzone verwijzen expliciet naar singuliere
openruimtevensters cf. ‘Bij elke vergunningsaanvraag dient aangetoond te
worden dat alle eigenaars van het openruimtevenster in kwestie …’. Dit
betekent dat enkel de eigenaars van de percelen binnen een specifiek
openruimtevenster zich dienen te verenigen om een totaalvisie te creëren.
Geen aanpassing
In de voorschriften van de overdrukzone staat expliciet vermeld dat ‘Bij
het realiseren van een openruimtevenster worden grotere mogelijkheden
geboden qua woningtypologie in vergelijking met de zones zonder
openruimtevenster’.
[…]
Aan te passen
Het volledig vrijstellen van alle percelen tussen Karenveldstraat 62 en 74
wordt weerlegd in de behandeling hierboven.
Daarentegen geven de bezwaarindieners voldoende argumenten om
perceel 645A en een […] deel van perceel 230G uit de overdruk
‘openruimtevenster’ te verwijderen aangezien dit de vrijwaring van zichten
op het hinterland niet zal hypothekeren.
Door het bezwaarschrift is ook duidelijk geworden dat de aanduiding van
het openruimtevenster langsheen de noordelijke rand van perceel 231N niet
toelaat om een optimale zichtrelatie te realiseren vanaf de Karenveldstraat.
Er wordt dan ook geopteerd om het perceel 228V2 mee op te nemen in de
overdrukzone.”
Bij besluit van 23 februari 2021 stelt de gemeenteraad van de
gemeente Opwijk het gemeentelijk RUP ‘Nanove herziening’ definitief vast. Dit is
het bestreden besluit in de zaak sub I.
Van dit besluit wordt melding gemaakt in het Belgisch
Staatsblad van 1 april 2021.
De inrichtingsvoorschriften van artikel 5.4 ‘landelijk wonen’
bepalen, onder andere, dat het opdelen van percelen in nieuwe loten niet wordt
toegelaten.
X-17.948-18.126-5/22
10.1.
In de zaak sub I wordt in het auditoraatsverslag van
23 december 2021 de vernietiging van het bestreden besluit voorgesteld voor wat
betreft het plandeel ten westen van de Karenveldstraat en ten noordwesten van de
Droeshoutstraat voor zover dat bestemd wordt tot ‘landelijk wonen’ (artikel 5.4),
met inbegrip van de overdruk ‘openruimtevenster’ (artikel 5.5) (hierna: het
plandeel waarin verzoekers’ percelen liggen).
10.2.
Nadat de eerste verwerende partij het laatstgenoemde
auditoraatsverslag ontvangen heeft, beslist de gemeenteraad van de gemeente
Opwijk met een besluit van 22 februari 2022 overeenkomstig artikel 2.2.21, § 8,
van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (hierna: VCRO) over te gaan tot het
gedeeltelijk intrekken van het gemeentelijk RUP ‘Nanove Herziening’ zoals
vastgesteld door de gemeenteraad op 23 februari 2021, meer bepaald van het
plandeel waarin verzoekers’ percelen liggen, en tot het gedeeltelijk hernemen van
het gemeentelijk RUP Nanove Herziening voor het ingetrokken gedeelte, door het
gemeentelijk RUP Nanove Herziening voor dit gedeelte opnieuw definitief vast te
stellen conform het grafische plan, de toelichtingsnota en de stedenbouwkundige
voorschriften die goedgekeurd waren door de gemeenteraad op 23 februari 2021,
mits aan de verordenende bepalingen van de voorschriften van artikel 5.5 onder de
titel “inrichting en beheer” volgende bijkomende alinea wordt toegevoegd:
“Bij de ontwikkeling van een totaalconcept geldt het verbod om percelen
op te delen in nieuwe loten, zoals voorzien in artikel 5.4.2, niet.”
Dit is het bestreden besluit in de zaak sub II.
10.3.
De percelen van de verzoekers worden door het definitief
vastgestelde gemeentelijk RUP herbestemd tot ‘landelijk wonen’ (artikel 5.4) en
worden
grotendeels
opgenomen
in
een
overdrukzone
waarin
een
‘openruimtevenster’ (artikel 5.5) gerealiseerd moet worden (hierna: de
vensterzone 1). De vensterzone 1 bestaat uitsluitend uit percelen van de
verzoekers en paalt achteraan voor het overgrote deel aan een openruimtegebied en
– in het zuidwesten – voor een kleiner deel aan een terrein waarvan de verzoekers
X-17.948-18.126-6/22
geen eigenaar zijn (hierna: het zuidwestelijke terrein). Langs de westelijke rand
van het plangebied is binnen de vensterzone 1 een overdruk ‘onderhoudsstrook
voor waterlopen en oeverzones’ (artikel 10.2) aangeduid.
Tegenover de vensterzone 1, aan de oostelijke zijde van de
Karenveldstraat, is op het grafische plan een andere vensterzone ingetekend
(hierna: de vensterzone 2).
Ter verduidelijking volgt hierna een weergave van het bij het
bestreden gemeentelijk RUP horende verordenend grafische plan, waarop
benaderende aanduidingen zijn aangebracht.
10.4.
Het definitief vastgestelde gemeentelijk RUP bevat volgend
verordenend voorschrift:
“Openruimtevenster (overdruk)
Bestemming
[…]
Bij de invulling van dit gebied dient een openruimtevenster te worden
voorzien.
[…]
X-17.948-18.126-7/22
het openruimtevenster heeft een minimale oppervlakte gelijk aan 1/3 van
de zone in overdruk
bij de oriëntatie van het openruimtevenster moet het doorzicht naar de
achterliggende open ruimte gegarandeerd worden
het oprichten van constructies of beplanting die het zicht belemmeren
binnen het openruimtevenster is niet toegestaan
[…].”
In de bij het gemeentelijk RUP horende toelichtingsnota wordt
het doel van de overdruk ‘openruimtevenster’ als volgt uiteengezet:
“In het zuiden wordt het plangebied hoofdzakelijk gekenmerkt door een
residentiële omgeving met voornamelijk open of halfopen bebouwing. Deze
zone bevindt zich op de overgang tussen het centrum van Opwijk in het
noorden en het open ruimtegebied in het zuiden.
Ter vrijwaring van de landschappelijke overgang lijkt het opportuun om
deze zone te vrijwaren van verdere verdichting. De aanwezigheid van
onbebouwde zones langsheen de Karenveldstraat enerzijds en langsheen de
Groenstraat richting de Vetweyde anderzijds, wordt als een landschappelijke
kwaliteit beschouwd daar op die manier zichten ontstaan naar het
achterliggende openruimtegebied. Het behoud van deze openruimtevensters
kan de landschappelijke overgang tussen open ruimte en dorpskern
versterken.”
In de niet-verordenende toelichting bij de stedenbouwkundige
voorschriften van artikel 5.5 leest men:
“Bij de ontwikkeling van het woongebied dat grenst aan het
openruimtegebied is de visuele relatie een belangrijk aandachtspunt. Binnen
deze zone in overdruk dient een openruimtevenster te worden gerealiseerd
om deze relatie te behouden en te versterken.
De verschillende eigenaars dienen zich te verenigen. Hiertoe kan bv.
gebruik gemaakt worden van een grondcoalitie. Alle eigenaars profiteren
van de lusten en dragen bij tot de lasten overeenkomstig het aandeel van hun
eigendom in het totale gebied.
Reorganisatie van de bestaande perceelstructuur is een belangrijke tool
voor het bekomen van een kwalitatief totaalconcept. De overdruk heft
bijgevolg het verbod op herverkaveling op, wanneer deze wordt opgelegd
door een onderliggende zone.
Bij het realiseren van een openruimtevenster worden grotere
mogelijkheden geboden qua woningtypologie in vergelijking met de zones
zonder openruimtevenster.
Geschikte typologieën kunnen bestaan uit gekoppelde grondgebonden
woningen, stapelwoningen…
Bij het voorzien van een openruimtevenster kan worden afgeweken van
het voortuin-zijtuinachtertuin principe.
X-17.948-18.126-8/22
De wijze waarop het openruimtevenster wordt gerealiseerd dient duidelijk
aangetoond te worden in de vergunningsaanvraag.
Het openruimtevenster garandeert een kwalitatieve, open connectie met
het achterliggende openruimtegebied. Het openruimtevenster dient dan ook
zo uitgewerkt te worden dat bestaande visuele relaties met het achterliggende
openruimtegebied behouden blijven en/of versterkt worden, of dat nieuwe
visuele relaties worden gecreëerd.
De oppervlakte van het openruimtevenster wordt berekend ten opzichte
van de totale oppervlakte van de desbetreffende zone in overdruk.”
IV. Samenhang
De zaak sub I en de zaak sub II dienen wegens samenhang te
worden gevoegd.
V. Onderzoek van de middelen in de zaak sub II
A. Het eerste middel
Uiteenzetting van het middel
12.1.
Het eerste middel is afgeleid uit de schending van de
artikelen 1.1.4, 2.2.5, § 1, eerste lid, 1°, en 2.2.21, § 6, vierde lid, VCRO en van
artikel 16 van de Grondwet juncto artikel 1 van het Eerste Aanvullende Protocol bij
het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: het Eerste Protocol),
alsook uit de schending van het motiverings-, evenredigheids-, rechtszekerheids-,
zorgvuldigheids- en redelijkheidsbeginsel.
12.2.
Verzoekers stellen in een eerste middelonderdeel dat het perceel
nr. 228/v2 niet was opgenomen binnen de contouren van de vensterzone 1 bij de
voorlopige vaststelling van het RUP. Zij hernemen hun bezwaar en het antwoord
van
de
Gecoro
en
stellen
artikel 2.2.21, § 6, vierde lid,
vervolgens
VCRO decretaal
dat
het
op
grond
van
verboden
is
om
het
na
gemeenteraadsbesluit tot voorlopige vaststelling alsnog in een overdruk voor
‘openruimtevenster’ op dit perceel te voorzien. Wijzigingen in het nadeel van de
rechtsonderhorige worden volgens hen door de ratio legis van die decreetsbepaling
X-17.948-18.126-9/22
uitgesloten. Dergelijke werkwijze schendt de transparantie en de rechtszekerheid
die door artikel 2.2.21, § 6, VCRO en het rechtszekerheidsbeginsel worden
beoogd.
12.3.
In een tweede middelonderdeel voeren verzoekers aan dat de
feitelijke kenmerken van de locatie en de stedenbouwkundige voorschriften van de
overdruk ‘openruimtevenster’ de realiseerbaarheid ervan ondergraven omdat de
eigendomsbeperkingen niet in verhouding staan tot het doel. Zij stellen vast dat het
bestaande venster in de praktijk al aanzienlijk wordt versmald door de
aanwezigheid van de reeds bestaande bebouwing links en rechts, dat het op grond
van artikel 5.5 (openruimtevenster) toegestaan is dat de bestaande doorkijk op het
achterliggende gebied nog verder wordt verengd tot een derde en dat op het
zuidwestelijke terrein de eigenaar een eigen houten afsluiting kan plaatsen op zijn
percelen die niet gelegen zijn in de overdruk ‘openruimtevenster’ zodat het
gewenste openruimtevenster op het achterliggende gebied nog verder zal worden
verengd.
Daarnaast wijzen verzoekers er op dat de vensterzones elk
afzonderlijk ontwikkeld mogen worden, terwijl de vensterzones 1 en 2 in elkaars
verlengde liggen en bijgevolg uitkijken op hetzelfde openruimtegebied. Dit staat
het realiseren van het doel van de bestemming ‘openruimtevenster’ in de weg.
Aannemen dat deze beide vensterzones los van elkaar zouden kunnen worden
ingericht en beheerd, riskeert de doorkijk naar het achterliggend openruimtegebied
visueel te blokkeren in plaats van te behouden, waardoor de doelstelling van de
overdruk finaal niet wordt gerealiseerd (zijnde een ‘kwalitatieve, open connectie
met het achterliggende openruimtegebied’).
12.4.
In een derde middelonderdeel voeren verzoekers aan dat de
noodzaak van het opleggen van de overdruk ‘openruimtevenster’ niet aangetoond
wordt door de verwerende partij. Zij stellen dat de verwerende partij eerst
bebouwing toegelaten heeft op alle andere percelen in de woonstrook aan de
westelijke zijde van de Karenveldstraat, vervolgens de ouders van eerste
verzoekster in 1967-68 verplicht heeft om hun bestaande woning af te breken voor
het verbreden van de weg, om nu ten slotte via een gemeentelijk RUP de
X-17.948-18.126-10/22
bebouwing en ontwikkeling van enkel de percelen van verzoekers aanzienlijk te
hypothekeren. Het is voor verzoekers onduidelijk waarom de hele straat eerst met
toelating van de verwerende partij wordt volgebouwd met open en halfopen
bebouwing, om dan nu plots voor te houden dat het zicht op het openruimtegebied
achteraan zodanig belangrijk is dat het behouden moet worden op enkel hun
percelen. De houding van de verwerende partij is volgens verzoekers tegenstrijdig
en willekeurig. Het planinitiatief geeft geen enkele objectieve reden voor de
ernstige
en
verregaande
eigendomsbeperking
die
de
bestemming
‘openruimtevenster’ legt op enkel hun percelen. Zij menen dat hun eigendomsrecht
op een onevenredig zware wijze belast wordt door de bestreden voorschriften. De
beperkingen die door deze voorschriften worden opgelegd staan niet in verhouding
tot het doel, inzonderheid gezien de ernstige voorbehouden inzake de effectieve
realiseerbaarheid van het doel die op grond van de feitelijke kenmerken van de
locatie en de van toepassing zijnde voorschriften gemaakt kunnen worden.
13.1.
Wat het eerste middelonderdeel betreft, herhalen verzoekers in
hun memorie van wederantwoord dat het perceel nr. 228/v2 weliswaar deel
uitmaakte van het plangebied, maar dat het in de versie van het voorlopig
vastgestelde gemeentelijk RUP geen deel uitmaakte van de vensterzone 1. Het is
precies dat wat artikel 2.2.21, § 6, VCRO wil verhinderen: dat percelen pas in een
bestemming worden geduwd in de eindfase van een planinitiatief (bij de
definitieve vaststelling), in plaats van in het begin (bij de voorlopige vaststelling).
De lezing die de gemeente geeft aan artikel 2.2.21, § 6, vierde lid, VCRO zou het
artikel elke zin ontnemen. Een plannende overheid zou dan immers alle percelen
die tot haar grondgebied behoren, kunnen opnemen in de voorlopige vaststelling,
om er vervolgens pas bij de definitieve vaststelling een bepaalde bestemming aan
toe te kennen. Dergelijke handelswijze is strijdig met de transparantie en de
rechtszekerheid die door artikel 2.2.21, § 6, VCRO worden beoogd.
13.2.
Wat het tweede middelonderdeel betreft, stellen verzoekers in
hun memorie van wederantwoord dat zij zich ernstig de vraag stellen of de
voorschriften bij de bestemming ‘openruimtevenster’ wel in staat zijn om het
bestemmingsdoel effectief te realiseren, meer in het bijzonder omdat de
vensterzones
afzonderlijk
mogen
worden
ontwikkeld.
Wanneer
de
X-17.948-18.126-11/22
openruimtevensters in de vensterzones 1 en 2 niet op één lijn liggen, wordt de
doorkijk geblokkeerd.
Voorts stellen verzoekers dat indien zij enige doorkijk willen
vrijwaren, zij in het midden van hun percelen een stuk van +/-18 m breed moeten
inrichten als openruimtevenster. Concreet is op hun eigendommen daardoor in de
linkerzone nog enkel bebouwing mogelijk tot een maximum van 20 m breed, en in
de rechterzone tot een maximum van 10 m breed. Er bestaan bijgevolg twee opties
tot ontwikkeling van meerdere woningen: ofwel stapelwoningen links en rechts (of
eventueel een halfopenbebouwing (HOB) rechts), ofwel vier HOB links achter
mekaar (waarvan er drie niet palen aan de openbare weg) en een HOB rechts. Bij
beide situaties loert evenwel een groot risico om de hoek. In de bouwvoorschriften
van landelijk wonen staat duidelijk dat meergezinswoningen niet zijn toegelaten.
In deze bouwvoorschriften is ook nergens sprake van de mogelijkheid tot de
realisatie van een totaalproject, terwijl dit in de voorschriften van de overdruk
openruimtevenster wel is opgenomen. Dit betekent voor verzoekers grote
rechtsonzekerheid.
In hun laatste memorie stellen verzoekers dat de voorschriften
van het bestreden gemeentelijk RUP hen niet de zekerheid geven dat zij op hun
percelen meergezinswoningen mogen bouwen.
Beoordeling
15.1.1.
Vooreerst dient er op gewezen te worden dat de beoordeling van
opportuniteitskritiek niet behoort tot de bevoegdheid van de Raad van State, die
een wettigheidsrechter is. In de uitoefening van zijn wettigheidscontrole mag de
Raad van State zich niet in de plaats stellen van de plannende overheid, die
beschikt over een ruime discretionaire bevoegdheid. Wel is hij bevoegd om na te
gaan of deze overheid op grond van juiste feitelijke gegevens in redelijkheid heeft
kunnen beslissen.
X-17.948-18.126-12/22
15.1.2.
Artikel 1.1.4 VCRO bepaalt dat de ruimtelijke ordening gericht
is op “een duurzame ruimtelijke ontwikkeling waarbij de ruimte beheerd wordt ten
behoeve van de huidige generatie, zonder dat de behoeften van de toekomstige
generaties in het gedrang gebracht worden”. Deze principes vereisen derhalve dat
de diverse in artikel 1.1.4 VCRO bedoelde behoeften en de daarmee gepaard
gaande aanspraken op de ruimte evenwichtig tegen mekaar worden afgewogen en
dat bij deze afweging rekening wordt gehouden met de ruimtelijke draagkracht van
de omgeving. De Raad van State oefent hierop enkel een wettigheidstoets uit,
vermits het aan de bevoegde overheden toekomt om de nodige beleidskeuzes te
maken. Het komt aan een verzoekende partij, die artikel 1.1.4 VCRO geschonden
acht, toe om aan te tonen dat de gemaakte keuze de grenzen van de redelijkheid te
buiten gaat.
15.1.3.
De stedenbouwkundige voorschriften van het bestreden
gemeentelijk RUP die door verzoekers worden geviseerd zijn rechtens geen
onteigening en evenmin een eigendomsberoving, doch kunnen wel worden
aangemerkt als een inmenging in het recht op eigendom. Een dergelijke inmenging
houdt evenwel niet ipso facto een schending in van de aangevoerde rechtsregels.
Zo bepaalt het tweede lid van artikel 1 van het Eerste Protocol dat het recht op
ongestoord genot “op geen enkele wijze” het recht aantast dat een staat heeft om
die wetten toe te passen welke hij noodzakelijk oordeelt om toezicht uit te oefenen
op het gebruik van eigendom in overeenstemming met “het algemeen belang”.
15.2.
Wat het eerste middelonderdeel betreft, moet vooreerst worden
vastgesteld dat artikel 2.2.21, § 6, vierde lid, VCRO luidt:
“De definitieve vaststelling van het plan kan echter geen betrekking
hebben op delen van het grondgebied die niet opgenomen zijn in het
voorlopig vastgestelde plan.”
Er wordt niet betwist dat het perceel nr. 228/v2 opgenomen was
binnen de contouren van het ontwerp van gemeentelijk RUP dat voorlopig werd
vastgesteld.
In
zoverre
de
schending
wordt
aangevoerd
van
artikel 2.2.21, § 6, vierde lid, VCRO, mist het middelonderdeel feitelijke
grondslag.
X-17.948-18.126-13/22
Het klopt wel dat – zoals verzoekers aanvoeren – het perceel
nr. 228/v2 pas bij de definitieve vaststelling van het gemeentelijk RUP opgenomen
is in de vensterzone 1. Wat deze wijziging ten opzichte van het voorlopig
vastgestelde plan betreft, dient artikel 2.2.21, § 6, derde lid, VCRO in herinnering
te worden gebracht. Overeenkomstig die decreetsbepaling kunnen bij de
definitieve vaststelling van het plan ten opzichte van het voorlopig vastgestelde
plan alleen wijzigingen worden aangebracht die gebaseerd zijn op of voortvloeien
uit de tijdens het openbaar onderzoek geformuleerde bezwaren en opmerkingen, of
uit de adviezen, uitgebracht door de aangewezen diensten en overheden, of uit het
advies van de Gecoro. Nadat verzoekers een bezwaar hadden ingediend waarin zij
onder meer vragen stelden aangaande de meerwaarde van de bestemming in
overdruk van de vensterzone 1 om reden van de beperkte “doorkijk-corridor” en
vroegen om hun percelen uit te sluiten van een bestemmingswijziging, minstens
ondergeschikt het perceel nr. 645/a en een deel van het perceel nr. 230/g te
verwijderen uit de overdrukzone en de omtrek van de vensterzone 1 aan te passen,
heeft de Gecoro als volgt geadviseerd:
“Aan te passen
Het volledig vrijstellen van alle percelen tussen Karenveldstraat 62 en 74
wordt weerlegd in de behandeling hierboven.
Daarentegen geven de bezwaarindieners voldoende argumenten om
perceel 645A en een het deel van perceel 230G uit de overdruk
‘openruimtevenster’ te verwijderen aangezien dit de vrijwaring van zichten
op het hinterland niet zal hypothekeren.
Door het bezwaarschrift is ook duidelijk geworden dat de aanduiding van
het openruimtevenster langsheen de noordelijke rand van perceel 231N niet
toelaat om een optimale zichtrelatie te realiseren vanaf de Karenveldstraat.
Er wordt dan ook geopteerd om het perceel 228V2 mee op te nemen in de
overdrukzone.”
Uit de gegevens van de zaak blijkt dat de opname van het perceel
nr. 228/v2 in de vensterzone 1 voortvloeit uit het advies van de Gecoro. Aldus is
het voorschrift van artikel 2.2.21, § 6, derde lid, VCRO geëerbiedigd. Uit niets
blijkt dat – zoals verzoekers voorhouden – na de voorlopige vaststelling van een
gemeentelijk
RUP
enkel
nog
wijzigingen
“in
het
voordeel
van
de
rechtsonderhorige” zouden kunnen worden doorgevoerd.
X-17.948-18.126-14/22
15.3.1.
In hun tweede middelonderdeel stellen verzoekers zich “ernstige
vragen” bij de effectieve realiseerbaarheid van de overdruk ‘openruimtevenster’,
omdat het venster volgens hen ernstig gehypothekeerd wordt door de feitelijke
kenmerken van de locatie.
Het blijkt dat verzoekers tijdens het openbaar onderzoek een
gelijkaardige kritiek hebben geuit in hun bezwaarschrift, die als volgt werd
beantwoord door de Gecoro:
“Geen aanpassing
Door de opmaak van een (volledige herziening van het) RUP, wordt, in
lijn met het hedendaagse Vlaamse en provinciale stedenbouwkundige beleid,
gepoogd openruimtekwaliteiten voor de toekomst te vrijwaren en [te]
bestendigen. In het verleden beschikte de gemeente inderdaad niet over de
mogelijkheden om het volbouwen van de aanpalende percelen te vermijden.
Met de opmaak van voorliggend RUP wil ze het verder toebouwen van de
zeldzame openruimtevensters vermijden. Dit wordt bovendien duidelijk
gemotiveerd in de toelichtingsnota.
Geen aanpassing
De 1/3-quotum kwam tot stand tijdens het procedureverloop voor de
opmaak van het RUP. Er werd geconcludeerd dat deze quotum een
aanzienlijke oppervlakte verleent voor nieuwe bouwontwikkeling en tegelijk
voldoende ruimte voorziet om het open karakter van de zone deels te
bestendigen.”
De bedenkingen die verzoekers in het middelonderdeel
formuleren volstaan niet om aan te tonen dat de overheid niet is uitgegaan van
juiste feitelijke gegevens of deze niet in redelijkheid heeft beoordeeld. Er is
immers ter plaatse wel degelijk een onbebouwde zone aanwezig die zicht biedt op
het achterliggende openruimtegebied en verzoekers tonen ook niet aan dat het
onredelijk is dat de plannende overheid de bestaande openruimtekwaliteiten voor
de toekomst wenst te vrijwaren en te bestendigen.
Daar de vensterzone 1 achteraan voor het overgrote deel paalt
aan het betrokken openruimtegebied tonen verzoekers met hun opwerping dat op
het zuidwestelijke terrein een houten afsluiting geplaatst zou kunnen worden, niet
aan dat er binnen deze zone geen ‘openruimtevenster’ gerealiseerd zou kunnen
worden.
X-17.948-18.126-15/22
15.3.2.
Voorts dient in herinnering te worden gebracht dat het vereiste
van voorspelbaarheid en nauwkeurigheid van stedenbouwkundige voorschriften
niet verhindert dat deze voorschriften flexibel kunnen worden opgevat, noch dat
deze binnen redelijke grenzen een bepaalde discretionaire bevoegdheid kunnen
verlenen aan de vergunningverlenende overheden bij het beoordelen van een
concrete aanvraag voor een stedenbouwkundige vergunning.
15.3.3.
Het gegeven dat er twee vensterzones zijn aangeduid langs
weerszijden
van
de
Karenveldstraat
die
gericht
zijn
op
hetzelfde
openruimtegebied, betekent niet dat de ontwikkeling binnen één zone
noodzakelijkerwijze verhindert dat de doelstelling van het openruimtevenster in de
andere zone niet langer kan worden bereikt. Het uitwerken van een totaalconcept is
immers aan een vergunningsplicht onderhevig, zodat de vergunningverlenende
overheid de nodige appreciatieruimte heeft om een bepaald concept al dan niet te
vergunnen, waarbij tevens rekening moet worden gehouden met de actuele
(vergunnings)toestand van de percelen aan de overzijde van de Karenveldstraat.
15.4.
Wat het derde middelonderdeel betreft, moet worden vastgesteld
dat de beleidsvisie die de verwerende partij er toe heeft gebracht het bestreden
gemeentelijk RUP vast te stellen, gemotiveerd wordt in de toelichtingsnota.
Verzoekers laten na deze motivering in hun kritiek te betrekken.
Voorts is de plannende overheid er bij het vaststellen van een
nieuw ruimtelijk uitvoeringsplan niet toe gehouden de voorschriften van het
bestaande ruimtelijke uitvoeringsplan over te nemen, noch is zij ertoe gehouden de
inhoud
van
de
nieuwe
voorschriften
louter
af
te
stemmen
op
de
vergunningspraktijk die er in het verleden ter plaatse is gevolgd. Er anders over
oordelen zou het voor de plannende overheid immers onmogelijk maken om een
toekomstgericht planologisch beleid te voeren.
Uit de gegevens van de zaak blijkt dat ter plaatse wel degelijk
een onbebouwde zone aanwezig is die zicht biedt op het achterliggende
openruimtegebied. Verzoekers maken niet aannemelijk dat er geen redelijk
X-17.948-18.126-16/22
verantwoorde afweging zou hebben plaatsgevonden tussen, enerzijds, de behoefte
aan een visuele relatie met het achterliggende openruimtegebied en, anderzijds, de
belangen van de eigenaars van de nog onbebouwde percelen. Immers worden de
percelen binnen de vensterzones niet onbebouwbaar, alleen wordt de wijze waarop
er bebouwing kan worden ingeplant in het bestreden gemeentelijk RUP
gereglementeerd. Anders dan verzoekers blijkbaar menen, volgt uit de
aangevoerde rechtsregels niet dat de verwerende partij hen de zekerheid moet
geven dat zij op hun percelen meergezinswoningen mogen bouwen. Verzoekers
maken ook niet aannemelijk dat de herbestemming van hun percelen geen
adequaat middel zou zijn om de door de plannende overheid beoogde doelstelling
te bewerkstelligen.
15.5.
Verzoekers overtuigen er niet van dat de voorschriften van het
bestreden gemeentelijk RUP niet zouden steunen op motieven van algemeen
belang die in redelijkheid verantwoord zijn of geen rechtens aanvaardbare
beperking van hun eigendomsrecht zouden zijn. Zij maken evenmin aannemelijk
dat deze voorschriften de aangevoerde rechtsregels anderszins zouden schenden.
15.6.
Het eerste middel wordt verworpen.
B. Het tweede middel
Uiteenzetting van het middel
16.1.
Het tweede middel is genomen uit de schending van de
artikelen 1.1.4 en 2.2.5, § 1, eerste lid, 1°, VCRO en van artikel 16 van de
Grondwet juncto artikel 1 van het Eerste Protocol, alsook uit de schending van het
motiverings-, evenredigheids-, zorgvuldigheids- en redelijkheidsbeginsel.
X-17.948-18.126-17/22
16.2.
In een eerste middelonderdeel wijzen verzoekers op het door het
bestreden gemeentelijk RUP opgelegde voorschrift volgens hetwelk de
woonontwikkeling op hun percelen dient “rekening te houden met de integratie in
de onmiddellijke omgeving”. Zij menen dat dit een onduidelijke bepaling is, zodat
zij onmogelijk in redelijke mate de gevolgen van een bepaalde handeling kunnen
voorzien.
16.3.
In een tweede middelonderdeel stellen verzoekers dat het
openruimtevenster op hun percelen ingevolge de voorschriften moet worden
ingericht als een publieke groenruimte die aansluit bij het openruimtegebied. Het
voorschrift geeft aldus een publieke bestemming aan hun privé-eigendom.
Verzoekers benadrukken dat het helemaal niet de bedoeling van de verwerende
partij is om over te gaan tot onteigening – hetgeen ontegensprekelijk blijkt uit het
voorschrift, de toelichting bij het voorschrift en het advies van de Gecoro – zodat
het voorschrift de facto neerkomt op een quasi-onteigening. De verwerende partij
tracht voor te houden dat het openruimtevenster kan worden ingericht als een
private tuin, waardoor het zogenaamd niet zou moeten worden opengesteld voor
het publiek. Dit is echter een loutere bewering die geen enkele verordenende
waarde heeft. De intentie van de gemeente Opwijk is duidelijk: het is
ontegensprekelijk de bedoeling om aan een derde van de vensterzone een publieke
bestemming te geven.
16.4.
In een derde middelonderdeel stellen verzoekers dat zij er toe
gehouden zullen zijn om op hun percelen fiets- en voetgangersverbindingen te
realiseren. Ook deze verplichting geeft aan hun privé-eigendom een publieke
bestemming zonder intentie tot onteigening: het zijn zij die de fiets- en
voetgangersverbindingen zullen moeten realiseren en die dat deel van hun
eigendom zullen moeten openstellen voor het publiek.
16.5.
In een vierde middelonderdeel herhalen verzoekers dat, zoals zij
in het eerste middel hebben uiteengezet, de feitelijke omstandigheden van de
locatie de effectieve realisatie van de overdruk ‘openruimtegebied’ ernstig
hypothekeren.
X-17.948-18.126-18/22
Wat betreft het tweede middelonderdeel, voegen verzoekers in
hun memorie van wederantwoord toe dat het niet gaat over de vraag of een private
tuin kan worden gerealiseerd of niet. Het gaat erover dat al de overige ruimte (die
niet voorzien wordt voor private tuinen en toegangen) moet ingericht worden als
een publieke groenruimte.
Het is de combinatie van voorschriften die een onevenredige
beperking inhoudt op hun eigendomsrecht. De stedenbouwkundige voorschriften
zijn disproportioneel zwaar en miskennen het eigendomsrecht en het
evenredigheidsbeginsel.
Wat betreft het derde middelonderdeel, preciseren verzoekers in
hun laatste memorie dat in de voorschriften voor de ‘onderhoudsstrook voor
waterlopen en oeverzones’ (artikel 10.2) zeer duidelijk is gesteld dat “fiets- [en]
voetgangers[wegen] toegelaten zijn indien zij verenigbaar zijn met de
onderliggende bestemming”.
Beoordeling
Daar het vierde middelonderdeel een herhaling van het eerste
middel betreft, wordt verwezen naar de verwerping van dit middel hiervoor
(randnrs. 15.1.1 tot 15.5).
Voorts moet het gestelde in de randnummers 15.1.1 tot 15.1.3 en
15.3.2 hier als herhaald worden beschouwd.
Anders dan verzoekers menen, valt niet in te zien waarom de
vereiste dat bij de ontwikkeling van het projectgebied dient rekening te worden
gehouden met de integratie in de onmiddellijke omgeving onduidelijk zou zijn. Dit
voorschrift sluit immers aan bij artikel 4.3.1, § 2, 2°, VCRO dat stelt dat “het
vergunningverlenende bestuursorgaan […] bij de beoordeling van het
aangevraagde rekening [houdt] met de in de omgeving bestaande toestand”.
X-17.948-18.126-19/22
Ten onrechte houden verzoekers voor dat de voorschriften van
het bestreden gemeentelijk RUP aan het openruimtevenster op hun percelen zonder
meer een publieke bestemming geven. In werkelijkheid bepalen deze voorschriften
immers, enerzijds, dat de onbebouwde ruimte kan worden ingericht als private tuin
en/of als collectieve groenzone en, anderzijds, dat de ruimte rond de woningen die
niet wordt voorzien voor private tuinen en toegangen ingericht moet worden als
een publieke groenruimte die aansluit bij het naastliggende openruimtegebied. De
verwerende partij heeft het wel degelijk bij het rechte eind waar zij opmerkt dat het
openruimtevenster gerealiseerd kan worden door private (voor)tuinen.
Niet zonder overtuigingkracht wijst de verwerende partij er op
dat het niet onlogisch zou zijn dat er bij het verkavelen van de vensterzone ook in
een
publiek
toegankelijke
groenzone
zou
worden
voorzien,
daar
artikel 75, derde lid, 1°, van het decreet van 25 april 2014 ‘betreffende de
omgevingsvergunning’ bepaalt dat de vergunningverlenende overheid aan een
omgevingsvergunning als last “de verwezenlijking […] van groene ruimten” kan
verbinden.
Anders dan verzoekers menen, verplichten de voorschriften van
het bestreden gemeentelijk RUP er verzoekers niet toe om hun percelen open te
stellen voor het publiek. Deze voorschriften zijn louter stedenbouwkundige
voorschriften inzake de bestemming, de inrichting of het beheer in de zin van
artikel 2.2.5, § 1, 3°, VCRO.
Tot slot dient nog te worden vastgesteld dat op het bij het
bestreden gemeentelijk RUP horende verordenend grafisch plan geen fiets- of
voetgangersverbindingen aangeduid zijn ter hoogte van verzoekers’ percelen. Uit
het loutere feit dat het toegelaten is om fietspaden en voetgangerswegen aan te
leggen in de ‘onderhoudsstrook voor waterlopen en oeverzones’ volgt geen
schending van de aangevoerde rechtsregels.
X-17.948-18.126-20/22
Verzoekers overtuigen er niet van dat de voorschriften van het
bestreden gemeentelijk RUP geen rechtens aanvaardbare beperking van hun
eigendomsrecht zouden zijn of de aangevoerde rechtsregels anderszins zouden
schenden.
Het tweede middel wordt verworpen.
C. Het derde middel
Het verzoekschrift zet uitdrukkelijk uiteen dat het derde middel
enkel aangevoerd wordt voor het geval dat de Raad van State – na het gegrond
bevinden van het eerste of het tweede middel – zou overgaan tot een partiële
vernietiging die beperkt is tot de overdruk ‘openruimtevenster’ (artikel 5.5).
Daar deze hypothese zich niet voordoet, behoeft het derde
middel geen onderzoek.
VI. Onderzoek van de ontvankelijkheid in de zaak sub I
Het wordt niet betwist dat – zoals in het auditoraatsverslag is
vastgesteld – het beroep in de zaak sub I enkel ontvankelijk is in zoverre het
betrekking heeft op het plandeel waarin verzoekers’ percelen liggen. Het
voornoemde beroep heeft zijn voorwerp verloren, daar dit plandeel ingetrokken is
met het besluit van de gemeenteraad van de gemeente Opwijk van
22 februari 2022.
In de concrete omstandigheden van de zaak sub I past het de
kosten, met inbegrip van de door verzoekers gevraagde rechtsplegingsvergoeding,
ten laste te leggen van de eerste verwerende partij.
BESLISSING
-
De zaken A. 233.771/X-17.948 en A. 236.232/X-18.126 worden gevoegd.
X-17.948-18.126-21/22
-
De Raad van State verwerpt beide beroepen.
-
De eerste verwerende partij wordt in de zaak A. 233.771/X-17.948
verwezen in de kosten van het beroep tot nietigverklaring, begroot op een
rolrecht van 600 euro, op een bijdrage van 20 euro en op een
rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is aan de
verzoekende partijen gezamenlijk.
De verzoekende partijen worden in de zaak A. 236.232/X-18.126, elk voor een
derde, verwezen in de kosten van het beroep tot nietigverklaring, begroot op
een rolrecht van 600 euro, op een bijdrage van 22 euro en op een
rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is aan de
verwerende partij.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, in openbare terechtzitting van vier juli
tweeduizend drieëntwintig, door de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
Johan Lust,
kamervoorzitter,
Jan Clement,
staatsraad,
Bert Thys,
staatsraad,
bijgestaan door
Silvan De Clercq,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Silvan De Clercq
Johan Lust
X-17.948-18.126-22/22