Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-01-12, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.422

Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.422 (2024-01-12)

Sommaire (FR) : Arrêt no 258.422 du 12 janvier 2024 Aménagement du territoire, urbanisme, environnement et affaires connexes - Permis d'urbanisme et permis mixtes Décision : Annulation

--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT --- CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF XIIIe CHAMBRE ARRÊT no 258.422 du 12 janvier 2024 A. 228.400/XIII-8686 En cause :

1. TSAGKAS Nicolas,
2. BYLEVELD Aurore, ayant tous deux élu domicile chez Mes Gaëtan BIHAIN et Thierry WIMMER, avocats, rue Mitoyenne, 9 4840 Welkenraedt, contre : la Région wallonne, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me Bénédicte HENDRICKX, avocat, rue de l’Aurore 52 1000 Bruxelles, Partie intervenante :

SCHMITZ Cora, ayant élu domicile chez Me Olivier PIRARD, avocat, rue Tisman 13 4880 Aubel. -----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête

1. Par une requête introduite le 17 juin 2019 par la voie électronique, Nicolas Tsagkas et Aurore Byleveld demandent l’annulation de l’arrêté du 26 mars 2019 par lequel le ministre de l’Aménagement du territoire octroie à Cora Schmitz un permis d’urbanisme ayant pour objet la construction d’un garage et d’un car-port sur un bien sis chemin du Ry de Targnon, 17 à Theux. II. Procédure
2. Par une requête introduite le 5 août 2019, Cora Schmitz a demandé à être reçue en qualité de partie intervenante. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.422 XIII - 8686 - 1/14

Cette intervention a été accueillie par une ordonnance du 24 septembre 2019. Le dossier administratif a été déposé. Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés. Mme Gaëlle Werquin, auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties. Les parties requérante et adverse ont déposé un dernier mémoire. Par une ordonnance du 27 avril 2023, l’affaire a été fixée à l’audience du 1 juin 2023. er

Mme Colette Debroux, président de chambre, a exposé son rapport. Me Nadia El Mokhtari, loco Mes Gaëtan Bihain et Thierry Wimmer, avocat, comparaissant pour les parties requérantes, Me Bénédicte Hendrickx, avocat, comparaissant pour la partie adverse, et Me Olivier Pirard, avocat, comparaissant pour la partie intervenante, ont été entendus en leurs observations. Mme Gaëlle Werquin, auditeur, a été entendue en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. III. Faits utiles à l’examen de la cause 3. Le 21 août 2018, Cora Schmitz introduit une demande de permis d’urbanisme auprès de la commune de Theux, ayant pour objet la « construction d’un garage et d’un car-port (patientèle) – volume annexe complémentaire » sur un bien situé chemin du Ry de Targnon, 17 à Theux, cadastré 3ème division LA REID, section A, n° 442 k. Le formulaire de demande de permis précise ce qui suit : ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.422 XIII - 8686 - 2/14

« Il est également prévu de construire à l’arrière de cette habitation, un volume annexe reprenant un poolhouse et respectant les conditions de dispense de permis d’urbanisme conformément à l’article R.IV 1-1, E du CoDT. La construction de ce volume à l’arrière de l’habitation ne fait donc pas partie de la présente demande de permis mais a fait l’objet d’un accord écrit de la commune de Theux en date du 31 mai 2018 ». Le 3 octobre 2018, le collège communal de Theux informe la demanderesse de permis du caractère complet du dossier de demande et en accuse réception. Le bien figure en zone d’habitat à caractère rural au plan de secteur de Verviers-Eupen adopté par arrêté royal du 23 janvier 1979 et est repris dans le périmètre du permis d’urbanisation « lotissement ‘‘Englebert’’ », n° AL 2651, délivré le 16 juillet 2008. 4. Une annonce de projet est organisée du 24 octobre au 7 novembre 2018. Elle donne lieu à une réclamation, celle des requérants. 5. Le 12 novembre 2018, le collège communal refuse le permis d’urbanisme sollicité. 6. Le 19 décembre 2018, la demanderesse de permis introduit un recours administratif contre cette décision auprès du Gouvernement wallon. Il en est accusé réception le 21 décembre 2018. 7. Le 25 janvier 2019, la direction juridique, des recours et du contentieux de la direction générale de l’aménagement du territoire, du logement, du patrimoine et de l’énergie notifie une première analyse du dossier. L’audition devant la commission d’avis sur les recours (CAR) a lieu le 8 février 2019. Le même jour, elle émet un avis défavorable sur la demande. Le 26 février 2019, la direction juridique, des recours et du contentieux propose au ministre d’octroyer le permis d’urbanisme demandé. 8. Le 26 mars 2019, le ministre de l’Aménagement du territoire déclare le recours recevable et délivre le permis sollicité, sous conditions. Il s’agit de l’acte attaqué.

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IV. Premier moyen IV.1. Thèse des parties requérantes 9. Les requérants prennent un moyen, le premier de la requête, de la violation de l’article D.IV.5 du Code du développement territorial (CoDT), des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, ainsi que du défaut de motifs et de motivation adéquats, pertinents et légalement admissibles et de l’erreur manifeste d’appréciation. 10. En une première branche, intitulée « absence d’une motivation spécifique au regard d’avis préalables contraires », ils font grief à l’acte attaqué de ne pas énoncer les raisons pour lesquelles son auteur a décidé de s’écarter de la décision de refus du collège communal et de l’avis défavorable de la CAR. Ils rappellent les motifs pour lesquels, au regard des constructions existantes et donc du cadre bâti, le collège communal a refusé le permis demandé, de même que les considérations de fond formulées par la CAR qui justifient son avis défavorable. Ils font valoir que l’auteur de l’acte attaqué ne répond pas à cet avis motivé, se contentant d’en reproduire la teneur, et qu’il se borne à justifier le principe de l’implantation du projet au regard de la zone de recul, sans spécifier en quoi le principe de cette implantation est pertinent ni en quoi il ne compromet pas la zone de recul latéral. Ils pointent également que l’acceptation de la construction d’un second volume secondaire n’est absolument pas étayée. Ils ajoutent qu’en ce qu’il estime que la création d’un garage et d’un car-port contribue à assurer une connexion entre l’espace rue et le bâti principal ou en ce qu’il vise un critère de rattachement du volume principal à l’espace rue, l’acte attaqué n’apporte pas une réponse suffisamment pertinente qui permette de comprendre le traitement tel que proposé au niveau de l’espace résiduel entre la zone bâtie et la voirie, alors que cela est fort critiqué par la CAR. Par ailleurs, ils reprochent à l’auteur de l’acte attaqué de rester muet sur certaines positions relayées par la commune et la CAR. Sur ce point, ils mettent en exergue que l’acte attaqué n’explique en rien en quoi le volume annexe constitue un « aménagement harmonieux et raisonné des lieux », reste silencieux sur la raison d’être du projet par rapport à un « objectif de gestion qualitative du cadre de vie », estime implicitement, à tort, malgré un manque d’information, que l’articulation du

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projet avec les fonctions des volumes existants, est pertinemment démontrée et ne s’interroge nullement sur l’impact du projet par rapport à l’espace public. 11. Dans une seconde branche, ils considèrent que l’acte attaqué n’est pas motivé à suffisance quant à l’admission des écarts qui ont trait à l’implantation du bâtiment hors zone de bâtisse, aux matériaux et au nombre de volumes, en méconnaissance des dispositions de l’article D.IV.5 du CoDT. Singulièrement à propos du second volume secondaire et de la validation de la zone de recul, ils lui font grief de ne pas indiquer, d’une part, en quoi ces écarts rencontrent les objectifs de développement territorial, d’aménagement du territoire ou d’urbanisme contenus dans le permis d’urbanisation et, d’autre part, en quoi ils contribuent à la protection, à la gestion ou à l’aménagement des paysages bâtis et non bâtis. IV.2. Thèse de la partie adverse 12. Sur la première branche, la partie adverse répond que, saisie de l’ensemble du dossier dans le cadre d’un recours en réformation, il n’appartient pas à l’autorité compétente de répondre aux objections formulées par le collège communal dans la décision dont recours. Elle considère que, si le permis d’urbanisme indique les considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision d’octroi et permet aux intéressés de vérifier qu’il a été précédé d’un examen des circonstances de l’espèce, les exigences de la loi du 29 juillet 1991 précitée sont respectées. En ce qui concerne l’avis de la CAR, elle observe qu’il est partiellement reproduit dans l’acte attaqué et qu’aux termes de celui-ci, l’autorité compétente fait siens les motifs de la direction juridique, des recours et du contentieux, qui dit ne pas le partager totalement mais indique les raisons pour lesquelles il ne doit pas être suivi, de sorte qu’il ne peut être reproché à l’auteur de l’acte attaqué de s’être contenté de dénier sans plus d’explications l’avis de la commission. Elle conclut que les considérations de droit et de fait ayant mené à la décision d’octroi sont exposées à suffisance et sont adéquates. 13. Sur la seconde branche, elle rappelle les écarts nécessités par la demande au regard du permis d’urbanisation et consentis par l’acte attaqué. Elle fait valoir qu’aux termes de celui-ci, l’objectif est de permettre la construction dans la zone de recul, que le projet litigieux s’inscrit dans cet objectif dès lors qu’il propose un volume garage en zone de recul latéralement au volume principal, qui permet d’assurer une connexion entre l’espace rue et le bâti principal et qui, partant, contribue à l’aménagement du bâti existant. Elle conclut que la construction d’un ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.422 XIII - 8686 - 5/14

second volume secondaire est justifiée, son implantation fût-elle prévue hors zone de bâtisse. Elle expose, par ailleurs, qu’en ce qui concerne le choix du trespa comme matériau, l’autorité a estimé qu’au regard de l’objectif de cohérence du bâti existant, il ne se justifiait pas et a ainsi imposé un mur de pierre sur la façade Est pour en assurer l’uniformité. Elle précise que pour le solde des façades, l’acte attaqué relève que le traitement en panneaux trespa apparaît comme un élément secondaire, que la teinte s’apparente à la teinte des châssis et qu’en conséquence, ce choix ne compromet pas l’objectif du permis d’urbanisation relatif aux matériaux à mettre en œuvre. Elle en déduit que l’autorité s’est assurée en l’espèce du respect des conditions imposées par l’article D.IV.5 du CoDT. IV.3. Mémoire en réplique 14. Sur la première branche, les requérants répliquent que l’argumentation purement formelle de la réponse de la partie adverse ne permet pas de démontrer que « l’effort de motivation renforcée » requis dans le chef de l’auteur de l’acte attaqué a été respecté. Ils considèrent que, si une motivation par référence ou par reproduction est admise sous certaines réserves, elle est toutefois « conditionnée à des explications en faits et en droit, a fortiori quand deux autorités précédentes se sont prononcées en sens contraire ». Ils ajoutent qu’au demeurant, se référer expressément à la « motivation » de la direction juridique, des recours et du contentieux n’est pas tout à fait pertinent puisque son avis intervient au stade final de l’instruction du recours et vise à informer l’autorité compétente et à lui permettre de statuer en connaissance de cause, en sorte que le ministre lui-même doit exposer son « propre avis formel », ce qu’il ne fait pas, et que, partant, ils ne disposent toujours pas de réponse à leurs interpellations et critiques. 15. Sur la seconde branche, ils observent que les explications des écarts, timidement abordées, ne visent toutefois pas l’obligation positive qui pèse sur le ministre lorsqu’il doit démontrer que le projet contribue à la protection, à la gestion ou à l’aménagement des paysages bâtis ou non bâtis. IV.4. Examen des deux branches réunies 16. Pour satisfaire aux exigences des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 précitée, tout acte administratif à portée individuelle doit faire l’objet ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.422 XIII - 8686 - 6/14

d’une motivation formelle, laquelle consiste en l’indication, dans l’acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Cette motivation doit permettre aux intéressés de comprendre les raisons fondant la décision et de vérifier qu’elle a été précédée d’un examen des circonstances de l’espèce. L’autorité administrative ne doit pas, en règle, répondre à toutes les objections qui ont été émises au cours de la procédure qui a conduit à l’élaboration d’un permis d’urbanisme. Toutefois, lorsque, lors d’une annonce de projet et de l’instruction de la demande, des observations précises dont l’exactitude et la pertinence sont corroborées par le dossier ont été formulées, le permis délivré ne peut être considéré comme adéquatement motivé s’il ne permet pas de comprendre les raisons pour lesquelles l’autorité passe outre, au moins partiellement, à ces observations. Notamment, la motivation de la décision attaquée doit permettre de comprendre pourquoi, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation discrétionnaire, l’autorité administrative s’écarte, le cas échéant, des avis et décisions antérieurement intervenus sur la demande. Par ailleurs, il faut mais il suffit que la décision indique clairement les motifs liés au bon aménagement des lieux sur lesquels elle se fonde et que le réclamant y trouve, fût-ce implicitement, les raisons du rejet de sa réclamation. L’étendue de la motivation est proportionnelle à l’importance de la décision prise et, le cas échéant, à la qualité des observations formulées. Notamment, il n’appartient pas à l’autorité administrative de répondre aux réclamations non pertinentes. Ainsi, l’autorité n’est pas tenue de répondre dans la motivation du permis à une critique qui ne porte pas sur le projet en tant que tel. 17. Par ailleurs, l’article D.IV.5 du CoDT dispose comme il suit : « Un permis ou un certificat d’urbanisme n° 2 peut s’écarter du schéma de développement du territoire lorsqu’il s’applique, d’un schéma de développement pluricommunal, d’un schéma de développement communal, d’un schéma d’orientation local, d’une carte d’affectation des sols, du contenu à valeur indicative d’un guide ou d’un permis d’urbanisation moyennant une motivation démontrant que le projet : 1° ne compromet pas les objectifs de développement territorial, d’aménagement du territoire ou d’urbanisme contenus dans le schéma, la carte d’affectation des sols, le guide ou le permis d’urbanisation ; 2° contribue à la protection, à la gestion ou à l’aménagement des paysages bâtis ou non bâtis ». L’article D.IV.78 du même CoDT, in fine, prévoit que le permis d’urbanisation s’applique au permis d’urbanisme y relatif. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.422 XIII - 8686 - 7/14

L’article D.IV.114 du même Code dispose, quant à lui, en son alinéa 1er, que les permis de lotir en vigueur à la date d’entrée en vigueur du Code deviennent des permis d’urbanisation et acquièrent une valeur indicative. 18. Un permis d’urbanisme peut s’écarter d’un permis d’urbanisation conformément à l’article D.IV.5 précité, si l’autorité démontre que le projet respecte les conditions qui y sont fixées par une motivation adéquate. La démonstration que les objectifs du document à valeur indicative ne sont pas compromis, implique qu’au préalable, l’autorité détermine ces objectifs. Si ceux-ci ne sont pas expressément identifiés dans le document, ils peuvent toutefois découler de l’ensemble de ses prescriptions. Lorsque les options urbanistiques et architecturales ne sont pas clairement exposées par le document de planification, l’exigence de compatibilité avec ces options fait appel au pouvoir d’appréciation de l’autorité administrative qui doit veiller à ce que les objectifs principaux visés par ce document ne soient pas mis en péril par l’écart sollicité. L’autorité compétente dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour déterminer la nature et la portée des objectifs de développement territorial, d’aménagement du territoire ou d’urbanisme non expressément identifiés dans les schémas, les cartes d’affectation, les guides ou les permis d’urbanisation. Partant, seule l’erreur manifeste d’appréciation pourrait être censurée, sous la réserve bien entendu des autres causes d’annulation des actes administratifs, telles qu'une erreur de fait, une erreur de droit ou la violation de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation des actes administratifs. 19. En l’espèce, le bien destiné à accueillir le projet litigieux figure dans le périmètre du permis d’urbanisation « Englebert », délivré par le collège communal de Theux le 18 juillet 2008. La décision d’octroi du permis d’urbanisation impose le respect de toutes les conditions prescrites par l’avis du fonctionnaire délégué, dont la condition suivante : « De manière à bien intégrer les futures constructions dans le bâti existant et dans le site, il y a lieu de :

• Remanier le plan terrier de la façon suivante, conformément à l’extrait joint en annexe : […]

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d) Prévoir pour les lots 4, 5 et 6 une zone SG dans le même esprit que celle située sur le lot 7 ». Les prescriptions littérales du lotissement « Englebert » disposent, au point 5.B. intitulé « Implantation », ce qui suit : « L’ensemble des volumes constituant l’habitation devra obligatoirement s’implanter dans les zones de bâtisse définies au plan; il en sera de même pour les volumes annexes non complémentaires et les terrasses couvertes. Tous les volumes seront parallèles et/ou perpendiculaires à la limite avant de la zone de bâtisse principale. Le front de bâtisse est obligatoire pour au moins l’un d’entre eux. Si le garage s’implante dans la zone ‘‘PSG’’, le front de bâtisse s’impose d’office pour lui. Les prérogatives du Code civil ne souffrent pas de restrictions quant à la possibilité d’ériger un mur privatif à la limite des fonds ou d’ériger en accord avec le voisin et à frais commun un mur mitoyen chevauchant la limite latérale des lots 1 & 2. Ces deux principes permettent donc la mise à disposition de plusieurs zones de bâtisse spécifique[s] :

1. La zone de bâtisse principale ‘‘PSG’’ recevra la totalité du volume principal, d’éventuels volumes secondaires, un éventuel volume garage et une serre éventuelle qu’ils soient annexes ou non.
2. La zone de bâtisse secondaire ‘‘SG’’ permet d’y implanter un volume secondaire ou un volume garage (pouvant empiéter sur la zone ‘‘PSG’’). La faculté de construire dans les zones ‘‘SG’’ est donnée à trois conditions :

• seule une zone latérale ‘‘SG’’ pourra être utilisée sur un même lot
• ces zones verront s’y implanter un volume à part entière
• pour les lots 1 & 2, une élévation devra obligatoirement coïncider avec la limite latérale du lot (axée ou non sur la limite) ». Le plan terrier du lotissement « Englebert » figure, pour le bien concerné qui en constitue le lot n° 5, une zone de bâtisse principale « PSG » et, pour le lot n° 7, une zone de bâtisse principale « PSG » et une zone de bâtisse secondaire « SG », toutes ces zones étant caractérisées par un recul par rapport à la limite parcellaire latérale.

1. Après avoir rappelé, notamment, l’avis défavorable de la CAR − que la direction juridique, des recours et du contentieux ne partage pas totalement − et visé les trois écarts que nécessite le projet par rapport aux indications du permis d’urbanisation « Englebert », dont l’« implantation du bâtiment hors zone de bâtisse ‘‘PSG’’ », l’acte attaqué contient les considérations suivantes : « Considérant en effet que le volume principal s’inscrit avec un recul important ; que la réalisation d’un garage/car-port permet de ‘‘raccrocher’’ le volume principal à l’espace rue assurant ainsi une hiérarchisation des différents volumes; qu’il découle de l’ensemble une certaine harmonie; ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.422 XIII - 8686 - 9/14

Considérant qu’à la lecture de la décision d’octroi du permis de lotir, on constate que le permis est délivré par le Collège sous réserve (e.a.) de : ‘‘1° de respecter toutes les conditions prescrites par l’avis du Fonctionnaire délégué reproduits ci-dessus’’; Considérant que le Fonctionnaire délégué précise dans son avis que : ‘‘le permis de lotir peut être délivré (…) à condition de :

• (…)
• 1. De manière à bien intégrer les futures constructions dans le bâti existant et dans le site, il y a lieu de remanier le plan terrier de la façon suivante, conformément à l’extrait joint en annexe :
• (…)
• d) Prévoir pour les lots 4, 5 et 6 une SG dans le même esprit que le lot 7’’; Considérant que l’option du permis de lotir était donc de rendre possible la construction dans la zone de recul, que le projet ici visé s’inscrit dans cet objectif et conforte ce type d’urbanisation proposant un volume garage en zone de recul latéralement au volume principal; que la création d’un garage et car-port contribue à assurer une connexion entre l’espace rue et le bâti principal; Considérant qu’en ce qui concerne le matériau non prévu dans les prescriptions, il importe d’assurer une cohérence dans les matériaux mis en œuvre sur le bâtiment existant; qu’à cet égard, le choix de la réalisation de la façade Est au moyen de deux matériaux ne se justifie pas; qu’une condition s’impose afin de traiter la façade de manière uniforme dans son aspect; qu’un mur de pierre doit être réalisé sur la façade Est; que pour le solde des façades, le traitement en panneaux Trespa apparaît comme un élément secondaire; que la teinte s’apparente à la teinte des châssis ; que ce choix ne compromet pas l’objectif du permis de lotir relatif aux matériaux à mettre en œuvre; Considérant au vu de ce qui précède que les conditions visées à l’article D.IV.5 du Code sont rencontrées ».

1. Il ressort des motifs qui précèdent que l’auteur de l’acte attaqué a considéré que la possibilité de construire dans la zone de recul constitue un objectif du permis d’urbanisation « Englebert » et que celui-ci n’est pas compromis par le projet en tant qu’il propose un volume garage en zone de recul latéralement au volume principal. Il n’est pas soutenu que, ce décidant, l’auteur de l’acte attaqué a commis une erreur manifeste d’appréciation. Toutefois, par ces motifs, l’auteur de l’acte attaqué ne prend pas en compte l’objectif poursuivi par le permis d’urbanisation d’organiser, en ce qui concerne les lots nos 4 à 7, un cadre bâti ouvert et aéré en prescrivant, notamment, la construction de volumes principaux dans une zone de bâtisse principale « PSG » et ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.422 XIII - 8686 - 10/14

PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE :

Article 1er . Est annulé l’arrêté du 26 mars 2019 par lequel le ministre de l’Aménagement du territoire octroie à Cora Schmitz un permis d’urbanisme ayant pour objet la construction d’un garage et d’un car-port sur un bien sis chemin du Ry de Targnon, 17 à Theux. Article 2. Une indemnité de procédure de 700 euros est accordée aux parties requérantes, à concurrence de 350 euros chacune, à la charge de la partie adverse. La contribution prévue à l’article 66, 6o, du règlement général de procédure, liquidée à la somme de 20 euros, est mise à la charge de la partie adverse.

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Les autres dépens, liquidés à la somme de 550 euros, sont mis à la charge de la partie adverse, à concurrence de 400 euros, et à la charge de la partie intervenante, à concurrence de 150 euros.

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Article 3. La contribution de 20 euros indûment perçue sera remboursée aux parties requérantes par le service désigné au sein du Service public fédéral Finances comme compétent pour encaisser les droits au Conseil d’État. Ainsi prononcé à Bruxelles le 12 janvier 2024, par la XIIIe chambre du Conseil d’État composée de : Colette Debroux, Luc Donnay, Lionel Renders, Simon Pochet,

président de chambre, conseiller d’État, conseiller d’État, greffier.

Le Greffier,

Le Président,