Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-01-12, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.421

Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.421 (2024-01-12)

Sommaire (FR) : Arrêt no 258.421 du 12 janvier 2024 Aménagement du territoire, urbanisme, environnement et affaires connexes - Permis d'urbanisme et permis mixtes Décision : Rejet

--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT --- CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF XIIIe CHAMBRE ARRÊT no 258.421 du 12 janvier 2024 A. 228.318/XIII-8678 En cause :

1. la Société agricole GEORGES BADA,
2. BADA Georges-Marie, ayant tous deux élu domicile chez Me Olivier PIRARD, avocat, rue Tisman 13 4880 Aubel, contre : la Région wallonne, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me Xavier DRION, avocat, rue Hullos 103-105 4000 Liège, Partie intervenante : la société anonyme EDF LUMINUS, ayant élu domicile chez Mes Isabelle BRUMIOUL et Ivan-Serge BROUHNS, avocats, chaussée de La Hulpe 178 1170 Bruxelles.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête

1. Par une requête introduite le 7 juin 2019 par la voie électronique, la société agricole Georges Bada et Georges-Marie Bada demandent l’annulation de l’arrêté du 21 mars 2019 par lequel le ministre de l’Aménagement du territoire octroie à la société anonyme (SA) EDF Luminus un permis d’urbanisme ayant pour objet l’aménagement et la régularisation d’un chemin et d’une plateforme pour l’accès vers une éolienne, sur un bien sis rue du Bassin à Villers-le-Bouillet.

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II. Procédure 2. Par une requête introduite le 23 juillet 2019 par la voie électronique, la SA EDF Luminus a demandé à être reçue en qualité de partie intervenante. Cette intervention a été accueillie par une ordonnance du 12 septembre 2019. Le dossier administratif a été déposé. Les mémoires en réponse, en réplique et en intervention ont été régulièrement échangés. Mme Vinciane Franck, premier auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties. Les parties ont déposé un dernier mémoire. Par une ordonnance du 27 avril 2023, l’affaire a été fixée à l’audience du 1 juin 2023. er

Mme Colette Debroux, président de chambre, a exposé son rapport. Me Olivier Pirard, avocat, comparaissant pour les parties requérantes, Me Bénédicte Hendrickx, loco Me Xavier Drion, avocat, comparaissant pour la partie adverse, et Me Ivan-Serge Brouhns, avocat, comparaissant pour la partie intervenante, ont été entendus en leurs observations. Mme Vinciane Franck, premier auditeur, a été entendue en son avis contraire. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973.

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III. Faits utiles à l’examen de la cause 3. Le 7 juillet 2014, un permis unique est délivré à la SA EDF Luminus pour l’implantation et l’exploitation d’un parc de 13 éoliennes avec sous-station électrique, aménagement des chemins d’accès et pose de câbles électriques sur les territoires des communes de Wanze, Villers-le-Bouillet et Verlaine. Par un arrêté du 31 juillet 2017, la fonctionnaire technique proroge la durée de validité du permis unique jusqu’au 7 juillet 2044. Dans le cadre de la mise en œuvre du permis, le chemin d’accès à l’éolienne n° 11 n’est pas réalisé conformément au permis unique du 7 juillet 2014. 4. Le 9 juillet 2018, la fonctionnaire déléguée accuse réception d’une demande de permis d’urbanisme déposée par la SA EDF Luminus ayant pour objet l’aménagement et la régularisation du chemin d’accès à l’éolienne n° 11, ainsi que d’une plate-forme pour l’accès à celle-ci, sur un bien sis à Villers-le-Bouillet, rue du Bassin, cadastré Villers-le-Bouillet, Fize, section A, n° 173A. Elle informe la demanderesse de permis du caractère complet du dossier de demande. 5. Une enquête publique est organisée du 27 août au 12 septembre 2018. Elle donne lieu à une réclamation, celle des requérants. Divers avis sont sollicités et émis dans le cadre de l’instruction de la demande. Ils sont favorables ou favorables conditionnels. Le 18 septembre 2018, le collège communal émet un avis favorable sur la demande de permis, sous réserve d’une attestation par un géomètre de la conformité de l’implantation. 6. Le 13 novembre 2018, la fonctionnaire déléguée refuse le permis d’urbanisme. 7. Le 17 décembre 2018, la SA EDF Luminus introduit un recours administratif contre cette décision auprès du Gouvernement wallon. Il en est accusé réception le 19 décembre 2018.

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1. Le 17 janvier 2019, la direction juridique, des recours et du contentieux de la direction générale de l’aménagement du territoire, du logement, du patrimoine et de l’énergie notifie une première analyse du dossier. L’audition devant la commission d’avis sur les recours (CAR) a lieu le 30 janvier 2019. Le même jour, elle émet un avis favorable sur la demande, à la condition de planter une haie le long de la limite mitoyenne. Le 27 février 2019, la direction juridique, des recours et du contentieux propose au ministre d’octroyer le permis d’urbanisme demandé.
2. Le 21 mars 2019, le ministre de l’Aménagement du territoire déclare le recours recevable et délivre le permis sollicité, sous conditions, pour une durée expirant le 7 juillet 2044. Il s’agit de l’acte attaqué. IV. Moyen unique IV.1. Thèse des parties requérantes
3. Les requérants prennent un moyen unique de la violation de l’article D.IV.53 du Code du développement territorial (CoDT), des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, du devoir de minutie et des principes de précaution et de proportionnalité, ainsi que de l’erreur manifeste d’appréciation.
4. Ils rappellent le motif qui a conduit la fonctionnaire déléguée à refuser le permis en première instance et qui, en substance, procède de l’application du principe de précaution vu le risque de chute de leurs engins agricoles qu’induit le projet litigieux. Ils font grief à l’acte attaqué de ne pas prendre en considération les critiques précises et étayées émises en première instance à cet égard, de ne pas indiquer en quoi l’absence de remarque de la direction du développement rural implique un avis positif de sa part et de ne contenir en réalité aucune motivation spécifique répondant à la crainte de la fonctionnaire déléguée d’un risque de chute lors des activités agricoles et de préjudices pour les tiers. Ils considèrent que la partie adverse a méconnu son devoir de minutie et le principe de précaution en se bornant à contredire de manière superficielle et inadéquate l’appréciation de la fonctionnaire déléguée et que tout porte à croire que ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.421 XIII - 8678 - 4/13

l’appréciation de l’aménagement des lieux qui a présidé à la prise de décision a été infléchie par le poids du fait accompli, d’autant que l’autorité n’a pu ignorer l’existence d’une procédure civile mue à l’encontre de la bénéficiaire de permis. À leur estime, la partie adverse commet une erreur manifeste d’appréciation, en semblant « accorder davantage d’importance aux éventuelles incidences paysagères (dans un parc éolien !) [qu’à] la sécurité des exploitants agricoles et des tiers susceptibles d’emprunter le chemin d’accès à l’éolienne ». Ils soulignent que le risque vanté est à la fois matériel et humain. Ils ajoutent que, contrairement à l’interprétation qu’en donne la partie adverse, la seule conclusion du rapport émanant d’un bureau d’études auquel l’acte attaqué se réfère est que « les talus qui longent le chemin d’accès à l’éolienne ne présentent pas de risque de glissement ‘‘sous une force de 20kN/m²’’ », qu’à cet égard, les machines agricoles utilisées en l’espèce exercent une force bien plus importante que 20kN/m², ce qui représente 2 tonnes au m², et qu’en tout état de cause, aucun dispositif ne fait obstacle à leur chute éventuelle. Ils concluent que ce rapport ne rencontre pas, fût-ce partiellement, les griefs avancés lors de l’enquête publique. 12. En réplique, ils insistent sur le fait qu’à la lecture de leur dossier, l’aménagement des lieux est clairement propice à la chute d’engins agricoles, ce que la partie adverse ne conteste pas valablement. Ils considèrent que le rapport complémentaire produit par la partie adverse participe d’une motivation a posteriori de l’acte attaqué, ce qui ne se peut, et se réservent le droit de déposer un rapport d’un tiers expert en réponse au document complémentaire. IV.2. Examen 13. Pour satisfaire aux exigences des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 précitée, tout acte administratif à portée individuelle doit faire l’objet d’une motivation formelle, laquelle consiste en l’indication, dans l’acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Cette motivation doit permettre aux intéressés de comprendre les raisons fondant la décision et de vérifier qu’elle a été précédée d’un examen des circonstances de l’espèce. L’autorité administrative ne doit pas, en règle, répondre à toutes les objections qui ont été émises au cours de la procédure qui a conduit à l’élaboration d’un permis d’urbanisme. Toutefois, lorsque, dans le cadre d’une enquête publique et de l’instruction de la demande, des observations précises dont l’exactitude et la pertinence sont corroborées par le dossier ont été formulées, le permis délivré ne ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.421 XIII - 8678 - 5/13

peut être considéré comme adéquatement motivé s’il ne permet pas de comprendre les raisons pour lesquelles l’autorité passe outre, au moins partiellement, à ces observations. Notamment, la motivation de la décision attaquée doit permettre de comprendre pourquoi, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation discrétionnaire, l’autorité administrative s’écarte, le cas échéant, des avis et décisions antérieurement intervenus sur la demande. Par ailleurs, il faut mais il suffit que la décision indique clairement les motifs liés au bon aménagement des lieux sur lesquels elle se fonde et que le réclamant y trouve, fût-ce implicitement, les raisons du rejet de sa réclamation. 14. S’agissant d’une demande de permis de régularisation, la motivation formelle d’un permis de régularisation doit permettre de vérifier que l’appréciation du bon aménagement des lieux par l’autorité n’a pas été infléchie par le poids du fait accompli. Toutefois, il ne s’impose pas qu’une motivation spécifique indique comment l’appréciation de l’autorité n’est pas infléchie par le poids du fait accompli. L’obligation de motivation qui pèse sur l’autorité, s’agissant du bon aménagement des lieux, est notamment fonction de l’importance des travaux projetés et des nuisances que le projet est susceptible de générer. L’autorité compétence dispose, à cet égard, d’un pouvoir d’appréciation discrétionnaire, de sorte que le Conseil d’État n’est pas compétent pour substituer son appréciation à celle de l’administration mais ne peut que vérifier si, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, l’autorité s’est fondée sur des éléments exacts en fait et en droit. 15. Le principe de précaution s’adresse aux autorités publiques dans le cadre de l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire dès lors qu’il implique un choix en opportunité sur le niveau de risque acceptable. Il ne crée pas en tant que tel un droit dans le chef des particuliers ou des personnes morales et seul le défaut de précaution peut être censuré. 16. En l’espèce, l’acte attaqué expose la motivation du refus de permis décidé par la fonctionnaire déléguée le 13 novembre 2018, de la manière suivante : « Considérant que la décision de refus de permis d’urbanisme du fonctionnaire délégué est motivée comme suit :

• s’il semble pertinent de déplacer le chemin à proximité d’une limite de propriété de manière à réduire l’empreinte sur l’exploitation agricole du bien en cause, aucun préjudice ne peut toutefois se reporter sur l’exploitation agricole d’une propriété voisine;
• comme relevé par le réclamant, la crête de talus se localise à proximité directe de la limite parcellaire; que celle-ci se situe, en effet, à un peu plus de 50 centimètres de la limite où la hauteur du déblai du chemin est pourtant de plus ou moins 2 mètres;

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• même si le réclamant n’est pas censé déborder la limite de propriété pour exploiter son terrain agricole, il n’en reste pas moins qu’un risque de chute est possible eu égard notamment au gabarit des machines agricoles;
• il appartient au demandeur de prévoir les mesures d’aménagement requises pour ne pas porter préjudice aux biens voisins;
• la décision ne peut être infléchie par le poids du fait accompli ;
• il est nécessaire d’appliquer le principe de précaution dans le cas d’espèce;
• afin d’éviter tout risque de chute notamment, il semble en effet requis d’établir une zone tampon d’une largeur suffisante entre la crête du talus et la propriété voisine, bien cadastré 167A; en outre, il paraît pertinent dans cette optique sécuritaire de prévoir des aménagements visuels (clôture,...) pour indiquer clairement la limite de propriété à l’exploitant du bien voisin; dès lors, le projet doit être amendé et [...] les plans des travaux compris dans le dossier ne sont pas exécutoires ».

1. Sauf disposition contraire, quod non, une autorité administrative qui doit, comme en l’espèce, se prononcer sur un recours administratif en réformation n’est pas limitée par les griefs formulés dans le recours mais elle doit au contraire, en raison de l’effet dévolutif de la procédure, examiner l’ensemble de l’affaire et prendre une nouvelle décision. Lorsque le recours est introduit de manière recevable, l’instance de recours est donc tenue d’exercer une pleine et entière appréciation de l’affaire sans être liée par les termes du recours; elle peut accueillir ou rejeter la demande pour des motifs différents de ceux invoqués dans celui-ci; elle peut confirmer ou réformer partiellement ou totalement la décision de première instance, sa décision venant se substituer à celle de première instance.
2. En l’espèce, en réponse aux arguments du recours administratif introduit par la partie intervenante, la proposition de décision d’octroi établie par la direction juridique, des recours et du contentieux, telle que reproduite dans l’acte attaqué, contient notamment les considérations suivantes : « Considérant que la Commission d’avis a transmis, en date du 4 février 2019 un avis conditionnel, qui mentionne que :

• le projet porte sur la régularisation d’un chemin d’accès et d’une plate-forme à une éolienne;
• compte tenu de ce que, lors de la procédure d’installation de l’éolienne, un chemin d’accès a été autorisé dans le terrain;
• ce chemin n’a pas été réalisé à l’endroit initialement prévu parce qu’il avait un impact sur l’exploitation agricole;
• qu’un déplacement du milieu du terrain en bordure de terrain limite les inconvénients pour l’exploitation;
• compte tenu de ce que le chemin est situé en pied de talus et que la limite parcellaire est située à 50 cm de la tête de talus; qu’une étude de stabilité du talus a été réalisée;
• la commission émet un avis favorable à condition de planter une haie sur le long de la limite mitoyenne;

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Considérant sur le plan urbanistique, que la demande n’est pas conforme à la destination de la zone agricole telle que fixée par l’article D.II.42 du Code, s’agissant d’aménagements (régularisation) destinés à l’aménagement d’un chemin et d'une plate-forme d’accès à une éolienne; Considérant que, conformément à l’article D.IV.13, un permis d’urbanisme peut être octroyé en dérogation au plan de secteur si les dérogations :

• sont justifiées compte tenu des spécificités du projet au regard du lieu précis où celui-ci est envisagé;
• ne compromettent pas la mise en œuvre cohérente du plan de secteur dans le reste de son champ d’application; Considérant que la demande de permis porte sur l’aménagement et la régularisation d’un chemin et d’une plate-forme d’accès à une éolienne en zone agricole au plan de secteur de Huy-Waremme; Considérant qu’il apparaît dans la décision du fonctionnaire délégué que la demande porte sur la non-conformité du chemin d’accès de l’éolienne n° 11 par rapport à un projet préalablement autorisé par permis unique en date du 7 juillet 2014; […] Considérant que le nouveau tracé du chemin d’accès sera situé tout le long du côté Ouest de la parcelle, et qu’il se connectera directement à la plate-forme d’accès à l’éolienne; que le chemin initial présentait quant à lui un retour de 30 mètres pour rejoindre la plate-forme d’accès; Considérant que dans le formulaire annexe 6 (demande de permis), il est noté dans l’objet de la demande que la modification du chemin d’accès et de la plateforme pour l’accès vers l’éolienne n° 11, fait suite à une demande d’un riverain; Considérant que dans le compte-rendu de la réunion CCATM du 3 septembre 2018, il est fait mention que la modification sollicitée fait suite à une demande de l’exploitant agricole qui préfère avoir le chemin sur la gauche de sa parcelle et non à droite comme prévu initialement; Considérant que dans le compte-rendu de la CCATM, il est fait également mention que le nouveau tracé du chemin d’accès présente 4 avantages par rapport au tracé initial :
• les revêtements sont en matériaux drainants, ce qui permet d’éviter une imperméabilisation du site;
• le nouveau tracé est 30 mètres plus court que le tracé initial;
• cela permet d’utiliser moins de matériau minéral, et de générer moins de trafic de poids lourds et donc moins de CO2; Considérant que le bureau G., bureau d’ingénierie et d’architecture, a réalisé une étude sur la vérification du non-glissement des talus dans le cadre du projet de parc éolien Villers 4; ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.421 XIII - 8678 - 8/13

PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE : Article 1er . La requête est rejetée. Article 2. Une indemnité de procédure de 700 euros est accordée à la partie adverse, à la charge des parties requérantes, à concurrence de 350 euros chacune. La contribution prévue à l’article 66, 6o, du règlement général de procédure, liquidée à la somme de 20 euros, est mise à la charge des parties requérantes, à concurrence de 10 euros chacune. Les autres dépens, liquidés à la somme de 550 euros, sont mis à la charge des parties requérantes, à concurrence de 200 euros chacune, et à la charge de la partie intervenante, à concurrence de 150 euros. Article 3. La contribution de 20 euros indûment perçue sera remboursée aux parties requérantes par le service désigné au sein du Service public fédéral Finances comme compétent pour encaisser les droits au Conseil d’État. Ainsi prononcé à Bruxelles le 12 janvier 2024, par la XIIIe chambre du Conseil d’État composée de : Colette Debroux, Luc Donnay, Lionel Renders, Simon Pochet,

président de chambre, conseiller d’État, conseiller d’État, greffier.

Le Greffier,

Le Président,

Simon Pochet

Colette Debroux

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