Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.418 (2024-01-12)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 258.418 du 12 janvier 2024 Justice - Jeux de hasard Décision
: Rejet
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
XIe CHAMBRE
ARRÊT
no 258.418 du 12 janvier 2024
A. 230.655/XI-22.954
En cause :
la société anonyme CHAUDFONTAINE LOISIRS,
ayant élu domicile chez
Me Frank JUDO, avocat,
boulevard de l’Empereur 3
1000 Bruxelles,
contre :
la Commission des Jeux de Hasard,
ayant élu domicile chez
Mes Dirk VAN HEUVEN et
Leandra DECUYPER, avocats,
Cogels Osylei 61
2600 Anvers.
----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite le 14 avril 2020, la société anonyme
Chaudfontaine Loisirs demande l’annulation de « la note informative numéro 14
(intitulée “Conséquences de l’arrêt n° 246.999 du Conseil d'État”) de la Commission
des jeux de hasard du 19 février 2020 [...] ».
II. Procédure
L’avis prescrit par l’article 3quater du règlement général de procédure a
été publié au Moniteur belge du 23 juin 2023.
La partie requérante a déposé un mémoire ampliatif.
M. Éric Thibaut, auditeur général adjoint au Conseil d’État, a rédigé un
rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure.
Le rapport a été notifié aux parties.
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Les parties ont déposé un dernier mémoire.
Par une ordonnance du 24 octobre 2023, les parties ont été convoquées à
l’audience du 18 décembre 2023.
Mme Joëlle Sautois, conseiller d’État, a exposé son rapport.
Me Frank Judo, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et
Me Sabiha Harrass, loco Mes Dirk Van Heuven et Leandra Decuyper, avocat,
comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations.
M. Benoit Cuvelier, Premier auditeur chef de section, a été entendu en
son avis conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits
La partie requérante est une entreprise active dans le secteur des jeux de
hasard. Elle dispose d’une licence A en vue de l’exploitation d’un établissement de
classe I (casino) et d’une licence A+ 8112, délivrée le 2 janvier 2017, lui permettant
d’exploiter le site www.starcasino.be.
Le 25 octobre 2018, a été adopté l’arrêté royal relatif aux modalités
d'exploitation des jeux de hasard et des paris exploités au moyen des instruments de
la société de l'information. Cet arrêté royal a été publié au Moniteur belge le
31 octobre 2018.
Cet arrêté royal a fait l’objet de plusieurs recours en annulation, dont un
introduit par la partie requérante. Par un arrêt n° 254.631 du 29 septembre 2022, le
Conseil d’Etat a décrété son désistement.
Le 23 janvier 2020, la Commission des jeux de hasard a publié sur son
site internet la position publique, arrêtée le 11 décembre 2019, relative à l'application
de l'arrêté royal du 25 octobre 2018 relatif aux modalités d'exploitation des jeux de
hasard et des paris exploités au moyen des instruments de la société de l'information.
Plusieurs recours en annulation ont également été introduits contre cette position
publique, dont un par la partie requérante, enrôlé sous le G/A 230.496/XI-22.930.
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Cette position publique a fait l’objet d’une décision de retrait approuvée
par la partie adverse le 26 octobre 2023.
Par l’arrêt n° 246.998 du 6 février 2020, le Conseil d'État a annulé les
articles 1 , alinéa 1er, et 3, §§ 2 et 3, de l’arrêté royal du 25 octobre 2018 et, par
l’arrêt n° 246.999 du même jour, les termes « sauf sur leur propre site » de l'article 5,
1°, ainsi que l'article 11 du même arrêté royal.
er
Le 19 février 2020, la partie adverse adopte deux notes informatives, n°
14 et n° 15, à la suite des arrêts d’annulation précités.
La note informative n° 14 constitue l’acte attaqué. Elle a été envoyée le
2 mars 2020 par la partie adverse, à la partie requérante notamment. Dans son
recours, celle-ci déclare que cette note a été publiée sur le site internet de la partie
adverse le 19 février 2020.
IV. Recevabilité
IV.1. Rapport de M. l’Auditeur général adjoint
M. l’Auditeur général adjoint conclut à l’irrecevabilité du recours après
avoir constaté, moyennant examen des moyens, que l’acte attaqué ne peut faire grief
à la partie requérante. Selon lui, la note informative attaquée ne comporte aucune
règle juridique nouvelle.
IV.2. Thèse de la partie requérante
Les trois moyens soulevés dans la requête reposent sur la prémisse
suivant laquelle la note informative attaquée modifie en réalité les règles existantes
en matière de jeux de hasard en ligne telles qu’elles sont reprises dans la loi du 7 mai
1999 sur les jeux de hasard, les paris, les établissements de jeux de hasard et la
protection des joueurs, et dans l’arrêté royal du 25 octobre 2018 royal relatif aux
modalités d'exploitation des jeux de hasard et des paris exploités au moyen des
instruments de la société de l'information. Ces règles nouvelles, expose la partie
requérante, sont contraires à l’article 60, alinéa 2, de la loi du 7 mai 1999, précitée, et
consisteraient en une interdiction faite à tous les titulaires d’une licence
supplémentaire, en ce compris les titulaires d’une licence A+, d’offrir des titres de
jeu ou des bonus de quelque nature que ce soit dans le cadre des jeux de hasard et de
paris en ligne. La partie requérante ajoute que la partie adverse entend rendre ces
règles obligatoires et rappelle qu’elle est compétente pour contraindre les entreprises
auxquelles ces règles sont applicables à les respecter. La note informative adoptée
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par la partie adverse serait donc un acte attaquable. Le premier moyen soulevé « à
titre principal » à l’appui du recours consiste dès lors à soutenir que l’acte attaqué,
étant un acte réglementaire, aurait dû être soumis pour avis à la section de législation
du Conseil d’Etat, comme le prescrit l’article 3, § 1er, alinéa 1er, des lois coordonnées
sur le Conseil d’Etat, et aurait dû être adopté après délibération en Conseil des
ministres, conformément à l’article 43/8 de la loi sur les jeux de hasard.
Dans son dernier mémoire, la partie requérante réaffirme que l’acte
attaqué doit être requalifié en acte réglementaire au sens de l’article 3, § 1er, des lois
coordonnées sur le Conseil d’Etat, la note attaquée prévoyant selon elle une
interdiction qui ne ressort nullement de l’arrêté royal du 25 octobre 2018, précité, y
compris après son annulation partielle par l’arrêt n° 246.999. Par conséquent, la
partie adverse aurait fixé de nouvelles règles de portée générale relatives aux jeux de
hasard en ligne, et qui, de surcroit, seraient contraires à l’article 60 de la loi sur les
jeux de hasard.
IV.3. Appréciation
En vertu de l'article 14, § 1er, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le
Conseil d'État, celui-ci n'est compétent que pour statuer sur les recours en annulation
dirigés contre des actes juridiques unilatéraux émanant d'une autorité administrative.
Un acte juridique est un acte qui vise à produire un effet de droit.
L’acte attaqué se lit comme suit :
« Par l'arrêt n° 246 999 du 6 février 2020, le Conseil d’État a annulé les dispositions
suivantes de l'arrêté royal du 25 octobre 2018 relatif aux modalités d'exploitation
des jeux de hasard et des paris exploités au moyen des instruments de la société de
l'information conditions de fonctionnement des jeux de hasard et des paris via les
instruments de la société de l'information :
- les termes “sauf sur leur propre site” de l'article 5, 1 ° ; et
- l’article 11.
En conséquence, il est interdit aux titulaires d'une licence supplémentaire d'offrir
des titres de jeu ou des bonus de quelque nature que ce soit. L'interdiction de
l'article 60 de la loi sur les jeux de hasard s'applique intégralement aux joueurs de
jeux de hasard exploités via des instruments de la société de l'information. En
outre, les passages de la position publique que la Commission des jeux de hasard
a publiés à la suite de l'arrêté royal et qui concernent les dispositions annulées
deviennent sans objet ».
Pour déterminer si cette note est susceptible de faire grief et constitue
pour cette raison un acte attaquable au Conseil d’Etat, il faut vérifier si, en dépit de
son intitulé, elle modifie d’une quelconque manière l’ordonnancement juridique. Tel
serait le cas si, comme le soutient la partie requérante, loin de se borner à informer
ses destinataires des conséquences d’un arrêt d’annulation du Conseil d’Etat sur la
réglementation existante, à savoir l’arrêté royal du 25 octobre 2018, son auteur en
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avait modifié la portée, de surcroit en violant l’article 60 de la loi du 7 mai 1999.
Selon la partie requérante, dès lors qu’en vertu de l’alinéa 2 de cette disposition, les
établissements de classe I dont elle fait partie sont autorisés à proposer à leurs clients
des déplacements, des repas, des boissons ou des présents à titre gratuit ou à des prix
inférieurs au prix du marché de biens et de services comparables, jusqu'à un montant
maximum de 400 euros par deux mois et par joueur et que, selon elle, les titres de
jeux et les bonus visés à l’article 5 de l’arrêté royal du 25 octobre 2018 doivent être
considérés comme des présents au sens de cet alinéa 2, l’acte attaqué est contraire à
l’article 60, alinéa 2, précité, puisqu’il implique que les établissements de jeux de
hasard de classe I ne pourront pas, lors de l’exploitation de jeux de hasard en ligne,
offrir des titres de jeux ou des bonus à titre de présents à leur clientèle.
L’article 60 de la loi du 7 mai 1999, qui figure au sein d’un chapitre de la
loi instaurant diverses mesures de protection des joueurs et des parieurs, dispose :
« Il est interdit de proposer aux clients des établissements de jeux de hasard des
classes II, III et IV, des déplacements, des repas, des boissons ou des présents à
titre gratuit ou à des prix inférieurs aux prix du marché de biens et de services
comparables.
Il est autorisé de proposer aux clients des établissements de jeux de hasard de
classe I, des déplacements, des repas, des boissons ou des présents à titre gratuit
ou à des prix inférieurs au prix du marché de biens et de services comparables,
jusqu'à un montant maximum de 400 euros par deux mois et par joueur.
Le Roi peut fixer des conditions supplémentaires ainsi qu'adapter le montant visé
à l'alinéa précédent ».
Comme en attestent les travaux préparatoires de la loi-programme du 8
avril 2003 qui a instauré l’autorisation prévue à l’article 60, alinéa 2, il s’agissait de
déroger à l’interdiction absolue d’offrir des cadeaux aux clients pour tenir compte
d’une coutume dans les casinos, qui consistait à offrir à certaines occasions, un verre
ou un petit cadeau, comme une rose à la Saint Valentin, par exemple (Doc. parl.,
Chambre, 2002-2003, n° 50-2343/001, p. 77). La Cour constitutionnelle a validé
cette exception en considérant notamment que le législateur avait pu estimer que le
fait d’accorder certains avantages dans les établissements de jeux de hasard de classe
I répondait à une tradition (arrêt n° 113/2004 du 23 juin 2004, B.11).
L’article 5 de l’arrêté royal du 25 octobre 2018, est une des dispositions
de cet arrêté royal relatives à la publicité pour les jeux de hasard et paris exploités au
moyen des instruments de la société de l'information adoptée en exécution de
l’article 43/8, § 2, 1°, e), de la loi du 7 mai 1999. Avant son annulation partielle par
l’arrêt n° 246.999, cet article se présentait comme suit :
« Les publicités en faveur des jeux de hasard et des paris exploités par les titulaires
d'une licence de classe A+, B+ ou F1+ via les instruments de la société de
l'information ne peuvent pas :
1° offrir des titres de jeu ou des bonus de quelque nature que ce soit, sauf sur leur
propre site ;
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2° inciter au jeu en promettant une nouvelle participation ou le remboursement de
la mise en cas de perte ».
Compte tenu de l’arrêt d’annulation précité, il faut désormais lire cet
article 5 comme suit :
« Les publicités en faveur des jeux de hasard et des paris exploités par les titulaires
d'une licence de classe A+, B+ ou F1+ via les instruments de la société de
l'information ne peuvent pas :
1° offrir des titres de jeu ou des bonus de quelque nature que ce soit ;
2° inciter au jeu en promettant une nouvelle participation ou le remboursement de
la mise en cas de perte ».
Dans son arrêt, le Conseil d’Etat a motivé cette annulation notamment
par la considération qu’ « [au] vu de la généralité des termes de l'article 60 et de la
circonstance qu'il n'a pas été modifié par la loi du 10 janvier 2010, pour soustraire les
jeux en ligne de son champ d'application, il y a lieu d'appliquer l'interdiction des
“cadeaux” à l'ensemble des jeux de hasard exploités, en ligne ou hors ligne, dans les
établissements des classes II, III et IV et de tolérer une exception pour les jeux de
hasard exploités dans les établissements de classe I ». Il est précisé, dans le même
arrêt, que « [si] certes l'article 60, précité, a été adopté à un moment où le législateur
n'avait pas encore mis en place le système des licences supplémentaires “ + ”, le
Conseil d'État n'aperçoit pas pourquoi, à défaut de précision ou d'habilitation
législative spécifique, l'interdiction des “cadeaux” ne s'appliquerait également pas
aux jeux de hasard et aux paris sous forme digitale ».
Par l’arrêt précité, le Conseil d’Etat a également annulé l’article 11 du
même arrêté royal, disposition qu’il a jugée étroitement liée à l’article 5, précité, et
qui prévoyait que :
« Le montant maximum des bonus offerts à un joueur est limité à 275 euros par
mois ».
L’arrêt du Conseil d’Etat n’a pas et ne pourrait pas avoir affecté la teneur
de l’article 60 de la loi du 7 mai 1999. Il n’a pas non plus porté atteinte aux articles
58 et 59 de la même loi, dispositions qui contiennent d’autres mesures de protection
des joueurs et des parieurs, pleinement applicables aux établissements de classe I,
telles l’interdiction de conclure avec les joueurs ou parieurs une transaction
matérielle ou financière en vue de payer un enjeu ou une perte ou l’obligation de ne
pratiquer les jeux de hasard qu’avec des fiches ou des jetons payés comptant. Ces
mesures de protection, à laquelle fait il est vrai exception l’autorisation faite par
l’article 60, alinéa 2, aux établissements de classe I, qui peuvent proposer des
déplacements, des repas, des boissons ou des présents à titre gratuit ou à des prix
inférieurs au prix du marché de biens et de services comparables, jusqu'à un montant
maximum de 400 euros par deux mois et par joueur, ne portent aucun préjudice à
l’habilitation faite au Roi par l’article 43/8, § 2, de la loi du 7 mai 1999 de
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déterminer notamment les modalités relatives à la publicité en matière de jeux de
hasard en ligne.
Lorsque, dans l’acte attaqué, la partie adverse déclare qu’en conséquence
de l’arrêt n° 246.999, dont elle cite d’abord le dispositif, « il est interdit aux titulaires
d'une licence supplémentaire d'offrir des titres de jeu ou des bonus de quelque nature
que ce soit » et que « [l’]interdiction de l'article 60 de la loi sur les jeux de hasard
s'applique intégralement aux joueurs de jeux de hasard exploités via des instruments
de la société de l'information », elle confirme la teneur de l’arrêt d’annulation précité,
qui n’apercevait aucune justification à la possibilité que les publicités en faveur des
jeux de hasard et des paris exploités par les titulaires d'une licence de classe A+, B+
ou F1+ puissent offrir des titres de jeu ou des bonus sur leur site internet, en dépit de
la généralité des termes de l’article 60 de la loi du 7 mai 1999, même si celui-ci est
antérieur à l’adoption du système des licences supplémentaires. L’acte attaqué
n’ajoute ainsi rien à l'ordonnancement juridique mais constate les effets de l'arrêt du
Conseil d’Etat qui en est l’objet. Or, le constat d'une situation existante n'est pas un
acte susceptible de recours.
Certes, la note informative est imprécise lorsqu’elle ne distingue pas, en
ne visant que l’application intégrale de « l’interdiction » de l’article 60 de la loi du
7 mai 1999 aux joueurs de jeux de hasard exploités via des instruments de la société
de l'information, « l’autorisation » prévue à l’alinéa 2 de cette même disposition pour
les jeux de hasard exploités dans les établissements de jeux de hasard de classe I, soit
les bâtiments ou les lieux où sont exploités un ou plusieurs jeux de hasard, suivant la
définition fournie par l’article 2, alinéa 1er, 3°, de la loi du 7 mai 1999. Cette
omission est toutefois sans portée juridique, ni l’acte attaqué, ni l’arrêt du Conseil
d’Etat qu’il commente, ni même l’article 5 de l’arrêté royal du 25 octobre 2018, tel
que partiellement annulé, et relatif aux seules « publicités » en faveur des jeux de
hasard et des paris « via les instruments de la société de l'information », n’ayant pour
objet ou pour effet de modifier la teneur de cette disposition légale, qui prévoit
toujours l’autorisation de proposer aux clients des « établissements de jeux de hasard
de classe I », des déplacements, des repas, des boissons ou des présents à titre gratuit
ou à des prix inférieurs au prix du marché de biens et de services comparables,
jusqu'à un montant maximum de 400 euros par deux mois et par joueur, ceci à titre
d’exception admise par le législateur au nom de la tradition prévalant dans les
casinos du monde réel.
La note informative attaquée n’ayant quant à elle ni pour objet ni pour
effet de modifier l’ordonnancement juridique, elle ne fait pas grief à la partie
requérante, et ne constitue pas un acte susceptible de recours.
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Le recours en annulation est irrecevable.
V. Indemnité de procédure et dépens
Le recours étant rejeté, le droit visé à l’article 70 du règlement général de
procédure et la contribution prévue à l’article 66, 6°, du règlement général de
procédure doivent être mis à la charge de la partie requérante.
La partie adverse n’ayant sollicité aucune indemnité de procédure à
charge de la partie requérante, il n’y a pas lieu de lui en allouer.