Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.417 (2024-01-12)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 258.417 du 12 janvier 2024 Justice - Divers (justice) Décision
: Rejet
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
XIe CHAMBRE
ARRÊT
no 258.417 du 12 janvier 2024
A. 229.684/XI-22.803
En cause :
JARDEMALIE Botagoz,
ayant élu domicile chez
Me Dounia ALAMAT, avocat,
rue Emile Claus 4
1000 Bruxelles,
contre :
l’État belge, représenté par
le ministre de la Justice,
ayant élu domicile chez
Me Bernard RENSON, avocat,
avenue de l’Armée 10
1040 Bruxelles.
----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet du recours
Par une requête introduite le 2 décembre 2019, la partie requérante
demande l’annulation « de la ou des décision(s) d’autorisation d’exécuter la/les
demande(s) d’entraide internationale, formulée(s) par les autorités kazakhes, et de
permettre la présence d’officiers kazakhs lors de l’exécution des devoirs réalisés en
Belgique ».
Dans son mémoire en réplique, la partie requérante indique que l'acte
attaqué est la décision du 19 avril 2018 autorisant l'exécution d'une demande
d'entraide internationale formulée par le Kazakhstan et permettant la présence
d'officiers kazakhs lors de l'exécution des devoirs réalisés en Belgique.
II. Procédure
Par un arrêt n° 247.233 du 5 mars 2020, le Conseil d’Etat a rouvert les
débats, décidé que la pièce 3 du dossier administratif serait, à ce stade de la
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procédure, tenue pour confidentielle, décidé que la partie adverse serait invitée à
déposer au dossier de la procédure et à transmettre à la partie requérante, pour le 16
mars au plus tard, une version du courrier du 19 avril 2018 constituant la première
page de la pièce 3 du dossier administratif dans laquelle auront été occultés les
éléments relevant du secret de l’instruction comme notamment l’identité des
personnes faisant l’objet de l’enquête ou l’avant-dernier paragraphe débutant par
l’expression « Par ailleurs », ordonné l’exécution immédiate de l’arrêt, fixé l’affaire
à l’audience du 23 mars 2020 à 11 heures, et réservé les dépens. Il a été notifié aux
parties.
Par un arrêt n° 247.602 du 20 mai 2020, le Conseil d’Etat a rejeté la
demande de suspension, décidé que la pièce 3 du dossier administratif serait, à ce
stade de la procédure, tenue pour confidentielle, ordonné l’exécution immédiate du
présent arrêt, décidé que le présent arrêt serait notifié par voie électronique aux
parties, et réservé les dépens. Il a été notifié aux parties.
La partie requérante a, par un courrier déposé sur la plateforme
électronique du Conseil d’État le 8 juin 2020, demandé la poursuite de la procédure.
Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.
M. Benoit Cuvelier, premier auditeur chef de section au Conseil d’État, a
rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure.
Le rapport a été notifié aux parties.
Les parties ont déposé un dernier mémoire.
Par une ordonnance du 24 octobre 2023, les parties ont été convoquées à
l’audience du 18 décembre 2023.
Mme Joëlle Sautois, conseiller d’État, a exposé son rapport.
Mes Doumia Alamat et Christophe Marchand, avocats, comparaissant
pour la partie requérante, et Me Bernard Renson, avocat, comparaissant pour la partie
adverse, ont été entendus en leurs observations.
M. Benoit Cuvelier, premier auditeur chef de section, a été entendu en
son avis conforme.
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Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits
Les faits utiles à l’examen du recours ont été exposés dans l’arrêt
n° 247.233 du 5 mars 2020, auquel l’arrêt n° 247.602 du 20 mai 2020 rejetant la
demande de suspension se réfère. Il y a lieu d’y renvoyer également.
IV. Compétence du Conseil d’État
IV.1. Thèse de la partie requérante
Dans son mémoire en réplique, la partie requérante soutient que l’acte
attaqué est un acte d’une autorité administrative, susceptible de recours devant le
Conseil d’Etat. A l’appui de son affirmation, elle expose tout d’abord diverses
généralités concernant l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat, dont le
fait que la notion d’autorité administrative qui y figure et détermine notamment la
compétence du Conseil d’Etat n’y est pas définie, la jurisprudence et la doctrine en
arrêtant les contours. Elle retient de la jurisprudence en la matière que certains actes
posés par des organes administratifs ne sont pas considérés comme des actes adoptés
par des autorités administratives lorsque ces organes collaborent à l’exercice du
pouvoir législatif ou lorsque ces organes collaborent à l’exercice du pouvoir
judiciaire, concourent à l’exercice de la fonction judiciaire ou à l’exécution des arrêts
et jugements du pouvoir judiciaire. Elle entreprend toutefois de démontrer dans le
cadre de son mémoire en réplique que telle ne serait pas l’hypothèse rencontrée en
l’espèce.
La partie requérante constate par ailleurs que le contentieux de la
régularité des actes accomplis dans le cadre d’une demande d’entraide judiciaire
passive n’a été confié à aucune autre juridiction par la loi et précise à toutes fins
utiles que, même si la partie adverse n’a pas explicitement soulevé cette
problématique, l’objet véritable de son recours consiste bien à obtenir
l’anéantissement, par la voie de l’annulation pour violation des formes soit
substantielles, soit prescrites à peine de nullité, excès ou détournement de pouvoir, de
l’autorisation du ministre de la Justice d’exécuter la commission rogatoire kazakhe.
Elle précise que l’action qu’elle a introduite en référé vise à interdire à l’Etat belge
de transmettre les pièces d’exécution de la commission rogatoire kazakhe, sans que
ne soient invoqués des moyens relatifs à la légalité de l’acte attaqué en l’espèce
(incompétence de l’auteur de l’acte, erreur manifeste d’appréciation, défaut de
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motivation et violation des principes de bonne administration). Quant à la saisine des
juridictions pénales pour accéder au dossier répressif et obtenir la mainlevée des
saisies opérées à son domicile, elle signale que la chambre des mises en accusation
de la Cour d’appel de Bruxelles a, par deux arrêts du 29 juin 2020, posé des
questions préjudicielles à la Cour constitutionnelle après avoir constaté notamment
que la personne lésée par une saisie et visée par des actes d’instruction réalisés en
exécution d’une demande d’entraide judiciaire internationale ne semblait pas
bénéficier des mêmes garanties et possibilités de recours que la personne lésée par
une saisie et visée par des actes d’instruction réalisés selon le cas en exécution d’une
demande d’entraide judiciaire émanant d’un Etat membre de l’Union européenne ou
en dehors du contexte d’une telle demande. Ces questions préjudicielles mettent
également en exergue son statut de réfugiée politique.
Revenant à la qualité d’autorité administrative en vertu de laquelle le
ministre de la Justice aurait adopté en l’espèce l’acte attaqué, elle dresse un relevé
des arrêts par lesquels le Conseil d’Etat s’est déclaré compétent ou non à l’égard de
décisions du ministre de la Justice ou d’autorités relevant de son administration,
selon que les actes attaqués étaient adoptés en qualité d’autorité administrative ou
s’apparentaient à l’exercice du pouvoir judiciaire. Dans ce contexte, elle se réfère à la
jurisprudence du Conseil d’Etat en matière d’extradition, constate que celui-ci se
déclare compétent pour statuer sur les recours en annulation dirigés contre les arrêtés
accordant l’extradition pris par le ministre de la Justice et souligne les liens étroits
que la partie adverse aurait reconnus entre la matière de l’extradition et celle de
l’entraide judiciaire internationale en vue de la récolte des preuves. Selon elle, en
matière d’entraide judiciaire internationale passive, comme en matière d’extradition
passive, le ministre de la Justice ne collabore ni directement, ni indirectement à
l’exercice des prérogatives exclusives du pouvoir judiciaire belge. Cette
collaboration serait exclue par le fait même que dans le cadre d’une entraide
judiciaire internationale, la Belgique, Etat requis, ne fait qu’apporter une aide
ponctuelle au pays requérant, sans disposer de tous les éléments de fond du dossier
pour se prononcer, l’instruction étant soumise au droit et aux garanties du pays
requérant. Pour la partie requérante, l’autorisation du ministre de la Justice s’inscrit
en réalité dans l’exercice des prérogatives expressément confiées au Roi par l’article
167 de la Constitution relatif aux relations internationales. Dès lors que,
traditionnellement, les relations internationales entrent dans les prérogatives du
pouvoir exécutif, c’est selon elle à ce titre que l’exécutif est appelé à intervenir dans
l’autorisation des commissions rogatoires internationales telles que celle prévue par
l’article 873 du Code judiciaire. De son point de vue, la dérogation prévue par cette
disposition à l’exigence d’autorisation du ministre de la Justice dans les relations
entre Etats membres de l’Union européenne, justifiée dans les travaux parlementaires
par la « judiciarisation » de la coopération judiciaire pénale au sein de l’Union, doit
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être vue comme une exception confirmant la règle qui, selon elle, est celle de
l’inscription du ministre de la Justice en matière d’entraide judiciaire internationale
dans le cadre de son pouvoir propre, en tant que membre de l’Exécutif, responsable
des relations internationales. Elle insiste sur le caractère nécessairement politique de
la gestion des relations internationales, raison pour laquelle elles sont confiées à
l’Exécutif, et signale que même dans le cadre de l’entraide européenne, le ministre de
la Justice a encore la possibilité de s’opposer à celle-ci dans certaines circonstances
« plus politiques ». Elle évoque une circulaire du collège des procureurs généraux de
2005 qui conforterait son point de vue, l’article 5, alinéas 2 et 3, de la loi du 9
décembre 2004 y étant présenté comme applicable dans les affaires politiquement
sensibles, justifiant que le ministre de la Justice puisse estimer qu’il ne peut être
donné suite (totalement ou partiellement) à la demande d’entraide.
La partie requérante poursuit son raisonnement en invoquant le droit
d’accès à un juge et à un recours effectif et estime qu’il revient au Conseil d’Etat
d’interpréter l’article 14 des lois coordonnées de la manière la plus conforme à ce
droit. Se fondant sur de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de
l’homme et de la Cour de Justice de l’Union européenne, elle considère qu’il est
nécessaire que le Conseil d’Etat examine son recours et vérifie si le ministre de la
Justice a exercé sa compétence conformément aux règles et principes dont elle
dénonce la violation dans ses moyens d’annulation. Ce faisant, précise-t-elle dans la
conclusion de son exposé, le Conseil d’Etat ne deviendrait pas « une juridiction par
défaut » mais exercerait la compétence qui lui est légalement et exclusivement
attribuée par l’article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d’Etat.
Dans son dernier mémoire, la partie requérante renvoie pour l’essentiel à
son mémoire en réplique. Elle déclare en outre ne pas apercevoir la raison pour
laquelle une analogie avec la compétence du Conseil d’Etat en matière d’extradition
passive ne serait pas pertinente. Elle soutient que, dans les deux cas, il existe une
phase administrative et une phase judiciaire. En matière d’extradition, la phase
administrative clôture la procédure et suit la phase judiciaire. En matière d’entraide
judiciaire internationale, la phase administrative précèderait la phase judiciaire et la
conditionnerait. Sans décision d’autoriser l’exécution de la demande formulée par un
Etat étranger, il ne peut y avoir de coopération avec cet Etat et, selon la partie
requérante, la compétence qui a été confiée au ministre de la Justice l’a été en raison
de son pouvoir de diriger les relations internationales de la Belgique.
IV.2. Appréciation
L'article 14, § 1er, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées
le 12 janvier 1973, énonce ce qui suit :
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« Si le contentieux n'est pas attribué par la loi à une autre juridiction, la section [du
contentieux administratif] statue par voie d’arrêts sur les recours en annulation
pour violation des formes soit substantielles, soit prescrites à peine de nullité,
excès ou détournement de pouvoir, formés contre les actes et règlements :
1° des diverses autorités administratives ;
2° des assemblées législatives ou de leurs organes, en ce compris les médiateurs
institués auprès de ces assemblées, de la Cour des comptes et de la Cour
constitutionnelle, du Conseil d’État et des juridictions administratives ainsi que
des organes du pouvoir judiciaire et du Conseil supérieur de la Justice, relatifs aux
marchés publics, aux membres de leur personnel, ainsi qu'au recrutement, à la
désignation, à la nomination dans une fonction publique ou aux mesures ayant un
caractère disciplinaire ».
La compétence ratione materiae du Conseil d'État est ainsi strictement
définie par la loi. La circonstance qu'en l'espèce, la législation ne prévoirait pas
d’autre possibilité de recours est sans incidence sur la compétence ainsi définie du
Conseil d'État et ne peut, dès lors, avoir pour conséquence de faire de lui un juge
« par défaut », ni le rendre compétent pour connaître d'un acte qui ne relève pas du
champ d'application de l'article 14, § 1er, alinéa 1er, précité. Le droit au recours
effectif ne requiert pas davantage que le Conseil d'État s’attribue une compétence
dont il est dépourvu.
Il ressort clairement de l'acte attaqué que celui-ci a été pris en application
de l'article 873 du Code judiciaire auquel il est fait expressément référence.
L'article 873 du Code judiciaire énonce ce qui suit :
« Le tribunal ou le juge à qui est adressé une commission rogatoire est tenu de la
faire exécuter.
Toutefois et à moins que les conventions internationales n'en disposent autrement,
l'exécution des commissions rogatoires émanant des autorités judiciaires
étrangères ne peut avoir lieu qu'après avoir été autorisée par le ministre de la
Justice.
Le tribunal de première instance, le tribunal du travail ou le tribunal de l'entreprise
commis rogatoirement peut désigner un juge d'un degré égal ou inférieur ».
Lorsque que le ministre de la Justice donne son autorisation dans le cadre
de l'exécution d'une commission rogatoire émanant d'une autorité judiciaire
étrangère, il prête son concours à l’action du pouvoir judiciaire, en exécution de la
loi. Dans ce cadre, il ne fait pas œuvre administrative et ses actes échappent à la
compétence du Conseil d’État.
Dans le cadre d’une extradition, le ministre de la Justice ne prête pas son
concours à l’action du pouvoir judiciaire. Son autorisation a pour seul objet de
permettre la remise aux autorités de l’État étranger d’un étranger qui est poursuivi
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pour une infraction aux lois pénales ou est recherché aux fins d'exécution d'une peine
ou d'une mesure de sûreté dans cet État.
En revanche, dans le cadre de de l'exécution d'une commission rogatoire
émanant d'une autorité judiciaire étrangère, visée à l’article 873 du Code judiciaire,
le ministre de la Justice permet, comme en l’espèce, que des devoirs soient accomplis
par les autorités judiciaires belges, en l’occurrence une perquisition ordonnée par un
juge d’instruction belge, ayant donné lieu à des saisies. Il prête de la sorte son
concours à l’action du pouvoir judiciaire belge dans le cadre de l’aide ponctuelle
ainsi apportée à l’Etat requérant.
Le Conseil d'État est, dès lors, sans compétence pour connaître du
présent recours.
V. Confidentialité
Dès lors que le présent arrêt met fin à la procédure devant le Conseil
d'État et que les pièces sont renvoyées aux parties, il n’y a plus lieu de statuer sur la
demande de maintien de la confidentialité de la pièce 3 du dossier administratif.
VI. Dépens et indemnité de procédure
La partie adverse demande une indemnité de procédure de 840 euros.
En raison de l’incompétence du Conseil d’État pour connaître du présent
recours, et compte tenu de de l'article 67, §§ 1er et 2, du règlement général de
procédure, il y a lieu d'accorder à la partie adverse l’indemnité de procédure
sollicitée, correspondant à un montant de base de 700 euros, majoré d'une somme
correspondant à 20 pourcents de ce montant dès lors que le recours en annulation est
assorti d'une demande de suspension.