Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553 (2024-01-24)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 258.553 van 24 januari 2024 Openbaar ambt - Tucht (openbaar
ambt) Beslissing : Verwerping
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
IXe KAMER
ARREST
nr. 258.553 van 24 januari 2024
in de zaak A. 232.290/IX-9802
In zake:
Florent JACOBS
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Joris Van Cauter
kantoor houdend te 9000 Gent
Gustaaf Callierlaan 175
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen:
de VLAAMSE GEMEENSCHAP
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Steve Ronse en Deborah Smets
kantoor houdend te 8500 Kortrijk
Beneluxpark 27B
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 23 november 2020, strekt tot de
nietigverklaring “van de beslissing van de Raad van Beroep voor de diensten van
de Vlaamse overheid de dato 18 september 2020, waarbij de Raad van Beroep
met eenparigheid van stemmen besluit dat [Florent Jacobs] in aanmerking komt
voor de opgelegde tuchtstraf ‘afzetting’ alsook van het besluit de dato 2 oktober
2020 vanwege de administrateur-generaal van het Agentschap Facilitair Bedrijf
van de Vlaamse Gemeenschap, waarbij aan [Florent Jacobs] de tuchtsanctie van
afzetting werd opgelegd”.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-1/23
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord
ingediend en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord
ingediend.
Eerste auditeur Joke Goris heeft een verslag opgesteld.
De verzoekende partij en de verwerende partij hebben een
laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 6 november 2023.
Kamervoorzitter Geert Van Haegendoren heeft verslag
uitgebracht.
Advocaat Karel De Meester, die loco advocaat Joris Van
Cauter verschijnt voor de verzoekende partij en advocaat Deborah Smets, die
verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur Alexander Van Steenberge heeft een met dit
arrest eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
Verzoeker is sinds 1 juli 2004 hoofdtechnicus bij het
agentschap voor Facilitair Management van de Vlaamse overheid.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-2/23
3.2.
Na een vordering tot het instellen van een gerechtelijk
onderzoek op 14 juni 2010, waarbij klachten met burgerlijkepartijstelling op 20
juli 2010 en 31 januari 2011 worden neergelegd door de Vlaamse Gemeenschap,
maakt verzoeker het voorwerp uit van een strafrechtelijke vervolging.
3.3.
Op 30 november 2010 beslist de administrateur-generaal van
het agentschap voor Facilitair Management om verzoeker te schorsen in het
belang van de dienst voor de duur van het gerechtelijk onderzoek of de
strafrechtelijke vervolging. Daarbij wordt verzoeker ook het recht ontzegd om
tijdens de schorsingsperiode aanspraak te maken op bevordering en op verhoging
in salaris en salarisschaal en wordt zijn salaris verminderd tot 80% van zijn
nettobezoldiging.
3.4.
Naar aanleiding van een procedureel probleem inzake het
bepalen van conclusietermijnen, stelt de raadkamer van de Nederlandstalige
rechtbank van eerste aanleg te Brussel, op voorstel van verzoeker, een
prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk Hof omtrent een mogelijke
ongrondwettigheid van artikel 152 van het Wetboek van Strafvordering. Bij arrest
52/2017 van 11 mei 2017 oordeelt het Grondwettelijk Hof dat er geen
ongrondwettigheid voorligt.
Bij beslissing van 13 oktober 2017 wordt verzoeker door de
raadkamer doorverwezen naar de correctionele rechtbank.
Bij vonnis van 21 september 2018 van de Nederlandstalige
rechtbank van eerste aanleg te Brussel wordt verzoeker correctioneel veroordeeld
voor feiten van passieve publieke omkoping, belemmering of verstoring van de
vrijheid van opbod of inschrijving en samenspanning van ambtenaren. Op
burgerlijk
vlak
wordt
verzoeker
veroordeeld
tot
betaling
van
een
schadevergoeding aan de Vlaamse Gemeenschap.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-3/23
Verzoeker stelt op 22 oktober 2018 hoger beroep in tegen het
genoemde vonnis.
3.5.
Op 27 maart 2019 formuleert het teamhoofd Uitvoering
Bouwprojecten een voorstel om aan verzoeker de tuchtstraf van afzetting op te
leggen.
3.6.
Verzoeker wordt op 5 april 2019 opgeroepen om te worden
gehoord. Het verhoor vindt plaats op 10 mei 2019.
3.7.
Op 29 mei 2019 beslist het afdelingshoofd Bouwprojecten om
de tuchtprocedure op te schorten tot er een in kracht van gewijsde gegane
uitspraak van de strafrechter is.
3.8.
Bij arrest van 15 januari 2020 van het hof van beroep te Brussel
wordt verzoeker vrijgesproken voor de tenlastelegging belemmering of verstoring
van de vrijheid van opbod of inschrijving en gedeeltelijk vrijgesproken voor de
tenlastelegging samenspanning van ambtenaren. Gelet op de overschrijding van
de redelijke termijn wordt verzoeker, voor wat de overige tenlasteleggingen
betreft, veroordeeld bij eenvoudige schuldigverklaring. Op burgerlijk vlak wordt
verzoeker veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding aan de Vlaamse
Gemeenschap.
3.9.
Op 30 maart 2020 wordt aan verzoeker meegedeeld dat de
tuchtprocedure geschorst blijft, gelet op zijn cassatieberoep tegen het arrest van
het hof van beroep te Brussel.
3.10.
Bij arrest van 19 mei 2020 verwerpt het Hof van Cassatie
verzoekers cassatieberoep, behalve voor wat zijn veroordeling tot betaling van
gerechtskosten betreft.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-4/23
3.11.
De tuchtprocedure wordt hernomen en verzoeker wordt
opnieuw gehoord.
Op 10 juli 2020 legt het afdelingshoofd Bouwprojecten aan
verzoeker de tuchtsanctie van afzetting op.
Verzoeker stelt op 23 juli 2020 tegen deze beslissing een
gemotiveerd beroep in bij de raad van beroep voor de diensten van de Vlaamse
overheid (hierna: de raad van beroep).
3.12.
Op 18 september 2020 adviseert de raad van beroep met
eenparigheid van stemmen dat verzoekers beroep ongegrond is en dat verzoeker
in aanmerking komt voor de tuchtstraf ‘afzetting’.
Dat is de eerste bestreden beslissing. Ze wordt per e-mail met
een 24 september 2020 gedateerde brief ter kennis gebracht van het
afdelingshoofd Bouwprojecten, waarbij in die brief nog het volgende is vermeld:
“De Raad van Beroep heeft met eenparigheid beslist dat het beroep
ongegrond is en dat Florent Jacobs in aanmerking komt voor de
opgelegde tuchtstraf ‘afzetting’.
Overeenkomstig artikel VIII 15 en I 9, § 1, tweede lid VPS heeft de raad
van beroep in geval van eenparigheid een beslissende bevoegdheid.”
Aan verzoeker wordt deze beslissing meegedeeld met een
aangetekend schrijven en met een e-mail van 6 oktober 2020.
3.13.
Op 2 oktober 2020 legt de administrateur-generaal van het
agentschap Facilitair Bedrijf aan verzoeker de tuchtsanctie van afzetting op.
Dat is de tweede bestreden beslissing.
IV. De beslissing van de administrateur-generaal van 2 oktober 2020
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-5/23
De raad van beroep heeft zich met eenparigheid uitgesproken
over het beroep van verzoeker.
In dat geval, zo leert artikel I 9, § 1, tweede lid, van het Vlaams
personeelsstatuut (VPS), wordt aan die raad van beroep “een beslissende
bevoegdheid toegekend”.
Dit impliceert dat de raad van beroep een nieuwe en definitieve
beslissing heeft genomen, die in de plaats van de beroepen beslissing komt.
Daarmee spoort overigens ook artikel VIII 15 VPS, dat bepaalt
dat de raad van beroep zijn advies toezendt aan de overheid “bevoegd voor het
definitief uitspreken van de tuchtstraf”, evenwel “[o]nverminderd artikel I 9, § 1,
tweede lid”.
De administrateur-generaal verwijst in zijn beslissing van 2
oktober 2020 weliswaar naar de eenparig genomen beslissing van de raad van
beroep. Vervolgens echter “maakt [hij] zich deze motieven eigen”, overweegt hij
dat de tuchtbeslissing van de afzetting kan worden opgelegd en geeft hij –
weliswaar “ten overvloede” – nog bijkomende motieven voor zijn beslissing, om
ten slotte te besluiten dat aan verzoeker de tuchtstraf ‘afzetting’ “definitief
opgelegd” wordt.
Hieruit blijkt dat de administrateur-generaal geenszins een
louter declaratief besluit heeft genomen, maar wel het oogmerk had autonoom de
tuchtmaatregel uit te spreken, ofschoon hij daartoe niet bevoegd was.
De verwerende partij, die al in het auditoraatsverslag kon lezen
dat de administrateur-generaal om de voormelde reden “niet de bevoegdheid had
om zich over de grond van de zaak uit te spreken, maar dat toch heeft gedaan”,
wat “ambtshalve [moet] leiden tot het besluit dat de tweede bestreden beslissing
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-6/23
uitgaat van een onbevoegde overheid”, heeft daarop in haar laatste memorie niet
meer gerepliceerd.
Ambtshalve wordt de onbevoegdheid van de steller van de
handeling vastgesteld. Evenwel wordt eveneens ambtshalve vastgesteld dat
verzoeker geen belang heeft om die vaststelling in een nietigverklaring te zien
resulteren. Hierna zal immers blijken dat het voorliggende beroep tegen de
beslissing van de raad van beroep van 18 september 2020 moet worden
verworpen, zodat de afzetting van verzoeker definitief is. Een – louter formele –
nietigverklaring van de beslissing van de administrateur-generaal kan dat niet
verhelpen en strekt verzoeker niet tot voordeel.
Met “de bestreden beslissing” wordt hierna nog enkel
gerefereerd aan de beslissing van de raad van beroep van 18 september 2020.
V. De beslissing van de raad van beroep van 18 september 2020
Onderzoek van de middelen
A. Eerste middel
Uiteenzetting van het middel
In het eerste middel voert verzoeker de verjaring van de
tuchtvordering aan:
“22. Artikel VIII-22 [VPS] bepaalt dat de tuchtvordering enkel betrekking
mag hebben op feiten die werden vastgesteld binnen een termijn van zes
maanden voorafgaande aan de datum waarop de vordering wordt
ingesteld.
Daarbij is de datum relevant waarop de feiten werden vastgesteld, niet de
datum waarop ze werden gepleegd […].
23. In het ‘voorstel tot tuchtstraf’ van 27 maart 2019 wordt verwezen naar
de feiten zoals vastgesteld in het vonnis van de Nederlandstalige
Rechtbank van Eerste Aanleg Brussel van 21 september 2018.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-7/23
Deze in het tuchtvoorstel ten laste gelegde feiten werden meer dan zes
maanden voorafgaand aan het instellen van de tuchtvordering vastgesteld.
De tuchtvordering is om die reden verjaard.
24. Nu de Vlaamse Gemeenschap, bij delegatie, in de persoon van de
administrateur-generaal van het Agentschap Facilitair Bedrijf, burgerlijke
partij was in de strafprocedure, kan niet worden voorgehouden dat [de]
tuchtoverheid slechts later in kennis werd gesteld van de strafrechtelijke
uitspraak.
25. Immers vangt, bij gebrek aan andersluidende bepaling, de
verjaringstermijn in tuchtzaken aan zodra enig orgaan waar[aan] de
regelgeving de bevoegdheid heeft opgedragen een tuchtstraf aan de
betrokkene op [te] leggen, de tuchtrechtelijk strafbare misdraging vaststelt
of ervan in kennis wordt gesteld […].
26. Ook de administrateur-generaal van het Agentschap Facilitair Bedrijf
betreft een orgaan waaraan het VPS enige bevoegdheid heeft opgedragen
om een tuchtst[r]af aan verzoeker op te leggen.
Doordat hij burgerlijke partij was in de strafprocedure, moet hij geacht
worden op 21 september 2018 in kennis te zijn gesteld van de
strafrechtelijke uitspraak. Het betreft een uitspraak in openbare zitting
waarvan door alle partijen in zake op voorhand geweten was op welke dag
deze zou gewezen worden.
27. In ieder geval wordt de datum van 27 september 2018, waarop de
functionele chef van verzoeker kennis zou hebben gekregen van de
strafrechtelijke uitspraak en waarnaar de bestreden beslissing van de Raad
van Beroep voor de diensten van de Vlaamse Overheid verwijst, door
geen enkel element in het tuchtdossier gestaafd.
Bovendien is deze datum opmerkelijk, nu deze datum exact zes maanden
aan het tuchtvoorstel de dato 27 maart 2019 voorafgaat.
In ieder geval blijkt deze datum niet uit het tuchtvoorstel de dato 27 maart
2019, noch uit enig geschrift of mondelinge verklaring.
28. De tuchtvordering is verjaard.”
In de memorie van wederantwoord stelt verzoeker vast dat de
verwerende partij nog steeds nalaat om de e-mail van 27 september 2018 bij te
brengen, waarmee de verwerende partij beweert kennis te hebben gekregen van
het vonnis van 21 september 2018. Derhalve kan noch de Raad van State, noch
verzoeker de juistheid van de datum van het beweerde kennisgeven van het
vonnis aan de administrateur-generaal van het agentschap Facilitair Bedrijf
nagaan.
Verzoeker herhaalt dat volgens de rechtspraak van de Raad van
State, bij gebrek aan andersluidende bepaling, de verjaringstermijn in tuchtzaken
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-8/23
aanvangt zodra enig orgaan waaraan de regelgeving de bevoegdheid heeft opgedragen een tuchtstraf aan de betrokkene op te leggen, de tuchtrechtelijk strafbare
misdraging vaststelt of ervan in kennis wordt gesteld. Om deze reden is de
verjaringstermijn in ieder geval aangevangen op 21 september 2018, datum
waarop de administrateur-generaal van het agentschap Facilitair Bedrijf geacht
moet worden in kennis te zijn gesteld van de strafrechtelijke uitspraak.
In zijn laatste memorie wijst verzoeker erop dat de
tuchtoverheid aanvankelijk van oordeel was dat zij niet voldoende was
voorgelicht om zonder de gegevens van het strafonderzoek tuchtrechtelijk op te
treden, maar dat zij niet betwist dat de feiten ingevolge het vonnis van de
Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg van Brussel van 21 september 2018
werden “vastgesteld” in de zin van artikel VIII 22 VPS. Meer in het bijzonder
wordt door de verwerende partij niet betwist dat door dit vonnis de feiten op
voldoende wijze werden vastgesteld. Enkel het “momentum” van kennisname
wordt betwist. Aangezien de Vlaamse Gemeenschap, bij delegatie, in de persoon
van de administrateur-generaal van het agentschap Facilitair Bedrijf, burgerlijke
partij was in de strafprocedure, kan niet “voorgehouden” worden dat de
tuchtoverheid slechts later in kennis werd gesteld van de strafrechtelijke
uitspraak.
Ten slotte, zo stelt verzoeker, is het betoog van de verwerende
partij over de e-mail van 27 september 2018 “niet noodzakelijk relevant”. Het
voorstel van tuchtstraf van 27 maart 2019 kan immers niet gelden als start van de
tuchtprocedure, nu dat voorstel niet uitgaat van een orgaan dat de bevoegdheid
heeft om een tuchtstraf op te leggen. Aldus kan de tuchtprocedure slechts een
aanvang nemen op 5 april 2019, zijnde het ogenblik waarop verzoeker werd
opgeroepen om gehoord te worden. In dat geval kan enkel worden vastgesteld dat
de tuchtvordering die op 5 april 2019 werd ingesteld, betrekking had op feiten die
méér dan zes maanden voorafgaand aan deze datum werden vastgesteld.
Beoordeling
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-9/23
Wie aanvoert dat tuchtfeiten zijn verjaard, valt het toe om
daarvan het concrete bewijs te leveren. Om die reden onderzoekt de Raad van
State het middel op grond van de aannames zoals verzoeker die bij de toelichting
van het middel heeft geformuleerd.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-10/23
Artikel VIII 22, eerste lid, VPS luidt:
“De tuchtvordering mag alleen betrekking hebben op feiten die werden
vastgesteld binnen een termijn van zes maanden voorafgaande aan de
datum waarop de vordering wordt ingesteld.”
Bij gebrek aan een uitdrukkelijke bepaling in het VPS die
vaststelt wanneer de tuchtvordering is ingesteld, neemt de tuchtvordering een
aanvang zodra de bevoegde overheid duidelijk de intentie laat blijken dat
betrokkene zich voor zijn statutaire tuchtoverheid moet verantwoorden met het
oog op het nemen van een tuchtsanctie. Die intentie kan onder meer worden
aangetoond door een “tuchtvoorstel”. Die intentie moet hoe dan ook
ondubbelzinnig zijn.
Zowel verzoeker – in de toelichting bij het eerste middel in het
inleidend verzoekschrift – als de verwerende partij – in de memorie van antwoord
– situeren het instellen van de tuchtvordering en dus het startpunt van de
tuchtprocedure op 27 maart 2019. Dat is de datum waarop het teamhoofd
Uitvoering Bouwprojecten een schriftelijk en met redenen omkleed voorstel
formuleert om aan verzoeker een tuchtstraf op te leggen op grond van de feiten
waarvoor verzoeker op dat ogenblik ook strafrechtelijk is veroordeeld bij vonnis
van 21 september 2018.
Artikel VIII 9 VPS luidt:
“Het voorstel dat ertoe strekt een tuchtstraf op te leggen wordt schriftelijk
geformuleerd, met redenen omkleed en meegedeeld aan de betrokken
ambtenaar.
Het personeelslid dat het voorstel heeft gedaan, stuurt tezelfdertijd het
voorstel aan de bevoegde overheid voor uitspraak.”
Het wordt niet betwist dat het teamhoofd Uitvoering
Bouwprojecten bevoegd is om voormeld voorstel te formuleren.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-11/23
Het voorstel van 27 maart 2019 kan, nu verzoeker in het
inleidend verzoekschrift bij de toelichting van het middel geen andere gegevens
laat gelden die de ondubbelzinnige intentie tot het instellen van de tuchtvordering
op een ander ogenblik zouden situeren, als het instellen van de tuchtvordering
worden aangemerkt.
Om tot de verjaring van de tuchtvordering te kunnen besluiten,
moet verzoeker dus aantonen dat de tuchtoverheid meer dan zes maanden vóór
die datum de tuchtfeiten heeft vastgesteld.
Opdat er sprake zou zijn van een “vaststelling” van feiten door
de tuchtoverheid die de in artikel VIII 22, eerste lid, VPS bedoelde
verjaringstermijn van zes maanden doet ingaan, is vereist dat de tuchtoverheid
over voldoende precieze en bewijskrachtige gegevens beschikt met betrekking tot
die feiten zodat zij met kennis van zaken kan oordelen of het opportuun is om een
tuchtprocedure te voeren.
Volgens verzoeker moet de tuchtoverheid geacht worden die
voldoende kennis van de feiten te hebben op 21 september 2018, datum van het
vonnis van de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg van Brussel.
Dat zou dan betekenen dat de tuchtvordering zes maanden later,
op 21 maart 2019, verjaart – waarbij de eerste dag van de termijn (dies a quo)
niet en de laatste dag ervan (dies ad quem) wel in de termijn is begrepen en 21
maart 2019 dus de uiterste dag is om de tuchtvordering regelmatig in te stellen.
Verzoeker verliest evenwel uit het oog dat in die periode tussen
21 september 2018 en 21 maart 2019 ook Kerstmis en Nieuwjaar vallen. Luidens
artikel VIII 23 VPS worden de “in deze titel vastgestelde termijnen” – en dus ook
de hier besproken verjaringstermijn – opgeschort “tussen Kerstmis en
Nieuwjaar”. Dit betekent dat het einde van de verjaringstermijn verschuift met
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-12/23
zes dagen – het aantal dagen “tussen Kerstmis en Nieuwjaar” – en dat deze
eindigt op 27 maart 2019.
Als de verjaringstermijn aanvangt op de datum die verzoeker in
het middel in aanmerking neemt, is bijgevolg de tuchtvordering hoe dan ook niet
verjaard wanneer de bevoegde overheid op 27 maart 2019 het tuchtvoorstel
formuleert.
Dat betekent dat het debat over de mogelijk latere
aanvangsdatum van de vaststelling van de feiten, waarbij de verwerende partij
rekent vanaf de kennisname van het vonnis bij e-mail van 27 september 2019,
niet relevant is voor de oplossing van het middel.
Als verzoeker in zijn laatste memorie betoogt dat de
tuchtvordering mogelijk pas is ingesteld door de oproeping om te worden
gehoord, geeft hij aan het middel een nieuwe en laattijdige, bijgevolg
onontvankelijke nieuwe grondslag. Overigens gaat verzoeker eraan voorbij dat
het VPS nu eenmaal niet de overheid die in eerste aanleg bevoegd is om de
tuchtstraf op te leggen, maar wel de in artikel VIII 9 VPS bedoelde overheid heeft
aangewezen om het tuchtvoorstel te formuleren. In die mate en daartoe beperkt, is
de in artikel VIII 9 VPS bedoelde persoon ook als een – noodzakelijk – onderdeel
van de tuchtoverheid te begrijpen en is zij een overheid bevoegd om in het ene of
andere stadium van de tuchtprocedure een beslissing te nemen. Zoals de
verwerende partij in de memorie van antwoord schrijft: “Zonder tuchtvoorstel is
er immers geen tuchtprocedure.”
Het middel, zoals het is aangevoerd en toegelicht en voor zover
ontvankelijk, is ongegrond.
B. Tweede middel
Uiteenzetting van het middel
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-13/23
In een tweede middel voert verzoeker aan dat de redelijke
termijn zoals neergelegd in artikel 6, lid 1, EVRM, waarbinnen een
tuchtprocedure moet zijn afgerond, niet werd gerespecteerd. Dit had de
tuchtoverheid ertoe moeten brengen om geen tuchtsanctie op te leggen, minstens
bij het bepalen van de strafmaat rekening te houden met de overschrijding van de
redelijke termijn.
Verzoeker wijst erop – verwijzend naar ’s Raads arrest
nr. 236.468 van 21 november 2016 – dat in een tuchtprocedure de periode voor
de berekening van de redelijke termijn in de zin van artikel 6, lid 1, EVRM begint
te lopen vanaf het ogenblik dat de betrokkene op de hoogte werd gebracht van het
feit dat hem mogelijk tuchtfeiten ten laste werden gelegd en eindigt met de
kennisname van de tuchtstraf.
In casu vernam verzoeker voor het eerst dat hem “mogelijk”
deontologische inbreuken ten laste werden gelegd door de “Kennisgeving van een
voorstel tot schorsing in het belang van de dienst” op 24 november 2010. Deze
datum waarop aan verzoeker het voornemen tot het opleggen van een
ordemaatregel ter kennis werd gebracht, vormt bijgevolg het aanvangspunt voor
de berekening van de redelijke termijn. Sindsdien zijn er tien jaren verlopen.
Verzoeker wijst erop dat hem op 7 januari 2011 is meegedeeld
dat de tuchtvervolging “krachtens het VPS inmiddels is geschorst” “hangende de
strafprocedure”, zodat “in deze situatie onmogelijk [kan] worden vastgesteld of
[hij], gebeurlijk, het voorwerp zou uitmaken van een tuchtmaatregel met
gevolgen voor [zijn] aanspraken op pensioen”. Gelet op deze mededeling, mocht
verzoeker er in ieder geval vanaf dat ogenblik van uitgaan dat een tuchtsanctie
dreigde.
Verzoeker wijst ook op de beslissing van de raad van beroep
van 18 september 2020, waarin wordt overwogen dat de redelijke termijn inging
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-14/23
op 27 september 2018, “de datum waarop de tuchtoverheid kennis heeft gekregen
van de strafrechtelijke uitspraak”. Met deze bewoordingen gaat de bestreden
beslissing eraan voorbij dat de periode tijdens dewelke de tuchtvordering wordt
geschorst omdat de tuchtoverheid wacht op het resultaat van de strafprocedure, in
aanmerking dient te worden genomen voor de periode van de redelijke termijn.
In de memorie van wederantwoord betoogt verzoeker dat ook
als de kennisgevingen van 24 november 2010 en 7 januari 2011 betrekking
hebben op de hem opgelegde ordemaatregel, niet kan worden ontkend dat hij er
op dat ogenblik van in kennis werd gesteld “dat hem mogelijk tuchtfeiten ten
laste werden gelegd”. De ratio legis van de redelijketermijneis is erin gelegen dat
de betrokken ambtenaar niet te lang in onzekerheid mag worden gelaten omtrent
zijn lot en de vraag of hem al dan niet een tuchtmaatregel zal worden opgelegd.
Ingevolge die kennisgevingen was het voor verzoeker in ieder geval duidelijk dat
hij een tuchtstraf riskeerde. Vervolgens verkeerde verzoeker hieromtrent bijna
tien jaar in het ongewisse.
In zijn laatste memorie betwist verzoeker dat de redelijke
termijn een aanvang heeft genomen op 27 maart 2019. Het was voor verzoeker al
veel vroeger duidelijk dat hem mogelijk tuchtfeiten ten laste werden gelegd.
Verzoeker wijst andermaal op de kennisgeving van 24 november 2010 en de
communicatie van 7 januari 2011.
Beoordeling
In dit middel bespreekt verzoeker niet de termijn –
verjaringstermijn, dan wel redelijke termijn – waarbinnen de tuchtvervolging
moet zijn opgestart, maar wel het al dan niet redelijke karakter van de termijn
waarbinnen de tuchtprocedure in globo haar beslag heeft gekregen.
Nu geen bepaling uitdrukkelijk voorschrijft binnen welke
termijn de tuchtuitspraak moet vallen, dient de overheid zowel krachtens artikel
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-15/23
6, lid 1, EVRM, als krachtens een beginsel van behoorlijk bestuur binnen een
redelijke termijn uitspraak te doen. Als een redelijke termijn wordt beschouwd de
tijd die normaal nodig is om een zaak haar beslag te geven. Het redelijk karakter
van de termijn moet telkens worden beoordeeld aan de hand van de specifieke
omstandigheden van de zaak, zoals de complexiteit van het dossier, het gedrag
van de partijen en het belang van een tijdige beslissing voor de betrokkene.
In een tuchtprocedure begint de periode voor de berekening van
de redelijke termijn zoals bedoeld in artikel 6, lid 1, EVRM niet te lopen vanaf de
vaststelling van de feiten, maar wel – zoals verzoeker het ook betoogt – vanaf het
ogenblik dat de betrokkene op de hoogte is gebracht van het feit dat hem
mogelijk tuchtfeiten ten laste worden gelegd en eindigt deze met het nemen en ter
kennis brengen van de tuchtbeslissing.
De periode tijdens dewelke de tuchtvordering door de
strafvordering wordt geschorst omdat de tuchtoverheid – krachtens de
toepasselijke regelgeving al dan niet verplicht – het resultaat van de
strafrechtelijke procedure afwacht, wordt in aanmerking genomen voor de
beoordeling van de in artikel 6, lid 1, EVRM bedoelde redelijke termijn.
Gebeurlijke vertragingen bij de afwikkeling van de strafprocedure kunnen
bijgevolg aan de tuchtoverheid worden toegeschreven.
In dit geval – zoals gezien bij de bespreking van het eerste
middel – heeft de tuchtoverheid verzoeker op de hoogte gebracht van de
tuchtprocedure door de formulering van het tuchtvoorstel op 27 maart 2019, wat
dan het beginpunt vormt voor de beoordeling van de in artikel 6, lid 1, EVRM
bedoelde redelijke termijn.
Het eindpunt van die termijn is uiterlijk 6 oktober 2020, datum
van de kennisgeving van de bestreden beslissing aan verzoeker.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-16/23
Gelet op wat sub 30 is overwogen, moet de periode tussen de
opschorting van de tuchtprocedure op 29 mei 2019 en de herneming ervan na het
arrest van het Hof van Cassatie van 19 mei 2020 in de termijn worden begrepen
voor het onderzoek van de naleving van artikel 6, lid 1, EVRM.
Verzoeker kan niet worden bijgevallen, als hij – in dit middel –
betoogt dat het startpunt van de tuchtprocedure uit oogpunt van artikel 6, lid 1,
EVRM al eerder te situeren is, omdat hij al vroeger op de hoogte was gesteld van
het feit dat hem mogelijk tuchtfeiten ten laste worden gelegd.
Verzoeker refereert aan handelingen van het bestuur van 24
november 2010 en van 7 januari 2011.
De kennisgeving van 24 november 2010 heeft enkel betrekking
op het voornemen om aan verzoeker een ordemaatregel op te leggen, waarbij de
verwerende partij bovendien duidelijk liet blijken nog niet over voldoende
elementen te beschikken om te kunnen oordelen over de draagwijdte en de
toerekenbaarheid van de feiten, om al te kunnen beslissen over het instellen van
een tuchtprocedure.
Op 7 januari 2011 preciseert de verwerende partij dat hangende
de strafprocedure “onmogelijk [kan] worden vastgesteld” of verzoeker
“gebeurlijk, het voorwerp zou uitmaken van een tuchtmaatregel”. Mocht
verzoeker, die beter dan wie ook wist welke handelingen hij zelf had gesteld,
daaruit afleiden dat een tuchtprocedure niet geheel ondenkbaar was, dan staat
zulks nog niet gelijk met een ondubbelzinnige intentieverklaring van de overheid.
Overigens is de toenmalige opmerking van de verwerende partij dat de
tuchtvervolging “krachtens het VPS inmiddels is geschorst” niet ter zake,
aangezien de tuchtprocedure op dat ogenblik zelfs niet was ingesteld – wat niet is
ingesteld, kan niet worden geschorst.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-17/23
Kortom, de verwerende partij zag reden om het resultaat van de
strafprocedure af te wachten om met kennis van zaken te kunnen oordelen en zij
vond het voorbarig om zich voordien zelfs maar over het voeren van een
tuchtonderzoek, laat staan het instellen van een tuchtvordering, te beraden.
Verzoeker zoekt voor het startpunt van de redelijke termijn
naar het ogenblik waarop hij, met de bewoordingen van ’s Raads arrest
nr. 236.468 van 21 november 2016, geïnformeerd wordt dat hem “mogelijk
tuchtfeiten ten laste worden gelegd”. Dat ogenblik kan niet los worden gezien van
de hiermee samenhangende eis dat de tuchtoverheid een adequaat beeld moet
hebben van die feiten, welke voldoende precies en bewijskrachtig moeten zijn
vastgesteld. In vele gevallen is dat beeld over de feitelijke omstandigheden maar
gevormd na een vooronderzoek en in sommige gevallen moet zelfs de uitkomst
van een strafprocedure worden afgewacht. Daarin verschilt verzoekers zaak van
de zaak waaraan hij refereert en daarom gaat zijn vergelijking niet op. In die zaak
– afgedaan met voormeld arrest nr. 236.468 van 21 november 2016 – was voor
het startpunt van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, lid 1, EVRM, rekening
gehouden met het feit dat het ging om “door verzoeker toegegeven feiten”
(overweging 3.4 van dat arrest) – te weten op één welbepaalde dag “te hebben
deelgenomen aan een smokkelfeit of smokkelpoging”.
In de zaak die thans voorligt, heeft verzoeker integendeel steeds
alle hem verweten feiten en tekortkomingen ontkend en bestreden met de
beschikbare rechtsmiddelen. Het betreft ontegensprekelijk een complexe zaak,
met meerdere verdachten en meerdere tenlasteleggingen overheen meerdere
jaren. De handelingen waarover het gaat, lenen zich niet tot eenvoudige
vaststellingen maar vereisen het instrumentarium waarover de rechterlijke macht
wel en het bestuur niet beschikt, zoals huiszoekingen en inbeslagnames.
Overigens spoort dit met de vraag van verzoeker zélf, gesteld nadat de
tuchtvordering was ingesteld, “om de verdere behandeling van de tuchtprocedure
te willen opschorten tot het ogenblik dat een definitieve uitspraak is
tussengekomen in de strafprocedure”.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-18/23
In de bestreden beslissing is aangenomen dat de strafprocedure
de
tuchtoverheid
niet
toeliet
“om,
zonder
miskenning
van
de
zorgvuldigheidstoets, de tuchtprocedure op te starten wegens op dat ogenblik een
manifest
gebrek
aan
gebeurlijke
strafrechtelijke
tenlasteleggingen
die
desgevallend de basis konden vormen van tuchtrechtelijk te beteugelen inbreuken
en een erop geënt tuchtonderzoek”. Voorts is aangenomen dat slechts na afloop
van de strafprocedure “duidelijk [werd] voor welke concrete feiten de verzoeker
in aanmerking kwam die konden weerhouden worden als gebeurlijk te beteugelen
tuchtfeiten”.
Verzoeker toont niet aan dat de verwerende partij op een
vroeger ogenblik dan het vonnis van 21 september 2018 een adequaat beeld had
van de feiten – of minstens moest hebben, bijvoorbeeld op grond van zijn
bekentenissen
of
op
grond
van
de
voor
het
bestuur
beschikbare
onderzoeksmogelijkheden – ten gevolge waarvan dan een aan die datum
voorafgaande communicatie van zijn tuchtoverheid als startpunt van de in artikel
6, lid 1, EVRM bedoelde redelijke termijn zou moeten gelden. Anders dan
verzoeker betoogt, gaat dit niet over de interpretatie of de kwalificatie van de
feiten, maar wel degelijk over de vraag of de feiten als voldoende vaststaand zijn
te beschouwen en aan verzoeker aangerekend mogen worden.
De totale duur van de tuchtprocedure is bijgevolg achttien
maanden en negen dagen of ongeveer anderhalf jaar.
De in geding zijnde tuchtprocedure verloopt in een dubbele
aanleg. Verzoeker is gehoord op 10 mei 2019, maar hij is andermaal gehoord na
de definitieve uitspraak over de strafvervolging ingevolge de verwerping van
verzoekers cassatievoorziening. In tussentijd is op verzoekers uitdrukkelijke
vraag de afhandeling van de tuchtprocedure uitgesteld. Het kan niet onzorgvuldig
worden genoemd dat het bestuur, eensdeels, die uitspraak heeft willen afwachten
aangezien verzoeker de feiten steeds heeft ontkend en, anderdeels, verzoeker
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-19/23
nogmaals de mogelijkheid heeft gegeven om zijn standpunt te verduidelijken
ingevolge de cassatieverwerping.
Naar het oordeel van de Raad van State kan de afwikkeling
tussen 27 maart 2019 en de eerste tuchtbeslissing op 10 juli 2020, en de
procedure in graad van beroep welke eindigde op 18 september 2020 bezwaarlijk
als buitensporig lang worden bestempeld en is de volledige duur van de
tuchtprocedure van achttien maanden in globo niet onredelijk te noemen.
Het middel is ongegrond.
C. Derde middel
Uiteenzetting van het middel
Verzoeker argumenteert in een derde middel dat de redelijke
termijn ex artikel 6, lid 1, EVRM werd miskend. In het licht van de redelijke
termijn had de tuchtoverheid de tuchtrechtelijke vervolging niet mogen uitstellen,
maar had zij deze reeds vóór het vonnis van 21 september 2018 moeten instellen.
Volgens de raad van beroep was er “een manifest gebrek aan
gebeurlijke strafrechtelijke tenlasteleggingen die desgevallend de basis konden
vormen van tuchtrechtelijk te beteugelen inbreuken en een erop geënt
tuchtonderzoek”. Nu de verwerende partij burgerlijke partij was in de
strafprocedure verkreeg zij in ieder geval reeds naar aanleiding van de eerste
vaststelling van de zaak voor de raadkamer in het kader van de regeling van de
rechtspleging inzage in het strafdossier. Deze eerste vaststelling dateert van 4
februari 2014. Reeds bij deze eerste vaststelling had de tuchtoverheid voldoende
gegevens om haar onderzoek aan te vatten.
Ook na verzoekers doorverwijzing door de raadkamer naar de
correctionele rechtbank, op 13 oktober 2017, bleef de tuchtoverheid stilzitten –
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-20/23
terwijl de vaststelling dat er voldoende bezwaren voorhanden waren in
combinatie met de discussie voor de raadkamer omtrent de lange duur van het
vooronderzoek, de tuchtoverheid tot een actievere houding hadden moeten
aanzetten.
Beoordeling
Het middel beoogt een schending aan te tonen van de redelijke
termijn, bedoeld in artikel 6, lid 1, EVRM.
Verzoeker bouwt zijn grief op aan de hand van een
hypothetische situatie, namelijk de tijd die de procedure zou hebben geduurd als
de tuchtoverheid de procedure was gestart op een vroeger tijdstip.
De tuchtvervolging is ingesteld op 27 maart 2019. Verzoeker
toont in dit middel niet aan dat de tuchtvervolging daadwerkelijk op een vroeger
ogenblik is ingesteld, noch dat de tuchtoverheid hem op een vroeger ogenblik op
de hoogte heeft gebracht van het feit dat hem mogelijk tuchtfeiten ten laste
worden gelegd.
De Raad van State kan geen termijn als onredelijk beoordelen
die nu eenmaal nog niet was beginnen te lopen.
Het middel kan geen nietigverklaring verantwoorden.
D. Vierde middel
Uiteenzetting van het middel
In
een
vierde
middel
betoogt
verzoeker
dat
het
evenredigheidsbeginsel werd miskend, nu de opgelegde tuchtstraf niet in een
redelijke verhouding staat tot de tuchtfeiten. De tuchtoverheid diende bij de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-21/23
bepaling van de strafmaat rekening te houden met de overschrijding van de
redelijke termijn.
Beoordeling
De “overschrijding van de redelijke termijn” is niet
aangetoond. De premisse – en dus ook het middel – faalt.
BESLISSING
- De Raad van State verwerpt het beroep.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-22/23
- De verzoekende partij wordt verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 200 euro, een bijdrage van 20
euro en een rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is aan
de verwerende partij.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op vierentwintig januari tweeduizend
vierentwintig, door de Raad van State, IXe kamer, samengesteld uit:
Geert Van Haegendoren,
kamervoorzitter,
Wouter Pas,
staatsraad,
Jurgen Neuts,
staatsraad,
bijgestaan door
Tiny Temmerman,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Tiny Temmerman
Geert Van Haegendoren
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.553
IX-9802-23/23