Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-02-06, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.691

Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.691 (2024-02-06)

Sommaire (FR) : Arrêt no 258.691 du 6 février 2024 Aménagement du territoire, urbanisme, environnement et affaires connexes - Permis d'urbanisme et permis mixtes Décision : Rejet

--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT --- CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF XIIIe CHAMBRE ARRÊT no 258.691 du 6 février 2024 A. 234.269/XIII-9356 En cause :

la société à responsabilité limitée AIR EOLIENNE DE CRONCHAMPS, ayant élu domicile chez Me Philippe CASTIAUX, avocat, avenue Baudouin de Constantinople 2 7000 Mons, contre : la Région wallonne, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me Bénédicte HENDRICKX, avocat, rue de l’Aurore 52 1000 Bruxelles.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête Par une requête introduite le 6 août 2021 par la voie électronique, la partie requérante demande l’annulation de l’arrêté du 3 juin 2021 par lequel les ministres de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement confirment sur recours la décision du 27 janvier 2021 des fonctionnaires technique et délégué qui refusent de lui délivrer un permis unique visant à construire et exploiter une éolienne sur l’aire d’autoroute de Cronchamps située à Stavelot. II. Procédure Le dossier administratif a été déposé. Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés. M. Julien Lejeune, auditeur adjoint au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.691 XIII - 9356 - 1/15

La partie requérante a déposé un dernier mémoire. Par une ordonnance du 21 décembre 2023, l’affaire a été fixée à l’audience du 25 janvier 2024. M. Luc Donnay, conseiller d’État, a exposé son rapport. Me Alexis Joseph, loco Me Philippe Castiaux, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et Me Bénédicte Hendrickx, avocat, comparaissant pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations. M. Julien Lejeune, auditeur adjoint, a été entendu en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. III. Faits

1. Le 30 décembre 2019, la partie requérante introduit une demande de permis unique ayant pour objet la construction et l’exploitation d’une éolienne d’une puissance inférieure à 3 mégawatts sur l’aire d’autoroute de Cronchamps située sur l’autoroute A27/E42. Cette demande porte sur des installations de classe 2 et est accompagnée notamment d’une notice d’évaluation des incidences sur l’environnement. Le bien concerné par le projet est situé en zone agricole et dans un périmètre de réservation d’infrastructure principale au plan de secteur.

2. Au moment de l’introduction de la demande de permis, un parc éolien de six éoliennes est autorisé de l’autre côté de l’autoroute A27, à SterFrancorchamps, mais n’est encore ni construit ni, partant, exploité.

3. Le 28 janvier 2020, les fonctionnaires technique et délégué considèrent que la demande de permis unique est incomplète.

4. Le 8 septembre 2020, la requérante dépose un complément de notice d’évaluation des incidences sur l’environnement. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.691 XIII - 9356 - 2/15

5. Le 30 septembre 2020, les fonctionnaires technique et délégué accusent réception de la demande de permis et la considèrent comme complète et recevable.

6. Dans le courant du mois d’octobre 2020, des enquêtes publiques sont organisées sur le territoire des communes de Stoumont, Malmédy, Spa, Jalhay et Stavelot. Elles donnent lieu à plusieurs réclamations.

7. Au cours de l’instruction de la demande de permis, plusieurs instances sont consultées, dont le département de la nature et des forêts (DNF) qui, le 30 octobre 2020, émet un avis défavorable. La direction des routes du SPW-Mobilité et Infrastructures (MI) ne transmet pas d’avis dans le délai requis.

8. Le 21 décembre 2020, les fonctionnaires technique et délégué décident de proroger de 30 jours le délai d’instruction de la demande de permis.

• la cellule bruit du SPW Agriculture, Ressources naturelles et Environnement (ARNE), qui émet un avis favorable conditionnel le 22 mars 2021 ;
• le pôle Aménagement du territoire du Conseil économique, social et environnemental de Wallonie, qui donne un avis défavorable le 26 mars 2021 ;
• la cellule risques d’accidents majeurs du SPW-ARNE, qui envoie un avis favorable conditionnel le 29 mars 2021 ;
• la direction des routes du SPW-MI, qui transmet un avis favorable conditionnel le 2 avril 2021;
• le DNF, qui fait parvenir un avis défavorable le 16 avril 2021.

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1. Le 7 avril 2021, les fonctionnaires technique et délégué sur recours décident de proroger de 30 jours le délai dont ils disposent pour envoyer leur rapport de synthèse.
2. Le 18 mai 2021, ils envoient aux ministres de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement leur rapport de synthèse dans lequel ils proposent de confirmer la décision de première instance.
3. Le 3 juin 2021, les ministres refusent de délivrer le permis unique sollicité. Il s’agit de l’acte attaqué. IV. Moyen unique IV.1. Thèse de la partie requérante La partie requérante prend un moyen unique de la violation des articles D.II.36, § 2, alinéa 2, et R.II.36-2 du Code du développement territorial (CoDT), des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, des principes généraux de bonne administration, en particulier du principe de confiance légitime et du devoir de minutie, et du principe d’indépendance des polices administratives, de l’erreur et de l’insuffisance des motifs, de la contradiction entre les motifs ainsi que de l’erreur manifeste d’appréciation. En une première branche, elle relève que l’acte attaqué est motivé par l’absence de respect, par la notice d’évaluation des incidences sur l’environnement, de la méthodologie préconisée par le DNF et le département d’études du milieu naturel et agricole (Demna) concernant les relevés chronologiques. Elle déduit des motifs de la décision de refus que ses auteurs critiquent l’absence de relevés continus en altitude et déplorent le fait que l’auteur de la notice s’est contenté d’exploiter les données récoltées dans le cadre de l’octroi du permis pour le parc éolien voisin alors que celui-ci est situé dans un milieu récepteur différent. Elle soutient que l’écart aux protocoles du DNF et du Demna résulte de contraintes techniques et environnementales qui sont décrites dans la notice et que la motivation formelle de l’acte attaqué se fonde sur plusieurs constats erronés. Elle fait valoir en particulier que les relevés effectués par l’auteur de la notice sont pertinents dès lors que l’activité acoustique des chauve-souris décroît avec l’altitude, que ces relevés ont été complétés par l’exploitation des données récoltées à l’occasion de l’autorisation du parc éolien voisin, que ces données sont récentes et ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.691 XIII - 9356 - 4/15

qu’elles proviennent de relevés en altitude effectués à seulement 500 mètres de l’éolienne envisagée. Elle ajoute que tant le DNF que les auteurs de l’acte attaqué restent en défaut d’expliquer en quoi la localisation du projet engendre des incidences négatives supérieures à celles induites par le parc voisin autorisé. Elle en déduit que l’autorité n’a pas correctement analysé les paramètres chiroptérologiques du projet, commettant ainsi une erreur manifeste d’appréciation. Enfin, elle soutient que les auteurs de l’acte attaqué ont violé le principe de confiance légitime et commis un revirement d’attitude injustifié en appréciant plus sévèrement les incidences du projet que celles du parc éolien voisin, alors que les paramètres chiroptérologiques des deux sites sont similaires. En une deuxième branche, elle déduit des motifs de l’acte attaqué que ses auteurs considèrent que la présence d’un nid de milan royal à 1.257 mètres du projet, avec des observations d’individus de cette espèce à moins de 500 mètres du mât projeté notamment, rendent la zone extrêmement sensible en termes de risque de collisions. Elle soutient toutefois qu’un risque de collision entre l’éolienne et cette espèce est faible dès lors que, d’une part, le projet respecte les recommandations du DNF et du Demna en la matière et que, d’autre part, il ressort de la notice que les habitats dans lesquels l’éolienne s’implante ne constituent pas une zone de chasse de cette espèce et que l’éolienne projetée n’est pas localisée sur un de ses couloirs de déplacement préférentiel. Elle déduit de ces éléments que l’autorité a commis une erreur manifeste d’appréciation et que la motivation formelle de l’acte attaqué est inadéquate. Elle indique enfin ne pas apercevoir en quoi les impacts hypothétiques de son projet sur le milan royal doivent être jugés plus défavorablement que les incidences associées à la construction et l’exploitation de six éoliennes de l’autre côté de l’autoroute. Elle rattache ce grief à une violation du principe de confiance légitime et à un revirement d’attitude injustifié. En une troisième branche, elle déduit des motifs de l’acte attaqué que ses auteurs lui reprochent de ne pas avoir envisagé d’alternatives à la localisation du mât projeté, en raison de son incidence négative sur des habitats et espèces protégés. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.691 XIII - 9356 - 5/15

Elle indique cependant qu’aucune étude d’incidences sur l’environnement n’était requise en l’espèce et que, dès lors, seule une notice d’évaluation des incidences sur l’environnement devait être jointe à la demande de permis, dont le contenu minimal, prescrit par l’article D.66, § 1er, du livre Ier du Code de l’environnement, n’impose pas d’examiner des alternatives à la localisation du projet. Elle ajoute par ailleurs que, contrairement à ce que mentionnent les motifs de l’acte attaqué, l’implantation de l’éolienne tient compte de l’ensemble des contraintes inhérentes au développement du projet sur l’aire d’autoroute. Elle mentionne en particulier la prise en compte du projet de construction d’un dépôt de sel sur l’aire concernée, l’identification correcte, dans la notice, des habitats et espèces susceptibles d’être impactés par l’implantation du projet et le fait que l’emprise des constructions projetées n’affecte pas les espèces végétales protégées présentes sur le site. Elle déduit de ces éléments que l’autorité a commis une erreur manifeste d’appréciation. Enfin, elle soutient que la motivation de l’acte attaqué est inadéquate en tant qu’elle met en exergue l’absence d’obtention d’une dérogation aux mesures de protection des espèces qui figurent dans la loi du 12 juillet 1973 sur la conservation de la nature alors que ces dérogations relèvent d’une police administrative distincte, de sorte que l’absence d’obtention d’une telle dérogation ne peut fonder un refus de permis unique. En une quatrième branche, elle critique le motif de l’acte attaqué mettant en évidence l’absence d’avis du SPW-MI alors que ce service a émis un avis favorable conditionnel sur le projet en degré de recours. Elle conteste en outre le motif de l’arrêté de refus selon lequel l’implantation de l’éolienne sur une zone sommitale, en face du parc éolien voisin autorisé, accentue la visibilité du projet et rompt la cohérence du paysage. Elle fait valoir à cet égard que l’éolienne projetée s’implante dans l’extension visuelle du parc voisin et le long d’un axe autoroutier, s’inscrivant de ce fait dans la trame paysagère existante, et qu’en tout état de cause, l’autorisation de ce parc aurait dû davantage être prise en compte dans la mesure où il modifie également les données paysagères du site. Au sujet du risque de covisibilité avec les projets éoliens de Stavelot et de Burnenville-Bernister qui, selon l’autorité, sont localisés à une interdistance ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.691 XIII - 9356 - 6/15

inférieure à celle préconisée par le cadre de référence éolien, elle soutient que les distances minimales recommandées ne s’appliquent pas aux éoliennes implantées le long des autoroutes, que le projet de Stavelot est en réalité le projet de SterFrancorchamps autorisé de l’autre côté de l’autoroute et qu’aucune demande de permis n’a été introduite pour le projet de Burnenville-Bernister, de sorte que l’acte attaqué s’est fondé sur un projet hypothétique. Elle déduit de ces éléments que l’autorité a commis une erreur manifeste d’appréciation et a violé son devoir de minutie, et que la motivation formelle de l’acte attaqué est inadéquate. Dans son mémoire en réplique, toujours à propos de la quatrième branche, elle soutient que lorsqu’une décision administrative d’octroi ou de refus de permis se fonde sur une pluralité de motifs et en l’absence de précision sur le caractère déterminant ou non de chacun d’eux, ces motifs apparaissent également nécessaires et l’illégalité de l’un d’entre eux suffit à entraîner celle de l’intégralité de l’acte attaqué. Elle soutient qu’en l’espèce, la motivation formelle de l’acte attaqué ne comporte aucun élément permettant d’affirmer que les motifs qu’elle conteste n’ont pas fondé la décision de refus. IV.2. Examen A. Sur la première branche

1. Pour satisfaire aux exigences des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, tout acte administratif à portée individuelle doit faire l’objet d’une motivation formelle, laquelle consiste en l’indication, dans l’acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Cette motivation doit permettre aux intéressés de comprendre les raisons fondant la décision et de vérifier qu’elle a été précédée d’un examen des circonstances de l’espèce. Par ailleurs, pour être adéquate, la motivation doit reposer sur des éléments qui, au regard du dossier administratif, s’avèrent exacts, c’est-à-dire conformes à la réalité, pertinents pour la solution retenue et légalement admissibles. En outre, lorsqu’une décision administrative de refus de permis se fonde sur une pluralité de motifs et en l’absence de précision sur le caractère déterminant ou non de chacun d’eux, ces motifs apparaissent également nécessaires et l’illégalité de l’un d’entre eux suffit à entraîner celle de l’intégralité de l’acte attaqué. En effet, le Conseil d’État ne peut, en principe, déterminer lui-même si, en l’absence de l’un ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.691 XIII - 9356 - 7/15

ou l’autre de ces motifs, l’autorité aurait pris la même décision, sous peine de se substituer à l’administration. Toutefois, l’irrégularité d’un motif critiqué parmi d’autres ne peut conduire à l’annulation de la décision contestée que s’il ressort de celle-ci que ce motif a effectivement déterminé le choix de l’autorité de statuer en ce sens. Par ailleurs, le contrôle du Conseil d’État sur la matérialité des faits et leur qualification est complet. Le contrôle de l’appréciation est marginal, limité à l’erreur manifeste d’appréciation. À cet égard, en effet, il n’appartient pas au Conseil d’État d’intervenir comme arbitre des appréciations divergentes de l’administration et de la requérante. Il ne peut substituer son appréciation en opportunité à celle qui a été portée par l’autorité appelée à se prononcer et ne peut censurer cette appréciation que dans le cas d’une erreur manifeste. L’appréciation est manifestement erronée quand elle est incompréhensible pour tout observateur averti. Il ne suffit pas de constater qu’au regard des mêmes critères, telle autre mesure paraît raisonnablement admissible ou semble même meilleure. Il s’agit de l’attitude qu’aucune autre autorité prudente placée dans les mêmes circonstances n’aurait adoptée. Tout doute doit être exclu. Enfin, lorsque des instances spécialisées ont été consultées et que le débat porte sur un point technique, le contrôle du Conseil d’État ne peut être que marginal, sous peine de substituer sa propre appréciation à celles d’organes scientifiquement mieux armés que lui pour en juger. 2. En l’espèce, l’acte attaqué est motivé comme suit quant aux inventaires chiroptérologiques réalisés et à l’impact du projet sur les chauves-souris : «

Considérant, en ce qui concerne l’impact potentiel du projet sur la faune et l’avifaune, que les “lignes directrices pour la prise en compte des chauves-souris dans les projets éoliens”, document de référence édité dans le cadre de l’accord de protection des populations européennes de chauve-souris (EUROBATS) ratifié par la Belgique en 2003, précise que les éoliennes ne devraient pas être implantées en forêt de tout type, ni à moins de 200 mètres de celle-ci (EUROBATS résolution 7.5 ; EUROBATS publication séries n°s 3 & 6) ; Considérant que le positionnement du projet au sein même du site de grand intérêt biologique (SGIB n° 2605 “Haute Harse (Stavelot)” et à proximité directe de plusieurs autres SGIB : […] ; Considérant que le projet se trouve à proximité du périmètre du site Natura 2000 BE33040 “Fagnes de Stavelot et vallée de l’Eau rouge” (650 mètres) ; Considérant que le projet jouxte un projet de 7 autres éoliennes, envisagé par la société Green Tech Wind SPRL au nord-est de l’autoroute, pour lequel le DNF a émis un avis favorable conditionnel en juin 2019 ; Considérant [que] les inventaires chiroptérologiques réalisés par le bureau d’études dans le cadre de cette [notice d’évaluation des incidences sur l’environnement] ne respectent pas les protocoles préconisés par le Département

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Nature et Forêts (DNF) et le Département d’Études du Milieu Naturel et Agricole (DEMNA) dans la note intitulée : “Note de référence pour la prise en compte de la biodiversité dans les projets éoliens” ; que dans le cas présent, le bureau d’études n’a pas effectué de relevés continus en altitude comme préconisé et s’est contenté d’exploiter les données issues des relevés effectués pour le projet voisin de Green Tech Wing sprl en milieu forestier dense (pessières monospécifiques, de faible intérêt biologique), différent du milieu récepteur du présent projet, et n’a opéré qu’un seul relevé, fixe, à 3 mètres de hauteur, ce qui ne permet assurément pas une bonne appréhension des populations de chiroptères sur le site ; Considérant que le milieu récepteur du projet, du fait de son caractère ouvert, proche de lisières ligneuses constitue bien un habitat très favorable, voire plus favorable aux chiroptères que le milieu récepteur du parc éolien voisin ; qu’on y détecte plusieurs espèces sensibles à l’éolien telles que les pipistrelles de Nathusius et pygmée, la sérotine commune, la noctule de Leysler et surtout deux espèces d’intérêt communautaire (Annexe II, directive faune flore habitat) : le grand murin et le grand rhinolophe qui ont été relevés sur place ou à proximité, cette dernière pouvant fréquenter les lisières du milieu récepteur du projet et opérant également des déplacements en milieu ouvert ». 3. Il n’appartient pas au Conseil d’État de déterminer si la réalisation de relevés chirotérologiques en altitude était effectivement nécessaire en l’espèce, cette question technique relevant du pouvoir d’appréciation des auteurs de l’acte attaqué et de l’instance spécialisée qui a été consultée à ce sujet, à savoir le DNF. Par ailleurs, les motifs précités permettent de comprendre pourquoi les données issues des relevés effectués pour le projet voisin n’étaient pas exploitables puisque, selon l’autorité, celui-ci est implanté dans un milieu différent, moins favorable aux chauves-souris. Il n’y a donc pas de revirement d’attitude injustifié ni de violation du principe de confiance légitime sur ce point, les deux projets n’étant pas comparables, nonobstant leur proximité géographique. 4. Pour le surplus, la requérante ne démontre pas que l’autorité a commis une erreur manifeste sur les différents éléments qu’elle a été amenée à apprécier. 5. Il s’ensuit que la première branche n’est pas fondée. B. Sur la deuxième branche 6. L’acte attaqué est motivé comme suit quant à l’impact du projet sur le milan royal : «

PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE : ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.691 XIII - 9356 - 14/15

Article 1er. La requête en annulation est rejetée. Article 2. Une indemnité de procédure de 700 euros est accordée à la partie adverse, à la charge de la partie requérante. La contribution prévue à l’article 66, 6o, du règlement général de procédure, liquidée à la somme de 20 euros, est mise à la charge de la partie requérante. Les autres dépens, liquidés à la somme de 200 euros, sont mis à la charge de la partie requérante. Ainsi prononcé à Bruxelles le 6 février 2024, par la XIIIe chambre du Conseil d’État, composée de : Colette Debroux, Luc Donnay, Laure Demez, Céline Morel,

président de chambre, conseiller d’État, conseiller d’État, greffier.

Le Greffier,

Le Président,

Céline Morel

Colette Debroux

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