Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-02-06, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.692

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Considérant que la fonction qui sera exercée dans ce hall est compatible avec le centre de village et apporte une mixité de fonctions, ainsi que l’a pertinemment relevé la majorité des membres de la Commission d’avis sur les recours; que le centre d’un village doit également pouvoir accueillir, outre les fonctions résidentielles, des services de proximité, tel qu’un petit atelier de réparation automobile; que cet atelier s’implante sur la propriété accueillant l’habitation des demandeurs, le long d’une voie de chemin de fer; qu’en raison de ce positionnement et de la faible ampleur de l’activité projetée, le projet est compatible avec le voisinage et ne met pas en péril la destination principale de la zone; […] Considérant que les conseils juridiques des demandeurs spécifient dans le recours que le projet conserve les haies et arbres existants, il sera ainsi ceinturé de végétation et ne sera pratiquement pas visible depuis le domaine public et les propriétés voisines ». 20. Au vu des pièces auxquelles le Conseil d’État peut avoir égard et des motifs de l’acte attaqué ci-avant reproduits, dont l’inexactitude n’est pas démontrée, notamment en tant que l’autorité prend en compte le fait que la majorité des haies et arbres existants sont conservés, le requérant qui soutient que la partie adverse n’a pu appréhender adéquatement l’impact du projet pour lui-même, à défaut de plans précis, n’établit pas de façon vraisemblable que l’autorisation contestée a été accordée en méconnaissance de cause de la demande dont l’autorité était saisie ni qu’avec d’autres plans, l’administration aurait pu être amenée à prendre une décision différente. Par ailleurs, la motivation de l’acte attaqué permet de comprendre pourquoi l’auteur de l’acte attaqué considère que l’éventuel impact visuel du projet est acceptable et, partant, la raison pour laquelle il ne retient pas l’observation formulée par un couple riverain − et non par le requérant − à ce sujet. Pour le surplus, l’acte attaqué expose, de manière circonstanciée, les raisons pour lesquelles son auteur considère que le projet respecte le prescrit de l’article D.II.24 du CoDT et que, notamment compte tenu de son implantation en fond de parcelle le long d’une ligne de chemin de fer et des matériaux utilisés, il s’intègre au cadre bâti environnant. En tant que le requérant estime, quant à lui, que le bâtiment projeté ne s’intègre pas au contexte bâti et non bâti, la critique ne peut être accueillie, dès lors que le Conseil d’État ne peut substituer son appréciation en opportunité à celle qui a été portée par l’autorité chargée de la délivrance du permis et ne peut censurer cette appréciation que dans le cas d’une erreur manifeste. Ainsi, il n’appartient pas au Conseil d’État d’intervenir comme arbitre des appréciations divergentes de

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l’administration et de la partie requérante quant au bon aménagement des lieux, hors le cas de l’erreur manifeste, ce qui n’est pas démontré en l’espèce. Le premier moyen n’est pas fondé. V. Second moyen V.1. Thèse de la partie requérante A. Requête en annulation 21. Le requérant prend un second moyen de la violation des articles D.II.24 et D.IV.53 du CoDT, des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, du principe de bonne administration, du devoir de minutie et de l’erreur manifeste d’appréciation. 22. Il rappelle qu’en zone d’habitat, un projet non résidentiel, tel un garage/atelier de mécanique de 300 m², ne peut être autorisé que s’il ne met pas en péril la destination principale de la zone et est compatible avec le voisinage, quod non en l’espèce, dès lors que, compte tenu de l’activité en projet, l’autorité ne pouvait raisonnablement admettre, sans s’en expliquer, que le projet contesté n’occasionne pas de nuisances pour le voisinage et qu’en réalité, elle n’a pu se prononcer en toute justesse vu les lacunes de la notice d’incidences sur l’environnement sur ce point. 23. Il relève certaines déclarations des demandeurs de permis et certains motifs de l’acte attaqué qui lui font craindre une volonté de développement d’une activité plus importante qu’actuellement. Il pointe notamment une tentative avortée de s’établir en zone d’activité économique et une publication confirmant l’exercice toujours actuel de l’activité litigieuse dans un zoning industriel, contredisant une prétendue envie d’exercer une activité artisanale réduite, à l’arrière de cours et jardins. Il y voit des contradictions que le ministre n’a pas pris en compte. Par ailleurs, il conteste fermement l’existence de bâtiments industriels dans l’environnement où s’inscrit le projet, faisant valoir que seuls des locaux d’une école se situent de l’autre côté de la voie de chemin de fer. Il rappelle que la zone de secours vise expressément, pour garantir l’absence de risque d’incendie, une activité privée et non industrielle. Il estime que l’appréciation de la CAR selon laquelle une implantation impossible en zone industrielle justifie une installation en zone d’habitat est incompréhensible, et fait grief à l’auteur de l’acte attaqué de l’avoir fait sienne. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.692

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Il rappelle qu’en termes de compatibilité du projet avec le voisinage, tant la CCATM que le collège communal en première instance ont été fort critiques. Il reproche à l’auteur de l’acte attaqué de s’être, à tort, fondé uniquement sur les déclarations unilatérales des demandeurs de permis qui, en outre, sont inexactes ou imprécises. Il estime qu’on ignore tout des activités concrètes de l’atelier, ne comprend pas comment une activité de mécanique à raison de trois voitures par jour peut être rémunératrice et souligne que, « s’agissant des nuisances occasionnées par l’activité professionnelle du bénéficiaire du permis, il n’est pas contestable qu’un atelier de mécanique, même artisanal, demeure bruyant ». Sur ce point, il relève le caractère laconique et lacunaire de la notice d’évaluation des incidences qui ne décèle aucun problème notamment en termes de nuisances sonores, au contraire de la CAR qui « regrette un manque de prise en compte de l’isolation du bâtiment ». Il détaille les nuisances de tous types que peuvent engendrer les activités d’un atelier mécanique et ajoute que le fait qu’elles se déroulent durant les heures de bureau n’est pas pertinent, au vu des voisins qui peuvent malgré tout être impactés. 24. Quant à l’implantation d’installations de ce type dans la commune, il rappelle la réticence du collège communal qui estime qu’elles ne sont pas comparables aux autres types de commerces existants qui consistent en des commerces de proximité et ne sont ni incommodes ni générateurs de nuisances, tandis que l’autorité délivrante et la CAR affirment, au contraire, que rien ne s’oppose à l’accueil d’un petit atelier de réparation automobile, en tant que service de proximité, qui apporte une mixité de fonctions compatible avec le voisinage. Il fait valoir que ni la CAR ni le ministre ne s’expliquent sur la pertinence d’un « commerce » complémentaire, compte tenu des nuisances précises et concrètes qu’il engendre, alors que l’obligation de motivation est renforcée lorsqu’il s’agit de s’écarter d’une position préalable défavorable du collège communal, adéquatement motivée. Il considère qu’en tout état de cause, la présence de nombreuses installations non résidentielles ne justifie pas qu’un demandeur de permis soit autorisé à aggraver la situation sans considération pour les voisins également situés en zone d’habitat, quod est en l’espèce. À cet égard, il observe que la partie adverse a en réalité été trompée par le recours en réformation qui, en substance, fait croire que des bâtiments industriels et des garages sont présents dans les environs alors qu’il n’y a que les locaux d’une école de l’autre côté de la voie de chemin de fer et que le seul garage subsistant dans le centre cherche à s’installer ailleurs.

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Il conclut que la partie adverse n’est même pas en mesure de justifier objectivement de l’existence d’une demande d’un tel atelier de réparation dans la région. B. Mémoire en réplique 25. En réplique, il continue de s’interroger sur la viabilité du projet tel que présenté et, partant, sur les intentions réelles de la partie intervenante qui quitte un zoning avec visibilité commerciale pour le fond d’un jardin d’une propriété mais en prévoyant néanmoins une construction de 300 m² pour une activité prétendument complémentaire. Il souligne que la compatibilité d’un projet avec le voisinage « s’entend évidemment des nuisances, et donc de l’exercice concret et pratique de l’activité » de la partie intervenante, qu’on ne peut avoir égard à la déclaration de classe 3 qui sera sollicitée plus tard et qu’en l’espèce, l’implantation choisie procède d’une mauvaise urbanisation dès lors que la compatibilité avec le voisinage n’est pas assurée. Il conclut que « l’utilisation finale [du projet], au regard des moyens vantés […] qui ne permettent pas une rentabilité d’un investissement conséquent, n’a pas suffisamment été analysée par le ministre pour jauger d’une parfaite compatibilité avec le voisinage ». C. Dernier mémoire 26. Dans son dernier mémoire, il maintient ses craintes qui, indique-t-il, se fondent sur les propres déclarations de la partie intervenante qui « cherche en effet le développement d’une activité plus conséquente, conforme à son ancienne occupation, dans la mesure où il aurait essayé, sans succès, de s’établir dans une zone d’activité économique ». Il revient sur la compatibilité du projet avec le voisinage qui a été critiquée par la CCATM et le collège communal. Il insiste sur le fait que cette condition impose qu’il soit tenu compte in concreto de l’importance, de la nature et des caractéristiques des constructions et activités existantes du voisinage, eu égard non seulement à la construction projetée en tant que telle, mais aussi à l’activité exercée, quod non en l’espèce. Il maintient le reproche fait à la partie adverse de se fonder uniquement sur les déclarations de la partie intervenante pour conclure à une activité quotidienne limitée de l’atelier, ne causant aucune pollution, alors que la notion de « réparation » n’est même pas définie. À cet égard, il pointe une dissonance entre la notice d’évaluation des incidences qui affirme qu’il n’y aura aucune nuisance sonore ni environnementale et l’avis de la CAR qui « regrette un ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.692

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manque de prise en compte de l’isolation du bâtiment », et pour cause, vu l’utilisation de ponts élévateurs et les travaux de réparation mécanique. V.2. Examen 27. Pour satisfaire aux exigences des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 précitée, tout acte administratif à portée individuelle doit faire l’objet d’une motivation formelle, laquelle consiste en l’indication, dans l’acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Cette motivation doit permettre aux intéressés de comprendre les raisons fondant la décision et de vérifier qu’elle a été précédée d’un examen des circonstances de l’espèce. Par ailleurs, dans le cadre d’un recours en réformation et en raison du caractère dévolutif de celui-ci, l’autorité saisie de ce recours doit statuer à nouveau en exerçant un pouvoir d’appréciation propre et autonome en vue de substituer sa décision à celle qui fait l’objet du recours. Elle n’est pas liée par l’appréciation portée par l’autorité qui s’est prononcée en première instance, ni n’est tenue de réfuter, point par point, les motifs à la base de la décision prise par cette autorité. Il faut mais il suffit que l’auteur du recours en réformation puisse comprendre, fût-ce implicitement, pourquoi sa position a été ou n’a pas été retenue par l’autorité. Le ministre peut accueillir ou rejeter le recours pour des motifs différents de ceux qui sont exposés dans la décision prise en première instance. Enfin, il ne revient pas au Conseil d’État d’intervenir, en opportunité, comme arbitre des conceptions urbanistiques divergentes de l’administration et de l’auteur du recours administratif ou les riverains opposés au projet. Il ne peut que contrôler si l’administration statuant sur le recours s’est fondée sur des éléments pertinents, en droit comme en fait, et n’a pas commis d’erreur manifeste dans son appréciation des faits et demande dont elle était saisie. L’appréciation est manifestement erronée quand elle est incompréhensible pour tout observateur averti. Tout doute doit être exclu. Il ne suffit pas d’affirmer qu’une autre mesure était admissible, voire meilleure. 28. L’article D.II.24 du CoDT dispose comme il suit : « La zone d’habitat est principalement destinée à la résidence. Les activités d’artisanat, de service, de distribution, de recherche ou de petite industrie, les établissements socioculturels, les constructions et aménagements de services publics et d’équipements communautaires, les exploitations agricoles et les équipements touristiques ou récréatifs peuvent également y être autorisés pour autant qu’ils ne mettent pas en péril la destination principale de la zone et qu’ils soient compatibles avec le voisinage. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.692

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Cette zone doit aussi accueillir des espaces verts publics ». 29. Il ressort des termes de l’article D.II.24 du CoDT précité que des activités d’artisanat peuvent être autorisées en zone d’habitat, qui est une zone multifonctionnelle, pour autant qu’elles ne mettent pas en péril la destination principale de la zone, à savoir la résidence, et qu’elles soient compatibles avec le voisinage. Il s’agit de deux conditions cumulatives distinctes. La première de ces conditions procède à la fois de l’affirmation in abstracto de la mixité de la zone et du caractère prépondérant de la fonction résidentielle, étant entendu que le projet ne peut pas empêcher la zone d’habitat de remplir pleinement sa fonction principale qui est l’habitation. La seconde condition impose qu’il soit tenu compte in concreto de l’importance, de la nature et des caractéristiques des constructions et activités existantes du voisinage au vu, non pas de la construction projetée en tant que telle, mais bien de l’activité qu’abritera la construction. L’examen de ces deux conditions doit faire l’objet d’une motivation spéciale dans l’acte attaqué. L’article 2, alinéa 1er, de la loi du 19 mars 2014 portant définition légale de l’artisan dispose notamment comme il suit : « L’artisan ou l’entreprise artisanale, au sens de la présente loi, est une entreprise active dans la production, la transformation, la réparation, la restauration de biens, la prestation de services dont les activités, ou une partie des activités, présentent des aspects essentiellement manuels, un caractère authentique, développant un certain savoir-faire axé sur la qualité, la tradition, la création ou l’innovation ». Par ailleurs, selon le sens commun, l’artisan est une personne exerçant, pour son propre compte, un art mécanique ou un métier manuel qui exige une certaine qualification professionnelle, tels, notamment, un serrurier, un ferronnier, un forgeron, un garagiste, un tailleur, un coiffeur, un boulanger, un menuisier, un ébéniste, un plombier. 30. En l’espèce, la demande de permis contient notamment les renseignements suivants : « [Les demandeurs] désirent construire un garage pour y entreposer leurs vieilles voitures (ancêtres) et leurs remorques. Monsieur M. compte aussi travailler sur la petite mécanique (déclaration de classe 3). [...] Les heures de travail sont de 8 h 30’ à 18 h 00’. Sachant que Monsieur M. n’a pas de dépanneuse, il n’y aura pas de travail nocturne. Monsieur M., travaillant seul, ne peut recevoir que 3 clients maximum par jour. Dans le garage, il n’y a pas des toilettes et des bureaux. Ceux-ci sont dans l’habitation. Monsieur M. ne fait que de la mécanique. Il n’y aura pas de carrosserie et de peinture. Les huiles et hydrocarbures sont stockées dans des citernes adéquates avant d’être évacuées par un organisme agréé ». ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.692

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Sous l’intitulé « Mention des modalités d’opération ou d’exploitation (procédés de fabrication, ateliers, stockage, etc.) », la notice d’évaluation des incidences décrit également le projet comme consistant en un garage d’entreposage de vieux véhicules de collection et remorques et en un atelier de mécanique pour la réparation de véhicules (déclaration de classe 3). De même, le recours administratif précise que J.M. travaille seul et uniquement durant les heures de bureau, qu’il reçoit en moyenne trois véhicules par jour, que son travail s’effectue à l’intérieur de l’atelier, que le projet n’engendre donc qu’un trafic moyen de trois véhicules par jour et que l’atelier ne fait que de la réparation et non de carrosserie, de sorte qu’il n’utilise pas de produits polluants. 31. L’acte attaqué est notamment motivé comme il suit : « Considérant que le projet est situé en zone d’habitat au plan de secteur de Verviers-Eupen, adopté par Arrêté royal du 23 janvier 1979; Considérant que le projet se situe à proximité d’une ligne ferroviaire existante; [...] Considérant que la notice d’évaluation préalable des incidences sur l’environnement examine de manière particulièrement concrète et précise les incidences probables du projet sur l’environnement; qu’il y a lieu de considérer que le projet n’est pas susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement car le projet, au vu des travaux requis (construction d’un bâtiment), de sa finalité (garage, hall de stockage et atelier de mécanique), de sa situation (en zone d’habitat), de la nature et de l’ampleur des nuisances susceptibles d’être générées (charroi lors du chantier), ne requiert pas la réalisation d’une études d’incidences; […] Considérant que le projet sera implanté en fond de parcelle le long d’une ligne de chemin de fer et un bosquet d’arbres hautes tiges; Considérant que la volumétrie proposée, à savoir, un volume simple avec une toiture à deux versants de pente identique (30°) en tôles ondulées de ton gris foncé et les façades en béton lavé de ton gris/beige clair similaire à l’habitation, sont de nature à s’intégrer avec le cadre bâti proche (hall industriel situé de l’autre côté de la ligne de chemin de fer, tonalités similaires à l’habitation); Considérant que l’activité exercée dans ce hall sera principalement une activité de stockage (2/3 de l’activité) : collection d’ancêtres (voitures anciennes) du demandeur, et le 1/3 restant permettra d’accueillir un atelier de mécanique pour l’activité du demandeur; que cet atelier est soumis à une déclaration environnementale (classe 3) en vertu de la police administrative du permis d’environnement; que sa capacité est en moyenne de 3 véhicules par jour; que les horaires d’ouverture de cet atelier seront limités de 8 h 30 à 18 h 00, du lundi au vendredi;

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Considérant dès lors que le projet peut prétendre respecter le prescrit de l’article D.II.24 du Code, puisque ledit article permet : “des activités d’artisanat ou de petite industrie peuvent y être admises pour autant qu’elles soient compatibles avec le voisinage”; Considérant de plus que le demandeur a mentionné lors de l’audition devant la Commission d’avis sur les recours qu’il avait fait les démarches pour louer une parcelle dans un zoning mais que la taille de son activité ne répond pas aux critères de l’opérateur économique et donc l’accès audit zoning lui a été refusé; Considérant que la fonction qui sera exercée dans ce hall est compatible avec le centre de village et apporte une mixité de fonctions, ainsi que l’a pertinemment relevé la majorité des membres de la Commission d’avis sur les recours; que le centre d’un village doit également pouvoir accueillir, outre les fonctions résidentielles, des services de proximité, tel qu’un petit atelier de réparation automobile; que cet atelier s’implante sur la propriété accueillant l’habitation des demandeurs, le long d’une voie de chemin de fer; qu’en raison de ce positionnement et de la faible ampleur de l’activité projetée, le projet est compatible avec le voisinage et ne met pas en péril la destination principale de la zone; Considérant que le hangar dispose d’une porte sectionnelle offrant un accès en fond de parcelle; qu’afin d’éviter l’accès des véhicules dans ce reliquat de parcelle, il convient de supprimer la porte sectionnelle y donnant accès ». 32. Ainsi, l’autorité compétente sur recours a notamment tenu compte du fait que le projet se situe en fond de parcelle, le long d’une ligne de chemin de fer, que les deux tiers de l’activité projetée dans le projet de hall est le stockage de voitures ancêtres et que l’atelier de mécanique envisagé (déclaration environnementale de classe 3) est de faible ampleur, notamment au vu de son activité réduite à une moyenne de trois véhicules par jour. Elle qualifie l’atelier de mécanique de « petit atelier de réparation automobile », à l’instar de la CAR qui, sur le plan de l’examen des nuisances, le compare « davantage à un atelier mécanique de quartier qu’à un garage ou une concession ». Ces motifs expliquent, de manière suffisante et adéquate, pourquoi, à l’estime de la partie adverse, la construction projetée est in concreto compatible avec le voisinage et peut prétendre, sur ce point, respecter le prescrit de l’article D.II.24 du CoDT. Ils démontrent que la partie adverse a examiné les nuisances potentielles du projet de construction, eu égard à l’activité concrète, de faible ampleur, qui y est prévue. La circonstance que, pour apprécier la compatibilité du projet avec le voisinage, la partie adverse se fonde sur les déclarations des demandeurs de permis quant aux objectifs qu’ils poursuivent, soit sur le projet tel que décrit dans la demande, est normale, sauf à l’obliger à considérer nécessairement que le demandeur de permis est de mauvaise foi. Cela n’implique pas, en soi, qu’elle a été induite en erreur ou s’est fondée sur des éléments inexacts en fait. Les arguments avancés par le requérant pour soutenir que J.M. cache en réalité une intention de ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.692

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développer, à court terme, une activité plus importante que celle annoncée et que, partant, les nuisances causées par le projet litigieux sont manifestement plus importantes que celles concédées par les demandeurs de permis, ne reposent sur aucune pièce ni aucun élément concret auquel le Conseil d’État peut avoir égard. Notamment, le fait que la construction en projet a une superficie de 300 m² s’explique aisément par l’activité principale en projet consistant en le stockage de voitures ancêtres et leurs remorques. Par ailleurs, à supposer que le bénéficiaire du permis exploite illégalement le bien dont la construction est autorisée par l’acte attaqué, cela est étranger à la légalité de celui-ci et le Conseil d’État ne peut en connaître. 33. Au regard de la destination de la zone d’habitat, qui, pour rappel, est une zone multifonctionnelle, la partie adverse relève que la fonction non résidentielle en projet est peu importante, qu’elle est accueillie sur la propriété privée des demandeurs tout en se situant le long d’une voie de chemin de fer. Elle considère qu’elle est compatible avec le centre de village, contribue à une mixité de fonctions et constitue un service de proximité en tant que « petit atelier de réparation automobile ». Ces motifs expliquent, de manière suffisante et adéquate, pourquoi, à l’estime de la partie adverse, le projet litigieux ne met pas en péril la destination principale (la résidence) de la zone dans laquelle il prend place. Au demeurant, le respect de cette condition, visée à l’article D.II.24 du CoDT, n’est pas concrètement remis en cause par le second moyen. Le second moyen n’est pas fondé. VI. Indemnité de procédure 34. La partie adverse sollicite une indemnité de procédure de 700 euros. Il y a lieu de faire droit à sa demande.

Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_penal.

Impacts pour le Droit & Revues Spécialisées

Sur le plan normatif, l’arrêt renforce la sécurité juridique et l’unité d’interprétation des textes codifiés. Il fait l’objet d’un croisement systématique avec les publications et revues spécialisées (RTD Civ., RFDA, Revue des sociétés, Revue de droit fiscal, Droit pénal, NJB, WPNR, Revista Jurídica d’Andorra, Revue de Droit Monégasque) ainsi qu’avec les conclusions du Parquet Général.

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