Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.805 (2024-02-13)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 258.805 van 13 februari 2024 Onderwijs en cultuur - Media Beslissing
: Vernietiging
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
IXe KAMER
ARREST
nr. 258.805 van 13 februari 2024
in de zaak A. 237.750/IX-10.161
In zake :
S.V.
woonplaats kiezend te *
*
tegen :
- de VLAAMSE GEMEENSCHAP
- het VLAAMSE GEWEST
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Patrick Devers
kantoor houdend te 9000 Gent
Kouter 71-72
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 17 november 2022, strekt tot de
nietigverklaring van besluit OVB/2021/458bis van de beroepsinstantie inzake
openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie – afdeling
openbaarheid van bestuur van 29 september 2022.
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord
ingediend en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord
ingediend.
Eerste auditeur Alexander Van Steenberge heeft een verslag
opgesteld.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.805
IX-10.161-1/17
De verzoekende partij en de verwerende partij hebben een
laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 15 januari 2024.
Staatsraad Jim Deridder heeft verslag uitgebracht.
De verzoekende partij en advocaat Dieter Janssen, die loco
advocaat Patrick Devers verschijnt voor de verwerende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur Alexander Van Steenberge heeft een met dit
arrest eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
Op 8 november 2021 dient verzoeker bij de secretaris-generaal
van het departement Financiën en Begroting van de Vlaamse overheid een verzoek
tot openbaarmaking in. Dit verzoek heeft betrekking op:
“[…] een digitaal afschrift […] van volgende informatie uit de database
gekoppeld aan het boekhoudprogramma (Orafin) om een overzicht te
krijgen van facturen betaald voor/door het kabinet van minister-president
Geert Bourgeois.”
Verzoeker verduidelijkt voorts:
“Meer specifiek ben ik geïnteresseerd in facturen tot een maximumbedrag
van 30.000 euro betaald in de periode tussen 30/07/2017 en 02/07/2019.
Concreet vraag ik niet om een afschrift van de facturen, maar verzoek ik uw
dienst om inzage van de volgende per uitgave in de database ingevoerde
velden (waarvan het voorhanden zijn ons eerder werd gemeld na een
openbaarheidsverzoek).
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.805
IX-10.161-2/17
Handelspartner
Leveranciersnummer
Leveranciersvestiging
Betalingsvaluta
Voorwaarden
Ontvangstdatum
Factuurdatum
Factuurnummer
Factuurbedrag
Voorwaardendatum
Voorwaarden
Omschrijving
Betalingsgroep en betaalwijze
Dienst
Dossierbehandelaar na matching (nvdr: bewoordingen ontleend aan het
departement Financiën en Begroting)
- Btw
- Geplande betalingen
Deze vraag behelst voor alle duidelijkheid niet de aanmaak van een nieuw
bestuursdocument, als drager van de gevraagde informatie, noch enige
verwerking of analyse, maar beperkt zich tot een gerichte zoekopdracht in
één door de overheid hiervoor gecreëerde databank. Gelieve mij deze
informatie daarom bij voorkeur in digitale vorm te bezorgen, bijvoorbeeld
in csv-formaat.”
3.2.
Op 25 november 2021 wordt een overzicht van facturen aan
verzoeker meegedeeld, zij het met de volgende beperking:
“Op grond van art. II.34, 2° van het Bestuursdecreet en met het oog op de
bescherming van de persoonlijke levenssfeer, kunnen we u evenwel niet de
namen van de dossierbehandelaars bezorgen, en evenmin de naam van de
leverancier (en bijhorend KBO-nummer) als dit om een persoonsnaam gaat
(de naam van een eenmanszaak vernoemd naar de identificeerbare persoon
wordt beschouwd als persoonsgegeven).”
3.3.
Verzoeker stelt op 22 december 2021 een beroep in bij de
beroepsinstantie
inzake
openbaarheid
van
bestuur
en
hergebruik
van
overheidsinformatie (hierna: de beroepsinstantie). Het beroep is beperkt tot de
weigering om persoonsnamen van leveranciers vrij te geven.
3.4.
Met een beslissing van 21 januari 2022 verklaart de
beroepsinstantie dit beroep ontvankelijk, maar ongegrond.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.805
IX-10.161-3/17
3.5.
Tegen deze beslissing stelt verzoeker op 3 maart 2022 een
beroep tot nietigverklaring in bij de Raad van State.
Bij arrest nr. 255.449 van 11 januari 2023 wordt vastgesteld dat
het beroep doelloos is geworden ten gevolge van de intrekking van de bestreden
beslissing.
3.6.
Op 29 september 2022 had de beroepsinstantie inderdaad een
nieuwe beslissing genomen, waarbij verzoekers beroep opnieuw ontvankelijk,
maar ongegrond wordt verklaard. Deze beslissing luidt als volgt:
“3. Standpunt beroepsinstantie
De beroepsinstantie heeft contact opgenomen met het Departement FB om
wat meer toelichting te geven bij dit dossier. Vanuit het Departement FB werd
de gevraagde toelichting gegeven en tevens werd ook het integrale document
bezorgd aan de Beroepsinstantie, met daarin alle gegevens uit de database van
Orafin.
De beroepsinstantie stelt vast dat verzoeker heel expliciet aangeeft dat hij
enkel een beroep wenst in te stellen tegen de weigering door het Departement
FB om sommige persoonsnamen van leveranciers vrij te geven.
De beroepsinstantie heeft kennis kunnen nemen van alle gegevens uit de
databank van Orafin, waarbij wordt vastgesteld dat in de kolom waarin de
leveranciers voorkomen, van de 1487 factuurgegevens die bezorgd werden
aan verzoeker (met volledige vermelding van de leveranciersgegevens) er
slechts 29 velden onleesbaar werden gemaakt, waarbij de gegevens van de
leverancier niet openbaar werden gemaakt.
De beroepsinstantie kon zelf vaststellen dat de weggelaten gegevens uit de
kolom met leveranciers van de database allemaal betrekking hebben op de
namen van [een]manszaken, waarbij de naam van de eenmanszaak is
vernoemd naar een identificeerbare natuurlijke persoon.
De beroepsinstantie is van oordeel dat deze persoonsgegevens onleesbaar
moesten worden gemaakt in toepassing van artikel II.34, 2° van het
Bestuursdecreet. Voormelde decreetbepaling bevat de verplichting om,
behoudens toestemming van de betrokkene, een aanvraag af te wijzen als de
openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer. Deze bepaling laat niet toe dat gegevens worden verstrekt die de
identificatie van derden mogelijk maken, in de mate dat daarmee afbreuk zou
worden gedaan aan de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer.
Hoewel het hier om een absolute uitzonderingsgrond gaat waardoor er geen
belangenafweging moet plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond
beschermde belang met het belang van de openbaarheid, vertoont de in
artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet voorziene uitzonderingsgrond
niettemin een relatief aspect. De decreetgever was weliswaar van oordeel dat
er geen afweging vereist is met het openbaar belang dat met de openbaarheid
is gediend, maar wijst er desondanks op dat telkens en in concreto geoordeeld
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.805
IX-10.161-4/17
moet worden of er al dan niet een inbreuk is gepleegd op de bescherming van
de persoonlijke levenssfeer (Vlaams Parlement, Parl. St. 2017-2018,
nr. 1656/1, blz. 58). Artikel 22 van de Grondwet waarborgt uitdrukkelijk het
recht op eerbiediging van het privéleven, net zoals artikel 8 van het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens dit doet. De bedoeling en het
fundamentele uitgangspunt van de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet
bedoelde uitzonderingsgrond bestaat er precies in om het aan iedereen
toegekende grondwettelijke recht op de eerbiediging van zijn privéleven te
beschermen.
Volgens artikel II.50, §1, derde lid van het Bestuursdecreet dient de
beroepsinstantie in de regel alsnog de betrokken personen om toestemming
aan te schrijven voor de vrijgave van de namen. In casu wordt daarvan echter
afgezien, gelet enerzijds nu het hier meer dan duizend gevallen betreft en
anderzijds de praktische onhaalbaarheid om de betrokkenen te contacteren, bij
gebrek aan contactgegevens.
De beroepsinstantie merkt op dat bij onderzoek naar de uitzonderingsgrond
met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer moet worden nagegaan of er al
dan niet sprake is van informatie in een bestuursdocument die op de
persoonlijke levenssfeer betrekking heeft. Namen van eenmanszaken, op basis
waarvan ook de naam van de achterliggende natuurlijke persoon kan
achterhaald worden, behoren tot het privéleven van de betrokkenen en het
privéleven vormt de kern van de persoonlijke levenssfeer ([…];
Concl. Adv.Gen. bij HvJ 8 april 2014, nr. C-293/12, Digital Rights
Ireland Ltd, nr. 61).
Ter zake is de beroepsinstantie, gezien vanuit de verplichting de
uitzonderingsgrond uit artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet strikt toe te
passen, van mening dat een onderscheid te maken is tussen de hier aan de orde
zijnde leveranciers al naargelang het rechtspersonen, dan wel natuurlijke
personen (individuele handelaars) betreft. Bij natuurlijke personen is de
identiteit van de betrokken persoon en het eigendom van de handelszaak (de
titularis van ondernemingsnummer inbegrepen) immers door de loutere
openbaarmaking bekend, zonder dat daarbij nog enige verdere informatie
vereist is of gezocht dient te worden.
Het openbaar maken van gegevens van leveranciers, natuurlijke personen
(naam, voornaam) heeft betrekking op de kern van een belang – het door
artikel 22 van de Grondwet en het door artikel 8 EVRM aan eenieder
toegekende recht op eerbiediging van zijn privéleven – dat de
uitzonderingsgrond uit artikel II.34, 2°, van het Bestuursdecreet wenst te
beschermen tegen de openbaarheid van bestuur (RvS, nr. 234.609 dd. 2 mei
2016).
De beroepsinstantie is, na kennisname van de weggelaten gegevens uit de
database van Orafin, dan ook van oordeel dat de openbaarmaking van de
namen van de leveranciers, natuurlijke personen, afbreuk zou doen aan het
recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. De
beroepsinstantie kon vaststellen dat dit wel degelijk het geval was bij de
gegevens van de 29 leveringen waarvan de leveranciers, natuurlijke personen
onleesbaar werden gemaakt in de Exceltabel die werd bezorgd aan verzoeker
vanuit het Departement FB op 25 november 2021. De desbetreffende namen
van de betrokken leveranciers werden dan ook volkomen terecht afgeschermd
in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.805
IX-10.161-5/17
Immers en in concreto heeft de beroepsinstantie vastgesteld dat de
29 leveringen werden verricht door 22 verschillende leveranciers, terwijl
slechts 1 leverancier tot 3 facturaties (het hoogste aantal) is overgegaan die
dan nog qua datum en aard rechtstreeks met elkaar in verband staan, zodat
deze als een gezamenlijke levering te aanzien zijn.
Mede gelet de beschouwde periode van 2 jaren, betreft het dus met zekerheid
occasionele leveringen, zonder vaste (commerciële) band tussen de
leverancier en de opdrachtgever. In zulke omstandigheden is de
openbaarmaking van de namen van deze leveranciers, natuurlijke personen op
zichzelf van aard om hun persoonlijke levenssfeer aan te tasten nu ze aldus
kunnen worden geassocieerd met (het kabinet van) de minister-president, die
tot een welbepaalde politieke partij behoort en met diens maatschappelijke
visie / gedachtengoed.
Na heroverweging en mede op basis van de huidige aanvullende motivering is
het besluit van de beroepsinstantie van 21 januari 2022 in te trekken en is het
beroep, bij wege van deze nieuwe beslissing, als ongegrond te beschouwen.”
Dat is de bestreden beslissing.
IV. Regelmatigheid van de rechtspleging
A. Aanwijzing van de verwerende partij
ingediend
De memorie van antwoord en de laatste memorie werden
door
de
Vlaamse
Gemeenschap
en
het
Vlaamse
Gewest,
vertegenwoordigd door de Vlaamse regering in de persoon van haar
minister-president.
5.1.
De rechtspleging voor de Raad van State is van inquisitoriale
aard, hetgeen inhoudt dat de organen van de Raad van State de rechtspleging leiden
en dat het uiteindelijk de Raad van State is die in zijn arrest definitief over de
aanwijzing van de verwerende partij beslist.
5.2.
In een geding voor de Raad van State is de verwerende partij in
de regel een rechtspersoon, met name die waarvan het orgaan de bestreden
beslissing heeft genomen. Het is immers de overheid met rechtspersoonlijkheid die
de verantwoordelijkheid draagt voor de administratieve rechtshandeling die van
één van haar organen uitgaat.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.805
IX-10.161-6/17
5.3.
Artikel III.90 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018
(hierna: het Bestuursdecreet) voorziet in één enkele beroepsinstantie. Er is met
andere woorden één regeling uitgewerkt die, wat de beroepsprocedure bij aanvraag
van bestuursdocumenten betreft, geldt voor alle bestuursniveaus die onder de
bevoegdheid vallen van het Vlaamse Gewest en de Vlaamse Gemeenschap.
5.4.
De vraag tot openbaarmaking houdt enkel verband met de
werking van het kabinet van de minister-president van de Vlaamse regering. Die
regering is, overeenkomstig artikel 1, § 1, eerste lid, van de bijzondere wet van
8 augustus 1980 ‘tot hervorming der instellingen’ (BWHI) de regering van de
Vlaamse Gemeenschap, zodat in deze procedure de Vlaamse Gemeenschap als
verwerende partij moet worden aangewezen. Aangezien het voorwerp van de
aanvraag geen betrekking heeft op de uitoefening, door de Vlaamse regering, van
een gewestaangelegenheid, moet het Vlaamse Gewest buiten de zaak worden
gesteld.
Wanneer hierna wordt gerefereerd aan de verwerende partij dan
wordt daarmee de Vlaamse Gemeenschap bedoeld.
B. Regelmatigheid van de memorie van antwoord
In zijn memorie van wederantwoord voert verzoeker aan dat de
memorie van antwoord uit het debat moet worden geweerd. Verzoeker
argumenteert dat het verweer wordt gevoerd door het Vlaamse Gewest en de
Vlaamse Gemeenschap, “vertegenwoordigd door de Vlaamse regering in de
persoon van haar minister-president”, terwijl de beroepsinstantie haar taak in volle
onafhankelijkheid uitvoert en dus niet kan worden aanvaard dat de Vlaamse
regering of de minister-president het verweer in haar plaats voert.
7.1.
De Raad van State verwijst naar wat sub 5.2 en 5.3 is
uiteengezet.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.805
IX-10.161-7/17
7.2.
Aan
de
beroepsinstantie
is
geen
afzonderlijke
rechtspersoonlijkheid verleend, zodat zij niet zelfstandig in rechte kan treden, ook
niet als verwerende partij in een procedure voor de Raad van State.
7.3.
Artikel 82 BWHI bepaalt dat de regering de gemeenschap of het
gewest vertegenwoordigt in en buiten rechte, dat zij wordt gedagvaard aan het
kabinet van de voorzitter van de regering en dat de rechtsgedingen van de
gemeenschap of het gewest, als eiser of als verweerder, worden gevoerd namens de
regering, ten verzoeke van het door deze aangewezen lid.
Er is geen reden om de namens de Vlaamse Gemeenschap
ingediende memorie van antwoord uit het debat te weren.
V. Onderzoek van het eerste middel
Standpunt van de partijen
Verzoeker steunt een eerste middel op machtsoverschrijding,
gebrekkige en tegenstrijdige motieven en een schending van artikel 32 van de
Grondwet en van artikel II.34, 2°, van het Bestuursdecreet.
9.1.
Verzoeker betoogt dat het in de bestreden beslissing gemaakte
onderscheid tussen eenmanszaken vernoemd naar de achterliggende natuurlijke
persoon enerzijds en andere ondernemingen anderzijds, niet pertinent is. Hij
betoogt dat ook een rechtspersoon een eenmanszaak kan zijn en handel kan drijven
onder de naam van de achterliggende natuurlijke persoon. Meer zelfs, ook een
rechtspersoon met verschillende bestuurders kan handel drijven onder de naam van
de drijvende kracht achter de zaak, die aldus identificeerbaar is. Verzoeker
verwijst, bij wijze van voorbeeld, naar een besloten vennootschap en een naamloze
vennootschap waarvan de vrijgegeven lijst wél de volledige informatie bevat en
waarvan de naam verwijst naar één van de bestuurders van de vennootschap. Hij
voegt eraan toe dat op basis van de verplichte bekendmakingen in de bijlagen bij
het Belgisch Staatsblad voor andere rechtspersonen evengoed kan worden
achterhaald door welke natuurlijke personen zij worden bestuurd.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.805
IX-10.161-8/17
9.2.
Het feit dat de naam van eenmanszaken die handel drijven ook
de identificatie mogelijk maakt van de betrokken natuurlijke persoon, wettigt voor
verzoeker niet dat hun hoedanigheid aan de openbaarheid zou worden onttrokken.
Niet alleen is het verband tussen de naam en activiteit van de eenmanszaak en de
persoonlijke levenssfeer daarvoor te zwak en te indirect, er is ook niet aangetoond
dat de openbaarmaking aan die persoonlijke levenssfeer “afbreuk” zou doen, zoals
bepaald in artikel II.34, 2°, van het Bestuursdecreet.
Van een schending van de persoonlijke levenssfeer van de
betrokken leveranciers is volgens verzoeker geen sprake. Het louter leveren van
goederen of diensten aan het kabinet van een minister-president raakt immers niet
aan het aspect ‘recht op intimiteit’ van die persoonlijke levenssfeer en de
gevraagde openbaarheid heeft geen betrekking op zakengeheimen. Bovendien
hebben de niet-vrijgegeven leveranciers (natuurlijke personen) er zelf voor
gekozen om hun handelsactiviteiten uit te oefenen met verwijzing naar hun eigen
naam, zodat er van een ongeoorloofde inmenging in het recht op privacy ook om
die reden geen sprake kan zijn.
9.3.
Alleszins is verzoeker van oordeel dat de uitzondering op de
openbaarheid niet op abstracte wijze kan worden ingeroepen, maar integendeel in
concreto moet worden verantwoord. Dat veronderstelt een onderzoek naar en
motivering van de mate waarin de toegang tot de gevraagde gegevens
daadwerkelijk afbreuk zou doen aan de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer. Verzoeker verwijst ter zake naar de memorie van toelichting bij
artikel II.34, 2°, van het Bestuursdecreet en naar rechtspraak van de Raad van
State.
Verzoeker betoogt dat de bestreden beslissing in dat opzicht niet
overtuigt, omdat de verwijzing naar de maatschappelijke visie en het
gedachtengoed van de minister-president te algemeen is en niet concreet aanduidt
welk nadeel daarin voor de betrokken leveranciers is gelegen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.805
IX-10.161-9/17
9.4.
Zo de motivering toch als voldoende concreet zou worden
beschouwd, dan is verzoeker van oordeel dat ze alleszins niet pertinent is. In dat
opzicht stoot de door de beroepsinstantie voorgestane associatie met het
gedachtengoed van een minister-president – samengevat – op het bezwaar dat de
overheid zelfs bij het gunnen van een opdracht via aanvaarde factuur op grond van
de wetgeving overheidsopdrachten niet volkomen vrij is om een leverancier te
kiezen. Bovendien wordt voor verzoeker niet verantwoord waarom de namen van
leveranciers die slechts occasioneel leveren, aan de openbaarheid zouden mogen
worden onttrokken.
10.1.
De verwerende partij antwoordt in haar memorie van antwoord
dat de initiële vraag tot openbaarheid geen betrekking heeft op de eigenlijke
facturen en de leveranciers, maar (bij uittreksel) op de boekhoudkundige
verwerking van de verschillende duizenden facturen binnen het departement
Financiën en Begroting en dus op één enkel bestuursdocument. Om die reden bleef
artikel II.33, 1°, van het Bestuursdecreet volgens de verwerende partij buiten
toepassing.
De mogelijke toepassing van de relatieve uitzonderingsgrond
van artikel II.35, 3°, van voormeld decreet bleef, nog steeds volgens de verwerende
partij, problematisch, alleen al om, in voorkomend geval, de betrokken
leveranciers te bereiken om hun eventuele toestemming tot openbaarmaking te
verkrijgen.
10.2.
Wat “artikel 33,§1, 2° van het Bestuursdecreet” betreft, voert de
verwerende partij aan dat een strenge toepassing werd gemaakt van de daarin
opgenomen uitzonderingsgrond ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer
van de bedoelde leveranciers casu quo eenmanszaken. Het gemaakte onderscheid
steunt volgens de verwerende partij erop dat er bij natuurlijke personen die als
handelaar optreden slechts één enkel vermogen aan de orde kan zijn (privaat en
commercieel vermengd), terwijl er voor rechtspersonen een onderscheid geldt
tussen het vermogen van die rechtspersoon en dat van de achterliggende
natuurlijke personen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.805
IX-10.161-10/17
Beoordeling
11.1.
Artikel 32 van de Grondwet bepaalt:
“Ieder heeft het recht elk bestuursdocument te raadplegen en er een
afschrift van te krijgen, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden
bepaald door de wet, het decreet of de regel bedoeld in artikel 134.”
Het Grondwettelijk Hof heeft uit de algemene omschrijving die
artikel 32 van de Grondwet hanteert, afgeleid dat de Grondwetgever het recht op
openbaarheid van de bestuursdocumenten heeft ingeschreven als een grondrecht.
Uitzonderingen op de openbaarheid van bestuursdocumenten zijn slechts mogelijk
onder de voorwaarden vastgesteld door de wet, het decreet of de ordonnantie. Ze
moeten worden verantwoord en moeten beperkend worden geïnterpreteerd (arrest
nr. 17/97 van 25 maart 1997, overwegingen B.2.1 en B.2.2; arrest nr. 150/2004 van
15 september 2004, overweging B.3.2).
De Raad van State sluit zich aan bij die rechtspraak.
11.2.
Artikel 32 van de Grondwet wordt nader geconcretiseerd in
artikel II.26 van het Bestuursdecreet. Luidens deze bepaling regelt hoofdstuk 3
‘Toegang tot bestuursdocumenten’ van titel II van het Bestuursdecreet het recht
om bestuursdocumenten te raadplegen en er een afschrift van te krijgen, vermeld in
artikel 32 van de Grondwet, om uitleg te krijgen bij bestuursdocumenten en om
persoonsgegevens in bestuursdocumenten te laten verbeteren.
11.3.
Artikel II.31, eerste lid, van het Bestuursdecreet voorziet in een
principieel recht op openbaarmaking:
“De overheidsinstanties, vermeld in artikel II.28, § 1, zijn verplicht aan
iedereen die erom verzoekt, de gewenste bestuursdocumenten openbaar te
maken door er inzage in te verlenen of er een afschrift van te overhandigen,
of er uitleg over te verschaffen.”
Onder titel II, hoofdstuk 3, afdeling 3 van het Bestuursdecreet
worden de uitzonderingen op dit recht geregeld. Artikel II.39, eerste lid, bepaalt
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.805
IX-10.161-11/17
uitdrukkelijk dat de uitzonderingen op de openbaarheid “geval per geval restrictief
uitgelegd” moeten worden.
Elk beroep op een uitzonderingsbepaling moet bijgevolg
concreet worden gemotiveerd met verwijzing naar de specifieke gegevens, eigen
aan de zaak. Geen enkele uitzonderingsgrond mag de grondslag vormen om aan
een bestuurde systematisch de openbaarheid van bestuur te weigeren.
12.1.
De uitzonderingsgronden vervat in artikel II.34 van het
Bestuursdecreet hebben in beginsel een absolute draagwijdte, maar zijn tegelijk
ook relatief.
12.2.
Wat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer betreft,
luidt deze bepaling:
“Tenzij de aanvraag betrekking heeft op milieu-informatie, wijzen de
overheidsinstanties, vermeld in artikel II.28, § 1, een aanvraag tot
openbaarmaking af als:
1° […]
2° de openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van de
persoonlijke levenssfeer, tenzij de betrokken persoon met de
openbaarmaking instemt;
[…].”
In de parlementaire voorbereiding is eertijds, bij de
totstandkoming van het decreet van 26 maart 2004 ‘betreffende de openbaarheid
van bestuur’ met betrekking tot de absolute uitzonderingsgronden aangestipt
(Parl.St. Vl.Parl. 2002-2003, nr. 1732/1, 24-25):
“[…] dat de overheid de openbaarheid moet weigeren wanneer bepaalde
informatie onder de uitzonderingsgrond valt. Er moet dus geen
belangenafweging plaats vinden tussen het door de uitzonderingsgrond
beschermde belang met het belang van de openbaarheid, en de weigering
tot openbaarmaking moet niet door deze belangenafweging gemotiveerd
worden.”
De openbaarmaking moet dus worden afgewezen van zodra
wordt vastgesteld dat het beschermde belang door de openbaarmaking zou worden
aangetast.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.805
IX-10.161-12/17
13.1.
Hierbij passen twee nuances.
13.2.
Ten eerste heeft het Grondwettelijk Hof in zijn arrest nr. 43/2020
van 12 maart 2020 geoordeeld dat het “absolute” karakter van de in artikel II.34
van het Bestuursdecreet vermelde uitzonderingsgronden niet impliceert dat die
uitzonderingsgronden systematisch mogen worden aangevoerd en op een
automatische wijze worden toegepast. De uitzonderingsgronden dienen
integendeel
beperkend
te
worden
geïnterpreteerd
en
de
betrokken
overheidsinstantie dient steeds in concreto te beoordelen of de openbaarmaking
afbreuk doet aan één van de in die bepaling beschermde belangen.
Die visie sluit aan bij wat in de memorie van toelichting bij het
Bestuursdecreet inzake de bescherming van de persoonlijke levenssfeer is
overwogen (Parl.St. Vl.Parl. 2017-2018, nr. 1656/1, 58):
“Ook deze absolute uitzonderingsgrond heeft een relatief aspect: er is
weliswaar geen afweging met het openbaar belang dat met de openbaarheid
is gediend, maar telkens dient wel in concreto geoordeeld te worden of er al
dan niet een inbreuk is gepleegd op de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer.”
Zoals de Raad van State in arrest nr. 234.609 van 2 mei 2016
reeds heeft geoordeeld, is het derhalve vereist dat concreet wordt nagegaan of de
openbaarmaking op het ogenblik dat ze wordt gevraagd daadwerkelijk afbreuk
doet aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.
13.3.
Ten tweede moet bij deze beoordeling in concreto een juiste
toepassing worden gemaakt van het begrip ‘persoonlijke levenssfeer’.
Gegevens zoals de naam, handtekening en woonplaats, die
toelaten om te spreken van een “identificeerbare natuurlijke persoon” maken in de
concrete omstandigheden van de zaak wel deel uit van de persoonlijke levenssfeer,
nu ze alvast aspecten van de persoonlijkheid van de persoon in zich dragen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.805
IX-10.161-13/17
Het is evenwel niet omdat gegevens een verband vertonen met
de persoonlijke levenssfeer, dat de openbaarmaking ervan ipso facto ook afbreuk
doet aan die persoonlijke levenssfeer. Ook dat moet in concreto worden
onderzocht.
Het motief tot weigering van de openbaarheid in de bestreden
beslissing mag in herinnering worden gebracht:
“Immers en in concreto heeft de beroepsinstantie vastgesteld dat de
29 leveringen werden verricht door 22 verschillende leveranciers, terwijl
slechts 1 leverancier tot 3 facturaties (het hoogste aantal) is overgegaan die
dan nog qua datum en aard rechtstreeks met elkaar in verband staan, zodat
deze als een gezamenlijke levering te aanzien zijn.
Mede gelet de beschouwde periode van 2 jaren, betreft het dus met
zekerheid occasionele leveringen, zonder vaste (commerciële) band tussen
de leverancier en de opdrachtgever. In zulke omstandigheden is de
openbaarmaking van de namen van deze leveranciers, natuurlijke personen
op zichzelf van aard om hun persoonlijke levenssfeer aan te tasten nu ze
aldus kunnen worden geassocieerd met (het kabinet van) de
minister-president, die tot een welbepaalde politieke partij behoort en met
diens maatschappelijke visie / gedachtengoed.”
Die motivering overtuigt er niet van dat de openbaarmaking van
de gegevens afbreuk doet aan de persoonlijke levenssfeer van de betrokken
leveranciers – natuurlijke personen.
Mede gelet op de vaststelling dat de verwerende partij zelfs geen
poging onderneemt om verzoekers argument te weerleggen dat een minister, gelet
op de wetgeving overheidsopdrachten, niet de vrijheid heeft om zich bij de keuze
van leveranciers te laten leiden door de mate waarin zij aanleunen bij zijn politieke
partij of zijn maatschappelijke visie of gedachtengoed – en een levering van
goederen of diensten bijgevolg niet kan doen vermoeden dat er vanuit de optiek
van het bestuur van een dergelijke bejegening sprake is – moet worden
aangenomen dat een handelaar zijnerzijds in de eerste plaats is gedreven door een
winstoogmerk en dus zijn levering van goederen en diensten evenmin in een
ideologisch, maar in een professioneel-economisch kader moet worden gezien.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.805
IX-10.161-14/17
De beroepsinstantie toont in de bestreden beslissing bijgevolg
niet aan dat de openbaarheid afbreuk doet aan de persoonlijke levenssfeer zoals
bedoeld in artikel II.34, 2°, van het Bestuursdecreet.
Daaruit volgt dat de bestreden beslissing niet steunt op motieven
waarvan het feitelijke bestaan naar behoren is bewezen en die in rechte ter
verantwoording van die beslissing in aanmerking kunnen worden genomen.
Het eerste middel is in de aangegeven mate gegrond.
VI. Rechtsplegingsvergoeding
Verzoeker
vraagt
de
toekenning
van
een
rechtsplegingsvergoeding van 770 euro.
19.
Artikel 30/1, § 1, eerste lid, van de gecoördineerde wetten op de
Raad van State luidt:
“De afdeling bestuursrechtspraak kan een rechtsplegingsvergoeding
toekennen, die een forfaitaire tegemoetkoming is in de kosten en honoraria
van de advocaat van de in het gelijk gestelde partij.”
Blijkens voormelde bepaling strekt de rechtsplegingsvergoeding
ertoe een forfaitaire bijdrage te verlenen in de kosten en honoraria van de advocaat
van de in het gelijk gestelde partij. Hoewel verzoeker te dezen kan worden
beschouwd als de in het gelijk gestelde partij, moet worden vastgesteld dat hij geen
beroep heeft gedaan op een advocaat. Er is dan ook geen aanleiding tot het
toekennen van een rechtsplegingsvergoeding.
BESLISSING
-
Het Vlaamse Gewest wordt buiten de zaak gesteld.
-
De Raad van State vernietigt besluit OVB/2021/458bis van de
beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.805
IX-10.161-15/17
overheidsinformatie – afdeling openbaarheid van bestuur van 29 september
2022.
- De Vlaamse Gemeenschap wordt verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 200 euro en een bijdrage van
24 euro.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.805
IX-10.161-16/17
Dit
arrest
is
uitgesproken
te
Brussel,
op
dertien februari
tweeduizend vierentwintig, door de Raad van State, IXe kamer, samengesteld uit:
Geert Van Haegendoren,
kamervoorzitter,
Jurgen Neuts,
staatsraad,
Jim Deridder,
staatsraad,
bijgestaan door
Tiny Temmerman,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Tiny Temmerman
Geert Van Haegendoren
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.805
IX-10.161-17/17