Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373 (2024-04-02)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 259.373 van 2 april 2024 Ruimtelijke ordening, stedenbouw, leefmilieu
en aanverwante aangelegenheden - Plannen van aanleg Beslissing : Verwerping
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Xe KAMER
ARREST
nr. 259.373 van 2 april 2024
in de zaak A. 236.614/X-18.174
In zake :
de NV I.I.
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Joost Bosquet
kantoor houdend te 2650 Edegem
Mechelsesteenweg 326
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
- de GEMEENTE GAVERE
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Veerle Tollenaere
kantoor houdend te 9000 Gent
Koning Albertlaan 128
bij wie woonplaats wordt gekozen
- het VLAAMSE GEWEST
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Kristien Vanderheiden
kantoor houdend te 3000 Leuven
Diestsevest 47/001
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het beroep, ingesteld op 10 juni 2022, strekt tot de
nietigverklaring van het besluit van de gemeenteraad van de gemeente Gavere van
21 februari 2022 houdende de definitieve vaststelling van het gemeentelijk
ruimtelijk uitvoeringsplan ‘Herbestemming Woonuitbreidingsgebieden’.
II. Verloop van de rechtspleging
De verwerende partijen hebben een memorie van antwoord
ingediend en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord
ingediend.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373
X-18.174-1/18
Eerste auditeur Tom De Waele heeft een verslag opgesteld.
De verzoekende partij heeft een laatste memorie ingediend. De
verwerende partijen hebben een laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 22 maart 2024.
Staatsraad Stephan De Taeye heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Joost Bosquet, die verschijnt voor de verzoekende
partij, advocaat Angelique Van De Meirssche, die loco advocaat Veerle Tollenaere
verschijnt voor de eerste verwerende partij, en advocaat Joos Roets, die
loco advocaat Kristien Vanderheiden verschijnt voor de tweede verwerende partij,
zijn gehoord.
Eerste auditeur Tom De Waele heeft een met dit arrest
eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
De verzoekende partij is eigenaar van een aantal percelen grond,
gelegen in het binnengebied “Ommegang” tussen de Hulstraat, de Haagstraat en de
Kerkhofstraat,
ten
oosten
van
de
dorpskern
van
Asper-Gavere
(hierna: verzoeksters percelen), en stelt “actief [te zijn] op het vlak van residentiële
ontwikkelingen”. Verzoeksters percelen zijn overeenkomstig het bij koninklijk
besluit van 24 februari 1977 vastgestelde gewestplan Oudenaarde grotendeels
gelegen in woonuitbreidingsgebied (hierna: WUG).
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373
X-18.174-2/18
3.2.
Op 22 december 2014 verleent het college van burgemeester en
schepenen van de gemeente Gavere een voorwaardelijk gunstig advies over de
vraag van de verzoekende partij tot het verkrijgen van een principieel akkoord
(hierna: PRIAK) voor het aansnijden van het betreffende WUG. Daarbij worden de
volgende voorwaarden gesteld:
“• bij de 1e verkavelingsaanvraag dienen schriftelijke garanties (ovv een
overeenkomst met een sociale huisvestingsmaatschappij) gevoegd mbt de
oprichting van minimum 40 sociale woningen in fase 1;
• tijdens het planproces wordt een mobiliteitseffectenstudie opgemaakt
door en ten laste van de aanvrager;
• het gemeentebestuur en de gecoro worden actief betrokken bij het
planproces.”
3.3.
Op 3 september 2015 verleent de deputatie van de provincieraad
van de provincie Oost-Vlaanderen (hierna: de deputatie) met toepassing van artikel
5.6.6, § 2, van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (hierna: VCRO) het door
de verzoekende partij gevraagde PRIAK, waarbij in een eerste fase ongeveer
100 woongelegenheden worden voorzien, waarvan minstens 40 sociale woningen.
De deputatie laat de mogelijkheid open voor “[e]en latere gefaseerde aansnijding
[…] mits aangetoond wordt dat deze afgestemd is op de behoefte en het
voorzieningenniveau”.
Aan het PRIAK zijn een aantal voorwaarden verbonden: de te
realiseren gemiddelde woondichtheid moet minimaal 15 wooneenheden per
hectare bedragen, er moet voldoende differentiatie in het woonaanbod zijn, er moet
een mobiliteitseffectstudie worden opgemaakt, na de eerste fase moet een verdere
fasering en prioritering worden opgesteld van de geplande woonontwikkeling en
hieraan gekoppeld een onderzoek naar de nodige voorzieningen die dergelijke
ontwikkelingen met zich mee brengen, en het aantal bijkomend gerealiseerde
wooneenheden
zal
in
rekening
worden
gebracht
in
de
volgende
woonbehoeftestudie.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373
X-18.174-3/18
3.4.
Met een brief van 23 november 2015 laat het departement
Ruimte Vlaanderen van de Vlaamse overheid de verzoekende partij weten dat het
de geldigheid van het PRIAK betwist en dat “[o]p het ogenblik dat er een
vergunningsaanvraag voorligt […] een beroepsdossier” zal worden voorbereid.
3.5.
Op 6 juli 2020 keurt het college van burgemeester en schepenen
van de gemeente Gavere de startnota met betrekking tot de opmaak van het
gemeentelijk
ruimtelijk
uitvoeringsplan
‘Herbestemming
Woonuitbreidingsgebieden’ (hierna: het gemeentelijk RUP) goed.
De doelstelling van het plan is blijkens de toelichtingsnota erbij
de volgende:
“In de gemeente Gavere zijn er nog circa 58 ha aan onbebouwde gronden
bestemd als woonuitbreidingsgebied. Maar vanuit het streven naar een
duurzame ruimtelijke ontwikkeling wil de Vlaamse overheid het
bijkomend ruimtebeslag doen afnemen en zoveel mogelijk de open ruimte
vrijwaren. Er moeten dus strategische keuzes voor deze onbebouwde
woonuitbreidingsgebieden in Gavere worden gemaakt.
In het kader van het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan Gavere (2006)
werd reeds beslist om enkele woonuitbreidingsgebieden niet te
ontwikkelen en te behouden als open ruimte. Recent werd een nieuw
onderzoek verricht naar de woonbehoeften (zie hoofdstuk 5) en de
woonuitbreidingsgebieden (zie hoofdstuk 6).
Door de opmaak van het RUP wil het gemeentebestuur de open ruimte die
het landelijk karakter van Gavere mee bepaalt, vrijwaren en beschermen.
Dit is noodzakelijk om ook naar de toekomst toe een duurzaam en
kwaliteitsvol ruimtelijk beleid uit te zetten.
Via de verschillende deelplannen in dit RUP worden de slecht gelegen en
overbodige woonuitbreidingsgebieden herbestemd in het voordeel van de
open ruimte (meestal voor landbouw, soms voor overig groen, natuur en/of
bos).”
Het plan bestaat uit de volgende zes deelplannen:
“1. Semmerzake Aalbroekstraat - Opperweg
2. Semmerzake Dorpstraat - Kriephoekstraat
3. Dikkelvenne Steenberglos
4. Asper-dorp Veldstraat – Steenweg
5. Asper-dorp Steenweg (ten zuidoosten)
6. Asper-dorp Haagstraat – Hulstraat.”
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373
X-18.174-4/18
3.6.
Verzoeksters percelen bevinden zich binnen het deelplan 6, met
een oppervlakte van 98.581 m². Gelet op het bestaan van het PRIAK wordt er
initieel voor geopteerd om in het deelplan 6 het WUG hoofdzakelijk (75%) te
schrappen en voor maximum 25% te behouden voor woonontwikkeling.
3.7.
Nadat een publieke consultatie en twee participatiemomenten
werden georganiseerd, keurt het college van burgemeester en schepenen van de
gemeente Gavere de scopingnota op 25 januari 2021 goed.
3.8.
Op 16 februari 2021 beslist het team Milieueffectrapportage van
de Vlaamse overheid (hierna: team Mer) dat de opmaak van een
planmilieueffectrapport (hierna: plan-MER) niet nodig is.
3.9.
Op 22 maart 2021 keurt het college van burgemeester en
schepenen van de gemeente Gavere het voorontwerp van het gemeentelijk RUP
goed. Op 22 april 2021 vindt over het voorontwerp van het gemeentelijk RUP een
plenaire vergadering plaats.
3.10.
Op 12 april 2021 verleent de dienst Ruimtelijke Planning van de
provincie Oost-Vlaanderen het volgende advies:
“Het
voorontwerp
gemeentelijk
RUP
‘Herbestemming
woonuitbreidingsgebieden’ te Gavere wordt gedeeltelijk gunstig
geadviseerd. In de huidige vorm kunnen volgende elementen van het RUP
in een latere fase aanleiding geven tot schorsing:
o Het omzetten van niet bebouwde percelen van woonuitbreidingsgebied
naar woongebied (zone voor groepswoningbouwproject met bescheiden
en/of sociaal woonaanbod) mits het niet verantwoord kan worden vanuit
een woonbehoefte of mits compensatie.”
3.11.
Het departement Omgeving van de Vlaamse overheid stelt in
zijn advies van 14 april 2021:
“Volgende elementen uit het richtinggevende gedeelte van het GRS
Gavere, actueel nog steeds van kracht, zijn relevant voor de beoordeling
van het plan:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373
X-18.174-5/18
Er wordt geopteerd voor kernversterking door het aansnijden van de
woongebieden
gelegen
nabij
de
respectievelijke
kernen.
Woonuitbreidingsgebieden worden binnen de planperiode niet
aangesneden.
[…]
Ook binnen de kern Asper wordt beoogd geen woonuitbreidingsgebieden
aan te snijden binnen de planperiode.
De gemeente wenst echter niet over te gaan tot het definitief schrappen van
woonuitbreidingsgebieden, omwille van de mogelijke financiële gevolgen.
Het GRS Gavere werd door de deputatie goedgekeurd met in acht name
van een aantal overwegingen, met uitdrukkelijke vermeld[i]ng dat er geen
woonuitbreidingsgebieden kunnen worden aangesneden omwille van een
ontbrekende woonbehoefte. De richtlijnen om het aansnijden van een
woonuitbreidingsgebied te verantwoorden staan vermeld in de
omzendbrief RO 2002/03 en zijn ook verankerd in het provinciaal
ruimtelijk structuurplan Oost-Vlaanderen.
Het deelplan voor het woonuitbreidingsgebied Haagstraat-Hulstraat te
Asper grijpt weliswaar terug naar een principieel akkoord voor het
woonuitbreidingsgebied ‘Ommegang’ dat op 3 september 2015 door de
deputatie van de provincie Oost-Vlaanderen werd verleend, in toepassing
van artikel 5.6.6.§2 VCRO. We wijzen evenwel op het feit dat de
geldigheid van dit principieel akkoord door het departement Omgeving
werd betwist middels een schrijven aan de betrokkenen op
23 november 2015.
De toelichtingsnota maakt duidelijk dat in de gemeente Gavere reeds een
overaanbod aan bouwgronden aanwezig is in woongebied. Het aansnijden
van woonuitbreidingsgebied in functie van de algemene woonbehoefte kan
bijgevolg niet worden verantwoord.
Naast de verantwoording vanuit artikel 5.6.5. VCRO moet de
planologische verankering van de sociale huisvesting ook worden
verantwoord door maatregelen die vereist zijn voor de verwezenlijking van
het bindend sociaal objectief, vermeld in artikel 4.1.2 van het decreet van
27 maart 2009 betreffende het grond- en pandenbeleid. Ook dergelijke
verantwoording ontbreekt.
Samengevat wordt een gunstig advies verleend voor 4 van de 6 deelplannen
voor een herbestemming naar een ‘gemengd openruimtegebied’. Er wordt
voorbehoud gemaakt bij 2 deelplannen, ‘Asper-dorp Veldstraat Steenweg’ & ‘Asper-dorp Haagstraat - Hulstraat’, met name inzake het
bijkomend voorzien van een 130-tal woningen omwille van de
bovenvermelde overwegingen. De zones voor groepswoningbouwproject
met bescheiden en/of sociaal woonaanbod in deze deelplannen worden
ongunstig geadviseerd.”
3.12.
Op 12 mei 2021 oordeelt het team Mer nogmaals dat de opmaak
van een plan-MER niet nodig is.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373
X-18.174-6/18
3.13.
Met een besluit van 21 juni 2021 stelt de gemeenteraad van de
gemeente Gavere het ontwerp van het gemeentelijk RUP voorlopig vast.
Verzoeksters percelen krijgen alle de bestemming ‘zone voor gemengd
openruimtegebied’.
3.14.
Gedurende het openbaar onderzoek, dat van 16 augustus tot
14 oktober 2021 over het ontwerp van het gemeentelijk RUP wordt gehouden,
worden 14 bezwaarschriften ingediend, onder meer door de verzoekende partij die
zich tegen de herbestemming van haar percelen verzet en daarbij op het PRIAK
wijst.
3.15.
De gemeentelijke commissie voor ruimtelijke ordening
(hierna: de Gecoro) van de gemeente Gavere behandelt de ingediende bezwaren en
brengt op 7 december 2021 een gunstig advies uit over het ontwerp van het
gemeentelijk RUP.
3.16.1.
Met het bestreden besluit van 21 februari 2022 stelt de
gemeenteraad van de gemeente Gavere het gemeentelijk RUP definitief vast. De
percelen van de verzoekende partij worden tot ‘zone voor gemengd
openruimtegebied’ (artikel 1) bestemd.
De stedenbouwkundige bestemmingsvoorschriften voor deze
zone luiden:
“Binnen dit gebied zijn landbouw, natuur- en bosontwikkeling en/of
landschapszorg de hoofdfuncties.
Laagdynamisch recreatief medegebruik en waterbeheersing zijn
ondergeschikte functies.
Alle werken, handelingen en wijzigingen die nodig of nuttig zijn voor deze
functies zijn toegelaten.”
De stedenbouwkundige inrichtingsvoorschriften voor de ‘zone
voor gemengd openruimtegebied’ bepalen:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373
X-18.174-7/18
“Het openruimtegebied is in principe een bouwvrij gebied. In het gebied
zijn uitsluitend kleinschalige gebouwen en infrastructuur toegelaten die
noodzakelijk zijn voor het beheer van het gebied. Het gaat om:
• gebouwen en constructies met een beperkte omvang voor landbouw (bv.
schuilhokken voor dieren), natuur- en bosontwikkeling en/of
landschapszorg.
• het herstellen, heraanleggen of verplaatsen van bestaande openbare
wegen en nutsleidingen.
• kleinschalige infrastructuur gericht op natuureducatie en paden voor
recreatief medegebruik.
• kleinschalige infrastructuur die nodig of nuttig is voor het beheersen van
overstromingen of het voorkomen van wateroverlast buiten de natuurlijke
overstromingsgebieden, voor zover de technieken van natuurtechnische
milieubouw gehanteerd worden.
Het oprichten van nieuwe agrarische bedrijven is niet toegelaten.
Bij de inrichting, de aanleg en het beheer van groen moet ervoor gezorgd
worden dat dit groen streekeigen, biodiversiteitsrijk en bijenvriendelijk is.”
3.16.2.
Het grafische plan bij het gemeentelijk RUP is het volgende:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373
X-18.174-8/18
IV. Onderzoek van de middelen
A. Eerste middel
Uiteenzetting van het middel
4.1.
De verzoekende partij voert in een eerste middel de schending
aan van de artikelen 1.1.4 en 2.2.5, § 1, 6°, VCRO, alsook van het
materiëlemotiverings- zorgvuldigheids- en vertrouwensbeginsel als algemene
beginselen van behoorlijk bestuur.
Zij betoogt dat de ruimtelijke beleidsopties van het gemeentelijk
RUP voor haar gronden haaks staan op wat beslist werd met het PRIAK. Het
PRIAK werd ten onrechte niet betrokken bij de opmaak van het gemeentelijk RUP
en het blijkt evenmin dat er sindsdien geactualiseerde gegevens zouden zijn die
nopen tot een gewijzigde visie. De in het gemeentelijk RUP verdedigde
“diametraal tegengestelde visie” vindt evenmin steun in de toepasselijke
ruimtelijke structuurplanning. Artikel 5.6.6, § 2, VCRO bepaalt uitdrukkelijk dat
in een PRIAK wordt bevestigd “dat de vooropgestelde ontwikkeling ingepast kan
worden in het lokaal woonbeleid, zoals vormgegeven in het gemeentelijk
ruimtelijk structuurplan en desgevallend in andere openbare beleidsdocumenten”.
In casu heeft de deputatie een PRIAK verleend voor de invulling van het gebied
met een honderdtal woningen in een eerste fase, akkoord dat door een
voorwaardelijk gunstig advies van de gemeente werd voorafgegaan. In dat advies
heeft de gemeente de uitgangspunten van haar gemeentelijk ruimtelijk
structuurplan (hierna: GRS) bij haar beoordeling betrokken, evenals de behoefte
tot ontwikkeling van het betreffende WUG. De verzoekende partij beroept zich op
de verworven rechten van het PRIAK en wijst erop dat de eerste versie van het
gemeentelijk RUP om reden van het PRIAK nog erin voorzag dat 25% van het
deelgebied 6 voor woonontwikkeling werd voorbehouden. De gemeente bedient
zich van “gemeenplaatsen” om de ommekeer in haar beleid te verantwoorden. De
verzoekende partij verwijst verder naar het “voorstel van decreet betreffende
‘woonreservegebieden’ in ruime zin”, dat voor toekomstige aanvragen uitgaat van
een bijzondere regeling: “woonuitbreidingsgebieden worden tot 2040 ‘onder een
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373
X-18.174-9/18
stolp’ geplaatst en zijn enkel aansnijdbaar via een gemeentelijk vrijgavebesluit”.
“Overgangsmatig stipuleert het voorstel evenwel dat op de datum van de
inwerkingtreding ervan lopende vergunningsaanvragen verder kunnen worden
behandeld op grond van het ‘oude’ recht (groepswoningbouw, globale
verkaveling, huidige regeling voor sociale woonorganisaties én principiële
akkoorden). Op basis van bestaande principiële akkoorden zullen ook nog
aanvragen
ingewilligd
kunnen
worden,
op
voorwaarde
dat
deze
omgevingsaanvragen ingeleid worden binnen een jaar vanaf de inwerkingtreding
van de nieuwe decretale regeling”. Ten slotte is er geen enkele afweging gebeurd
van de belangen van de verzoekende partij.
4.2.
In haar memorie van wederantwoord merkt de verzoekende
partij op dat er geen gedegen motivering voorligt om met het bestreden
gemeentelijk RUP iets anders te beslissen dan wat met het PRIAK werd beslist.
Het standpunt van het departement Ruimte van de Vlaamse overheid is weinig
meer dan een “ongemotiveerde zienswijze”. De elementen die in het advies van de
Gecoro worden aangehaald, kunnen niet volstaan om het PRIAK te negeren.
4.3.
hoofding
De verzoekende partij stelt in haar laatste memorie, onder de
“Principes
betreffende
de
herbestemming
van
woonuitbreidingsgebieden”, dat een “kwalificatie als materiële onteigening” zich
opdringt, wat slechts mogelijk is onder de strikte modaliteiten als bepaald in
artikel 16 van de Grondwet. De ernstige en duurzame eigendomsbelemmering zou
aanleiding kunnen geven “tot een verplichte aankoop vanwege de gemeente
Gavere”.
Verder bekritiseert de verzoekende partij de “gewijzigde
conclusie” van de gemeente Gavere “op basis van dezelfde of reeds in 2015
gekende feitelijke gegevens dewelke niet op een gedegen wijze wordt gemotiveerd
in de bestreden beslissing en het administratief dossier”. De verschillende
elementen waar de Gecoro naar verwijst waren reeds ten tijde van het PRIAK
bekend en worden nu zonder gedegen motivering aangewend om een
tegenovergesteld besluit te nemen. Ook wordt de uit het PRIAK blijkende nood
aan sociale woningen volledig miskend door de bestreden beslissing.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373
X-18.174-10/18
Beoordeling
5.1.
Het artikel 5.6.6, § 2, VCRO, waarop de verzoekende partij zich
beroept, voorziet dat de deputatie in een PRIAK voor een WUG bevestigt “dat de
vooropgestelde ontwikkeling ingepast kan worden in het lokaal woonbeleid, zoals
vormgegeven in het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan en desgevallend in
andere openbare beleidsdocumenten”. De deputatie moet daartoe voorafgaand het
advies inwinnen van de gemeenteraad. Een PRIAK verplicht de gemeente er ook
toe om binnen het jaar een voorontwerp van RUP op te maken. Op basis van een
PRIAK kan een omgevingsvergunning voor het bouwen van woningen of voor het
verkavelen van gronden in woonuitbreidingsgebied worden verleend.
5.2.1.
Vastgesteld zij dat de verzoekende partij ten tijde van de opmaak
van het bestreden gemeentelijk RUP nog geen enkel initiatief had genomen tot het
verkrijgen van een omgevingsvergunning ter uitvoering van het haar reeds op
3 september 2015
verleende
PRIAK
voor
het
bouwen
van
ongeveer
100 woongelegenheden (in een eerste fase). Precies gelet op het PRIAK, heeft de
plannende overheid in eerste instantie beslist om 25% van de gronden van het
betreffende deelgebied 6 voor te behouden als “strategische woonreserve”. Nadat
was gebleken dat het departement Omgeving van de Vlaamse overheid en de
dienst Ruimtelijke Planning van de provincie Oost-Vlaanderen tegen het behoud
van een woonontwikkelingsmogelijkheid zijn, omdat dit niet vanuit een
woonbehoefte kan worden verantwoord, heeft de plannende overheid de
mogelijkheid tot woonontwikkeling geschrapt.
5.2.2
In haar advies verwijst de Gecoro naar de voormelde adviezen
van het departement Omgeving en de dienst Ruimtelijke Planning en merkt zij
verder op dat het PRIAK reeds uit 2015 dateert, dat het deelgebied ongeveer 10 ha
groot is en daarom nog steeds een rol te vervullen heeft voor landbouw of andere
openruimtefuncties, dat in de toelichtingsnota bij het gemeentelijk RUP werd
aangegeven dat er geen aantoonbare kwantitatieve woonbehoefte is om het
woonuitbreidingsgebied aan te snijden, dat de toelichtingsnota rekening houdt met
meer recente “huishoudens-prognoses” voor de gemeente en dat het geen zin heeft
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373
X-18.174-11/18
om rekening te houden met oude cijfers uit 2015, dat de mogelijke bijdrage aan een
kwalitatieve afwerking van de dorpskern van Asper geen afdoende argument
vormt om een woonuitbreidingsgebied te ontwikkelen nu de open ruimte vanuit die
redenering steeds verder kan aangesneden worden, dat het kwestieuze gebied naar
het oosten onmiddellijk aansluit bij de waardevolle Scheldevallei die de gemeente
onbebouwd wenst te houden, en dat het gebied zonder woonontwikkeling
doorwaadbaar
blijft,
waarvoor
op
het
grafische
plan
een
fiets-
en
wandelverbinding wordt aangeduid. In haar verzoekschrift gaat de verzoekende
partij aan deze overwegingen van de Gecoro voorbij, evenzeer als aan de
overweging van de Gecoro dat “[d]e differentiatie met sociale woningen […] geen
rol [speelt] als er geen aantoonbare woonbehoefte is”. Eerst in haar memorie van
wederantwoord bekritiseert de verzoekende partij dit antwoord van de Gecoro als
zijnde een “boutade”. Daargelaten de tijdigheid van haar betoog, kan het ten
gronde niet overtuigen. Anders dan de verzoekende partij het advies van het
departement Omgeving in dit verband leest, wijst dit departement erop dat een
planologische verankering van de sociale huisvesting – zoals gewenst door
verzoekster – niet wordt verantwoord door maatregelen vereist voor de
verwezenlijking van het bindend sociaal objectief (randnummer 3.11).
5.2.3.
In de toelichtingsnota bij het gemeentelijk RUP, waarnaar de
Gecoro verwijst, wordt onder hoofdstuk 5 stilgestaan bij de actuele woonbehoefte
in Gavere, vertrekkend van de verwachte algemene demografische evolutie en de
evolutie van het aantal huishoudens voor 2020, 2030 en 2035. Die cijfers worden
gerelateerd aan de woonbehoefte, die wordt ingeschat op 541 wooneenheden voor
het tijdvak 2020-2035. Daar staat tegenover dat er op het grondgebied van Gavere
juridisch een onbebouwd potentieel aanbod voorradig is in het woongebied van
71,7 ha en dat op dergelijke oppervlakte 1.076 wooneenheden kunnen worden
gerealiseerd, waarbij ook nog de “mogelijkheden vanuit leegstand, verdichting en
reconversie” moeten worden geteld (toelichtingsnota, p. 63). Confronteert men de
geschatte woonbehoefte met het bestaande aanbod, dan resulteert dit voor de jaren
2020-2035 in een positieve balans van 535 (1.076-541) mogelijk te realiseren
wooneenheden. Aldus blijkt er voor die periode dubbel zoveel woonaanbod te zijn
als er woonbehoefte bestaat. De conclusie in de toelichtende nota bij het
gemeentelijk
RUP
luidt
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373
dan
ook
“dat
de
grote
reserve
aan
X-18.174-12/18
woonuitbreidingsgebieden vanuit een kwantitatieve behoefteberekening feitelijk
overbodig is” (toelichtingsnota, p. 65). Er bestaat gezien die cijfergegevens
volgens de plannende overheid geen noodzaak om de op het grondgebied van de
gemeente Gavere aanwezige 58 ha WUG aan te wenden voor woonontwikkeling.
5.2.4.
Verder in de toelichtingsnota wordt een multicriteria-analyse
gemaakt met betrekking tot de in het gemeentelijk RUP opgenomen WUG’s. Wat
het kwestieuze deelgebied 6 betreft, wordt overwogen dat andere WUG’s
gunstiger gelegen zijn, dat de ontwikkeling van dit WUG zou zorgen voor een
verdere inname en versnippering van de open ruimte en het landschap (bijkomend
ruimtebeslag), dat de gronden in oostelijke richting palen aan de waardevolle
Scheldevallei die de gemeente onbebouwd wenst te houden overeenkomstig de
visie van het GRS, dat een aansnijding van het WUG zou zorgen voor een verdere
afname van het landbouwareaal, dat de gronden door hun excentrische ligging
minder gunstig gelegen zijn voor een duurzame mobiliteitsontsluiting (te voet, per
fiets of via het openbaar vervoer), dat een nieuwe woonwijk op deze locatie “nog
meer autoverplaatsingen en nog meer uitstoot van fijn stof, CO² of andere
luchtverontreiniging [zou] veroorzaken”, dat andere WUG’s dichter liggen bij
openbaar vervoersknooppunten (bv. treinstations) en beter aansluiten op meerdere
buslijnen met een hogere frequentie, en dat er in de omgeving ten slotte slechts een
“gemiddelde voorzieningengraad” aanwezig is en “andere woongebieden […]
dichter aansluiten bij de kern en de voorzieningen in het centrum van Gavere”
(toelichtingsnota, p. 86).
5.3.
Aldus ligt een afdoende motivering voor om het kwestieuze
WUG tot gemengd openruimtegebied te herbestemmen. Het PRIAK heeft niet als
rechtsgevolg dat verzoeksters gronden te allen tijde een residentiële bestemming
dienen te krijgen. Herhaald zij in dit verband overigens dat de verzoekende partij
bij de start van het planningsproces in 2020 nog steeds geen omgevingsvergunning
voor haar woonproject had aangevraagd, ofschoon het PRIAK al van 2015
dateerde.
5.4.
Dat een verzoekende partij er andere opvattingen op nahoudt
over de planologische invulling van een gebied, impliceert nog niet dat de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373
X-18.174-13/18
beleidskeuze van de plannende overheid strijdig is met artikel 1.1.4 VCRO of
anderszins onwettig is. De verzoekende partij gaat goeddeels voorbij aan de
argumenten die de plannende overheid ertoe hebben gebracht om haar gronden tot
gemengd openruimtegebied te herbestemmen. Anders dan zij dit blijkbaar ziet,
was niet alles reeds gekend ten tijde van de beslissing over het PRIAK in 2015. In
de toelichtingsnota bij het gemeentelijk RUP wordt erop gewezen dat “[r]ecent
[…] een nieuw onderzoek [werd] verricht naar de woonbehoeften (zie hoofdstuk 5)
en de woonuitbreidingsgebieden (zie hoofdstuk 6)”. In dit verband zij gewezen op
het gestelde onder randnummer 5.2.3 en in het bijzonder het gegeven dat er
blijkens het nieuwe onderzoek voor de periode 2020-2035 dubbel zoveel
woonaanbod zal zijn als er woonbehoefte bestaat. De verzoekende partij wijst er in
haar verzoekschrift (p. 5) zelf op dat ten tijde van het kwestieuze PRIAK de
provincie Oost-Vlaanderen uitging van “een tekort van 64 wooneenheden [wat]
overeen[stemt] met de beoogde eerste fase van de ontwikkeling (totaal
ca. 100 woningen waarvan 40 sociaal)” en een “aangroei […] met 315
huishoudens in deze periode 2012-2020”. Het betoog van de verzoekende partij dat
er “betreffende de woonbehoefte en de bevolkingscijfers […] geen sprake [is] van
nieuwe inzichten dewelke niet aanwezig waren ten tijde van het toekennen van het
principieel akkoord” en dat “[d]e conclusies betreffende woonbehoefte en
bevolkingscijfers […] in de geactualiseerde studies naar aanleiding van de
opstelling van het RUP dezelfde [zijn] als bij de vaststelling van het PRIAK in
2015”, kan gezien het voormelde niet begrepen, laat staan gevolgd, worden.
5.5.
Anders dan de verzoekende partij dit ziet, is een en ander wel
degelijk inpasbaar in de bepalingen van het GRS, dat – zoals het departement
Omgeving in zijn advies van 14 april 2021 aangeeft (randnummer 3.11) – in
beginsel opteert voor kernversterking en het niet aansnijden van WUG’s. Zoals in
het PRIAK zelf wordt aangegeven, stelt het provinciaal ruimtelijk structuurplan
van Oost-Vlaanderen daarbij aansluitend dat het bestaande juridisch-planologisch
aanbod prioritair benut dient te worden en dat het enkel in gemotiveerde gevallen
te verantwoorden is om nieuwe WUG’s aan te snijden.
5.6.
Gelet op wat voorafgaat, wordt geen schending van de
aangevoerde rechtsregels aangetoond.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373
X-18.174-14/18
5.7.
In zoverre de verzoekende partij in haar laatste memorie een
schending van artikel 16 van de Grondwet aanvoert, is dit laattijdig en is het middel
onontvankelijk.
5.8.
Het middel wordt verworpen.
B. Tweede en derde middel
Uiteenzetting van de middelen
De verzoekende partij voert in een tweede middel de schending
aan van artikel 4.2.3 van het decreet van 5 april 1995 ‘houdende algemene
bepalingen
inzake
milieubeleid’
(hierna:
DABM),
alsook
van
het
materiëlemotiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel als algemene beginselen van
behoorlijk bestuur.
Zij meent in een eerste middelonderdeel dat niet kon worden
voorbijgegaan aan de verplichting om een plan-MER op te stellen. Ten onrechte is
de plannende overheid er daarbij van uitgegaan dat het gemeentelijk RUP het
gebruik bepaalt van een klein gebied op lokaal niveau of een kleine wijziging
inhoudt.
Volgens
een
tweede
middelonderdeel
voert
de
plan-MER-screening de planologische toets niet correct uit. De screening gaat ten
onrechte uit van de feitelijke toestand van het gebied en houdt geen rekening met
“de planologische mogelijkheden tot tenuitvoerlegging van de residentiële
bestemming (groepswoningbouw of uitvoering PRIAK)”.
Luidens een derde middelonderdeel dienden “de (socio-)
economische effecten van de voorgestelde planologische regeling” bij de
effectbeoordeling te worden betrokken. Een afweging van de economische
gevolgen van het bouwverbod binnen de discipline ‘mens’ is nooit gebeurd.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373
X-18.174-15/18
Het derde middel is afgeleid uit de schending van
artikel 36ter, § 3, van het decreet van 21 oktober 1997 ‘betreffende het
natuurbehoud en het natuurlijk milieu’ (hierna: decreet natuurbehoud) en van het
zorgvuldigheidsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, en uit de
ontstentenis van de rechtens vereiste feitelijke en juridische grondslag.
De
verzoekende
partij
bekritiseert
dat
geen
passende
beoordeling of minstens een “voortoets” is gebeurd, zoals vereist door artikel 36ter
van het decreet natuurbehoud. In de nabijheid (5 km) van het plangebied bevindt
zich het habitatrichtlijngebied ‘Bossen van de Vlaamse Ardennen en andere
Zuidvlaamse Bossen’. Het gemengd openruimtegebied maakt verzuring door
landbouw mogelijk, zodat een passende beoordeling diende te worden opgemaakt.
Beoordeling
8.1.
Overeenkomstig artikel 4.2.3, § 1, DABM wordt “[h]et plan of
programma, dat overeenkomstig artikel 4.2.1, onder het toepassingsgebied van dit
hoofdstuk valt, […] alvorens het kan worden goedgekeurd, aan een
milieu-effectrapportage onderworpen in de gevallen bepaald in dit hoofdstuk”.
Deze milieueffectrapportage beoogt, overeenkomstig artikel 4.1.4, § 1, DABM, in
de besluitvorming over acties die aanzienlijke milieueffecten kunnen veroorzaken
aan het milieubelang een plaats toe te kennen die evenwaardig is aan de sociale,
economische en andere maatschappelijke belangen. Een plan-MER geeft
overeenkomstig artikel 4.1.1, § 1, 7°, DABM dan ook aan op welke wijze de
aanzienlijke milieueffecten vermeden, beperkt, verholpen of gecompenseerd
kunnen worden.
Luidens artikel 36ter, § 3, eerste lid, van het decreet
natuurbehoud dient een plan dat, afzonderlijk of in combinatie met één of meerdere
bestaande
of
voorgestelde
activiteiten,
plannen
of
programma’s,
een
betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van een speciale
beschermingszone kan veroorzaken, zonder dat die vergunningsplichtige activiteit
of dat plan of programma direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van
een gebied in de speciale beschermingszone in kwestie, onderworpen te worden
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373
X-18.174-16/18
aan een passende beoordeling wat betreft de betekenisvolle effecten voor de
speciale beschermingszone. Volgens § 4 van datzelfde artikel mag de overheid die
over een plan moet beslissen het plan in de regel slechts goedkeuren indien het
geen betekenisvolle aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken
speciale beschermingszone kan veroorzaken.
8.2.
Blijkens de uiteenzetting van haar belang in haar verzoekschrift
bekritiseert de verzoekende partij het “de facto bouwverbod” van het gemeentelijk
RUP. Zij wenst het “principieel goedgekeurde project tot groepswoningbouw
(honderdtal woningen, waarvan 40 sociale woningen)” te realiseren, en “haar
eigendommen op lucratieve wijze te ontwikkelen en het principieel akkoord verder
uit te voeren”. De verzoekende partij besluit dat het behoud van de bestemming
woonuitbreidingsgebied de realisatie van haar project “opnieuw mogelijk” maakt.
Het belang van de verzoekende partij bij huidig beroep bestaat er in wezen dan ook
in haar project van groepswoningbouw, met in een eerste fase de bouw van een
honderdtal woningen, te kunnen realiseren.
8.3.
In dit licht moet worden vastgesteld dat de onregelmatigheid die
verzoekster in het tweede en het derde middel aanvoert haar niet in haar belangen
kan schaden. Integendeel zijn de rechtsregels die door het tweede en het
derde middel geschonden worden geacht, en de natuurbelangen die ze beogen,
juist van aard om de toelaatbare bestemmingen nog meer te beperken teneinde de
natuur nog meer te vrijwaren. Sowieso echter zullen zij niet kunnen leiden tot een
realisatie van verzoeksters project. Zoals gezien bestaat verzoeksters project er
immers in (in een eerste fase) een woonwijk met een honderdtal woningen te
realiseren, met een te verwachten toename van autoverplaatsingen, uitstoot van fijn
stof, CO² en mogelijk andere luchtverontreiniging (zie randnummer 5.2.4).
In deze omstandigheden dringt het zich op dat verzoekster geen
belang erbij heeft het tweede en het derde middel te doen gelden. De
desbetreffende ontvankelijkheidsexcepties van de eerste verwerende partij zijn
gegrond.
8.4.
De middelen zijn onontvankelijk.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373
X-18.174-17/18
BESLISSING
-
De Raad van State verwerpt het beroep.
-
De verzoekende partij wordt verwezen in de kosten van het beroep tot
nietigverklaring, begroot op een rolrecht van 200 euro, op een bijdrage van
22 euro, en op een rechtsplegingsvergoeding van 770 euro, die verschuldigd is
aan elk van de verwerende partijen.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op twee april tweeduizend vierentwintig, door
de Raad van State, Xe kamer, samengesteld uit:
Johan Lust,
kamervoorzitter,
Stephan De Taeye,
staatsraad,
David D’Hooghe,
staatsraad,
bijgestaan door
Silvan De Clercq,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Silvan De Clercq
Johan Lust
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.373
X-18.174-18/18