Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.408 (2024-04-08)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 259.408 du 8 avril 2024 Aménagement du territoire, urbanisme,
environnement et affaires connexes - Voirie Décision : Rejet
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
XIIIe CHAMBRE
ARRÊT
no 259.408 du 8 avril 2024
A. 234.128/XIII-9336
En cause :
la ville de la Louvière,
représentée par son collège communal,
ayant élu domicile chez
Me Louis VANSNICK, avocat,
chaussée de Tubize 481
1420 Braine-l’Alleud,
contre :
la Région wallonne,
représentée par son Gouvernement,
ayant élu domicile chez
Mes Etienne ORBAN DE XIVRY, avocat,
boulevard du Midi 29
6900 Marche-en-Famenne,
Partie intervenante :
la société anonyme EVILLAS,
ayant élu domicile chez
Me Emilie DUMORTIER, avocat,
chaussée de Wavre 1945
1160 Bruxelles.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite le 16 juillet 2021 par la voie électronique, la
partie requérante demande l’annulation de l’arrêté du 17 mai 2021 par lequel le
ministre de l’Aménagement du territoire accorde à la partie intervenante une
autorisation portant création de voiries communales sur plusieurs parcelles situées à
Houdeng-Aimeries (La Louvière).
II. Procédure
Par une requête introduite le 25 août 2021, la société anonyme
(SA) Evillas a demandé à être reçue en qualité de partie intervenante.
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Cette intervention a été accueillie par une ordonnance du 27 septembre
2021.
Le dossier administratif a été déposé.
Les mémoires en réponse, en réplique et en intervention ont été
régulièrement échangés.
Mme Gaëlle Werquin, auditeur au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur
la base de l’article 12 du règlement général de procédure.
Le rapport a été notifié aux parties.
Les parties requérante et intervenante ont déposé un dernier mémoire.
Par une ordonnance du 29 février 2024, l’affaire a été fixée à l’audience
du 28 mars 2024.
M. Luc Donnay, conseiller d’État, a exposé son rapport.
Me Louis Vansnick, avocat, comparaissant pour la partie requérante,
Me Bénédicte Hendrickx, loco Me Etienne Orban de Xivry, avocat, comparaissant
pour la partie adverse, et Me Emilie Dumortier, avocat, comparaissant pour la partie
intervenante, ont été entendus en leurs observations.
Mme Gaëlle Werquin, auditeur, a été entendue en son avis conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits
- La partie intervenante est propriétaire de plusieurs parcelles situées à
Houdeng-Aimeries, au sein d’un îlot délimité par la rue de la Gripagne, la rue de
l’Hospice, la rue de l’Infante Isabelle, la rue du Home et l’avenue du Bailli.
L’ensemble formé par ces parcelles est situé en zone d’aménagement
communal concerté (ZACC) et en zone d’habitat au plan de secteur, ainsi qu’en
zone d’habitat ouvert, en zone d’habitat en ordre continu et en zone de cours et
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jardins au plan de destination du schéma d’orientation local (SOL), dénommé « La
Gripagne », approuvé par un arrêté ministériel du 31 juillet 2003.
2. Le 6 juillet 2018, la partie intervenante introduit auprès de la ville de
La Louvière une première demande de permis d’urbanisation ayant pour objet la
construction d’un quartier résidentiel à Houdeng-Aimeries sur des parcelles
cadastrées 11ème division, section C, n°s 168 C, 145 K 2, 145 H 2, 149 G 3,
149H3Pie,150, 144 P 5, 143 S, 151 S 4, 154 A, 148 B, 147 B, 155 B, 156 B, 157 Y,
173 B, 172 B 2 et 161 E 2.
3. Le 29 mars 2019, elle renonce à cette demande.
4. Le 16 mai 2019, elle introduit auprès de la ville de La Louvière une
seconde demande de permis d’urbanisation ayant pour objet la construction d’un
quartier résidentiel sur les mêmes parcelles.
Cette demande est accompagnée d’une demande de création d’une voirie
principale reliant la rue de l’Hospice à l’avenue du Bailli, en reliant une nouvelle
place « Est » et de voiries résidentielles aménagées selon le modèle de l’espace
partagé, l’une reliant le nouveau quartier à la rue du Home, l’autre formant une
boucle interne au projet.
5. La demande fait l’objet d’un accusé de réception complet le 5 juin
2019.
6. Une enquête publique est organisée du 1er juillet au 2 septembre 2019.
Elle donne lieu à une pétition signée par 25 réclamants et à quatre réclamations.
7. Les avis de plusieurs instances et services sont sollicités et obtenus.
En particulier, la commission royale des monuments, sites et fouilles (CRMSF) émet
un avis défavorable le 2 juillet 2019.
8. Le 8 juin 2020, le collège communal de La Louvière décide de
reporter l’examen de la demande de permis d’urbanisation à une prochaine séance.
9. Le 29 juin 2020, il propose de mettre le point relatif à l’ouverture ou
la modification et la création des voiries du projet à l’ordre du jour du prochain
conseil communal et émet un avis défavorable sur le projet.
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- Le 27 octobre 2020, la partie intervenante adresse au conseil
communal le rappel visé à l’article 16, alinéa 1er, du décret du 6 février 2014 relatif à
la voirie communale.
- Le 17 novembre 2020, le conseil communal de La Louvière décide
de refuser l’ouverture des voiries.
Cette décision fait l’objet d’un affichage du 3 au 23 décembre 2020.
- Le 11 décembre 2020, la partie intervenante introduit auprès du
Gouvernement wallon un recours administratif à l’encontre de la décision implicite
de refus d’ouverture de voirie du conseil communal. Ce recours est réceptionné le
15 décembre 2020.
- Le 24 décembre 2020, la direction juridique, des recours et du
contentieux (DJRC) du SPW territoire, logement, patrimoine, énergie (SPW-TLPE)
invite la ville de La Louvière et le fonctionnaire délégué à lui transmettre différentes
pièces.
- Le 26 janvier 2021, la DJRC délivre un accusé de réception de
dossier complet du recours le 12 janvier 2021.
- Le 2 mars 2021, la ville de La Louvière dépose une note dans le
cadre de l’instruction du recours administratif et la transmet à la partie intervenante.
Cette note mentionne l’existence de la décision du 17 novembre 2020
adoptée par le conseil communal.
- Le 8 mars 2021, la DJRC adresse un courrier au ministre de
l’Aménagement du territoire dans lequel elle précise que le délai ultime de
notification de la décision sur recours est le 12 mars 2021 (calculé comme suit :
réception des compléments de la commune en date du 12 janvier 2021 + 60 jours).
En annexe à ce courrier figure une proposition de décision d’irrecevabilité de
recours.
- Le 11 mars 2021, le ministre adopte une décision déclarant
prématuré le recours introduit par la partie intervenante, à défaut de notification au
demandeur de la décision du conseil communal au sens de l’article 17 du décret du 6
février 2014 relatif à la voirie communale.
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- Le 17 mars 2021, la partie intervenante introduit auprès du
Gouvernement wallon un recours administratif à l’encontre de la décision de refus
d’ouverture de voiries du conseil communal du 17 novembre 2020. Il en est accusé
réception le 18 mars 2021.
- Le 17 mai 2021, le ministre adopte une décision faisant droit à la
demande d’ouverture de voiries.
Il s’agit de l’acte attaqué.
- Le 4 avril 2022, le ministre de l’Aménagement du territoire refuse,
sur recours, d’octroyer le permis d’urbanisation sollicité.
Cet arrêté fait l’objet d’un recours en annulation introduit par la partie
intervenante (affaire A. 237.167/XIII-9772). Par l’arrêt n° 259.410 prononcé ce jour,
le Conseil d’État rejette cette requête en annulation.
IV. Premier moyen
IV.1. Thèse de la partie requérante
A. La requête en annulation
La partie requérante prend un premier moyen de la violation de l’article
33 de la Constitution, des articles 16, 17 et 18 du décret du 6 février 2014 relatif à la
voirie communale, de l’article L1133-1 du Code de la démocratie locale et de la
décentralisation (CDLD) et du devoir de minutie, de l’erreur manifeste
d’appréciation, de l’erreur dans les motifs, du manque d’examen sérieux du dossier
et de l’incompétence de l’auteur de l’acte.
Elle reproche à l’auteur de l’autorisation attaquée d’avoir considéré que
le recours administratif de la partie intervenante avait été introduit dans les 15 jours
suivant la réception de la notification de la décision du conseil communal du
17 novembre 2020 alors qu’à son estime, le recours était irrecevable, la
demanderesse ayant pris connaissance de l’existence de cette décision à la suite de
son affichage, intervenu du 3 au 23 décembre 2020.
Elle soutient qu’il ressort des travaux préparatoires du décret du 6 février
2014 précité que les délais de recours prennent cours à compter de la prise de
connaissance de l’acte. Elle ajoute que l’article 17 du même décret dispose que le
collège communal informe le demandeur de la décision mais que cette disposition ne
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fait pas référence à une notification de la décision. À son estime, l’article 16 du
décret précité impose au conseil communal de statuer dans un délai de 30 jours à
dater de la réception du rappel mais ne l’oblige pas à notifier sa décision dans ce
délai.
Elle expose qu’une décision relative à l’ouverture de voirie présente un
caractère réglementaire, qu’en vertu de l’article L1133-1 du CDLD, les règlements
du conseil communal sont publiés par voie d’une affiche, et que lorsqu’un acte ou
un règlement doit être publié, seul l’accomplissement de cette formalité particulière
détermine le point de départ du délai de recours en annulation au Conseil d’État.
Elle fait valoir qu’en l’espèce, la décision du conseil communal du
17 novembre 2020 a fait l’objet d’un affichage du 3 au 23 décembre 2020
conformément aux dispositions du décret du 6 février 2014 relatif à la voirie
communale, que la partie intervenante a pu prendre connaissance du contenu de
cette décision et qu’elle aurait dû introduire un recours administratif à l’encontre de
cette décision – et non contre une décision implicite de refus – dans les 15 jours
suivant le dernier jour de son affichage.
Elle considère qu’en l’absence de recours valablement introduit dans le
délai requis, la décision du conseil communal du 17 novembre 2020 est devenue
définitive de sorte que le Gouvernement wallon a perdu toute compétence pour se
prononcer sur les questions de voirie.
B. Le mémoire en réplique
Elle précise que les travaux préparatoires du décret du 6 février 2014
relatif à la voirie communale indiquent que les articles 18 à 20 du décret s’inspirent
de la procédure de recours organisée à l’article 129bis, § 2, du Code wallon de
l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine (CWATUP). Elle
observe que l’ancien article 129bis, § 2, 3°, du CWATUP organisait un recours
auprès du Gouvernement wallon « dans les quinze jour à dater de la prise de
connaissance de la décision ou de l’absence de décision du conseil communal ».
À son estime, il ressort des travaux préparatoires du décret précité que
les délais de recours prennent cours à compter de la « prise de connaissance de l’acte
». Selon elle, l’article 18 de ce décret confirme cette interprétation lorsqu’il dispose
qu’« à peine de déchéance, le recours est envoyé au Gouvernement dans les quinze
jours à compter du jour qui suit, le premier des événements suivants ».
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Elle affirme que seuls les actes à portée individuelle – à l’exclusion donc
des actes réglementaires – sont concernés par la jurisprudence suivant laquelle
lorsqu’un acte doit être notifié à une personne et fait par ailleurs l’objet d’une
publication, seule la notification fait courir à l’égard de cette personne le délai du
recours qu’elle a la faculté d’introduire contre cet acte.
C. Le dernier mémoire
Elle maintient son argumentation et ajoute que, sous peine de violer les
articles 10 et 11 de la Constitution, une décision ne peut pas, à la fois, être définitive
pour l’ensemble des citoyens en raison de sa publication et ne pas l’être dans le chef
du demandeur au motif qu’elle ne lui a pas été notifiée.
IV.2. Examen
- L’article 16 du décret du 6 février 2014 relatif à la voirie communale
dispose comme il suit :
« À défaut de décision dans le délai imparti, le demandeur peut adresser un rappel
par envoi au conseil communal.
À défaut de décision du conseil communal dans un délai de trente jours à dater de
la réception du rappel, la demande est réputée refusée ».
L’article 17 du même décret est libellé de la manière suivante :
« Le collège communal informe le demandeur par envoi dans les quinze jours à
dater de la décision ou de l’absence de décision. Le collège envoie en outre
simultanément sa décision explicite ou implicite au Gouvernement ou à son
délégué.
Le public est informé de la décision explicite ou implicite par voie d’avis suivant
les modes visés à l’article L1133-1 du Code de la démocratie locale et de la
décentralisation, étant entendu que la décision est intégralement affichée, sans
délai et durant quinze jours.
La décision est en outre intégralement et sans délai notifiée aux propriétaires
riverains ».
L’article 18 du même décret prévoit ce qui suit :
« Le demandeur ou tout tiers justifiant d’un intérêt peut introduire un recours
auprès du Gouvernement.
À peine de déchéance, le recours est envoyé au Gouvernement dans les quinze
jours à compter du jour qui suit, le premier des événements suivants :
– la réception de la décision ou l’expiration des délais pour le demandeur et
l’autorité ayant soumis la demande ;
– l’affichage pour les tiers intéressés ;
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– la publication à l’Atlas conformément à l’article 53 et 92/1, pour le
demandeur, l’autorité ayant soumis la demande ou les tiers intéressés ».
L’article 2, 9°, du décret précité définit la notion d’ « envoi » comme
étant « tout envoi dont le service de distribution, quel qu’il soit, permet de lui donner
date certaine, ainsi qu’à sa réception ».
2. Les travaux parlementaires relatifs à l’article 17 précité apportent les
précisions suivantes :
« Article 17
L’article 17 précise que la publicité est organisée par voie d’un affichage
immédiat et intégral, quinze jours durant. Comme de droit, les délais de recours
prennent cours à compter de la prise de connaissance de l’acte pour ceux à qui il
doit être envoyé et à compter du premier jour qui suit la période de son affichage
pour les autres. L’affichage et la notification portent sur la décision proprement
dite, à l’exclusion de ses annexes. La notification est faite par l’autorité qui a pris
la décision à notifier, soit le gouvernement sur recours. Ici aussi, comme pour
l’article 16, le demandeur s’entend de toutes les personnes et autorités visées à
l’article 8 » (Doc. parl., Parl. w., sess. 2013-2014, n° 902/1, p. 8).
3. Il ressort de ce qui précède qu’en vertu de l’article 17 du décret, il
incombe au collège communal d’informer le « demandeur » – soit la ou les
personnes ou autorités visées à l’article 8 du même décret ayant soumis la demande
de création, de modification ou de suppression d’une voirie communale – de la
décision ou de l’absence de décision du conseil communal, par envoi permettant de
lui donner date certaine, dans les quinze jours de l’adoption de celle-ci ou de
l’échéance du délai imparti au conseil communal pour ce faire.
4. Si la délibération de l’autorité compétente relative à l’ouverture, la
modification ou la suppression d’une voirie communale constitue un acte de nature
réglementaire, cette caractéristique est sans incidence sur le fait qu’en vertu de
l’article 17, alinéas 1er et 3, du décret du 6 février 2014, la délibération du conseil
communal relative à la voirie doit être notifiée à certaines personnes. Dans ce cas,
seule la notification, pour ceux envers qui elle doit avoir lieu, fait courir le délai de
recours auprès du Gouvernement.
5. En l’espèce, la décision du conseil communal du 17 novembre 2020 a
été adoptée dans le délai de trente jours à dater de la réception, intervenue le 28
octobre 2020, de la lettre de rappel visée à l’article 16 du décret du 6 février 2014
précité.
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La partie requérante ne soutient pas que, conformément à l’article 17 de
ce décret, le collège communal a informé la partie intervenante par envoi dans les
quinze jours à dater de la décision précitée.
Il ressort néanmoins des pièces produites par les parties que le dispositif
de cette décision a été porté à la connaissance de la partie intervenante au détour
d’un courriel adressé à son conseil le 2 mars 2021, dans le cadre de l’instruction du
recours qu’elle a introduit le 11 décembre 2020 à l’encontre d’un décision implicite
de refus d’ouverture de voirie.
6. À supposer que l’envoi de ce courriel du 2 mars 2021 puisse tenir lieu
d’envoi de la décision du conseil communal visé à l’article 17 du décret précité, le
recours administratif introduit le 17 mars 2021 par la partie intervenante à l’encontre
de la décision du conseil communal du 17 novembre 2020 l’a été dans le délai de
15 jours prescrit par l’article 18 du même décret.
7. C’est dès lors sans commettre d’erreur que l’auteur de l’acte attaqué a
pu déclarer ce recours recevable ratione temporis en ne prenant pas l’affichage de la
décision contestée comme point de départ du délai de recours.
8. Enfin, l’argument pris de la violation des règles d’égalité et de nondiscrimination soulevé dans le dernier mémoire est tardif, à défaut de relever de
l’ordre public.
9. Il s’ensuit que le premier moyen n’est pas fondé.
V. Deuxième moyen
V.1. Thèse de la partie requérante
A. La requête en annulation
La partie requérante prend un deuxième moyen de la violation de
l’article D.IV.41 du CoDT, des articles 1er et 9 du décret du 6 février 2014 relatif à la
voirie communale, des principes généraux de bonne administration, du principe
général de motivation interne des actes administratifs, de l’effet utile de la procédure
d’enquête publique et du devoir de minutie, de l’erreur manifeste d’appréciation, du
manque d’examen sérieux du dossier et de la contradiction dans les motifs.
En une première branche, elle reproche à l’acte attaqué de ne pas prendre
en compte les réclamations déposées lors de l’enquête publique. Elle estime que le
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motif de l’acte attaqué suivant lequel la mise en sens unique, la limitation de la
vitesse à 30 km/h et l’augmentation du trafic sont des équipements de voirie procède
d’une erreur manifeste d’appréciation, d’autant plus que le décret du 6 février 2014
précité fait référence à l’ordre public parmi les composantes duquel figure la sécurité
publique. Elle expose à cet égard que la jurisprudence est fixée en ce sens que
l’équipement des voiries consiste dans le creusement de chemins, les travaux de
déblaiement, de rehaussement et de durcissement, la construction du réseau d’égouts
et de raccordement pour les différentes habitations à la distribution du gaz, de l’eau,
de l’électricité et du téléphone, le coffrage des chemins, le revêtement, les bordures
et les trottoirs. Elle considère que le fait, pour l’auteur de l’acte attaqué, de ne pas
répondre aux observations pertinentes relatives à l’augmentation du trafic et, par
conséquent, à l’augmentation des dangers pour les usagers faibles, constitue une
violation des principes généraux de bonne administration, des principes de
motivation interne et de l’effet utile de l’enquête publique. Elle ajoute que les motifs
de l’acte attaqué relatifs aux impétrants sont contradictoires avec la position
consistant à ne pas prendre en compte les réclamations relatives aux équipements de
voirie.
En une deuxième branche, elle fait valoir qu’en se fondant uniquement
sur le recours introduit par la partie intervenante, l’acte attaqué ne repose pas sur des
motifs exacts, pertinents et légalement admissibles, et passe sous silence les avis et
réclamations émis dans le cadre de l’instruction de l’autorisation de voirie, en
particulier ses propres arguments.
Elle rappelle les trois objectifs que doit poursuivre la décision de
création ou de modification d’une voirie communale selon l’article 9 du décret du 6
février 2014 précité.
Elle considère que l’objectif d’amélioration du maillage existant n’est
pas rencontré en l’espèce vu le faible nombre de connexions avec le réseau routier
actuel et le grand nombre de voies sans issue envisagées dans le projet.
Quant à l’objectif de faciliter le cheminement des usagers faibles, elle
expose qu’il ressort des plans de la demande que la majorité des nouvelles voiries
sont prévues pour les automobilistes et que les quelques sentiers prévus pour les
usagers faibles sont concentrés au centre du site. Elle estime que les limitations de
vitesse envisagées pour les voiries projetées ne permettent pas d’atteindre l’objectif
précité compte tenu de la densité du projet et du nombre de véhicules qui seront
présents en permanence sur le site.
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Elle estime que l’objectif d’encourager l’utilisation des modes doux de
communication n’est pas non plus rencontré dans le projet, celui-ci réservant une
trop faible proportion des voiries aux piétons et aux cyclistes au regard de son
ampleur. Elle dénonce les chiffres produits par la partie intervenante à l’appui de son
recours administratif à propos de l’affectation des différentes zones constituant la
voirie, en soulignant que les deux placettes envisagées comme des espaces partagés
sont principalement destinées au stationnement de véhicules. Elle fait valoir que,
dans son avis, la CRMSF a recommandé que le projet soit davantage aéré et
alimenté d’un réel plan d’aménagement paysager. Elle se fonde également sur sa
propre décision du 17 novembre 2020 aux termes de laquelle il est fait référence à la
notion de « ville-parc ».
Elle fait référence à son plan communal de mobilité (PCM), adopté en
2002, dont elle expose les quatre buts. Elle relève également que dans un rapport de
synthèse relatif à l’actualisation de ce plan, la forte surreprésentation des usagers dits
« faibles » dans les victimes d’accidents de la route a été mise en exergue. Elle
considère qu’en l’espèce, le projet, se situant à proximité immédiate de la N55 et la
N355, lesquelles permettent l’accès au centre-ville de La Louvière depuis
l’autoroute à une vitesse élevée, entraînera un trafic plus important sur ces nationales
et, par conséquent, plus de risques pour les usagers faibles qui les empruntent.
En une troisième branche, elle fait valoir qu’en ne tenant pas compte des
observations émises à propos du non-respect des objectifs visés à l’article 9 du
décret du 6 février 2014 précité dans la note qu’elle a déposée le 2 mars 2021 et en
se limitant à se rallier aux arguments développés dans son recours par la partie
intervenante, l’auteur de l’acte attaqué a méconnu les principes de bonne
administration et, plus particulièrement, le devoir de minutie.
B. Le mémoire en réplique