Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.418 (2024-04-09)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 259.418 du 9 avril 2024 Institutions, Intérieur et pouvoirs
locaux - Règlements fédéraux (institutions, intérieur et pouvoirs
locaux) Décision : Rejet
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
XVe CHAMBRE
ARRÊT
no 259.418 du 9 avril 2024
A. 233.972/XV-4787
En cause :
la Ville de Liège, représentée par
son collège communal,
ayant élu domicile chez
Mes Éric LEMMENS
et Élisabeth KIEHL, avocats,
boulevard de la Sauvenière, 68/2
4000 Liège,
contre :
la Région wallonne, représentée
par son Gouvernement,
ayant élu domicile chez
Me Michel KAISER, avocat,
boulevard Louis Schmidt, 56
1040 Bruxelles.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite, par la voie électronique, le 25 juin 2021, la
ville de Liège demande l’annulation de « la décision de la commission d’accès aux
documents administratifs de la Région wallonne du 3 mai 2021 déclarant le recours
de [S.F.] fondé et ordonnant à la ville de Liège de lui communiquer deux listes dans
un délai de 15 jours à compter de la notification ».
II. Procédure
Le dossier administratif a été déposé.
Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés.
M. Benoit Cuvelier, premier auditeur chef de section au Conseil d’État, a
rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure.
Le rapport a été notifié aux parties.
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Les parties ont déposé un dernier mémoire.
Par une ordonnance du 2 février 2024, l’affaire a été fixée à l’audience
du 26 mars 2024.
Mme Anne-Françoise Bolly, présidente de chambre, a exposé son
rapport.
Me Yassine Hachlaf, loco Mes Éric Lemmens et Élisabeth Kiehl, avocat,
comparaissant pour la partie requérante, et Me Michel Kaiser, avocat, comparaissant
pour la partie adverse, ont été entendus en leurs observations.
M. Benoit Cuvelier, premier auditeur chef de section, a été entendu en
son avis conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits
- Le 25 février 2021, S.F. introduit, par l’intermédiaire de la plateforme
« Transparencia.be », une demande auprès de la partie requérante afin d’obtenir une
copie, sous la forme électronique, « du (des) inventaires des immeubles inoccupés
ou abandonnés (sous réserve de l’occultation des données protégées par le droit à la
vie privée évidemment) », situés sur le territoire de la ville de Liège, lequel existe,
selon ses informations, « au moins en deux formats : un provenant du service
Logement et un provenant du service Taxation ».
La partie requérante n’y réserve aucune suite.
- Le 8 avril 2021, le demandeur d’accès introduit un recours devant la
Commission d’accès aux documents administratifs de la Région Wallonne (CADA),
conformément à l’article 8bis du décret du 30 mars 1995 relatif à la publicité de
l’administration (ci-après : « le décret du 30 mars 1995 »).
- En réponse à une demande d’informations de la CADA du 9 avril
2021, la partie requérante lui transmet une copie des fichiers dont la communication
est demandée et fait valoir plusieurs arguments s’opposant à ce qu’il soit fait droit à
la demande.
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Elle indique ainsi ce qui suit :
« (l)e cadastre établi par le service du Logement de la Ville sollicité constitue un
document de travail qui, par sa nature, est en constante évolution. L’inventaire
réalisé en 2018 est, en effet, actuellement en cours de vérification. Aussi, il est de
prudence de ne pas communiquer des données qui s’avèreraient erronées,
obsolètes ou encore incomplètes et donc sources de méprise. En conséquence, le
document sollicité s’analyse comme “inachevé” au sens de l’article L3231-3 du
Code de la démocratie locale et de la décentralisation et ne peut, dès lors, être
divulgué ».
Elle poursuit en précisant ce qui suit :
« En ce qui concerne le fichier listant les immeubles soumis à l’application de la
taxe sur les immeubles bâtis inoccupés dans les conditions du règlement du 21
octobre 2019, il serait préjudiciable pour leurs propriétaires de permettre sa
communication. En effet, la diffusion de ces données pourrait contribuer à ce que
le bâtiment soit squatté, vandalisé, voire fasse l’objet de vol. Aussi, il est dans
l’intérêt premier de nos concitoyens de [ne] pas transmettre ce fichier et ce, dans
le respect de l’article 16 de la Constitution qui consacre la protection du droit de
propriété ».
4. Le 3 mai 2021, la CADA fait droit à la demande par une décision
n° 151. Cette décision est motivée comme suit :
« 5. La partie adverse invoque l’exception relative à un document administratif
dont la divulgation peut être source de méprise, le document étant inachevé ou
incomplet, prévue à l’article L3231-3, alinéa 1er, 1°, du CDLD. Elle explique que
l’inventaire de 2018 réalisé par le service Logement est en cours de vérification.
6. La Commission rappelle que, selon sa jurisprudence, le risque de méprise, peut
par exemple se dégager du caractère “non officiel” du document, présenté comme
un instrument de travail dont toutes les conséquences ne sont pas dégagées ; du
caractère partiel des informations en possession de l’autorité, ou encore de la
présentation formelle du document, qui peut être source de méprise.
Cette exception légale doit réunir deux conditions cumulatives. Le document doit
être inachevé, d’une part, et être source de méprise ou malentendu, d’autre part.
La Commission estime que le fait que le document soit en constante évolution,
comme le soutient la partie adverse, ne peut pas raisonnablement permettre de
considérer qu’il serait par conséquent nécessairement inachevé. En effet, tout
registre est amené à évoluer, ce qui ne doit pas avoir pour effet de s’opposer à son
caractère achevé, et à sa publicité le cas échant, à un moment donné.
Pour le surplus, la Commission n’aperçoit pas en quoi ce document, présenté sous
forme de tableau, serait inachevé, puisqu’il est bien abouti par rapport au dernier
relevé effectué par le service logement, même si celui-ci n’a pas été actualisé
depuis lors.
Enfin, la partie adverse ne convainc pas en quoi le requérant pourrait se
méprendre sur la portée de ce document. Une mise en contexte du document avec
l’année visée et un avertissement sur le fait qu’il n’a pas encore été entièrement
vérifié ou actualisé permettrait à la partie requérante d’éviter tout malentendu.
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- Quant au fichier listant les immeubles soumis à l’application de la taxe sur les
immeubles bâtis inoccupés, établi par le service de taxation pour l’année 2020, il
est terminé, de sorte que l’exception relative au document inachevé et source de
méprise ne s’applique également pas.
Enfin, le fait que les deux listes ne sont pas identiques n’est nullement, comme le
prétend la partie adverse, à l’origine d’une source de méprise, puisqu’il suffit
qu’elle informe la partie requérante de la date de mise à jour des documents pour
que celle-ci puisse comprendre les différences entre ceux-ci.
- La partie adverse estime enfin que la communication de ces listes serait
préjudiciable pour leurs propriétaires dans la mesure où ces logements pourraient
être squattés et vandalisés.
Outre le fait que l’usage qui pourrait être fait d’un document, fût-il préjudiciable,
ne constitue pas en soi une exception légale à la publicité, la partie adverse
n’avance en tout état de cause aucun élément permettant de considérer que cette
crainte soit réellement fondée.
- Au surplus, dès lors que cette identité n’est pas reprise dans les listes, la
Commission rappelle que conformément à sa jurisprudence, la communication de
l’identité des propriétaires des biens en question ne violerait pas le droit à leur vie
privée, tant qu’aucune information personnelle les concernant n’est divulguée.
- La partie adverse communique à la partie requérante les deux listes, et ce, vu
l’absence de difficulté, dans un délai de 15 jours à compter de la notification de la
présente décision. II lui est loisible de contextualiser la communication de la liste
du service du Logement en indiquant qu’il s’agit d’une liste de 2018 en cours de
vérification, de sorte que ce document, quoique achevé à l’heure actuelle, pourrait
à l’avenir conduire à la rédaction d’une nouvelle liste actualisée ».
Il s’agit de l’acte attaqué.
- Le 8 juin 2021, la partie requérante introduit un recours en cassation
administrative devant le Conseil d’État à l’encontre de cette décision (affaire A.
233.839/XV-4764).
Après avoir rappelé que, par son arrêt n° 170/2021 du 25 novembre
2021, la Cour constitutionnelle a jugé que « la Commission est une autorité
administrative et non une juridiction », l’arrêt n° 252.605 du 12 janvier 2022
(ECLI:BE:RVSCE:2022:ARR.252.605) rejette le recours en considérant que le Conseil
d’État « n’est pas compétent pour casser une décision prise par cette autorité
conformément à l’article 14, § 2, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12
janvier 1973 ».
IV. Confidentialité de pièces
Dans son mémoire en réponse, la partie adverse sollicite la
confidentialité des pièces 3.3 et 3.4 de son dossier administratif, soit des deux listes
litigieuses, en application de l’article 87 du règlement général de procédure. Elle
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indique qu’elle formule cette demande dans la mesure où elle ignore « où en est
l’exécution de l’acte attaqué dans le chef de la partie requérante et si les documents
dont elle refusait la communication ont été ou non communiqués ».
En l’occurrence, les deux pièces dont la confidentialité est demandée
sont connues des deux parties à la cause, l’une en étant l’auteur, l’autre en ayant pris
connaissance dans le cadre du recours organisé devant la CADA. Par ailleurs,
l’auteur de la demande d’accès à ces deux listes ne s’est pas porté « partie
intervenante » à la présente cause. Partant, la nécessité de maintenir la
confidentialité de ces deux pièces n'est pas justifiée.
V. Recevabilité
À la suite de l’arrêt n° 170/2021 du 25 novembre 2021
(ECLI:BE:GHCC:2021:ARR.170) par lequel la Cour constitutionnelle a jugé que « la
Commission est une autorité administrative et non une juridiction » et de l’arrêt
n° 252.605, précité, par lequel le Conseil d’État a rejeté le recours en cassation
introduit par la partie requérante à l’encontre de l’acte attaqué et a considéré qu’il «
n’est pas compétent pour casser une décision prise par [la CADA] conformément à
l’article 14, § 2, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973 »,
l’exception d’irrecevabilité soulevée par la partie adverse, laquelle considérait que la
CADA est une juridiction administrative, n’est pas accueillie.
VI. Premier moyen
VI.1. Thèse de la partie requérante
Un premier moyen est pris de :
« • la violation de l’article 288 du Traité sur le fonctionnement de l’Union
européenne [TFUE], le cas échéant lu en combinaison avec l’article 159 de la
Constitution et le principe général de la hiérarchie des normes qui en découle ;
• la violation des articles 5 et 6 du Règlement (UE) 2016/679 du Parlement
européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes
physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre
circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général
sur la protection des données) [ci-après “RGPD”] ;
• la violation de l’article 22 de la loi du 30 juillet 2018 relative à la protection des
personnes physiques à l’égard des traitements de données à caractère personnel
[ci-après : « la loi du 30 juillet 2018 »] ;
• la violation de l’article 6, § 2, du décret du 30 mars 1995 […] ;
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• la violation des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation
formelle des actes administratifs ;
• du défaut de motifs pertinents, adéquats et légalement admissibles ;
• de l’excès de pouvoir ».
La partie requérante fait grief à la CADA d’avoir estimé que les
arguments avancés pour rejeter la demande d’accès aux documents administratifs ne
devaient pas être retenus alors qu’elle « invoquait l’existence de données
personnelles et la nécessité de respecter les règlementations applicables en la matière
».
Elle fait valoir que les listes demandées contiennent des informations se
rapportant à une personne vivante identifiable, soit des données à caractère
personnel visées par l’article 5 du RGPD et que, partant, elles sont soumises aux
obligations prévues par ce règlement, ce que dont la CADA n’aurait pas tenu
compte. Elle rappelle être responsable du traitement des données à caractère
personnel. Elle ajoute ce qui suit :
« en tant qu’il oblige la partie requérante à transmettre les données litigieuses à une
personne physique, tierce, l’acte attaqué viole les obligations [définies par
l’article 5 précité] puisqu’il ordonne un traitement de données personnelles
incompatible avec la finalité déterminée pour laquelle elles ont été collectées. Il
viole, en outre, le principe de minimisation des données et interdit à la partie
adverse [lire : requérante] de garantir qu’elles seront mises à jour, conservées
sous la forme adéquates ou encore traitées de façon à garantir une sécurité
appropriée, y compris la protection contre le traitement non autorisé ou illicite ».
Elle estime également qu’en lui ordonnant de transmettre les documents
en cause au demandeur, la CADA lui a finalement ordonné d’exécuter un traitement
illicite de données, en violation de l’article 6 du RGPD, puisque les données ont été
collectées dans une finalité déterminée, relevant de l’intérêt public, alors que le
demandeur ne poursuit pas une telle finalité, et que la nécessité du traitement
sollicité n’est pas démontrée.
Elle soutient, ensuite, que la décision attaquée viole, « par voie de
conséquence », les dispositions suivantes :
- l’article 6, § 2, du décret du 30 mars 1995 qui prévoit que la demande de
communication ou de consultation d’un document est rejetée si sa publicité porte
atteinte à une obligation de secret instaurée par une loi,
- l’article 288 du [TFUE] – éventuellement combiné avec l’article 159 de la
Constitution – qui dispose, notamment, que les règlements sont obligatoires et
directement applicables dans les États membres,
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- l’article 222 de la loi du 30 juillet 2018 qui érige en infraction le fait de traiter des
données à caractère personnel en contravention avec le RGPD ou sans base
juridique.
Elle affirme, enfin, que la décision attaquée viole les articles 2 et 3 de la
loi du 29 juillet 1991, précitée, dès lors que, d’une part, les motifs internes qui la
fondent sont illégaux et que, d’autre part, il n’y est pas tenu compte de l’argument
contenu dans le courrier qu’elle a adressé, le 23 avril 2021 au demandeur d’accès et
par lequel elle invoquait l’existence de données personnelles et la nécessité de
respecter les règlementations applicables en la matière.
En réplique, en réponse à une exception d’irrecevabilité soulevée par la
partie adverse, elle affirme que l’exception liée à la confidentialité des données
personnelles a bien été soulevée, « à tout le moins en germes », dans son courrier du
23 avril 2021, précité, qui faisait état de données personnelles ainsi que de la
nécessité de respecter le Code de la démocratie locale et de la décentralisation
(CDLD) et les règlementations applicables en la matière lors de la procédure.
Elle fait valoir qu’en toute hypothèse, la circonstance qu’un requérant
n’a pas invoqué un moyen durant la procédure administrative ne permet pas de lui
dénier un intérêt à le soulever à l’appui de son recours dès lors que pareille
abstention n’est sanctionnée que dans le cadre de l’application des adages juridiques
fraus omnia corrumpit et culpa lata dolo aequiparatur, lorsque qu’une partie
requérante s’abstient consciemment, ou avec un degré aigu de légèreté, de faire
valoir ses droits durant une procédure administrative pour ensuite se plaindre devant
le Conseil d’État de leur violation. Elle fait valoir que « la problématique de la
confidentialité des données personnelles relève, en toute hypothèse, de l’ordre public
».
Elle explique que « le fait que [le demandeur d’accès] ait proposé
l’anonymisation des listes ne démontre en rien le fait qu’[elle] aurait implicitement
renoncé à son argument (quod non) ou que la partie adverse en aurait tenu compte
(quod non également) », ce que la motivation « formelle et interne » de l’acte
attaqué ne mentionne d’ailleurs pas.
Elle ajoute que, comme exposé dans le recours, les listes permettent de
procéder à des recoupements d’informations et d’identifier facilement les personnes
physiques propriétaires d’un ou plusieurs bâtiment(s), par ailleurs inoccupé(s).
L’anonymisation ne constitue donc pas, selon elle, un élément de réponse
satisfaisant.
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S’agissant de l’argument de la partie adverse selon lequel « les
dispositions en matière d’accès aux documents administratifs seraient supérieures
aux principes garantis par le RGPD », elle soutient que l’article 86 du RGPD et les
considérant cités « prévoient au contraire explicitement la nécessité de mettre en
œuvre une balance entre la protection des données personnelles et l’accès aux
documents administratifs des autorités publiques », ce qui n’a pas été fait en l’espèce
et « permet en soi de constater que les dispositions visées au moyen n’ont pas été
respectées, en termes de motivation interne et formelle notamment ».
Elle fait valoir qu’il n’appartient pas au Conseil d’État, – qui ne peut
avoir égard qu’à la motivation qui figure dans l’instrumentum de l’acte attaqué et
qui est en l’espèce insuffisante –, de procéder lui-même à une « conciliation » des
obligations, en lieu et place de la partie adverse.
Subsidiairement, elle estime avoir démontré les raisons pour lesquelles
l’acte attaqué n’est pas conforme au RGPD avec pour conséquence que la protection
des données personnelles doit prévaloir. Elle rappelle que les données litigieuses ont
été collectées dans une finalité déterminée qui relève de l’intérêt général alors que le
demandeur d’accès ne poursuit pas un tel but en sollicitant la communication des
données personnelles litigieuses. Elle soutient qu’à « suivre la thèse de la partie
adverse, qui propose en substance de faire primer l’accès aux documents
administratifs sur la protection des données personnelles, ces données pourraient,
malgré leur caractère personnel et leur protection, être diffusées largement par le
demandeur d’accès (ou même involontairement vu l’absence d’obligation de
sécurisation) au seul motif qu’elles ont été collectées par une autorité publique, ce
qui ne peut être admis » au regard, notamment, du but poursuivi par le règlement.
Dans son dernier mémoire, elle affirme qu’il faut mais qu’il suffit, pour
que des données aient un caractère personnel, que l’information donnée se rapporte à
une personne identifiable, même si elle n’est pas identifiée, fut-ce par recoupement.
Selon elle, tel est le cas de l’information selon laquelle une personne est propriétaire
d’un immeuble et que celui-ci est inoccupé ou abandonné. Elle soutient qu’à partir
de l’adresse, il est possible par recoupement, par exemple, à partir du nom figurant
sur la boîte aux lettres, ou des annuaires inversés, ou du « géoportail » de la Région
wallonne, lequel renseigne les permis d’urbanisation et de lotissement, de connaître
le nom du propriétaire. Elle ajoute que le seul fait de permettre le recoupement est
problématique en soi.
VI.2. Examen