Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.641 (2024-04-25)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 259.641 du 25 avril 2024 Aménagement du territoire, urbanisme,
environnement et affaires connexes - Voirie Décision : Rejet
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
XIIIe CHAMBRE
ARRÊT
no 259.641 du 25 avril 2024
A. 239.028/XIII-10.012
En cause :
la société anonyme DANNEELS PROJECTS,
ayant élu domicile chez
Mes Alexandra DE HULTS, Sophie OZCAN et
Benoît HAVET, avocats,
rue de Bruxelles 51
1400 Nivelles,
contre :
la Région wallonne, représentée
par son Gouvernement,
ayant élu domicile chez
Me Pierre MOËRYNCK, avocat,
avenue de Tervueren 34/27
1040 Bruxelles,
Partie intervenante :
la commune de Rixensart, représentée
par son collège communal,
ayant élu domicile chez
Me Bernard FRANCIS, avocat,
vieux chemin du Poète 11
1300 Bierges.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite le 4 mai 2023 par la voie électronique, la
société anonyme (SA) Danneels Projects demande l’annulation de l’arrêté du 2 mars
2023 par lequel le ministre de l’Aménagement du territoire refuse la demande de
création et de modification de voiries communales, telle qu’identifiée sur le plan
intitulé « plan de délimitation et plan d’alignement », dressé par la société à
responsabilité limitée (SRL) L.P., Bureau d’étude de géomètres-experts, en date du
15 juillet 2021, modifié le 30 novembre 2021, feuille numérotée « PUR-V03b »,
indice « B », qu’elle a introduite dans le cadre d’une demande de permis
d’urbanisation sur des biens sis à l’angle de la rue du Monastère et de l’avenue
Boulogne-Billancourt à Rixensart, cadastrés 1ère division, section C, nos 381 A, 382
D, 383, 390, 391, 392 E.
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II. Procédure
Par une requête introduite le 14 juin 2023 par la voie électronique, la
commune de Rixensart a demandé à être reçue en qualité de partie intervenante.
Cette intervention a été accueillie par une ordonnance du 23 juin 2023.
Le dossier administratif a été déposé.
Les mémoires en réponse, en réplique et en intervention ont été
régulièrement échangés.
Mme Louise Ernoux-Neufcoeur, auditeur adjoint au Conseil d’État, a
rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure.
Le rapport a été notifié aux parties.
Les parties requérante et intervenante ont déposé un dernier mémoire.
Par une ordonnance du 15 mars 2024, l’affaire a été fixée à l’audience
du 18 avril 2024.
Mme Laure Demez, conseiller d’État, a exposé son rapport.
Me Benoît Havet, avocat, comparaissant pour la partie requérante, Me
Adrien Pironet, loco Me Pierre Moërynck, avocat, comparaissant pour la partie
adverse, et Me Sumaili Ntambwe, loco Me Bernard Francis, avocat, comparaissant
pour la partie intervenante, ont été entendus en leurs observations.
Mme Louise Ernoux-Neufcoeur, auditeur adjoint, a été entendue en son
avis conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits
- Le 8 septembre 2021, la partie requérante introduit une demande de
permis d’urbanisation ayant pour objet « la création de 29 lots destinés à la
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construction de 27 habitations unifamiliales et d’un immeuble de 5 appartements
ainsi qu’à l’aménagement d’espaces publics et privés et la création de voiries, sur un
bien sis à l’angle de la rue du Monastère et de l’avenue Boulogne-Billancourt à
Rixensart, cadastré 1ère division, section C, nos 381 A, 382 D, 383, 390, 391 et 392 E
».
Ce projet propose, sur un terrain d’environ 3 ha 62 a 58 ca, « la création
de 29 lots dont 27 logements unifamiliaux, 1 immeuble de 5 appartements et 1 lot
non bâtissable, l’aménagement d’espaces publics et privés (une boucle carrossable et
une connexion à la rue du Monastère et à l’avenue Boulogne-Billancourt, un sentier
“mode doux” qui fait la jonction entre les deux nouvelles voiries) ainsi que la
création d’emplacements de stationnement publics, impliquant des élargissements
ponctuels de la rue du Monastère et enfin, la création de 3 bassins de rétention
(privés) pour la gestion des eaux, qui seront localisés dans un lot collectif et devront
être soumis à permis d’urbanisme ».
Il se situe en zone d’habitat au plan de secteur de Wavre-JodoignePerwez adopté par arrêté royal du 28 mars 1979.
2. La demande de permis d’urbanisation s’accompagne d’une demande
d’ouverture de voiries communales, qui porte sur les éléments suivants :
« - La création d’une voirie de type résidentielle connectée à l’avenue BoulogneBillancourt ;
- La création d’un espace de rencontre constitué : d’une boucle carrossable de
desserte des logements et emplacements de parking et d’un parc/promenade, le
“Béguinage”, voirie de type résidentiel connectée à la rue du Monastère ;
- La création d’un sentier mode doux ; »
Cette demande d’ouverture de voiries communales contient,
conformément à l’article 11 du décret du 6 février 2014 relatif à la voirie
communale, les documents suivants :
- un schéma général du réseau des voiries dans lequel s’inscrit la demande ;
- une justification de la demande eu égard aux compétences dévolues à la
commune en matière de propreté, de salubrité, de sûreté, de tranquillité, de
convivialité et de commodité du passage dans les espaces publics ;
- un plan de délimitation.
La note justificative mentionne, notamment, les éléments suivants :
- la demande concerne la création d’une voirie de type résidentiel connectée à
l’avenue Boulogne-Billancourt, la création d’un espace de rencontre constitué
d’une boucle carrossable de desserte des logements et emplacements de parking
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et d’un parc/promenade (le “Béginage”), d’une voirie de type résidentiel
connectée à la rue du Monastère et la création d’un sentier mode doux ;
- la recommandation du plan intercommunal de mobilité de prévoir des
aménagements pour faciliter les déplacements “mode doux” se traduit par la
création d’un cheminement “mode doux” entre les deux voiries à créer, la
conception de ces dernières comme zone résidentielle (l’habitat y est la fonction
prépondérante, la vitesse limitée à 20 km/h et les piétons et les cyclistes peuvent
utiliser toute la largeur de la voirie publique) et la conception du béguinage avec
un parc central ;
- les deux voiries et le sentier projetés s’inscrivent dans le réseau existant comme
voies de trafic interne au quartier sans possibilité de transit automobile.
- Le 7 mars 2022, un accusé réception de la demande complète est
délivré à la demanderesse de permis.
- Du 1er avril au 2 mai 2022, une enquête publique est organisée. Elle
donne lieu à 112 réclamations signées par 824 personnes.
De nombreuses instances sont consultées et émettent des avis en cours
d’instance, notamment les avis défavorables du service communal – Cadre de vie –
Mobilité du 11 avril 2022, de la commission du plan communal du développement
naturel (PCDN) du 5 avril 2022 et de la commission consultative communale
d’aménagement du territoire et de la mobilité (CCATM) du 22 mars 2022.
- Le 18 octobre 2022, une réunion de concertation est organisée et un
rapport de cette réunion est notifié le 8 novembre 2022.
- Le 30 novembre 2022, le conseil communal de Rixensart décide de ne
pas marquer son accord sur la création et la modification de la voirie communale.
- Le 3 janvier 2023, la partie requérante introduit un recours auprès du
Gouvernement wallon contre ce refus, dont il est accusé réception le 12 janvier
- Le 15 février 2023, la direction juridique, des recours et du
contentieux (DJRC) du département de l’Aménagement du territoire et de
l’Urbanisme du Service public de Wallonie (SPW) adresse une proposition de
décision au ministre de l’Aménagement du territoire.
- Le 2 mars 2023, le ministre refuse la création et la modification de
voirie sollicitée.
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Il s’agit de l’acte attaqué.
Celui-ci est notifié par courrier recommandé à la partie requérante le 6
mars 2023.
IV. Moyen unique
IV.1. Thèse de la partie requérante
A. La requête en annulation
La partie requérante prend un moyen unique de la violation des articles
1 , 2, 9 et 11 du décret du 6 février 2014 relatif à la voirie communale, des principes
de bonne administration et plus spécialement du devoir de minutie et du principe de
motivation interne de l’acte, ainsi que de l’absence, de l’insuffisance, de
l’inexactitude et de l’erreur dans les motifs, de l’erreur de droit, de l’erreur manifeste
d’appréciation et de l’excès de pouvoir.
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Elle fait grief à la partie adverse d’avoir refusé l’ouverture et la
modification de voirie sollicitée après avoir considéré que le plan de délimitation
déposé à l’appui de la demande, englobant une série d’aménagements (notamment
les espaces de parc et verger), ne permettait pas d’appréhender les limites extérieures
de la voirie communale alors qu’à son estime, les espaces publics tels que le parc et
le verger, qui sont destinés à accueillir le passage du public, devaient être inclus
dans ce plan de délimitation.
Elle fait valoir que la notion de voirie communale, qui reçoit une
acceptation large, doit être perçue non seulement comme la bande de terre où
s’effectue la circulation du public, mais également en tenant compte de ses
dépendances, de sorte que constitue, selon elle, l’assiette de la voirie, « toute portion
de terre qui est affectée à la circulation du public et qui en accueille le passage ».
Elle expose qu’en l’espèce, le projet d’urbanisation a été conçu comme
un projet ouvert au public, permettant une « perméabilité » du site aux piétons en
connectant les voiries nord et sud par une liaison douce, que jouxtent un verger
public accessible à tous en portion nord et un parc en portion sud. Elle précise que la
voirie nord prend la forme d’une voirie partagée, au sein de laquelle tous les usagers
sont sur pied d’égalité, et se termine par une placette constituant un espace de
rencontre et de convivialité tout en permettant le passage des véhicules d’urgence et
de sécurité. Elle ajoute que la voirie sud est pensée comme un béguinage et permet
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non seulement le passage des véhicules sur une boucle carrossable, mais surtout la
promenade et le délassement sur des cheminements piétons, l’ensemble de la zone
étant accessible au public. Elle renvoie au « plan 180917 – V02 Situation projetée »
qui figure les limites prévues pour la voirie nord, la liaison piétonne, la boucle
carrossable et les cheminements piétons au sud.
Elle indique encore que l’ensemble de ces aménagements, qui revêtent
un caractère public et ont vocation à être rétrocédés à l’autorité communale, sont
repris dans la surface jaune au plan de délimitation figurant les limites longitudinales
de la voirie au sens du décret du 6 février 2014 précité et que « l’ensemble de la
superficie reprise en jaune dans ce plan doit être considérée comme une voirie
communale, dont les limites longitudinales (ou bords extérieurs) figurent
distinctement sur le plan ». Elle insiste sur la circonstance que l’intégralité de ces
espaces ont vocation à accueillir le passage du public, non seulement à des fins de
circulation dans le cadre d’un déplacement, mais également à des fins de
délassement et de promenade dès lors que le parc situé au sud sera accessible au
public en dehors de la boucle carrossable destinée aux véhicules et en dehors des
cheminements piétons suggérés.
Elle ajoute que l’aménagement concret des voiries (revêtement, trottoirs,
…) relève de la compétence du collège communal en vertu de la police spéciale de
l’urbanisme.
Elle soutient que l’autorité commet des erreurs de droit et de fait en
considérant que « les équipements tels que des bassins d’orage paysagers, des noues,
des plaines de jeux, certains abords ou talus, des espaces verts mais également un
verger ne doivent pas être présentés comme étant des surfaces destinées à la future
voirie communale » et « qu’ils constituent des espaces publics mais […] ne relèvent
en rien des voiries communales ».
Elle observe, d’une part, que contrairement à ce qu’affirme l’autorité,
une série d’aménagements tels que les bassins d’orage, les noues, talus et autres
aménagements destinés à gérer les eaux ne sont pas repris en jaune dans le plan de
délimitation, que le dossier de demande de permis d’urbanisation mentionne
expressément que ceux-ci prennent place sur des parcelles privées, que ces ouvrages
n’ont pas vocation à être rétrocédés au public et qu’ils ne servent à l’évidence pas à
recevoir le passage du public.
Elle estime, d’autre part, que l’autorité ne peut être suivie lorsqu’elle
considère que les aménagements repris dans la zone jaune au plan de délimitation et
dont le détail figure sur le « plan 180917 – V02 Situation projetée », tels que les
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vergers et les espaces verts, ne relèvent pas des voiries communales, dès lors que
ceux-ci seront non seulement versés au domaine public, mais surtout accessibles
dans leur intégralité à des fins de circulation. Elle est d’avis qu’ils ne constituent pas
de simples dépendances de la voirie, mais bien l’assiette de celle-ci. Selon elle, il
importe en effet peu que la circulation s’effectue hypothétiquement de manière
prépondérante sur la zone qui sera aménagée en boucle carrossable ou en
cheminement (ces questions relevant en tout hypothèse de la compétence du collège
communal) ou encore que cette circulation s’effectue dans un contexte de
délassement ou de promenade plutôt qu’à des fins de déplacement pur. Elle répète
qu’en tout état de cause, tant le parc sud que le verger recevront le passage du
public, à des fins de circulation, et doivent dès lors, à ce titre, dans le respect des
articles 2 et 9 du décret du 6 février 2014 précité, être englobés dans le plan de
délimitation.
Elle en infère que c’est à bon droit qu’elle a inclus l’intégralité des
espaces de parc et de verger dans le plan de délimitation, ceux-ci faisant partie
intégrante de la voirie communale, dans la mesure où ils accueilleront le passage du
public et qu’il n’y avait pas lieu de requérir un plan définissant autrement les limites
longitudinales de la voirie. Elle ajoute que le projet respecte manifestement les
objectifs du décret du 6 février 2014 précité.
Elle conclut qu’en refusant l’autorisation de voirie sollicitée au motif
que le plan de délimitation ne respecte pas l’article 2 du décret du 6 février 2014
précité, l’autorité a commis une erreur de droit, laquelle constitue une erreur
manifeste d’appréciation.
À titre subsidiaire, elle fait valoir qu’indépendamment du fait que le plan
de délimitation englobe les espaces de parc et de verger, le reste du dossier de
demande permettait à l’autorité de se représenter les limites concrètes des bandes de
roulage dédiées aux véhicules et de circulation dédiées aux piétons. Elle se réfère, en
particulier, au « plan 180917 – V02 Situation projetée », qui figure selon elle
distinctement les cheminements ayant vocation à être empruntés par les véhicules et
les différents usagers de la route, sur lequel l’autorité pouvait s’appuyer pour
disposer d’une compréhension suffisante du dossier.
B. Le mémoire en réplique
Elle rappelle que le législateur wallon a défini, en matière de voirie, tant
la notion de voirie communale, que celle d’espace destiné au passage du public et
enfin, celle d’usage du public, et que le décret du 6 février 2014 fournit également
une définition précise de la notion de modification d’une voirie communale, plus
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restrictive, qui doit s’entendre de l’« élargissement ou rétrécissement de l’espace
destiné au passage du public, à l’exclusion de l’équipement des voiries ».
Elle cite les travaux préparatoires relatifs à cette disposition et en infère
que le législateur concède que la notion de modification de la voirie reçoit une
acceptation plus restreinte que celle de création de voirie. Ainsi, selon elle, la notion
de voirie communale inclut les dépendances de la voirie, alors que la notion de
modification de la voirie n’inclut que les dépendances praticables.
Elle rappelle encore le principe d’indépendance des polices
administratives spéciales, qui implique que l’autorité compétente pour statuer sur la
voirie, en première instance ou sur recours, ne doit pas statuer sur les questions
relevant de la police d’urbanisme et de l’aménagement du territoire, de sorte que les
aménagements prévus à l’intérieur des limites longitudinales, soit l’aménagement
concret de la voirie, ne relèvent pas du décret relatif à la voirie communale.
En ce qui concerne l’implantation du talus, du puits d’infiltration et de la
zone de rétention, elle précise que, même à considérer qu’ils se situent effectivement
dans la zone reprise dans le plan de délimitation, ces aménagements ne sont pas
praticables pour le public, dès lors que le puits d’infiltration est situé sous l’assiette
de la voirie et n’implique aucun aménagement aérien, que la zone de rétention,
d’une superficie limitée, sera enherbée et ne constitue qu’une légère dépression au
sol vouée à accueillir, en cas de besoin, les eaux de ruissellement, et fera donc partie
intégrante de la zone de promenade, et que le talus peut être qualifié de dépendance
de la voirie au sens du décret et en fait partie intégrante.
Elle observe que, pour le surplus, les autres aménagements visés par
l’acte attaqué se situent en dehors du périmètre du plan de délimitation.
Elle indique par ailleurs ne pas comprendre en quoi le fait que le verger
jouxtant la liaison douce entre les parties nord et sud du projet, ne se « connecte »
pas à une voirie, suffirait à y exclure le passage du public à des fins de circulation.
Elle souligne que ce verger jouxte une liaison douce en dolomie stabilisée, sans
aucune restriction d’accès pour les utilisateurs de la liaison douce et que, partant, les
usagers de la voirie seront libres de circuler non seulement sur la piste stabilisée,
mais également à travers le verger, à des fins strictes de circulation ou en profitant
de ce cadre verduré pour se délasser.
Elle précise ne pas soutenir que ces aménagements (parc et verger)
constituent de la voirie du seul fait de leur caractère public, mais considérer qu’ils
relèvent de la voirie car ils accueilleront, dans les faits, le passage du public, à des
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fins de circulation, même si celle-ci s’effectue dans le cadre de la promenade et du
délassement.
Elle objecte que les développements relatifs à la notion de maillage ne
sont pas pertinents dès lors que l’acte attaqué ne refuse pas l’ouverture de voirie au
motif que l’objectif de maillage, inscrit à l’article 1er du décret du 6 février 2014
précité, ne serait pas rencontré, mais qu’il résulte au contraire de la configuration des
voiries projetées que cet objectif est rencontré, dès lors que le projet s’intègre dans le
réseau de voiries existant et dûment identifié, en créant des connexions vers l’avenue
Boulogne-Billancourt et la rue du Monastère.
Elle rappelle encore la philosophie du projet en ce qui concerne les
voiries à créer, configurées dans la volonté de tenir compte de la position du
Gouvernement wallon quant au projet d’urbanisation précédent proposant une
configuration de voiries privées.
Elle indique que tant le verger que l’espace de parc promenade et les
talus, la zone de rétention et le puits tels qu’identifiés par la partie adverse dans son
mémoire en réponse, constituent l’assiette de la voirie au sens de l’article 2, 1°, du
décret du 6 février 2014 précité et que, contrairement à ce qu’a considéré l’autorité,
le plan de délimitation permettait d’appréhender les limites longitudinales effectives
de celle-ci.
Quant à sa thèse subsidiaire, elle indique ne pas apercevoir en quoi celleci serait contradictoire avec celle qu’elle défend à titre principal ou avec le dossier
de demande.
Elle précise ne pas soutenir que le « plan 180917 – V02 Situation
projetée » aurait pu (ou dû) être perçu par l’autorité comme constituant le plan de
délimitation au sens du décret du 6 février 2014 précité, mais que ce plan, en ce qu’il
figure des cheminements que l’on pourrait qualifier d’indicatifs (dès lors que
l’ensemble de la zone reprise en jaune au plan de délimitation est accessible au
public à des fins de circulation), répondait au degré de précision attendu de la part de
l’autorité et qu’elle était dès lors parfaitement habilitée, sur la base du dossier
complet de voirie, à apprécier la configuration des futures voiries et de leur
équipement, même si le plan de délimitation suffisait à lui seul à la renseigner sur ce
point.
C. Le dernier mémoire
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Sur sa thèse principale, elle fait valoir qu’il ne peut être considéré que
les aménagements (publics mais ne relevant pas de la voirie) énumérés à l’appui de
la motivation doivent être lus comme une énumération théorique et non comme la
résultante de l’examen du dossier, pour en conclure que l’auteur de l’acte attaqué n’a
pas commis d’erreur de fait. À l’appui, elle relève que ces aménagements se
retrouvent tous sur le plan versé au dossier de demande et se réfère à la motivation
de l’acte attaqué.
Elle précise que le projet prévoit des voiries de type résidentiel et, par
référence au Code de la route, en infère que la promenade à des fins de délassement
relève également de la notion de la circulation du public au sens du décret du 6
février 2014 précité.
Renvoyant aux travaux préparatoires de ce même décret, elle considère
qu’il n’y a pas lieu d’exclure de la notion de voirie communale destinée au passage
du public des aménagements, tels que ceux prévus par le projet, qui accueillent la
fonction de promenade et servent de moyen de gestion des eaux.
Sur sa thèse subsidiaire, à supposer que ces aménagements ne relèvent
pas de la voirie communale, elle relève que le dossier comprenait suffisamment
d’éléments, notamment le plan de délimitation combiné au « plan 180917-V02
Situation projetée », pour permettre à l’autorité d’apprécier et d’identifier les limites
longitudinales de la voirie.
IV.2. Examen
- Suivant l’article 1er, alinéa 1er, du décret du 6 février 2014 relatif à la
voirie communale, celle-ci « a pour but de préserver l’intégrité, la viabilité et
l’accessibilité des voiries communales, ainsi que d’améliorer leur maillage ».
L’article 2, 1°, du même décret définit la voirie communale comme étant
la « voie de communication par terre affectée à la circulation du public,
indépendamment de la propriété de son assiette, y compris ses dépendances qui sont
nécessaires à sa conservation, et dont la gestion incombe à l’autorité communale ».
L’article 2, 6°, du décret précité définit le plan de délimitation comme
étant le « plan topographique fixant la position des limites longitudinales de la voirie
communale ».
Les articles 7 à 26 du même décret déterminent la procédure à respecter
en cas de création d’une voirie communale. Plus particulièrement, l’article 7 prévoit
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que « nul ne peut créer, modifier ou supprimer une voirie communale sans l’accord
préalable du conseil communal ou, le cas échéant, du Gouvernement statuant sur
recours ».
L’article 9, § 1er, de ce décret dispose comme il suit :
« La décision d’accord sur la création ou la modification d’une voirie communale
contient les informations visées à l’article 11.
Elle tend à assurer ou améliorer le maillage des voiries, à faciliter les
cheminements des usagers faibles et à encourager l’utilisation des modes doux de
communication.
Elle est consignée dans un registre communal indépendant du registre des
délibérations communales prévu par le Code de la démocratie locale et de la
décentralisation.
La décision du conseil communal ou du Gouvernement ne dispense pas du permis
d’urbanisme requis ».
Enfin, l’article 11 du décret est libellé comme il suit :
« Le dossier de demande de création, de modification, de confirmation ou de
suppression d’une voirie communale, transmis au conseil communal, comprend :
1° un schéma général du réseau des voiries dans lequel s’inscrit la demande ;
2° une justification de la demande eu égard aux compétences dévolues à la
commune en matière de propreté, de salubrité, de sûreté, de tranquillité, de
convivialité et de commodité du passage dans les espaces publics ;
3° un plan de délimitation.
Le Gouvernement peut préciser les formes de la demande ».
L’autorité compétente, lorsqu’elle dispose d’un pouvoir d’appréciation,
est tenue de l’exercer judicieusement, ce qui lui impose, notamment, de procéder à
un examen particulier et complet de l’affaire. Ainsi notamment, il est jugé que le
pouvoir discrétionnaire ne s’exerce valablement que si l’administration a pu se faire
une représentation exacte des faits.
2. L’arrêté attaqué comprend notamment les motifs suivants :
« Considérant que le dossier de demande contient toutes les informations prévues à
l’article 11 du décret du 6 février 2014 relatif à la voirie communale, à savoir :
- Un schéma général du réseau des voiries dans lequel s’inscrit la demande ;
- Une justification de la demande eu égard aux compétences dévolues à la
commune en matière de propreté, de salubrité, de sûreté, de tranquillité, de
convivialité et de commodité du passage dans les espaces publics ;
- Un plan de délimitation ;
[…]