Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-04-25, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.643

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réclamées par la partie requérante; qu’en effet, c’est à celui qui introduit une demande d’information – et non pas à l’autorité publique saisie de la demande ou à la Commission – qu’il appartient d’en déterminer l’objet précis; qu’en outre, en indiquant qu’elle sollicite la communication d’“une partie” ou de “certaines” des informations visées dans sa demande initiale, la partie requérante donne purement et simplement carte blanche à la Commission ou à la partie adverse pour déterminer en pure opportunité quelles informations lui seront ou ne lui seront pas transmises; que les dispositions qui règlent l’accès aux informations environnementales ne permettent pas de donner un tel pouvoir à la Commission ou à la partie adverse, dès lors que ces dispositions sont conçues en ce sens qu’elles énoncent de manière précise, spécifique et limitative les motifs pour lesquels l’autorité peut décider, dans certains cas, de ne pas transmettre une information ; Considérant enfin que la circonstance, dont le recours fait état, que la partie requérante a reçu “des informations” ou des réponses qu’elle qualifie de “positives” d’autres autorités publiques saisies de demandes d’information similaires à celle à laquelle se rapporte le présent recours, ne suffit pas à établir que celle-ci ne serait pas manifestement abusive ; Considérant, en conclusion, que comme la partie adverse l’a indiqué à la partie requérante dans un courrier du 28 septembre 2020 dont la Commission a reçu une copie, la demande d’information à laquelle se rapporte le présent recours est manifestement abusive ; Considérant que la Commission ne peut donc qu’inciter la partie requérante à déterminer en des termes nettement plus ciblés l’objet des informations environnementales auxquelles elle souhaite avoir accès ». Il s’agit de l’acte attaqué. Cette décision est notifiée à la partie requérante par un courrier du 8 décembre 2020. IV. Désignation de la partie adverse Aux termes de la requête et du mémoire en réplique, la partie requérante désigne la CRAIE comme étant la partie adverse. Le mémoire en réponse est introduit, quant à lui, par la « Région wallonne (CRAIE) ». Seule une personne morale peut être qualifiée de partie adverse, à l’exclusion de ses organes. En l’occurrence, aucune des dispositions reprises aux articles D.20.3 à D.20.14 du livre Ier du Code de l’environnement ne reconnaît la personnalité juridique à la CRAIE, de sorte qu’elle constitue un organe de la Région wallonne. Il s’ensuit que la CRAIE doit être mise hors de cause et que la Région wallonne doit être désignée comme partie adverse et non comme partie intervenante.

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V. Moyen unique VI.1. Thèse de la partie requérante

1. Le moyen unique est pris de la « violation de l’article 32 de la Constitution, des articles D.10 et suivants du livre Ier du Code de l’environnement, dont les articles D.10, D.15, § 2, D.16, § 2, D.17, D.18, du défaut de motivation formelle et du défaut de motifs légalement admissibles, adéquats, suffisants et pertinents, de l’erreur dans les motifs, de la violation du principe selon lequel l’autorité doit statuer en parfaite connaissance de cause, et de l’erreur manifeste d’appréciation ».
2. La requérante constate que l’acte attaqué rejette son recours et, avec lui, sa demande d’accès aux informations, au motif que celle-ci serait manifestement abusive au sens de l’article D.18, § 1er, b, du livre Ier du Code de l’environnement, dès lors qu’elle implique une charge de travail jugée disproportionnée pour les services de l’autorité saisie. Elle estime que :

• l’abus manifeste n’est pas établi ;
• l’abus manifeste a été « constaté » par l’auteur de l’acte attaqué, en tenant compte de la demande formulée de manière large, sans que l’autorité qui en était saisie ait mis en œuvre le mécanisme de l’article D.15, § 2, du livre Ier du Code de l’environnement, et sans considérer les obligations spécifiquement mises à charge des autorités publiques par l’article D.17 du livre Ier du Code de l’environnement ;
• l’analyse de la disproportion prétendue qui existe entre la charge de travail induite et les intérêts en cause, ne fait pas apparaître de mise en balance qui aurait été effectuée entre, d’une part, l’ampleur du travail qui aurait été impliqué in concreto et, d’autre part, les intérêts protégés in concreto par la demande d’accès à l’information en cause ;
• la motivation formelle de l’acte attaqué ne fait en tout cas pas apparaître qu’une telle mise en balance in concreto a été réalisée ;
• l’auteur de l’acte attaqué a posé son analyse et adopté l’acte attaqué, sans mesurer concrètement la réalité de l’ampleur des informations sollicitées et avec elles, la réalité de la charge de travail qui serait nécessaire ; notamment, il ne disposait pas des documents qui auraient été rassemblés par l’autorité saisie et qui auraient dû ensuite être analysés pour répondre à sa demande ; ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.643

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• l’auteur de l’acte attaqué a fait reposer son analyse sur le constat selon lequel l’autorité à qui la demande a été adressée n’avait aucune obligation de s’équiper d’un système permettant et garantissant l’accès aisé, rapide et fiable à tous les documents et informations susceptibles d’être considérés comme répondant aux divers critères de sélection mentionnés dans sa demande, alors que de telles obligations existent.

1. Elle considère que l’acte attaqué n’établit pas l’existence d’un abus manifeste, lequel correspond pourtant à une notion qui doit être interprétée de manière restrictive (article D.18, § 2). Elle observe que l’acte attaqué précise seulement que la charge de travail représentée est « d’une très grande ampleur », pour ensuite constater sans autre analyse qu’il est « disproportionné de leur imposer de consacrer une charge de travail de cette ampleur en vue de répondre aux desiderata spécifiques de la partie [requérante] ». Elle constate qu’il poursuit en ajoutant uniquement que le caractère légitime des intérêts qu’elle défend et son souci d’informer le public « ne suffisent pas à justifier que soient mises à charge de la partie adverse des obligations de l’ampleur de celle qu’implique le traitement des demandes d’information ». Elle relève que, par l’arrêt n° 243.357 du 8 janvier 2019, il a été jugé que le volume et la complexité des éléments demandés ne rendent pas à eux seuls une demande manifestement abusive, puisqu’une prorogation de délai peut être accordée précisément pour ce motif. Elle en infère également que l’existence d’un abus manifeste du droit d’accès à l’information implique qu’il soit démontré que les demandes posées en se prévalant de ce droit aient pour but ou pour effet de porter atteinte à la bonne marche de l’administration. Or, elle est d’avis que l’acte attaqué ne révèle pas l’existence d’une telle atteinte qui serait imposée in concreto par sa demande. Elle en déduit que les motifs litigieux de l’acte attaqué ne peuvent pas suffire, à eux seuls, à justifier les rejets de son recours et demande.
2. Quant au constat avancé dans l’acte attaqué pris du caractère large de sa demande, elle fait valoir que l’article D.15, § 2, du livre Ier du Code de l’environnement prévoit que l’autorité doit alors inviter le demandeur à la préciser davantage, et qu’elle doit aider celui-ci en ce sens tandis que l’article D.17 du même Code prévoit que l’autorité doit aider, conseiller et orienter tout demandeur à la recherche d’une information environnementale. Elle soutient que l’acte attaqué, qui rejette ses recours et demandes, en raison de leur caractère large, sans que les autorités compétentes ne l’aient d’abord ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.643

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permis de les préciser, ni ne l’aient aidée en ce sens, viole les articles D.15, § 2, et D.17, § 2, susvisés. 5. Elle estime qu’une telle décision porte du reste une atteinte disproportionnée au droit d’accès consacré par l’article 32 de la Constitution, bafouant ses droits et intérêts dans leur essence. Elle souligne que l’auteur de l’acte attaqué n’a pas été mis en possession d’un dossier qui aurait repris les documents déjà collectés par l’autorité saisie initialement de sa demande d’information, en sorte qu’aucun effort ni aucun travail n’ont été consentis pour donner suite à celle-ci, ce qui lui semble inadmissible et emporter la violation des articles D.10 et suivants du livre Ier du Code de l’environnement, et de l’article 32 de la Constitution. 6. Elle constate que l’acte attaqué pose encore un constat de disproportion du travail imposé à l’administration au regard « des intérêts en cause », alors que de manière manifeste, l’autorité n’a pas statué en parfaite connaissance de cause à cet égard, et n’a pas posé d’analyse in concreto. Elle soutient que l’auteur de l’acte attaqué n’a pas disposé des informations utiles pour maîtriser la réalité précise de la charge de travail induite puisqu’à défaut notamment d’avoir reçu les documents qui auraient déjà été collectés par les autorités saisies, il n’avait par exemple pas la moindre idée de la quantité de pages et documents à traiter. Elle en déduit qu’il n’a donc pas pu poser son analyse en connaissance de cause ni a fortiori, de manière éclairée, s’agissant de l’atteinte qui serait portée à l’exercice des missions d’intérêt général des autorités saisies. Elle ajoute que l’auteur de l’acte attaqué n’a pas non plus pris en compte la réalité précise des intérêts qui sont desservis par l’obtention de ces informations. 7. Elle conclut qu’aucun des deux paramètres de la mise en balance n’a été appréhendé et maîtrisé de manière suffisante. Elle est d’avis qu’a fortiori, la mise en balance qui devait nécessairement être effectuée pour pouvoir ensuite constater une éventuelle disproportion, ou un abus manifeste, n’a pas pu être effectuée in concreto. Elle soutient que la motivation formelle de l’acte attaqué ne fait en tout cas pas du tout ressortir l’existence d’une telle mise en balance concrète, d’une part de la réalité de la charge de travail induite et d’autre part, de la réalité des intérêts en cause. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.643

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Elle en déduit que l’acte attaqué ne peut être considéré comme reposant sur des fondements adéquats, suffisants et pertinents mais qu’au contraire, il révèle un motif erroné en droit lorsqu’il est considéré que l’autorité saisie de la demande en cause n’a pas l’obligation de s’équiper d’un système permettant et garantissant un accès aisé, rapide et fiable à tous les documents visés par cette demande, ce qui contredit la portée des articles D.10 et suivants, et plus précisément des articles D.16, § 2, et D.17, § 1er, du livre Ier du Code de l’environnement, qui imposent la conservation des informations détenues, et la constitution de registres et listes. 8. En réplique, elle critique la réponse de la partie adverse à son argumentation, estimant qu’elle lui donne une portée qu’elle n’a pas. Elle fait valoir qu’elle n’a pas soutenu que l’autorité ne pouvait pas déclarer une demande abusive au motif qu’elle impliquerait une charge de travail disproportionnée, mais bien que notamment, elle devait alors exprimer, dans les motifs de sa décision, les raisons pour lesquelles elle avait estimé la demande comme étant manifestement abusive in concreto, ce qui implique qu’elle ait, en amont, effectué une telle analyse in concreto Elle admet que si le Conseil d’État a jugé, dans l’arrêt n° 243.357 du 8 janvier 2019, qu’une demande peut être considérée comme étant manifestement abusive lorsqu’elle implique une charge de travail disproportionnée, elle met en exergue les motifs de l’arrêt faisant ressortir que c’est après une analyse précise, tenant compte des spécificités de la demande en cause et des intérêts préservés par la demande d’information. Elle soutient qu’en revanche, l’acte attaqué ne comporte, en l’espèce, aucune référence aux spécificités de la demande (nombre de pages qui seraient potentiellement visées, format, nécessité éventuelle de traduction, ancienneté, etc.), pas plus qu’il ne les compare aux intérêts que la demande d’information tend à sauvegarder et à assurer. Elle estime que sa motivation est stéréotypée et pourrait être transposée à toute demande d’information environnementale généralement quelconque. Elle est d’avis que considérer que l’acte attaqué ne viole pas les dispositions visées au moyen revient à valider toute décision de la CRAIE qui, sans aucune considération ni motivation relatives aux spécificités de la demande et des intérêts en cause, se contenterait d’affirmer que la demande implique une charge de travail de grande ampleur, ce qui porterait en soi atteinte au fonctionnement de l’administration.

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1. Elle estime que ce serait d’autant moins acceptable que l’acte attaqué ne comporte pas non plus de motivation in concreto, s’agissant de la prétendue atteinte à la bonne marche de l’administration. Elle précise que c’est donc aux trois niveaux suivants que la motivation de l’acte attaqué est détachée de toute analyse in concreto :

• ampleur concrète et effective du travail impliqué par la demande ;
• importance des intérêts qui sont protégés à travers la demande ;
• atteinte à la bonne marche de l’administration.

1. Elle soutient que l’acte attaqué est d’autant plus illégal que le volume et la complexité d’une demande d’information ne suffisent pas à motiver son caractère manifestement abusif. Elle expose que la partie adverse n’oppose aucun argument à cet égard, affirmant que l’acte attaqué ne repose pas sur le constat relatif au volume et à la complexité de la demande d’information, mais sur la seule charge de travail imposée à l’administration. Elle s’étonne de cette distinction sachant que la charge de travail imposée par une demande d’information à l’administration ainsi interrogée est nécessairement liée au volume de la demande (ce volume pouvant lui-même être influencé par le type d’informations demandées et la période visée) ou à la complexité d’une telle demande. Elle conclut qu’en distinguant la charge de travail induite du volume et de la complexité de la demande d’information précisément adressée à l’administration, la partie adverse démontre qu’elle n’a pas maîtrisé précisément la charge de travail qui serait effectivement induite, laquelle est bien, par nature, liée au volume ou à la complexité de la demande. Elle en déduit que l’auteur de l’acte attaqué n’a pas motivé ce qui l’a conduit, in concreto, à considérer que la demande allait impliquer une charge de travail de grande ampleur, pas plus que ce qui l’a conduit, in concreto, à considérer que cette charge de travail serait de nature à porter atteinte à la bonne marche de l’administration, et pas plus enfin que ce qui l’a conduit, in concreto, à considérer que cette charge de travail serait disproportionnée à l’intérêt général desservi par la demande.
2. À l’argument de la partie adverse qui estime que le grief pris de la violation de l’article D.15 du livre Ier du Code de l’environnement, ainsi que toutes les critiques liées au respect de cette disposition, manquent en fait et en droit, dès lors que l’acte attaqué est uniquement fondé sur l’article D.18 du même Code, elle répond qu’un tel argument ne peut être retenu pour justifier le rejet du moyen, en ce qu’il critique le fait que l’autorité ne lui a pas demandé de préciser sa demande. Elle ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.643

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fait valoir que c’est précisément parce que l’acte attaqué ne fait pas référence à cette disposition et ne tient donc aucun compte du fait qu’il n’a pas été fait usage de cette disposition, que la critique est soulevée. Elle critique le fait que l’autorité ne lui a pas demandé de préciser sa demande et n’a pas motivé les raisons pour lesquelles elle a estimé ne pas devoir le faire, et que ce défaut est d’autant moins admissible qu’elle lui reproche, dans l’acte attaqué, de ne pas avoir déterminé l’objet de sa demande avec précision. Elle en déduit que les conditions de mise en œuvre de l’article D.15, § 2, sont réunies puisqu’elle a pour objet de mettre à charge de l’autorité, la responsabilité de solliciter du demandeur qu’il précise sa demande lorsqu’elle est trop générale. Elle expose que la lecture de l’acte attaqué révèle que, sous couvert d’une charge de travail qualifiée « de grande ampleur », c’est également une demande « trop large » qui lui est reprochée, puisque lorsqu’elle propose de réduire sa demande en la précisant, il lui est opposé qu’elle est seule responsable d’une telle démarche. Elle conclut que l’acte attaqué repose sur un postulat contraire à la responsabilité que fait reposer l’article D.15, § 2, sur l’autorité, tout autant qu’à l’égard de son obligation d’aider, de conseiller et d’orienter le demandeur, en tenant notamment à jour, des outils de recherches d’informations. 12. Dans son dernier mémoire, elle relève qu’il résulte de l’arrêt n° 243.357 précité que la notion de « demande manifestement abusive » est d’interprétation stricte et que le volume ainsi que la complexité des éléments sollicités ne suffisent pas à justifier son application, le volume impliquant nécessairement une certaine charge de travail. Elle ajoute qu’il lui était impossible de circonscrire davantage sa demande et que la motivation de l’acte attaqué ne lui permet pas de comprendre les raisons du caractère manifestement abusif de sa demande, à défaut de motivation spécifiquement liée à l’objet de la demande et à la compétence du ministre saisi. Elle rappelle le caractère circonscrit de sa demande du point de vue tant des interlocuteurs du ministre que de la période temporelle et de l’objectif poursuivi, ce qui imposait une motivation précise et spécifique. Or, à son estime, les motifs de l’acte attaqué sont transposables à toutes demandes d’informations qui représentent une certaine charge de travail pour l’administration. V.2. Examen

1. L’article 32 de la Constitution énonce ce qui suit :

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« Chacun a le droit de consulter chaque document administratif et de s’en faire remettre copie, sauf dans les cas et conditions fixés par la loi, le décret ou la règle visée à l’article 134 ». Dans l’arrêt n°167/2018 du 29 novembre 2018 (ECLI:BE:GHCC:2018:ARR.167), la Cour constitutionnelle juge à cet égard ce qui suit : « B.7.1. En déclarant, à l’article 32 de la Constitution, que chaque document administratif - notion qui, selon le Constituant, doit être interprétée très largement

• est en principe public, le Constituant a érigé le droit à la publicité des documents administratifs en un droit fondamental. B.7.2. Des exceptions au principe de la publicité des documents administratifs ne sont possibles que dans les conditions fixées par la loi, le décret ou l’ordonnance. Elles doivent être justifiées et sont de stricte interprétation (Doc. parl., Sénat, 1991-1992, n° 100-49/2°, p. 9). B.7.3. En permettant au législateur de prévoir dans quels cas et à quelles conditions il peut être dérogé au principe de la transparence administrative, le Constituant n’a pas exclu que l’accès à certains documents soit soumis à des conditions ou soit limité, pour autant que ces restrictions soient raisonnablement justifiées et n’entraînent pas d’effets disproportionnés. Il convient, à cet égard, de souligner que la transparence administrative participe à l’effectivité de l’exercice du droit de recours des administrés devant le Conseil d’État ou devant les juridictions judiciaires. B.7.4. Lorsque le Constituant a adopté l’article 32 de la Constitution, il a été souligné que les exceptions à ce droit appellent en principe un examen au cas par cas des différents intérêts en présence : “l’intérêt de la publication doit chaque fois contrebalancer concrètement l’intérêt qui est protégé par un motif d’exception” (Doc. parl., Chambre, 1992-1993, n° 839/1, p. 5) ». Sur la base de cet article 32 de la Constitution, a notamment été adopté le Code de l’environnement qui contient, en son livre Ier, les dispositions suivantes :
• Article D.10 : « Le droit d’accès à l’information relative à l’environnement détenue par les autorités publiques est assuré à tout membre du public, sans qu’il soit obligé de faire valoir un intérêt. Les autorités publiques diffusent et mettent à la disposition du public les informations relatives à l’environnement qu’elles détiennent. Sans préjudice de l’application des dispositions relatives aux procédures de participation du public, le présent titre a pour objectifs : 1° de garantir le droit d’accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques ou pour leur compte et de fixer les conditions de base et les modalités pratiques de son exercice; 2° de veiller à ce que les informations environnementales soient d’office rendues progressivement disponibles et diffusées auprès du public afin de parvenir à une mise à disposition et une diffusion systématiques aussi larges que possible de ces dernières auprès du public. À cette fin, il convient de promouvoir l’utilisation, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.643

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entre autres, des technologies de télécommunication informatique ou des technologies électroniques, lorsqu’elles sont disponibles ».

• Article D.16, § 2 : « Aux fins d’application du présent article, l’autorité publique conserve les informations environnementales qu’elle détient ou qui sont détenues pour son compte, sous des formes ou des formats facilement reproductibles et accessibles par des moyens de télécommunication informatique ou autres voies électroniques ».
• Article D.17 : « § 1er. L’autorité publique veille à ce que des registres ou des listes des informations environnementales détenues par elle ou pour son compte soient établis, tenus à jour et accessibles au public et comprennent notamment des indications claires sur l’endroit où ces informations sont mises à disposition. L’accès à ces registres ou listes est gratuit. § 2. L’autorité publique veille, de manière générale, à aider, conseiller et orienter tout demandeur à la recherche d’une information environnementale, notamment par l’établissement et la tenue à jour d’outils pour la consultation des informations demandées. Elle informe également le demandeur de manière adéquate des droits que le présent titre lui confère selon les conditions et modalités qu’il détermine. Elle peut indiquer des points de contact ou des responsables en matière d’information. Le Gouvernement peut déterminer les règles d’application des obligations visées au présent article ».
• Article D.15, § 2 : « Si une demande d’information est formulée d’une manière trop générale, l’autorité publique invite le demandeur dès que possible et, au plus tard, avant l’expiration du délai prévu au § 1er, point a., à la préciser davantage et l’aide à cet effet de manière adéquate ».
• Article D.18 : « § 1er. Tout pouvoir public, qu’il s’agisse d’une autorité publique au sens du présent titre, ou d’une institution relevant d’un autre niveau de pouvoir que la Région wallonne, peut rejeter une demande d’information environnementale dans les cas suivants : a. l’information demandée n’est pas détenue par l’autorité publique à laquelle la demande est adressée ou pour son compte. En pareil cas, lorsque l’autorité publique sait que l’information est détenue par une autre autorité publique ou pour son compte, elle transmet dès que possible la demande à cette autre autorité et en informe le demandeur ou lui indique auprès de quelle autorité celui-ci pourra obtenir l’information demandée ; si l’autorité à laquelle est transmise la demande est soumise à l’application du présent titre, elle est réputée saisie en application de celui-ci, à partir du moment où elle reçoit la demande qui lui est transmise ; b. la demande est manifestement abusive ;

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c. la demande est formulée de manière trop générale, même après l’application de l’article D.15, § 2 ; d. la demande concerne des documents en cours d’élaboration ou des documents ou données inachevés. Dans ce cas, l’autorité publique désigne l’autorité qui élabore les documents ou données en question et indique le délai jugé nécessaire pour les finaliser ; e. la demande concerne des communications internes. § 2. Les motifs de refus visés au § 1er sont interprétés de manière restrictive en tenant compte de l’intérêt que présente pour le public la divulgation de l’information. Dans chaque cas particulier, l’autorité publique met en balance l’intérêt public servi par la divulgation avec l’intérêt servi par le refus de divulguer ». Peut être considérée comme manifestement abusive, au sens de l’article D.18, § 1er, b, précité, et comme justifiant que lui soit opposée l’exception ainsi visée par cette disposition, la demande dont le traitement a pour conséquence de compromettre le bon fonctionnement ou l’exercice des missions d’intérêt général de l’autorité qui en est saisie. Toutefois, cette exception au droit d’accès, qui est un droit fondamental, est d’interprétation stricte et l’autorité qui entend l’opposer à la demande dont elle est saisie doit la fonder sur les éléments propres au cas d’espèce et aptes à justifier concrètement le recours à cette hypothèse légale d’exception. Ces éléments doivent ressortir de la motivation formelle de la décision de refus. Par ailleurs, pour satisfaire aux exigences des articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, tout acte administratif à portée individuelle doit faire l’objet d’une motivation formelle, laquelle consiste en l’indication, dans l’acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision. Cette motivation doit permettre aux intéressés de comprendre les raisons fondant la décision et de vérifier qu’elle a été précédée d’un examen des circonstances de l’espèce. Lorsque la motivation vise une exception au droit d’accès aux documents administratifs, elle ne peut être abstraite, énoncer des généralités, recourir à des formules creuses, à des formules passe-partout, à des clauses de style, elle doit être concrète en se référant aux circonstances propres à chaque cas. Enfin, le contrôle du Conseil d’État sur la matérialité des faits et leur qualification est complet. Le contrôle de l’appréciation est marginal, limité à l’erreur manifeste d’appréciation. L’appréciation est manifestement erronée quand elle est incompréhensible pour tout observateur averti. Il ne suffit pas de constater qu’au regard des mêmes critères, telle autre mesure paraît raisonnablement admissible ou semble même meilleure. Il s’agit de l’attitude qu’aucune autre autorité raisonnable et prudente placée dans les mêmes circonstances n’aurait adoptée. Tout doute doit être exclu. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.643

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Spécifiquement dans la matière de la publicité de l’administration, il n’appartient pas au Conseil d’État, dans le cadre de son contrôle de la légalité, de juger si une demande de publicité est abusive. Il ne peut que vérifier si l’autorité s’est basée sur les bons faits ou si elle les a correctement évalués ou si, sur cette base, elle a pris sa décision dans la limite du raisonnable. S’agissant de l’identification des opérations que requerrait le traitement de la demande, s’il n’incombe pas à l’autorité de communiquer les motifs des motifs de sa décision, encore faut-il que le Conseil d’État puisse, à la lumière de la motivation appuyée par les pièces du dossier administratif, contrôler l’exactitude et la pertinence de celle-ci. 2. En l’espèce, la demande d’informations environnementales litigieuse, qui vise une période allant du 1er mars 2020 au 28 juillet 2020, a pour objet l’obtention d’une copie de « tous les documents » que la demanderesse « pense » pouvoir contenir des informations environnementales, échangés entre le ministre concerné, ainsi que les membres de son cabinet, et les entreprises Exxon Mobil Petroleum & Chemicaly et Total Belgium, y compris toutes les sociétés de ces groupes, de même qu’avec l’ASBL Febiac, la Brafco, la FPB, l’ASBL Febeg et Essenscia. Les demandes précisent que par « document », leur auteur entend « tout type d’enregistrement » sur l’ensemble des supports suivants : « • papier ; • numérique, y compris les fichiers de données ; • exclusivement numérique = présents sur des supports à financement public ou privé : a. Email ; b. SMS ; c. Whatsapp et autres plates-formes équivalentes telles que Signal et Telegram ; • photo/film/audio, analogique ou numérique », et qu’elles portent sur le « contenu de tous les documents » suivants : « • les procès-verbaux, rapports de discussions/notes et tout ce qui s’y rattache ; • les documents administratifs et les éléments sous-jacents ou qui en découlent ». La requérante invite également le ministre concerné à lui communiquer, le cas échéant, les raisons pour lesquelles, à son estime, parmi les documents visés, il n’est pas en mesure de lui en délivrer une copie.

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1. Aux termes de l’article D.14, § 1er, du livre Ier du Code de l’environnement, « [t]oute demande d’information environnementale écrite indique de façon appropriée son objet ». Il en résulte qu’il revient au demandeur d’information relative à l’environnement, lorsqu’il formule sa demande par écrit, de circonscrire l’objet de sa demande sur lequel l’autorité sera appelée à statuer, et ce, de manière « appropriée ». En l’espèce, quand bien même l’objet de la demande d’informations environnementales litigieuse semble circonscrit dans une certaine mesure, au vu de la période et des interlocuteurs du ministre et cabinet ministériel visés, l’auteur de l’acte attaqué a assurément pu relever que la demande telle que reproduite ci-avant présente un « champ d’application matériel et temporel » « vaste » au vu de la « recherche à opérer » qu’elle implique. En substance, l’auteur de l’acte attaqué considère que la demande d’informations environnementales est manifestement abusive au sens de l’article D.18, § 1er, b, du livre Ier du Code de l’environnement, sur la base des considérations suivantes :

• les dispositions relatives à l’accès aux informations environnementales ne peuvent conduire à entraver ou à perturber déraisonnablement l’exercice des missions d’intérêt général qui incombent aux autorités publiques, de sorte que la charge de travail qu’implique le traitement d’une demande d’information pour une autorité publique ne peut être disproportionnée au regard des intérêts en cause ;
• or, « telle qu’elle a été formulée », la demande litigieuse implique que le ministre recherche et fasse rechercher pour lui-même et chaque membre de son cabinet, parmi tous les documents envoyés ou reçus sous quelque support que ce soit tel que visé par la demande, pendant une période de cinq mois (du 1er mars 2020 au 28 juillet 2020), ceux qui ont été échangés avec les groupes d’entreprises et fédérations d’entreprises mentionnées, que soient identifiés, parmi ceux-ci, ceux qui contiennent des informations pouvant être qualifiées d’« environnementales » et qu’ensuite, chacun de ceux-ci, s’il s’avère qu’une restriction au droit d’accès à l’information peut ou doit trouver à s’appliquer, fasse l’objet d’un examen permettant de procéder à une mise en balance minutieuse des intérêts en présence, notamment ceux de tiers concernés par les documents auxquels la partie requérante souhaite avoir accès ;
• en conséquence, vu la « grande ampleur » de la charge de travail qu’implique le traitement de la demande d’information précitée et la nécessité d’éviter « d’entraver ou de perturber déraisonnablement l’exercice des missions ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.643

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d’intérêt général » qui incombent à l’autorité, « il est disproportionné de [lui] imposer de consacrer une charge de travail de cette ampleur en vue de répondre aux desiderata spécifiques de la partie requérante », si légitimes que soient les intérêts qu’elle défend et son souci d’informer le public. 4. La CRAIE dispose d’une compétence de réformation. L’attitude passive du ministre face à la demande d’informations environnementales initiale de la requérante, serait-elle critiquable, est dès lors sans pertinence pour l’examen de la légalité de l’acte attaqué. La partie adverse observe, à juste titre, que le rejet du recours attaqué se fonde exclusivement sur l’article D.18, § 1er, b, du livre Ier du Code de l’environnement, à savoir le caractère manifestement abusif de la demande. Si l’auteur de l’acte attaqué relève que le champ d’investigation qu’implique la demande est « vaste » d’un point de vue tant matériel que temporel, il ne juge pas pour autant que la demande litigieuse est formulée de manière trop générale au sens des articles D.15, § 2, et D.18, § 1er, c, du même code. Or, s’il ressort d’une lecture combinée de ces dispositions que ce n’est qu’après l’application de l’article D.15, § 2, du code qu’une demande peut, le cas échéant, être rejetée en raison d’une formulation demeurant trop générale, un tel préalable n’est exigé par aucune disposition du code lorsque l’autorité publique juge la demande manifestement abusive sur un autre fondement, soit, en l’espèce, sur pied de l’article D.18, § 1er, b, du code précité. En tant que la requérante reproche à l’auteur de l’acte attaqué de ne pas l’avoir préalablement invitée à préciser sa demande et de ne pas l’avoir aidée en ce sens, en violation des articles D.15, § 2, et D.17, § 2, alinéa 1er, du livre Ier du Code de l’environnement, le moyen manque en droit. 5. Il résulte de la motivation de l’acte attaqué que c’est bien in concreto, en fonction de l’objet même de la demande dont elle était saisie, que l’autorité a jugé celle-ci manifestement abusive. À cet égard, même en tenant pleinement compte de l’interprétation restrictive qui doit être réservée à l’article D.18, § 1er, b, du code précité, il n’est pas manifestement déraisonnable de considérer qu’est manifestement abusive, au vu de la charge de travail d’une grande ampleur qu’elle occasionne nécessairement et de « la nécessité d’éviter d’entraver ou de perturber déraisonnablement l’exercice des missions d’intérêt général qui incombent aux parties adverses », une demande qui sollicite la consultation, voire l’obtention d’une copie de tous documents généralement quelconques, pourvu qu’ils contiennent des informations ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.643

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environnementales auxquelles le public peut avoir accès − ce qui suppose une vérification pièce par pièce −, envoyés ou reçus par le ministre, son cabinet ou les sept groupes d’entreprises et fédérations d’entreprises désignés, pendant une période de cinq mois, sous toutes formes de support et quel qu’en soit le contenu, y compris des « rapports de discussion/notes », « tout ce qui s’y rattache » ou tous « éléments sous-jacents ou qui en découlent », ce qui permet de conclure aisément, voire nécessairement, que les documents susceptibles de devoir être identifiés, triés, analysés, sont particulièrement nombreux. Par ailleurs, l’acte attaqué n’est pas motivé par la complexité des éléments demandés, et le volume des documents à communiquer pour donner suite à la demande de la requérante ne justifie pas, à lui seul, le rejet de celle-ci, dès lors que l’auteur de l’acte attaqué justifie principalement sa décision de refus par la charge de travail qu’implique le traitement des demandes litigieuses, qui est d’une ampleur telle qu’elle est de nature à entraver ou perturber déraisonnablement l’exercice des missions d’intérêt général qui incombent aux autorités publiques. À cet égard, le ministre concerné a adressé à la partie requérante un courrier, communiqué à la commission dans le cadre de la procédure de recours, dans lequel il fait part du caractère très général de la demande d’informations, laquelle ne fait référence à aucun dossier concret ni aucune information environnementale particulière, étant présumé que tout échange avec une fédération ou société listée serait nécessairement une information environnementale, ce qui est inexact. Le ministre y précise par ailleurs les raisons pour lesquelles il considère la demande abusive, en ce qu’elle suppose « un très important travail de [ses] services qui devraient d’abord collecter l’ensemble des échanges, hétéroclites et éparpillés auprès des différents membres de [son] cabinet, qui devraient ensuite vérifier document par document l’existence d’informations environnementales et devraient, enfin, examiner si les informations en question ne tombent pas dans un régime de limitation, notamment celui de la confidentialité des informations commerciales ou industrielles ». Après avoir mis en balance « le risque de paralysie de [ses] services avec l’intérêt, a priori assez hypothétique de [la] demande », il conclut ne pas pouvoir accéder à celle-ci. La requérante en était manifestement consciente lorsque, dans le cadre du recours administratif qu’elle a introduit, elle a expressément demandé à la CRAIE d’inviter le ministre concerné à « transmettre au moins une partie des informations », supposant qu’« au moins une partie des échanges et des rencontres entre les organisations mentionnées et le cabinet […] concernent très probablement des sujets liés à l’environnement au sens large », demande rejetée pour les motifs, non contestés, que l’acte attaqué détaille.

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Enfin, la circonstance que les constats repris dans la motivation de l’acte attaqué ont été effectués par l’autorité sans que celle-ci dispose d’un dossier reprenant les documents qui auraient été « déjà collectés par les autorités saisies initialement des demandes d’information » n’implique pas qu’aucun travail n’a été consenti pour donner suite à la demande de la requérante, comme en témoignent les considérations qui précèdent, mais résulte de l’objet même de la demande, « telle qu’elle a été formulée » et dont la teneur, en soi, rend difficile la détermination précise des documents visés. Dans ces circonstances, il n’est pas manifestement déraisonnable pour l’auteur de l’acte attaqué de ne pas avoir exigé, de la part du ministre concerné, la production des documents demandés pour motiver sur cette base, de manière encore plus concrète, l’acte attaqué quant à l’ampleur du travail qu’implique la demande d’informations litigieuse. 6. L’article D.18, § 2, du livre Ier du Code de l’environnement dispose comme suit : « Les motifs de refus visés au § 1er sont interprétés de manière restrictive en tenant compte de l’intérêt que présente pour le public la divulgation de l’information. Dans chaque cas particulier, l’autorité publique met en balance l’intérêt public servi par la divulgation avec l’intérêt servi par le refus de divulguer ». Sur ce point, l’acte attaqué contient les motifs suivants : « Considérant que, compte tenu de ce qui précède, la charge de travail qu’implique le traitement de la demande d’information formulée par la partie requérante est d’une grande ampleur; que, vu la nécessité d’éviter d’entraver ou de perturber déraisonnablement l’exercice des missions d’intérêt général qui incombent à la partie adverse, il est disproportionné de lui imposer de consacrer une charge de travail de cette ampleur en vue de répondre aux desiderata spécifiques de la partie requérante; que, si légitimes que soient les intérêts défendus par celle-ci et son souci d’informer le public, et si la Région wallonne est tenue, comme le requiert l’article 3, § 4, de la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, d’“accorde[r] la reconnaissance et l’appui voulus aux associations, organisations ou groupes qui ont pour objectif la protection de l’environnement”, ces éléments ne suffisent pas à justifier que soient mises à charge de la partie adverse des obligations de l’ampleur de celle qu’implique le traitement de la demande d’information ». Contrairement à ce que soutient la requérante, il ressort de l’extrait qui précède que l’auteur a identifié les intérêts d’intérêt général en présence, qu’il rappelle ensuite le caractère légitime de ceux défendus par la requérante et de son souci d’informer le public, ainsi que le rôle spécifique qu’accorde la convention d’Aarhus aux associations de protection de l’environnement et que, procédant à une mise en balance de ces intérêts respectifs, il a considéré qu’il est « disproportionné » ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.643

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d’imposer aux autorités publiques l’obligation « de consacrer une charge de travail de cette ampleur en vue de répondre aux desiderata spécifiques de la partie requérante » et que les intérêts que celle-ci défend « ne suffisent pas à justifier que soient mises à charge des parties adverses des obligations de l’ampleur de celle qu’implique le traitement des demandes d’information ». De tels motifs ne sont inadmissibles ni en droit ni en fait. Ils permettent de comprendre la raison pour laquelle l’auteur de l’acte attaqué a fait pencher la balance en faveur du rejet de la demande telle que formulée par la requérante. En exiger davantage revient à imposer à la commission de recours de fournir les motifs des motifs de sa décision, ce qui dépasse l’obligation légale de motivation formelle des actes administratifs. 7. Enfin, il ne ressort pas de l’acte attaqué que la CRAIE a considéré que « les autorités saisies des demandes en cause n’[ont] pas l’obligation de s’équiper d’un système permettant et garantissant un accès aisé, rapide et fiable à tous les documents visés par ces demandes », en violation des articles D.16, § 2, et D.17, § 1er, du livre Ier du Code de l’environnement « qui imposent la conservation des informations détenues, et la constitution de registres et listes », comme le soutient la requérante. En réalité, face à une demande d’information environnementale dont le « champ d’application matériel et temporel » de la recherche à opérer est particulièrement vaste et, à nouveau, au regard de la façon dont les demandes sont formulées, elle se limite au constat qu’« aucune disposition ni aucun impératif de bonne organisation des parties adverses » ne leur impose de s’équiper d’un système permettant et garantissant un accès aisé, rapide et fiable à tous documents ou informations susceptibles de répondre spécifiquement aux « divers critères de sélection mentionnés par la partie requérante ». Sur ce point, le moyen manque en fait. Il résulte de ce qui précède que le moyen unique n’est fondé en aucun de ses aspects. VI. Indemnité de procédure La partie adverse sollicite une indemnité de procédure de 700 euros. Il y a lieu de faire droit à sa demande.

Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_penal.

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Impacts pour le Droit & Revues Spécialisées

Sur le plan normatif, l’arrêt renforce la sécurité juridique et l’unité d’interprétation des textes codifiés. Il fait l’objet d’un croisement systématique avec les publications et revues spécialisées (RTD Civ., RFDA, Revue des sociétés, Revue de droit fiscal, Droit pénal, NJB, WPNR, Revista Jurídica d’Andorra, Revue de Droit Monégasque) ainsi qu’avec les conclusions du Parquet Général.

Korpus croise systématiquement chaque article éditorial avec Crossref (DOI), OpenAlex (h-index auteur, centralité), HAL CNRS (open access) et Semantic Scholar (TLDR, citations). Aucun éditeur traditionnel n'expose ces signaux automatiquement. Voir le comparatif.

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