Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639 (2024-04-25)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 259.639 van 25 april 2024 Openbaar ambt - Tucht (openbaar ambt)
Beslissing : heropening debatten prejudiciële vraag Aanvullend verslag
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
IXe KAMER
ARREST
nr. 259.639 van 25 april 2024
in de zaak A. 238.396/IX-10.205
In zake :
het GEMEENSCHAPSONDERWIJS, vertegenwoordigd door
scholengroep Waasland
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Len Augustyns
kantoor houdend te 2000 Antwerpen
Brusselstraat 51
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
de VLAAMSE GEMEENSCHAP
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Bart Staelens
kantoor houdend te 8000 Brugge
Gerard Davidstraat 46 bus 1
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
1.
Het beroep, ingesteld op 14 februari 2023, strekt tot de
nietigverklaring van de beslissing van de kamer van beroep van het
Gemeenschapsonderwijs van 29 november 2022, waarbij de beslissing van 5 juli
2022 van de raad van bestuur van scholengroep Waasland om aan MI de
tuchtstraf ‘schorsing gedurende een maand’ op te leggen, wordt vernietigd.
II. Verloop van de rechtspleging
2.
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord
ingediend en de verzoekende partij heeft een memorie van wederantwoord
ingediend.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-1/21
Eerste auditeur-afdelingshoofd Marijke Sterck heeft een verslag
opgesteld.
De verzoekende partij en de verwerende partij hebben een
laatste memorie ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 11 maart 2024.
Staatsraad Jurgen Neuts heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Gauthier Baudts, die loco advocaat Len Augustyns
verschijnt voor de verzoekende partij en advocaat Bart Staelens, die verschijnt
voor de verwerende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur-afdelingshoofd Marijke Sterck heeft advies
gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
Op 17 mei 2022 stelt de directeur van de ‘Scholen Da Vinci’ te
Sint-Niklaas,
die
behoren
tot
scholengroep
Waasland
van
het
Gemeenschapsonderwijs, een “[f]iche van vaststelling” op lastens MI, vast
benoemd leraar islamitische godsdienst in de betrokken onderwijsinstelling. De
fiche vermeldt wat volgt:
“● U hebt op 16 mei naar al uw leerlingen een mail gestuurd over de actie
‘draag paars’ van 17 mei.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-2/21
● In deze mail hebt u een oproep gedaan om niet deel te nemen aan de
actie en zegt u dat dit soort gedrag niet kan, dat het niet aangemoedigd
moet worden en dat een relatie tussen twee mannen of twee vrouwen niet
kan.
● Dit gaat volledig in tegen alle waarden van het pedagogisch project van
de school en het GO! en zelfs tegen de mensenrechten. Dit is
discriminerend en haatdragend. Als leerkracht op onze school moet je ten
allen tijde neutraal zijn en de waarden van ons pedagogisch project
uitdragen.”
3.2.
De raad van bestuur van de betrokken scholengroep start
vervolgens lastens MI een tuchtprocedure op.
Op 23 juni 2022 beslist de raad van bestuur om aan MI de
tuchtstraf ‘schorsing voor één maand’ op te leggen “op voorwaarde dat de
bevoegde instantie voor islamitische godsdienst zich niet tegen de maatregel
verzet, conform artikel 61 § 1, laatste lid van het decreet rechtspositie van 27
maart 1991”.
Op 24 juni 2022 vraagt de algemeen directeur van de
scholengroep aan de vzw Centrum Islamonderwijs (hierna ook: het CIO) of zij
“kan instemmen met het aan [MI] opleggen van de tuchtstraf ‘schorsing voor één
maand’”.
3.3.
Op 4 juli 2022 deelt de voorzitter van het CIO mee wat volgt:
“Eerst en vooral vinden we het namens de Erkende instantie CIO […]
bijzonder spijtig dat een dergelijk ongelukkig incident is voorgevallen in
uw school met [MI]. Het is voor ons van cruciaal belang dat al onze
leerkrachten het pedagogisch project van hun scholen en de mensen- en
kinderrechten – door de grondwet gegarandeerd – respecteren.
Onze onderwijsvisie over seksuele geaardheid is ook gebaseerd op de
vrijheid van elk individu die eigen keuzes maakt in het leven en bepaalde
zaken die niet in overeenstemming zijn met de religieuze schriften niet
afgedwongen kunnen worden […].
Het smartschoolbericht waarin [MI] zijn leerlingen informeert is zeer
oppervlakkig en vluchtig en biedt zijn leerlingen geen kaders en/of
handvaten rond omgang met een dergelijk belangrijk thema. Hiernaast
missen we ook in zijn e-mail de taalfinesse om dit thema correct te
duiden.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-3/21
Doch vinden we de schorsing voor één maand een zware tuchtmaatregel
omwille van de volgende verzachtende omstandigheden:
- de initiële intentie was niet ophitsen tegen de paars-actie,
- de rechtzetting die hij onmiddellijk doet via smartschool,
- in de afgelopen 30 jaren hebben we geen klachten ontvangen over [MI]
rond zijn werking en er werden géén meldingen gemaakt rond eventuele
extremistische tendensen,
Als erkende instantie stellen we voor om [MI] uit te nodigen voor de
Commissie van het CIO om hem de nodige waarschuwing te geven,
gepaard gaand met een engagementsverklaring die hij ondertekent waarbij
hij belooft om het pedagogisch project van zijn scholen te respecteren en
dat hij noch in zijn lessen noch in zijn schriftelijke contacten aanleiding
mag geven tot eventuele misinterpretaties zoals haat t.a.v. een ideologie of
een levenswijze.
Verder zal [MI] ook opgevolgd en gecoacht worden in deze heikele
thema’s door onze adviseur […].”
3.4.
Op 5 juli 2022 legt de raad van bestuur van de betrokken
scholengroep aan MI de tuchtstraf ‘schorsing voor één maand’ op, daarbij
“overwegende het standpunt van vzw Centrum Islamonderwijs die aangaf dat de
handelwijze van [MI] inderdaad niet door de beugel kon, zij het dat de vzw pleit
voor een alternatieve aanpak en geen sanctie”.
3.5.
Op beroep van MI vernietigt de kamer van beroep van het
Gemeenschapsonderwijs op 29 november 2022 de voormelde tuchtmaatregel. Die
beslissing is als volgt gemotiveerd:
“4.3.1.
De Kamer van beroep is, net als de raad van bestuur in wiens
plaats zij treedt, een administratief orgaan dat niet vermag de wettigheid
of de grondwettigheid van bepalingen – hier twee bepalingen die de
bevoegdheid regelen – te onderzoeken en ze dienvolgens
on(grond)wettelijk te bevinden of ze buiten toepassing te laten. Zij moet
zich gewoon schikken naar die bepalingen.
4.3.2.
Artikel 61, § 1, lid 2, DPR bepaalt dat het opleggen van een
tuchtstraf aan een leerkracht levensbeschouwelijk onderricht afhankelijk
is van een ‘voorstel’ of van ‘de instemming’ van de bevoegde instantie
van de betrokken godsdienst. Het betreft een substantieel vormvoorschrift:
zonder voorstel of instemming kan niet rechtsgeldig een tuchtstraf
opgelegd worden.
De decreetgever heeft aan de termen ‘voorstel’ en ‘instemming’
een welbepaalde inhoud gegeven die geen interpretatie toelaat, wat blijkt
uit de geëigende terminologie die in het DRP gebruikt wordt om de
tussenkomst van de bevoegde instantie aan te geven: een ‘voordracht’
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-4/21
(artikel 17, § 5: de ‘voordracht’ voor een tijdelijke aanstelling; artikel 21
en 21bis, § 3, alinea 8: het ‘akkoord’ met een beoordeling voor de
overgang naar een tijdelijke aanstelling van doorlopende duur; artikel 31,
§ 2: de ‘instemming’ voor een mutatie; artikel 37, § 1: een ‘voordracht’
voor een vaste benoeming; artikel 73ter, § 8: een ‘akkoord’ voor een
functiebeschrijving; artikel 73decies, § 3: een ‘bijdrage’ voor een
evaluatie).
4.3.3.
De brief van 4 juli 2022 bevat geen expliciet voorstel en keurt
de door de raad van bestuur aangenomen tuchtstraf ook niet expliciet
goed.
Stellen, zoals de verwerende partij doet, dat het CIO zich in
zijn brief ‘zich niet verzet’ tegen de tuchtstraf en dat het aldus een
impliciete of stilzwijgende goedkeuring verleende – minstens een
bevestiging van de noodzaak van een tuchtmaatregel –, gaat in a) tegen de
decretale voorwaarde dat er ‘instemming’ moet blijken en b) tegen de
bewoordingen zelf van het schrijven, aangezien het advies de tuchtstraf
‘zwaar’ acht wegens het bestaan van verzachtende omstandigheden –
anders gezegd: de opgelegde tuchtstraf is te zwaar – en er vervolgens
uitdrukkelijk wordt voorgesteld de verzoeker begeleidende maatregelen
(een waarschuwing door het CIO en een belofte) op te leggen.
4.3.4.
Het CIO heeft nooit voorgesteld om de verzoeker
tuchtrechtelijk voor één maand te schorsen. In het schrijven van 4 juli
2022 ligt ook geen instemming vervat met de opgelegde tuchtschorsing
voor één maand. De beroepen beslissing is genomen met miskenning van
een substantiële vorm.”
Dat is de bestreden beslissing.
IV. Onderzoek van de middelen
A. Eerste middel
Uiteenzetting van het middel
4.1.
Een eerste middel is geput uit de “schending van artikel 4
juncto artikel 23 § 1, 3° van het Bijzonder decreet van 14 juli 1998 betreffende
het gemeenschapsonderwijs”.
De verzoekende partij voert aan dat artikel 61, § 1, tweede lid,
van het decreet rechtspositie personeelsleden Gemeenschapsonderwijs (hierna:
het rechtspositiedecreet) strijdig is met de voormelde bepalingen van het
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-5/21
bijzonder decreet van 14 juli 1998 ‘betreffende het gemeenschapsonderwijs’
(hierna: het bijzonder decreet). Zij licht dat standpunt als volgt toe:
“In de hiërarchie der Belgische rechtsnormen staat een bijzonder decreet
boven een ‘gewoon’ decreet zoals het Decreet Rechtspositie
Personeelsleden Gemeenschapsonderwijs.
De uitdrukkelijke bevoegdheidstoewijzing uit het Bijzonder Decreet kan
dan niet door een gewoon decreet worden toebedeeld aan een externe
instantie die niet eens in het Bijzonder Decreet wordt vernoemd.
De Kamer van Beroep kan de nietigverklaring van een tuchtbeslissing niet
baseren op een onwettige bepaling.”
4.2.
In de memorie van wederantwoord doet de verzoekende partij
nog het volgende gelden:
“De verwerende partij leest in artikel 61 DRPGO een bijzondere
substantiële vormvereiste en geen bevoegdheidsdoorbrekende regel.
De verwerende partij miskent hier hoe uitgebreid de in het ingeroepen
bijzonder decreet toegewezen bevoegdheden zijn, waaronder maatregelen
inzake tucht en orde met betrekking tot personeelsleden.
Indien de tuchtoverheid niet kan optreden zonder voorstel of instemming
van een derde-vzw, wordt de bevoegdheid ontnomen om maatregelen
inzake tucht en orde met betrekking tot personeelsleden te nemen. In casu
is dit zéér duidelijk: de verzoekende partij wil een tuchtmaatregel nemen,
maar zou dit niet kunnen.
Het ontnemen van de mogelijkheid tot beslissen is vanzelfsprekend ook
een bevoegdheidsaantasting.
De verwerende partij mag het tuchtrecht verder uitwerken, de procedures
en mogelijke tuchtstraffen bepalen – mag hierbij zelfs vormvereisten
bepalen – maar kan niet raken aan de bevoegdheidstoewijzing van het
bijzonder decreet, wat wel is gebeurd: er kan geen derde aangeduid
worden die ook een deel van de bevoegdheid naar zich toetrekt.
Het ‘evident’ voortvloeien van dergelijke bevoegdheidsontzetting uit ‘de
vrijheid van onderwijs en de vrijheid van godsdienst’ ziet de verzoekende
partij niet. De vrijheid van onderwijs heeft geen relevantie in huidig debat,
aangezien deze vrijheid aan de inrichtende machten toekomt. De vrijheid
van godsdienst is evenmin relevant, aangezien – anders dan bij evaluatie
(waar de mogelijkheid tot tussenkomst van de bevoegde instantie niet
alomvattend is en eerder vasthangt aan het vakinhoudelijke) – de
bevoegdheidsontzetting niet eens noodzakelijk verband houdt met het
levensbeschouwelijk onderricht.
De verwerende partij legt zelf het zout op de wonde in de uiteenzetting
over artikel 24 § 2 van de Grondwet: indien de Vlaamse Gemeenschap
bevoegdheden als inrichtende macht wil overdragen, dan is de garantie
van een 2/3 meerderheid noodzakelijk. Een van de aldus overgedragen
bevoegdheden is de tuchtmacht over het personeel. Deze werd enkel met
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-6/21
2/3 meerderheid overgedragen aan het Gemeenschapsonderwijs, niet aan
een derde instantie.
De verwerende partij meent dat de verzoekende partij de toetsing aan de
grondwet vraagt. De verzoekende partij vraagt echter aan een orgaan van
actief bestuur om in een discussie over twee radicaal met elkaar in strijd
zijnde decretale bepalingen de juiste toe te passen, wat in de bestreden
beslissing niet is gebeurd.”
4.3.
In haar laatste memorie betoogt de verzoekende partij nog wat
volgt:
“In het auditoraatsverslag wordt verwezen naar arrest nr. 105/2018 van
het Grondwettelijk Hof om het onderscheid te maken tussen algemeen
regelgevende normen en normen die de bevoegdheid als inrichtende
macht overdragen.
De overdracht van de tuchtbevoegdheid aan het Gemeenschapsonderwijs
is echter een duidelijke overdracht van een bevoegdheid als inrichtende
macht: een extreme vorm van uitoefening van de bevoegdheid om het
eigen personeel te kiezen, wat zelfs een onderdeel vormt van de vrijheid
van onderwijs als inrichtende macht.
‘Dat die vrijheid van onderwijs voor de inrichtende macht van een
vrije universiteit de vrijheid impliceert om het personeel te kiezen
dat wordt tewerkgesteld met het oog op de verwezenlijking van de
eigen onderwijsdoelstellingen;’
(R.v.St. arrest nr. 81.469 van 29 juni 1999)
De toekenning van een deel van de tuchtrechtelijke bevoegdheid aan het
CIO is eveneens een overdracht van een deel van deze bevoegdheid. Het
auditoraatsverslag gaat er ten onrechte van uit dat het louter om een
rechtspositieregeling
gaat,
terwijl
het
duidelijk
om
een
bevoegdheidsverlenende regel gaat (namelijk de bevoegdheid van zowel
het voorstellen van een tuchtstraf als het instemmen ermee als een vorm
van vetorecht).
Het is niet mogelijk om enerzijds bij bijzondere meerderheid de
bevoegdheid inzake tucht over te dragen aan een autonome inrichtende
macht en anderzijds bij gewoon decreet een vetobevoegdheid te verlenen
aan een andere instantie.
Het is aan een orgaan van actief bestuur om bij een conflict tussen twee
rechtsnormen de juiste rechtsnorm toe te passen.”
Beoordeling
5.
Artikel 61, § 1, van het rechtspositiedecreet luidt als volgt:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-7/21
“In geval van tekortkoming aan hun plichten kunnen de personeelsleden
één van de volgende sancties oplopen:
1° de blaam;
2° de afhouding van de wedde;
3° de schorsing bij tuchtmaatregel;
4° de terbeschikkingstelling bij tuchtmaatregel;
5° de terugkeer tot de tijdelijke aanstelling voor het personeelslid dat
vastbenoemd is in een wervingsambt, de terugzetting in rang voor het
personeelslid dat vastbenoemd is in een selectie- of bevorderingsambt of
het uitstel van vaste benoeming voor een bepaalde duur van het
personeelslid dat tijdelijk aangesteld is voor doorlopende duur. De
terugzetting in rang is niet van toepassing op de personeelsleden van de
pedagogische begeleidingsdienst;
6° het ontslag. Naargelang de aard van de redenen waarom een ontslag
gegeven wordt, kan de raad van bestuur beslissen dat dit ontslag
betrekking heeft op één, meerdere of al haar instellingen;
7° de afzetting. Naargelang de aard van de redenen waarom de afzetting
gegeven wordt, kan de raad van bestuur beslissen dat de afzetting
betrekking heeft op één, meerdere of al haar instellingen.
Betreft het een leerkracht levensbeschouwelijk onderricht, dan kan de
tuchtstraf enkel worden opgelegd op voorstel of met instemming van de
bevoegde instantie van de betrokken godsdienst of de niet-confessionele
zedenleer.”
Op grond van het tweede lid van deze bepaling kan aan een
leraar levensbeschouwelijk onderricht – zoals MI – slechts een tuchtstraf worden
opgelegd “op voorstel” of “met instemming” van de bevoegde instantie van de
betrokken godsdienst of de niet-confessionele zedenleer.
6.
Met het middel zoals het door de verzoekende partij is
ontwikkeld, tracht zij de Raad van State ertoe te brengen artikel 61, § 1, tweede
lid, van het rechtspositiedecreet “onwettig” te bevinden wegens een vermeende
strijdigheid met zekere bepalingen van het bijzonder decreet.
De verzoekende partij levert daarmee alleen kritiek op de wet.
Een
dergelijke
kritiek
op
een
wetsbepaling
ontsnapt
aan
de
beoordelingsbevoegdheid van de Raad van State.
7.
Ten overvloede bedenkt de Raad van State nog wat volgt.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-8/21
Het vereiste van de instemming van de bevoegde instantie van
de betrokken godsdienst met de op te leggen tuchtstraf, is van bij de
totstandkoming van het rechtspositiedecreet in artikel 61, § 1, tweede lid,
opgenomen.
Ook al komt het niet tot uiting in het opschrift van het
rechtspositiedecreet – en daargelaten of voor de voormelde bepaling een
bijzondere meerderheid is vereist – moet worden vastgesteld dat het zelf is
aangenomen met een tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen: van
de 139 leden die aan de stemming hebben deelgenomen, hebben er 105 ‘ja’
gestemd, drie leden hebben ‘neen’ geantwoord en 31 leden hebben zich
onthouden (Hand., Vlaamse Raad, 21 maart 1991, nr. 47, p. 1633) (vergelijk
GwH 6 mei 2010, nr. 52/2010, B.11.2 en GwH 23 november 2023, nr. 155/2023,
B.8.2).
Voor zover de verzoekende partij – al dan niet terecht – de visie
voorstaat dat de bij het rechtspositiedecreet opgelegde instemmingsvoorwaarde
een overdracht van de tuchtbevoegdheid uitmaakt, dat daarvoor “de garantie van
een 2/3 meerderheid noodzakelijk” is en dat de voormelde bevoegdheid “enkel
met 2/3 meerderheid [werd] overgedragen aan het Gemeenschapsonderwijs, niet
aan een derde instantie”, vertrekt zij derhalve hoe dan ook van een verkeerd
uitgangspunt en mist het middel bijgevolg feitelijke grondslag.
8.
Het middel is niet ontvankelijk, minstens mist het feitelijke
grondslag.
B. Tweede middel
Uiteenzetting van het middel
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-9/21
9.1.
Een tweede middel is geput uit de schending van de
materiëlemotiveringsplicht “juncto artikel 61 § 1 laatste lid van het Decreet
Rechtspositie Gemeenschapsonderwijs”.
De verzoekende partij betoogt dat de bestreden beslissing
vermeldt dat de bevoegde instantie van de betrokken godsdienst geen instemming
met de tuchtmaatregel heeft betuigd. In haar verweerschrift voor de kamer van
beroep heeft de verzoekende partij nochtans opgemerkt dat die instemming wel
aanwezig was. De vzw Centrum Islamonderwijs heeft in haar brief van 4 juli
2022 duidelijk aangegeven dat de betrokken leerkracht in de fout was gegaan.
Dat is volgens de verzoekende partij een instemming in de zin van artikel 61, § 1,
tweede lid, van het rechtspositiedecreet.
9.2.
In de memorie van wederantwoord benadrukt de verzoekende
partij dat het volstaat dat de bevoegde instantie erkent dat de betrokken leraar een
inbreuk op de ambtsplichten heeft gepleegd. De bevoegde instantie heeft dat in
dit geval erkend, maar vond de straf alleen “zwaar” – en niet “te zwaar”. Door
aan het begrip ‘instemming’ een ruimere betekenis te geven, schendt de
verwerende partij de “ingeroepen rechtsregels”.
9.3.
In haar laatste memorie herhaalt de verzoekende partij dat “[d]e
inbreuk op de ambtsplichten wordt aanvaard en de tuchtstraf […] door het CIO
zwaar [wordt] geacht”.
De verzoekende partij betwist voorts dat zij daarmee geen
kritiek zou geven op het standpunt van de kamer van beroep.
Beoordeling
10.
Hiervóór, sub 5, is artikel 61, § 1, van het rechtspositiedecreet
in herinnering gebracht, meer in het bijzonder dat op grond van het tweede lid
van deze bepaling aan een leraar levensbeschouwelijk onderricht slechts een
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-10/21
tuchtstraf kan worden opgelegd “op voorstel” of “met instemming” van de
bevoegde instantie van de betrokken godsdienst of de niet-confessionele
zedenleer.
Niet betwist is dat het voorstel van de tuchtstraf ten laste van
MI niet uitgaat van de betrokken bevoegde instantie.
De verzoekende partij meent wél dat het CIO heeft
“ingestemd” met de tuchtstraf, nu het volgens haar volstaat dat de bevoegde
instantie erkent dat de betrokken leraar een inbreuk op de ambtsplichten heeft
gepleegd.
Die zienswijze kan de Raad van State niet bijvallen.
Het ‘instemmen’ vereist dat blijkt dat de bevoegde instantie
akkoord is gegaan, het eens is met de voorgenomen tuchtmaatregel. Dat akkoord
kan niet worden opgemaakt uit de sub 3.3 aangehaalde brief van de voorzitter van
het CIO. Daarin wordt aangegeven dat de bevoegde instantie de voorgestelde
maatregel omwille van een aantal “verzachtende omstandigheden” “zwaar” vindt,
dat zij voorstelt MI voor een commissie binnen het CIO te brengen om hem “de
nodige waarschuwing” te geven, hem een engagementsverklaring te laten
ondertekenen, verder op te volgen en te coachen.
Dat
daarin
geen
instemming
met
de
voorgenomen
tuchtmaatregel vervat ligt, had de verzoekende partij trouwens zelf ook begrepen.
In de sub 3.4 weergegeven beslissing geeft de raad van bestuur van de betrokken
scholengroep zelf aan dat “de vzw pleit voor een alternatieve aanpak en geen
sanctie”.
11.
Het middel faalt.
C. Derde middel
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-11/21
Uiteenzetting van het middel
12.1.
In een derde middel voert de verzoekende partij de schending
aan van het zorgvuldigheidsbeginsel.
Zij argumenteert dat de bestreden beslissing steunt op een
standpunt van het CIO dat “aangetast is door een fout in de motivering”. In zijn
brief van 4 juli 2022 vermeldt het CIO dat in de afgelopen dertig jaar geen
klachten werden ontvangen over MI. Nochtans heeft de raad van bestuur van de
betrokken scholengroep aan de betrokken leraar op 28 januari 2016 de tuchtstraf
‘schorsing voor drie maanden’ opgelegd. De kamer van beroep had moeten
vaststellen dat het stuk waarvan zij gebruikmaakte, is aangetast door een
onzorgvuldigheid. Die kleeft bijgevolg ook aan de bestreden beslissing.
12.2.
In de memorie van wederantwoord betoogt de verzoekende
partij dat zij kritiek mag leveren op het “gebrekkig standpunt” van de bevoegde
instantie, nu de bestreden beslissing erop steunt. De kamer van beroep kon ook
zelf om een degelijk onderbouwd standpunt vragen. Zij moest ervoor zorgen dat
er duidelijkheid was over het correct weigeren van de instemming met de
tuchtstraf.
De verwerende partij was ook op de hoogte van de
tuchtmaatregel van 2016.
Dat de tuchtstraf doorgehaald zou zijn en dus niet langer
relevant, spreekt de verzoekende partij tegen door erop te wijzen dat het CIO zelf
gewag maakt van het feit dat hem geen “klachten” bekend zijn; er wordt niets
gezegd over tuchtstraffen. De bevoegde instantie is blijkbaar van mening dat MI
zich dertig jaar perfect heeft gedragen. Daarin ziet de verzoekende partij een
onzorgvuldigheid.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-12/21
12.3.
In haar laatste memorie stelt de verzoekende partij dat zij niet
kan aanvaarden dat de motivering van het standpunt van het CIO geen enkele rol
speelt. Wanneer deze instantie een doorslaggevende rol krijgt toebedeeld in het
tuchtrecht over statutaire personeelsleden, dan neemt deze daarmee een deel van
een overheidstaak op zich. Het CIO neemt beslissingen die derden binden in een
statutaire aangelegenheid.
Dat betekent volgens de verzoekende partij dat het standpunt
van het CIO ook moest worden gemotiveerd en dat die motieven inhoudelijk juist
moesten zijn.
Het viel de kamer van beroep toe om de instemming van het
CIO te vragen op grond van juiste motieven. De devolutieve werking van het
hoger beroep bood die mogelijkheid.
Beoordeling
13.
Vooreerst moet worden vastgesteld dat artikel 61, § 1, tweede
lid, van het rechtspositiedecreet het niet-instemmen van de bevoegde instantie
met een voorgenomen tuchtmaatregel, niet aan bijzondere vormen onderwerpt.
Zo vereist deze bepaling niet, bijvoorbeeld, dat het standpunt van de bevoegde
instantie wordt gemotiveerd.
De verzoekende partij wijst de Raad van State voorts niet op
een andere rechtsregel die de bevoegde instantie ertoe zou verplichten haar
standpunt te motiveren.
Een eventuele “fout in de motivering” kan dan evenmin ertoe
doen besluiten dat het standpunt van de bevoegde instantie ondeugdelijk is en dat
de bestreden beslissing die op dat standpunt steunt daardoor eveneens een
wettigheidsgebrek vertoont.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-13/21
Door te voorzien in een tussenkomst van de bevoegde instantie
onttrekt artikel 61, § 1, tweede lid, van het rechtspositiedecreet de
tuchtbevoegdheid niet aan de raad van bestuur van de scholengroep. Immers, de
voormelde bepaling verhindert niet dat de tuchtoverheid in gesprek gaat met de
bevoegde instantie om haar ervan te overtuigen alsnog met het voornemen tot het
opleggen van een tuchtstraf in te stemmen. Eventueel kan een tuchtoverheid ook
de voorgenomen sanctie matigen om de instemming van de bevoegde instantie te
verkrijgen. De bevoegde instantie mag dan wel bij het besluitvormingsproces
omtrent de tuchtmaatregel zijn betrokken, de bevoegdheid tot beslissen blijft wel
degelijk bij de tuchtoverheid berusten.
Voorts valt niet in te zien hoe het niet-instemmen met een
tuchtmaatregel kan worden beschouwd als een beslissing die “derden” bindt. Ten
aanzien van de instemming of niet-instemming met de tuchtmaatregel kan de
verzoekende partij alvast niet als een derde worden beschouwd. Het standpunt
van de bevoegde instantie richt zich immers precies tot de tuchtoverheid.
Ook die argumenten van de verzoekende partij kunnen derhalve
niet tot het besluit leiden dat het standpunt van de bevoegde instantie moest
worden gemotiveerd.
15.
De verzoekende partij kon de grief dat uit de devolutieve
werking van het georganiseerd administratief beroep volgt dat de kamer van
beroep zelf ook om instemming had kunnen vragen en daarbij had kunnen wijzen
op een eerder opgelegde tuchtstraf, ook al in haar verzoekschrift aanvoeren. Zij
heeft dat pas voor het eerst in haar memorie van wederantwoord gedaan. Dat is
laattijdig en derhalve onontvankelijk.
16.
Het middel is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
D. Vierde middel
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-14/21
Standpunt van de partijen
17.
Onder de hoofding ‘prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk
Hof’ zet de verzoekende partij nog uiteen wat volgt:
“De bestreden beslissing is volledig gesteund op artikel 61 laatste lid van
het Decreet Rechtspositie Gemeenschapsonderwijs […].
Dit artikel is in strijd met de hogere rechtsnorm van artikel 10 juncto
artikel 24 § 4 van de Grondwet
[…]
De in de bestreden beslissing ingeroepen bepaling van artikel 61 van het
Decreet Rechtspositie Gemeenschapsonderwijs geeft een vetorecht over
het tuchtbeleid van de inrichtende macht aan derden (in casu een vzw),
doch enkel indien een tuchtinbreuk wordt begaan door een leerkracht
levensbeschouwelijk onderricht.
Een dergelijke bepaling schendt het gelijkheidsbeginsel uit de Grondwet,
aangezien er geen objectief criterium van onderscheid is dat relevant is
voor het tuchtrecht. Een tuchtfeit is immers blijkens artikel 61 § 1 van het
Decreet Rechtspositie Gemeenschapsonderwijs een tekortkoming aan de
plichten.
Deze plichten zijn voor alle personeelsleden gelijk en worden omschreven
in hoofdstuk II van het Decreet Rechtspositie Gemeenschapsonderwijs.
Het vak dat wordt gegeven is geen objectief verschil tussen de
personeelsleden die een inbreuk op de ambtsplichten begaan.
Er is – na het vaststellen van een inbreuk op de plichten door de raad van
bestuur – geen relevant criterium aanvaardbaar dat zou toelaten om
(bijvoorbeeld uit godsdienstige overweging) de raad van bestuur te
beletten om voor een bepaalde categorie personeelsleden een tuchtstraf op
te leggen.
Er wordt bovendien in artikel 61 laatste lid van het Decreet Rechtspositie
Gemeenschapsonderwijs zelfs geen onderscheid gemaakt tussen
tuchtfeiten verbonden aan de vakinhoudelijke en vaktechnische aspecten
van de tewerkstelling en de inbreuken op de rechtsplichten die voor alle
personeelsleden gelden.
De verzoekende partij vraagt uw Raad dan ook om volgende prejudiciële
vraag te stellen aan het Grondwettelijk Hof:
‘Schendt artikel 61 laatste lid van het Decreet van 27 maart 1991
betreffende de rechtspositie van bepaalde personeelsleden van het
Gemeenschapsonderwijs artikel 10 en 24 § 4 van de Grondwet?’”
18.
In de memorie van antwoord betoogt de verwerende partij wat
volgt:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-15/21
“III.2. Het staat een verzoekende partij natuurlijk vrij om bij de adstructie
van een middel te poneren dat een decretale bepaling strijdig zou
zijn met Grondwettelijke normen. Bij de adstructie van dit middel,
kan een verzoekende partij Uw Raad verzoeken om bijaldien een
prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk Hof over te maken.
De Bijzondere Wet op het Grondwettelijk Hof is behoorlijk streng
ten aanzien van de Raad van State (en het Hof van Cassatie) met
betrekking tot de verplichting om prejudiciële vragen te stellen
maar uiteraard kan een prejudiciële vraag maar gesteld worden
wanneer het verhaal ontvankelijk is en, zelfs als het verhaal
ontvankelijk is, als die prejudiciële vraag gesteld wordt in het
kader van een ontvankelijk middel. Als het middel niet
ontvankelijk is, dan is het niet eens aan de orde om de grond te
onderzoeken en is het uiteraard ook niet aan de orde om een
prejudiciële vraag te stellen, om vervolgens aan de hand van het
antwoord op deze prejudiciële vraag van het Grondwettelijk Hof,
de gegrondheidsvraag aan te snijden. Dat een prejudiciële vraag
enkel kan geformuleerd worden in het kader van een ontvankelijk
middel is evident en komt dus ook in de rechtspraak meermaals
aan bod. […] Een prejudiciële vraag hoeft niet gesteld te worden,
en kan trouwens niet gesteld worden, wanneer het middel
onontvankelijk is. A fortiori kan een prejudiciële vraag niet gesteld
worden als ze niet eens in een middel wordt opgeworpen.
Er kan uw Raad enkel gevraagd worden bij de adstructie van een
middel om een prejudiciële vraag over te maken, om dan verder te
onderzoeken of de aangehaalde regel dan echt zou geschonden
zijn. Uw Raad is geen doorgeefluik voor prejudiciële vragen, die
zomaar kunnen gesteld worden. Neen, enkel in het kader van een
middel kan een prejudiciële vraag geformuleerd worden, zelfs
enkel in het kader van een ontvankelijk middel, en het op tafel
gooien van een prejudiciële vraag buiten elk middel om, kan dus
niet tot prejudiciële vraagstelling leiden.
III.3. Bekeken vanuit het, toch analoog, perspectief van het Hof van
Cassatie daaromtrent zie het verslag opgenomen in De verhouding
tussen het Arbitragehof, de rechterlijk[e] macht en de Raad van
State, […] waar uiteraard ook wordt aangegeven dat de
voorwaarden over de uiteenzetting in een middel moeten nagegaan
worden.
Zie dan met betrekking tot de Raad van State […] met betrekking
tot een daarmee samenhangende problematiek. Het komt de
verzoeker toe om precies aan te geven waarom de ingeroepen
Grondwettelijke bepalingen zouden geschonden zijn. Er wordt in
casu verwezen naar art. 10 van de Grondwet maar er wordt dan
niet aangegeven waar er sprake zou zijn van een niet bij te treden
of niet aanvaardbaar onderscheid ten aanzien van welke andere
categorie. In elk geval wordt dit ook niet gepreciseerd in de
voorgestelde prejudiciële vraag. Ook met betrekking tot art. 24 § 4
wordt niet verduidelijkt.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-16/21
III.4. Het zomaar formuleren van een prejudiciële vraag, buiten elk
middel om, is uiteraard volstrekt onontvankelijk. Het middel moet
ontvankelijk zij en bij gemis aan middel daaromtrent, is dit per
definitie onontvankelijk. Het niets is geen ontvankelijk middel.
III.5. Ten dezer heeft de verzoekende partij ook een duidelijke stelplicht.
Het komt niet aan de verwerende partij, noch aan het auditoraat,
noch aan de Zetel toe om dan zelf maar de band te leggen tussen
een ontwikkeld middel en het buiten elk middel om in het
verzoekschrift opgenomen voorstel tot het stellen van een
prejudiciële vraag. A fortiori is niet aan de stelplicht voldaan, waar
ook in het beschikkend gedeelte van het verzoekschrift aan Uw
Raad niet wordt gevraagd om een prejudiciële vraag te stellen.”
19.
In haar laatste memorie stelt de verwerende partij op
samenvattende wijze wat volgt:
“Wie van Uw Raad verlangt dat er een prejudiciële vraag aan het
Grondwettelijk Hof wordt overgemaakt, kan dit dus enkel verzoeken in
het kader van een middel. Daarbij bestaat er natuurlijk ook een stelplicht
en ook in de hypothese dat de verwerende partij, het auditoraat of de
Zetel, desgevallend zelf wel een middel zouden kunnen adstrueren
waarbinnen de prejudiciële vraag zou kunnen gesteld worden, kan niet
worden afgeleid dat deze mogelijkheid die zou bestaan bij de verweerder,
bij het auditoraat of bij de zetel, de weg zou kunnen openen tot
prejudiciële vraagstelling.”
Beoordeling
20.
Anders dan de verwerende partij het ziet, kan in de
uiteenzetting van de verzoekende partij onder de hoofding ‘prejudiciële vraag aan
het Grondwettelijk Hof’ wel degelijk een middel worden ontwaard.
De verzoekende partij geeft immers aan dat de bestreden
beslissing “volledig [is] gesteund” op artikel 61, § 1, tweede lid, van het
rechtspositiedecreet. Zij doet vervolgens gelden dat die bepaling de artikelen 10
juncto 24, § 4, van de Grondwet schendt. Zij licht ook toe waarom zij meent dat
deze bepalingen zijn geschonden: alleen voor de leraar levensbeschouwelijk
onderricht wordt een vetorecht gegeven aan een derde instantie – te
onderscheiden van het schoolbestuur; ten aanzien van het tuchtrecht is het
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-17/21
onderwezen vak geen objectief criterium aangezien de ambtsplichten voor alle
personeelsleden gelijk zijn; er wordt geen onderscheid gemaakt tussen tuchtfeiten
die verband houden met de vakinhoudelijke of vaktechnische aspecten van de
tewerkstelling en tuchtfeiten die dat verband niet vertonen.
Aldus kon en moest de verwerende partij begrijpen dat de
verzoekende partij als middel aanvoert dat de rechtsgrond voor de bestreden
beslissing ongrondwettig is. Dat maakt wel degelijk een ontvankelijk middel uit.
21.
Terecht betwist de verwerende partij niet dat de bestreden
beslissing op determinerende wijze steunt op artikel 61, § 1, tweede lid, van het
rechtspositiedecreet.
22.
Uit de sub 20 aangehaalde argumenten van de verzoekende
partij blijkt tevens dat zij heeft toegelicht waarom zij van oordeel is dat deze
bepaling ongrondwettig is: zij geeft aan in welke mate deze bepaling volgens haar
een onaanvaardbaar onderscheid maakt en situeert ook de categorieën van
personen waartussen die ongelijkheid volgens haar bestaat – de leraren
levensbeschouwelijk onderricht enerzijds en alle andere personeelsleden van het
Gemeenschapsonderwijs anderzijds.
23.
Het valt in elk geval niet de Raad van State toe om zelf een
antwoord te bieden op die aangevoerde ongrondwettigheid. Dat behoort tot de
uitsluitende bevoegdheid van het Grondwettelijk Hof.
24.
De vraag is bovendien relevant en dus nodig voor de oplossing
van de zaak. Mocht het Grondwettelijk Hof tot het oordeel komen dat de
voormelde bepaling van artikel 61, § 1, tweede lid, van het rechtspositiedecreet
de artikelen 10 en 24, § 4, van de Grondwet schendt, staat meteen ook vast dat de
kamer van beroep niet daarop kon steunen om de aan MI opgelegde tuchtstraf te
vernietigen.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-18/21
Het getuigt voorts van een volstrekt nodeloos formalisme om te
vereisen dat een verzoekende partij die een prejudiciële vraag gesteld wil zien
worden, deze vraag niet alleen in het overwegende deel van het verzoekschrift
stelt, maar tevens herhaalt in het beschikkende gedeelte van dat verzoekschrift.
In dat verband mag erop worden gewezen dat de Raad van
State hier optreedt als annulatierechter en niet als cassatierechter, zodat het
“perspectief van het Hof van Cassatie” geenszins analoog is, zoals de verwerende
partij beweert.
26.
Wat voorafgaat, doet besluiten dat de verwerende partij niet
ervan kan overtuigen dat er geen reden bestaat om een prejudiciële vraag aan het
Grondwettelijk Hof voor te leggen.
De hierna in het dictum geformuleerde vraag moet aan het
Grondwettelijk Hof worden voorgelegd.
BESLISSING
-
De Raad van State heropent het debat.
-
De volgende vraag wordt aan het Grondwettelijk Hof voorgelegd:
Schendt artikel 61, § 1, tweede lid, van het decreet rechtspositie
personeelsleden Gemeenschapsonderwijs van 27 maart 1991 de artikelen
10 en 24, § 4, van de Grondwet doordat voor het opleggen van een
tuchtmaatregel ten aanzien van de leraar levensbeschouwelijk onderricht
de instemming van de bevoegde instantie van de betrokken godsdienst of
de niet-confessionele zedenleer is vereist, terwijl voor de andere
personeelsleden een instemming van een andere instantie niet is vereist en
terwijl in het voormelde artikel 61, § 1, tweede lid, geen onderscheid
wordt gemaakt tussen inbreuken op de ambtsplichten die een rechtstreeks
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-19/21
verband vertonen met het levensbeschouwelijk vak en die welke niet zo
een rechtstreeks verband vertonen?
- Het door de auditeur-generaal aangestelde lid van het auditoraat wordt
belast met een aanvullend onderzoek, na ontvangst van het antwoord van
het Grondwettelijk Hof.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-20/21
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op vijfentwintig april tweeduizend
vierentwintig, door de Raad van State, IXe kamer, samengesteld uit:
Geert Van Haegendoren,
kamervoorzitter,
Wouter Pas,
staatsraad,
Jurgen Neuts,
staatsraad,
bijgestaan door
Tiny Temmerman,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Tiny Temmerman
Geert Van Haegendoren
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.639
IX-10.205-21/21