Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-05-16, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747 (2024-05-16)

Sommaire (FR) : Arrêt no 259.747 du 16 mai 2024 Aménagement du territoire, urbanisme, environnement et affaires connexes - Plans d'aménagement Décision : Rejet

--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT --- CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF XIIIe CHAMBRE ARRÊT no 259.747 du 16 mai 2024 A. 233.591/XIII-9266 En cause :

1. la société à responsabilité limitée ELITE SERVICES,
2. M.D.,
3. C.D., ayant élu domicile chez Me Bernard FRANCIS, avocat, vieux Chemin du Poète 11 1301 Wavre, contre :
4. la ville de Namur, représentée par son collège communal, ayant élu domicile chez Me Julien BOUILLARD, avocat, rue Jean-Baptiste Brabant 56 5000 Namur,
5. la Région wallonne, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me Bénédicte HENDRICKX, avocat, rue de l’Aurore 52 1000 Bruxelles, Partie intervenante : la société en commandite REDEVCO BELGIUM, ayant élu domicile chez Mes Ivan-Serge BROUHNS, Guillaume POSSOZ et Vladimir THUNIS, avocats, chaussée de la Hulpe 185 1170 Bruxelles.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête Par une requête introduite le 6 mai 2021 par la voie électronique, les parties requérantes demandent l’annulation de la décision du 13 octobre 2020 par laquelle le conseil communal de la ville de Namur adopte définitivement le schéma d’orientation local (SOL) en vue de la mise en œuvre de la zone d’aménagement

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 1/33

communal concerté (ZACC) de Suarlée située entre la chaussée de Nivelles et la route de Louvain-la-Neuve (N4) à Namur. II. Procédure Par une requête introduite le 18 juin 2021 par la voie électronique, la société en commandite (SC) Redevco Belgium a demandé à être reçue en qualité de partie intervenante. Cette intervention a été accueillie par une ordonnance du 28 juillet 2021. Le dossier administratif a été déposé. Les mémoires en réponse, en réplique et en intervention ont été régulièrement échangés. Mme Louise Ernoux-Neufcoeur, auditeur adjoint au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties. La première partie adverse et la partie intervenante ont déposé un dernier mémoire. Par une ordonnance du 25 mars 2024, l’affaire a été fixée à l’audience du 25 avril 2024. M. Luc Donnay, conseiller d’État, président f.f., a exposé son rapport. Me Sumaili Ntambwe, loco Me Bernard Francis, avocat, comparaissant pour les parties requérantes, Me Charline Mahia, loco Me Julien Bouillard, avocat, comparaissant pour la première partie adverse, Me Bénédicte Hendrickx, avocat, comparaissant pour la seconde partie adverse, et Me Vladimir Thunis, avocat, comparaissant pour la partie intervenante, ont été entendus en leurs observations. Mme Louise Ernoux-Neufcoeur, auditeur adjoint, a été entendue en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 2/33

III. Faits

1. Le 28 mai 2018, la SC Redevco Belgium introduit une demande de SOL en vue de la mise en œuvre d’une partie de la ZACC de Suarlée située entre la chaussée de Nivelles et la route de Louvain-la-Neuve (N4) à Namur.
2. Le 28 juin 2018, le conseil communal de la ville de Namur marque son accord sur l’avant-projet de SOL et la poursuite de la procédure.
3. Le 3 juillet 2018, le courriel suivant est adressé par l’administration communale à différents destinataires intervenant pour le compte de la SC Redevco Belgium : « Messieurs, bonjour Pour votre information, le Conseil communal du 28 juin a marqué son accord sur la poursuite de la procédure et sur le contenu du RIE. La copie de la délibération vous est transmise cette semaine. Nous faisons le point de la situation avec l’échevin ce vendredi et nous vous revenons ».
4. Le 12 juillet 2018, un courrier ordinaire de l’administration communale est adressé à la SC Redevco Belgium pour lui transmettre la délibération du conseil communal du 28 juin 2018.
5. Le 19 juillet 2018, cette société adresse à la ville de Namur le courriel suivant : « Bonjour Monsieur [I.], Sauf erreur de ma part, nous n’avons pas reçu la copie de la délibération du Conseil marquant son accord sur la poursuite de la procédure, ainsi que du contenu du RIE. Pourriez-vous nous la transmettre ? Pouvez-vous également nous tenir au courant sur la mise au point éventuelle que vous auriez eue avec l’échevin ? Je vous remercie d’avance pour votre suivi ».
6. Le 20 juillet 2018, une copie électronique de la décision du conseil communal du 28 juin 2018 lui est transmise par courriel.
7. Le 20 août 2018, une réunion d’information consacrée à l’élaboration du SOL relatif à la ZACC de Suarlée est organisée.
8. Le 9 avril 2019, la commission communale d’aménagement du territoire et de la mobilité (CCATM) émet un avis sur la demande de mise en œuvre

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 3/33

de la ZACC de Suarlée et sur le contenu du rapport sur les incidences environnementales (RIE). 9. Le 16 mai 2019, le conseil communal marque son accord sur le contenu du RIE. 10. Le 15 octobre 2019, il décide d’adopter le projet de SOL. 11. Une enquête publique est organisée du 16 décembre 2019 au 29 janvier 2020. Elle donne lieu à 63 réclamations, parmi lesquelles figure celle de la première partie requérante. 12. Une réunion publique d’information a lieu le 17 décembre 2019. 13. Plusieurs avis sont sollicités et reçus au cours de la procédure. En particulier, le TEC émet un favorable conditionnel le 16 janvier 2020. 14. Le 23 juillet 2020, le collège communal décide de se rallier aux avis des instances consultées et aux résultats de l’enquête publique, et sollicite de la SC Redevco Belgium des modifications au projet de SOL, ainsi que « tous les compléments d’étude environnementale afférents aux modifications listées ». 15. Le 29 septembre 2020, le collège communal écarte la réclamation de la première partie requérante, laquelle sollicite que l’affectation de son terrain soit revue pour passer en zone résidentielle, et renvoie le dossier au conseil communal pour adoption définitive. 16. Le 13 octobre 2020, le conseil communal décide d’adopter définitivement le SOL en vue de la mise en œuvre de la ZACC de Suarlée. Il s’agit de l’acte attaqué. 17. Le 6 novembre 2020, la première partie requérante adresse un courrier au collège communal pour lui demander de reconsidérer sa position et de revoir le projet de SOL pour affecter sa parcelle en zone résidentielle. 18. Le 23 novembre 2020, l’administration communale transmet une copie du SOL adopté par le conseil communal le 13 octobre 2020 au fonctionnaire délégué et au département de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme du SPW territoire, logement, patrimoine, énergie (SPW-TLPE).

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 4/33

1. Le 30 novembre 2020, elle transmet une copie de la décision à la SC Redevco Belgium.
2. Le 4 décembre 2020, le SPW-TLPE accuse réception, en date du 24 novembre 2020, du dossier relatif au SOL.
3. Le 26 janvier 2021, le fonctionnaire délégué émet un avis favorable sur le SOL, en préambule duquel il relève ce qui suit : « Quant à l’envoi de l’accord du conseil communal pour l’élaboration du SOL. La décision du 28 juin 2018 du conseil communal n’a pas été réalisée par envoi recommandé mais par simple courrier. L’objectif poursuivi par cet élément de procédure est de garantir qu’il y ait une décision dans un délai imparti, délai qui fut respecté en ce cas. Ni le conseil communal, ni le demandeur n’ont été lésés par le fait que l’envoi n’a pas été réalisé par recommandé, et cet élément de procédure n’a aucune incidence pour les parties tierces que sont notamment les éventuels réclamants. À mes yeux, cela ne devrait pas être un élément bloquant pour la procédure ».
4. Le 2 février 2021, la direction de l’aménagement local du SPWTLPE émet un avis défavorable sur le SOL ainsi qu’une proposition de refus d’approbation, motivés tous deux par la circonstance que l’envoi de la décision du conseil communal du 28 juin 2018 n’a pas été réalisé dans le respect des articles D.I.13 et R.I.13-1 du Code du développement territorial (CoDT).
5. Le 25 février 2021, le SPW-TLPE informe la ville de Namur que le SOL relatif à la mise en œuvre de la ZACC de Suarlée est réputé approuvé le 23 février 2021, compte tenu de l’absence de décision du Gouvernement wallon à l’issue du délai de nonante jours dont il disposait pour approuver ou refuser d’approuver la décision du conseil communal.
6. Le 10 mars 2021, l’avis suivant est publié au Moniteur belge : « En vertu des dispositions de l’article D.II.12, § 5, alinéa 2, du Code du développement territorial, le schéma d’orientation local relatif à la mise en œuvre de la ‘‘ZACC de Suarlée’’ à Namur est réputé approuvé en date du 23 février 2021, par absence d’envoi d’une décision du Gouvernement wallon dans le délai de 90 jours de la réception du dossier par le Département de l’Aménagement du territoire et de l’Urbanisme du SPW Territoire, Logement, Patrimoine, Energie ».
7. Le 15 mars 2021, la ville de Namur informe la SC Redevco Belgium du courrier reçu du SPW-TLPE relatif à l’approbation tacite par absence de décision dans le délai.
8. L’avis à la population concernant l’adoption définitive du projet de SOL par le conseil communal le 13 octobre 2020 et réputé approuvé en date du 23

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 5/33

février 2021 par absence de décision est affiché sur place et aux valves de l’hôtel de ville de Namur du 22 mars au 12 avril 2021. 27. Le 22 mars 2021, la ville de Namur informe le fonctionnaire délégué et le SPW-TLPE de l’affichage et de l’entrée en vigueur du SOL à la date du 24 mars 2021. IV. Demande de mise hors cause de la seconde partie adverse IV.1. Thèse de la seconde partie adverse La Région wallonne relève que le ministre de l’Aménagement du territoire n’a pas statué dans le délai imparti, de sorte que la délibération du conseil communal du 13 octobre 2020 adoptant définitivement le SOL, qui constitue le seul acte attaqué, est réputée approuvée, en application de l’article D.II.12, § 5, du CoDT. Elle soutient que cette approbation tacite prévue par le CoDT ne constitue pas un acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours. Elle en déduit que le recours doit être déclaré « irrecevable à son égard ». IV.2. Examen L’article D.II.12, §§ 4 et 5, du CoDT dispose comme il suit : « § 4. Le conseil communal adopte définitivement le schéma de développement communal ou d’orientation local et, le cas échéant, abroge les schémas de développement pluricommunaux et d’orientation locaux et le guide communal identifiés dans la liste visée au paragraphe 3, alinéa 1er. Sans préjudice de l’article D.II.15, § 2, alinéa 3, lorsqu’il existe un schéma de développement pluricommunal couvrant tout ou partie du territoire de la commune, le conseil communal l’abroge pour la partie couverte par le nouveau schéma de développement communal. Il charge le collège communal de transmettre le schéma, le cas échéant, le rapport sur les incidences environnementales et la liste visée au paragraphe 3 accompagnée des pièces de la procédure au fonctionnaire délégué et au Département de l’Aménagement du territoire et de l’Urbanisme de la DGO4. Dans les quarante-cinq jours de l’envoi du dossier visé à l’alinéa 2, le fonctionnaire délégué le transmet au Gouvernement accompagné de son avis. À défaut, l’avis du fonctionnaire délégué est réputé favorable. § 5. Le Gouvernement approuve ou refuse d’approuver la décision du conseil communal par arrêté motivé envoyé dans les nonante jours de la réception du dossier par le Département de l’Aménagement du territoire et de l’Urbanisme de la DGO4. Le refus d’approbation est prononcé uniquement pour violation du Code ou pour cause d’erreur manifeste d’appréciation. Passé le délai visé à l’alinéa 1er, le schéma est réputé approuvé et l’abrogation des schémas de développement pluricommunaux et d’orientation locaux et guide communal visés au paragraphe 4 est réputée approuvée. Ce délai peut être prorogé, une seule fois, de trente jours par arrêté motivé. Si le Gouvernement constate que le schéma ne peut être approuvé en application de l’alinéa 1er, il peut, préalablement à sa décision, demander au collège ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 6/33

communal de produire des documents modificatifs du schéma et, le cas échéant, un complément de rapport sur les incidences environnementales. La procédure d’adoption du schéma est recommencée à l’étape qui s’impose compte tenu des manquements soulevés par le Gouvernement. La procédure visée à l’alinéa 4 est utilisée seulement à une reprise. […] Les décisions du conseil communal et du Gouvernement sont publiées ». En l’espèce, le collège communal de Namur a, après l’adoption définitive du SOL par le conseil communal, transmis une copie du dossier au fonctionnaire délégué et au SPW-TLPE en date du 23 novembre 2020. Le fonctionnaire délégué a émis un avis favorable le 26 janvier 2021 et la direction de l’aménagement local du SPW-TLPE a donné un avis défavorable le 2 février 2021. Dans la mesure où le fonctionnaire délégué et le SPW-TLPE, à qui le dossier a été transmis, ont participé à la procédure en donnant leur avis sur le SOL, ils ont pris part de manière active à celle-ci, de sorte qu’il n’y a pas lieu de faire droit à la demande de la Région wallonne d’être mise hors cause. V. Premier moyen V.1. Thèse des parties requérantes Les parties requérantes prennent un premier moyen de la violation des articles D.I.13, D.II.12, § 1er, alinéa 3, et R.I.13-1 du CoDT, ainsi que des formalités substantielles ou prescrites à peine de nullité. Elles soutiennent que le conseil communal n’a pas envoyé à la personne initiatrice de l’avant-projet de SOL sa décision du 28 juin 2018 marquant son accord sur la poursuite de la procédure selon les modalités prévues par le CoDT, de sorte que la proposition aurait dû, en application de l’article D.II.12, § 1er, alinéa 3, de ce code, être réputée refusée. Elles en déduisent que le conseil communal n’a pas pu, par la suite, décider d’adopter définitivement le SOL en sa séance du 13 octobre 2020. Elles rappellent que la proposition d’avant-projet de SOL a été déposée par la SC Redevco Belgium le 28 mai 2018 et qu’à partir de cette date, le conseil communal disposait, en application de l’article D.II.12, § 1er, alinéa 3, du CoDT, d’un délai de soixante jours pour marquer son accord ou non sur la poursuite de la procédure et en aviser l’initiatrice du projet. Elles estiment que la ville de Namur, à qui incombe la charge de la preuve, ne démontre pas que la décision de son conseil communal du 28 juin 2018 a été notifiée par « envoi » selon les modalités prescrites ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 7/33

par les articles D.I.13 et R.I.13-1 du CoDT, c’est-à-dire par un procédé qui a donné date certaine à cet envoi et à la réception de cette décision. Elles renvoient, en ce sens, à l’avis défavorable émis le 2 février 2021 par la direction de l’aménagement local du SPW-TLPE et à la proposition de refus d’approbation qui y est annexée. Selon elles, il ne peut être pris argument d’échanges de courriels dès lors que ceux-ci ne confèrent pas de date certaine à leur envoi ni à leur réception. Elles se réfèrent, à cet égard, à la jurisprudence relative aux télécopies. Dans leur mémoire en réplique, elles répondent que les envois électroniques ne confèrent pas date certaine au sens de l’article R.I.13-1 du CoDT et qu’il est établi que les recommandés électroniques n’étaient pas admis lors de la notification de la délibération du 28 juin 2018. Elles invoquent une « note figurant sur le site de la DGO4 relative à l’envoi et à la réception d’un courrier avec date certaine », dans laquelle il est précisé que « [l]e recommandé complètement électronique n’est, à notre connaissance, pas encore disponible sur le marché ». Elles soulignent que si, depuis lors, de tels envois électroniques semblent admis, c’est uniquement via l’eBox, mise en place par la loi du 27 février 2019 relative à l’échange électronique de messages par le biais de l’eBox. V.2. Examen

1. L’article D.II.12, § 1er, du CoDT dispose comme il suit : « Hormis dans les cas visés aux articles D.II.21, § 3, 4°, D.II.32 et D.II.42, le schéma de développement communal ou d’orientation local est établi à l’initiative du conseil communal. Toutefois, toute personne physique ou morale, publique ou privée, titulaire d’un droit réel portant sur une ou plusieurs parcelles de plus de deux hectares d’un seul tenant, peut proposer au conseil communal un avant-projet de schéma d’orientation local. Dans les soixante jours de la réception de la proposition d’avant-projet de schéma d’orientation local, le conseil communal marque son accord ou non sur la poursuite de la procédure et en avise la personne physique ou morale; en cas d’accord, la procédure d’adoption du schéma d’orientation local se poursuit conformément aux paragraphes 2 à 5. À défaut d’envoi dans le délai de soixante jours, la proposition est réputée refusée ». L’article D.I.13 du même code est libellé de la manière suivante : « À peine de nullité, tout envoi doit permettre de donner date certaine à l’envoi et à la réception de l’acte, quel que soit le service de distribution du courrier utilisé. Le Gouvernement peut déterminer la liste des procédés qu’il reconnaît comme permettant de donner date certaine à l’envoi et à la réception. L’envoi doit se faire au plus tard le jour de l’échéance du délai.

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 8/33

Les recommandés électroniques se conforment aux dispositions du décret du 27 mars 2014 relatif aux communications par voie électronique entre les usagers et les autorités publiques wallonnes. Les envois à l’auteur de projet visés au Livre IV ne sont pas soumis à l’alinéa 1er ». Enfin, l’article R.I.13-1 du CoDT prévoit ce qui suit : « Les procédés donnant date certaine à l’envoi et ou à la réception d’un acte sont : 1° pour l’envoi, un récépissé daté du courrier fourni par le service de distribution; 2° pour la réception, un accusé de réception ou récépissé daté et signé par le destinataire du courrier; 3° pour la réception, une attestation de la date de réception du courrier par son destinataire fournie par le service de distribution ». 2. Il ressort de l’article D.II.12 du CoDT, précité, que lorsque le conseil communal marque son accord sur une proposition d’avant-projet de SOL qui lui est soumise, il lui appartient d’en aviser l’auteur de la proposition dans un délai de soixante jours, dont le dépassement est sanctionné par un refus tacite. Le délai de soixante jours a essentiellement pour but de conférer, à l’auteur de la proposition de SOL, un levier contre l’éventuelle inertie de l’administration, en lui permettant, le cas échéant, d’exercer un recours contre le refus résultant du silence de celle-ci. 3. Il ressort en outre des articles D.I.13 et R.I.13-1 du CoDT que ces dispositions n’imposent pas spécifiquement l’usage du courrier recommandé ni n’excluent formellement le recours au courrier électronique pour conférer date certaine à l’envoi et à la réception d’un acte. Au sujet de l’article D.I.13 précité, les travaux préparatoires précisent ce qui suit : « [l]a disposition est adaptée en vue de ne pas restreindre les modalités d’envoi en excluant a priori toute communication par voie électronique (dont, par exemple, un futur recommandé par voie électronique ou l’implémentation de solutions électroniques apportant les mêmes garanties probatoires que le recommandé). Il s’agit d’assurer la cohérence […] entre la disposition visée et le cadre décrétal et réglementaire relatif aux communications par voie électronique (Décret du 27 mars 2014 relatif aux communications par voie électronique entre les usagers et les autorités publiques wallonnes et arrêté du 12 juin 2014 portant exécution du décret du 27 mars 2014 relatif aux communications par voie électronique entre les usagers et les autorités publiques wallonnes). À noter que les envois aux auteurs de projet prévus par le Code ne doivent pas donner date certaine » (Doc. parl., Parl. w., sess. 2015-2016, n° 307/1, p. 19). 4. L’article 3 du décret du 27 mars 2014 relatif aux communications par voie électronique entre les usagers et les autorités publiques wallonnes est libellé comme suit : ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 9/33

« § 1er. Toute exigence légale, décrétale ou réglementaire de forme requise à l’occasion d’une communication est réputée satisfaite, par voie électronique, lorsque les qualités fonctionnelles de cette exigence ont été préservées. § 2. Il est tenu compte du contexte et de l’objet de l’information à laquelle s’appliquent les exigences de forme, ainsi que de toutes les circonstances y ayant trait. L’autorité publique définit un ou plusieurs procédés auxquels recourir à l’occasion d’une communication par voie électronique, pour autant que l’exigence soit objective, transparente, proportionnée et non discriminatoire. § 3. Le Gouvernement est habilité à désigner les fonctions minimales qui sont satisfaites par tout procédé utilisé dans le cadre d’une communication par voie électronique, en vue de bénéficier de l’assimilation établie par le paragraphe 1er ». 5. En l’espèce, la SC Redevco Belgium a déposé sa proposition de SOL le 28 mai 2018. En application de l’article D.II.12, § 1er, alinéa 3, précité, l’autorité disposait d’un délai de soixante jours, venant à échéance le 27 juillet 2018, pour lui transmettre sa décision de poursuivre, ou non, la procédure. Le conseil communal de la ville de Namur a marqué son accord sur l’avant-projet de SOL et la poursuite de la procédure par une délibération du 28 juin 2018. Il en a avisé la SC Redevco Belgium par un courriel du 3 juillet 2018 et lui a adressé, le 12 juillet suivant, une copie de sa délibération par un courrier ordinaire. Une nouvelle copie a ensuite été adressée à cette société le 20 juillet, cette fois par courriel. Des échanges internes à la SC Redevco Belgium, transférant le courriel du 20 juillet, attestent de la bonne réception de la délibération par ses représentants, de même que les échanges de courriels entre la ville et la société intervenus le 26 juillet 2018 concernant la distribution de toutes-boîtes pour la réunion d’information consacrée à l’élaboration du SOL. Tous les courriels précités mentionnent la date et l’heure de leur envoi, dont la réalité n’est remise en cause par aucune des parties. 6. Dans ces circonstances particulières, ni le destinataire de l’envoi, ni son auteur, ni ensuite le Gouvernement wallon dans le cadre de l’exercice de sa tutelle d’approbation, ni même les parties requérantes ne contestant que la transmission de la délibération du 28 juin 2018 à la SC Redevco Belgium a bien eu lieu dans le délai de soixante jours prévu à l’article D.II.12 du CoDT, il peut être considéré que cet envoi et sa réception ont bien « date certaine » au sens des articles D.I.13 et R.I.13-1 du CoDT, dès lors que les qualités fonctionnelles de cette exigence, visées à l’article 3, § 1er, du décret du 27 mars 2014 précité, ont été préservées. 7. Il s’ensuit que le premier moyen n’est pas fondé. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 10/33

VI. Deuxième moyen VI.1. Thèse des parties requérantes Les parties requérantes prennent un deuxième moyen de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, des articles D.II.10, D.II.16, alinéa 6, et D.II.17 du CoDT et de l’article 159 de la Constitution, ainsi que de l’absence et de la contradiction dans les motifs et dans le dispositif. Elles soutiennent que le SOL met en œuvre la ZACC de Suarlée en se basant sur les prescriptions du schéma de développement communal (SDC), alors que les prescriptions de celui-ci sont contradictoires quant à la mise en œuvre des ZACC. Elles exposent que le SDC prévoit trois ordres de priorité dans la mise en œuvre de ces zones, selon qu’elles sont situées à l’intérieur du périmètre d’agglomération (priorité 1), à l’extérieur du périmètre d’agglomération mais touchant de manière directe ce périmètre (priorité 2), ou à l’extérieur du périmètre d’agglomération et ne touchant pas de manière directe ce périmètre (réserves à long terme non prioritaires). Elles estiment qu’en toute hypothèse, il n’est pas permis de faire de sous-distinctions au sein même d’une ZACC et que l’entièreté d’une telle zone doit être traitée de la même manière. Elles déduisent des principes d’affectation précités que la ZACC de Suarlée doit être, dans son ensemble, mise en œuvre en priorité 2 dès lors qu’elle est située à l’extérieur du périmètre d’agglomération tout en le touchant directement. Or, elles relèvent que, dans la section 6.1.2. du SDC, intitulée « Affectations par priorités et par zone », cette ZACC est « éclatée » entre « priorité 1 » et « réserve à long terme », et que cet « éclatement » est consacré sur le plan intitulé « Expression cartographiée des mesures d’aménagement ». Elles considèrent que les affectations retenues pour la ZACC de Suarlée méconnaissent, sans aucune justification, les principes d’affectation du SDC et que, partant, les prescriptions du SDC sont contradictoires. Elles ajoutent que les affectations finalement retenues par le SDC créent une discrimination au sein de la ZACC, dès lors que le terrain de la première d’entre elles est affecté en « réserve foncière », tandis que la partie Est est affectée en « zone économique principale », en « zone économique secondaire » et en « zone d’équipements collectifs ». Selon elles, cette discrimination est d’autant moins ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 11/33

admissible que les « principes d’affectation » du SDC prévoient de traiter uniformément l’intérieur de chaque ZACC. Le SDC étant illégal à leurs yeux, elles sollicitent que son application soit écartée sur pied de l’article 159 de la Constitution et qu’en conséquence, le SOL soit également déclaré illégal. Dans leur mémoire en réplique, elles soutiennent que si toute affectation peut être envisagée dans le cadre de la mise en œuvre d’une ZACC, l’autorité est néanmoins tenue de se conformer au SDC adopté au préalable. Elles maintiennent que les prescriptions du SDC sont contradictoires et elles n’aperçoivent pas sur la base de quelles prescriptions il pourrait être soutenu que le principe général d’affectation doit être considéré comme non applicable à la ZACC de Suarlée. Enfin, elles estiment que ne peut être retenu l’argument selon lequel, même s’il fallait refuser d’appliquer le SDC en application de l’article 159 de la Constitution, l’acte attaqué se fonde à suffisance sur les besoins identifiés dans le RIE, dès lors que l’illégalité du SDC rejaillit nécessairement sur le SOL. VI.2. Examen

1. Il ressort des développements du moyen que les irrégularités alléguées concernent, non pas directement l’acte attaqué lui-même, mais le SDC qui s’applique au SOL attaqué, les parties requérantes estimant que le SDC contient des prescriptions contradictoires et prévoit un traitement discriminatoire au sein de la ZACC.
2. Le schéma de structure communal (SSC) de la ville de Namur a été adopté le 23 avril 2012. Ce SSC est devenu SDC le 1er juin 2017, date de l’entrée en vigueur du CoDT, en application de l’article D.II.59, § 1er, alinéa 1er, de ce code. L’article D.II.16, alinéa 1er, du CoDT précise que le SDC a, comme tous les autres schémas du code, « valeur indicative ». L’alinéa 4 de cette disposition précise que « [l]e schéma de développement communal s’applique au schéma d’orientation local, au guide communal d’urbanisme, au permis et au certificat d’urbanisme n° 2 ». L’article D.II.17 du même code détermine comme suit la hiérarchie prévalant entre les différents schémas : « § 1er. Le schéma d’échelle de territoire inférieure respecte le schéma d’échelle de territoire supérieure s’il existe. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 12/33

Toutefois, le schéma de développement pluricommunal, de développement communal et d’orientation local peuvent s’écarter du ou des schémas d’échelle de territoire supérieure moyennant une motivation qui démontre que le schéma : 1° ne compromet pas les objectifs de développement territorial ou d’aménagement du territoire contenus dans le ou les schémas d’échelle de territoire supérieure; 2° contribue à la protection, à la gestion ou à l’aménagement des paysages bâtis ou non bâtis. § 2. En cas d’incompatibilité entre un schéma d’échelle de territoire inférieure préexistant et un schéma d’échelle de territoire supérieure qui entre en vigueur ultérieurement, il est fait application du schéma d’échelle de territoire supérieure. Sans préjudice de l’application de l’article D.IV.15, alinéa 1er, 1°, lorsqu’un schéma de développement pluricommunal qui concerne une partie d’un territoire communal est adopté postérieurement à un schéma de développement communal, le schéma de développement communal cesse de produire ses effets pour cette partie de territoire ». L’exception d’illégalité, consacrée par l’article 159 de la Constitution, dispose que les juridictions n’appliqueront les lois et règlements généraux, provinciaux et locaux, qu’autant qu’ils seront conformes aux lois. Cette disposition impose au Conseil d’État d’écarter l’application d’un règlement entaché d’illégalité qui constitue le fondement juridique de l’acte attaqué ou qui apparaît comme un motif déterminant de son contenu. Même s’il n’est pas un règlement au sens strict, le SDC est un acte d’une autorité administrative auquel le législateur décrétal attache certains effets de droit à valeur générale, de sorte que le contrôle de l’article 159 de la Constitution s’y applique. 3. Selon l’article D.II.10, § 1er, alinéa 1er, du CoDT, le SDC définit la stratégie territoriale pour l’ensemble du territoire communal sur la base d’une analyse contextuelle à l’échelle du territoire communal. En l’espèce, le SDC de la ville de Namur prévoit les principes d’affectation suivants : « La mise en œuvre progressive des ZACC a pour premier objectif de dynamiser et de renouveler l’offre foncière à l’intérieur du périmètre d’agglomération. Il est recommandé que les ZACC situées à l’intérieur du périmètre d’agglomération soient à affecter en centre urbain (classe A+), soit en partie centrale de quartier urbain (classe A), soit en partie périphérique de quartier urbain (classe B+). Ces zones sont considérées comme à mettre en œuvre de manière prioritaire (priorité 1). Il est recommandé que les ZACC situées à l’extérieur du périmètre d’agglomération et touchant de manière directe ce périmètre soient à affecter en partie périphérique de quartier urbain (classe B+) pour autant qu’elles ne portent pas atteinte à la structure écologique principale ainsi qu’aux valeurs paysagères. Leur mise en œuvre n’est cependant pas prioritaire (priorité 2). Leur mise en œuvre interviendra dans un second temps lorsque les ZACC de priorité 1 auront été mises en œuvre. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 13/33

Il est recommandé que les ZACC situées à l’extérieur du périmètre d’agglomération et ne touchant pas de manière directe ce périmètre soient considérées comme des réserves à long terme. Elles conservent leur occupation actuelle et participent à la pérennisation de l’activité agricole et la préservation des paysages et du réseau écologique. Leur mise en œuvre vers une destination urbanisable est conditionnée à la révision du schéma de structure ». Le titre suivant, qui précise les « affectations par priorité et par zone », prévoit plus particulièrement ce qui suit pour la ZACC de Suarlée : « 6.1.2.1. Les ZACC mises en œuvre […] Pour partie, la ZACC de Belgrade [lire : Suarlée] est considérée comme mise en œuvre. Elle est occupée par un ensemble résidentiel. 6.1.2.2. Les ZACC recommandées en zone destinée à l’urbanisation de priorité 1 [...] ZACC à l’entrée de Belgrade (chaussée de Nivelles – N4). Recommandée en zone de services et d’équipements pouvant accueillir des activités commerciales en relation avec les équipements projetés – P+R (7,1 ha). […] 6.1.2.5. Les ZACC recommandées en zone de réserve à long terme […]

• Solde de la ZACC à l’entrée de Belgrade (chaussée de Nivelles N4). Recommandée en zone de réserve à long terme – 1,3 ha ». Il ressort de ce qui précède que le SDC, après avoir énoncé les principes d’affectation pour la mise en œuvre des ZACC, précise ensuite les affectations particulières recommandées conformément ou en dérogation à ces principes généraux. Il n’y a là aucune contradiction, dès lors que le SDC se limite dans un premier temps à formuler des recommandations générales, dont il fait ensuite une application différenciée selon les zones auxquelles ces principes sont appliqués, en fonction des besoins particuliers de chaque zone.

1. Par ailleurs, aucun principe ou disposition légale n’interdit de faire des sous-distinctions au sein d’une même ZACC, c’est-à-dire de diviser la ZACC en plusieurs zones recevant des affectations différentes. Au contraire, tant l’article 33 du Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine (CWATUP), relatif à la « zone d’aménagement communal concerté », applicable lors de l’adoption du SSC en

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 14/33

2012, que l’article D.II.42 du CoDT prévoient expressément la possibilité d’affectations différentes au sein d’une même ZACC. Partant, les affectations d’une ZACC peuvent être mixtes. La circonstance que, dans le SDC, des affectations différentes, dérogeant aux principes d’affectation formulés de manière générale, sont retenues pour la partie Ouest de la ZACC de Suarlée (déjà mise en œuvre en tant qu’ensemble résidentiel de classe C), sa partie Est (zone destinée à l’urbanisation de priorité 1) et le solde de celle-ci (zone de réserve à long terme), relève dès lors du pouvoir d’appréciation de l’autorité communale. 5. Quant à l’argument pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, le principe d’égalité et de non-discrimination n’exclut pas qu’une différence de traitement soit établie entre des catégories de personnes, pour autant qu’elle repose sur un critère objectif et qu’elle soit raisonnablement justifiée. Ce principe s’oppose, par ailleurs, à ce que soient traitées de manière identique, sans qu’apparaisse une justification raisonnable, des catégories de personnes se trouvant dans des situations qui, au regard de la mesure critiquée, sont essentiellement différentes. L’existence d’une telle justification doit s’apprécier en tenant compte du but et des effets de la mesure critiquée ainsi que de la nature des principes en cause. Le principe d’égalité et de non-discrimination est violé lorsqu’il est établi qu’il n’existe pas de rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé. Plus spécifiquement, l’aménagement du territoire implique nécessairement que des destinations différentes soient dotées d’un statut juridique différent. La différence de traitement repose sur un critère objectif, à savoir des délimitations territoriales. Ce critère est pertinent dès lors qu’il participe à l’objectif d’assurer le bon aménagement des lieux. Il s’ensuit que les différences de traitement résultant de la répartition du territoire en zones distinctes n’ont pas, en elles-mêmes, de caractère discriminatoire. Les parties requérantes ne démontrent pas que le terrain de la première d’entre elles, affecté en « réserve foncière », se trouve dans une situation comparable aux autres zones de la ZACC pour lesquelles d’autres affectations sont recommandées, ni n’établit en quoi les recommandations pour ces différentes zones ne font pas l’objet d’une justification objective et raisonnable liée au bon aménagement du territoire.

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 15/33

1. En conclusion, les contradictions internes du SDC alléguées par les parties requérantes ne sont pas établies, de sorte qu’il n’y a pas lieu d’écarter l’application de ce schéma sur pied de l’article 159 de la Constitution.
2. Il s’ensuit que le deuxième moyen n’est pas fondé. VII. Troisième moyen VII.1. Thèse des parties requérantes Les parties requérantes prennent un troisième moyen de la violation de l’article D.II.17 du CoDT, du SDC de Namur et de l’article 159 de la Constitution, de l’absence et de la contradiction dans les motifs, de l’erreur de fait, ainsi que de l’erreur manifeste d’appréciation. En une première branche développée « à titre principal », elles soutiennent que l’acte attaqué entend s’écarter du SDC alors que son auteur ne pouvait recourir à la procédure « d’écart » et aurait dû procéder à l’abrogation (même partielle) ou, à tout le moins, à la modification de ce schéma. Elles déduisent de l’article D.II.17, § 1er, du CoDT et de la jurisprudence sur les écarts aux documents de planification que l’exigence de ne pas compromettre les objectifs du document dont on s’écarte signifie « ne pas le dénaturer ». Elles affirment que la détermination de l’ordre de priorité de mise en œuvre des ZACC fixée dans le SDC est précise et requiert en conséquence une motivation qui doit l’être tout autant si l’autorité n’entend pas le suivre. Elles établissent un parallèle avec la jurisprudence sur l’article D.IV.5 du CoDT qui prévoit la possibilité pour un permis de s’écarter des documents à valeur indicative pour autant que la motivation de celui-ci identifie d’abord les objectifs dont on s’écarte, avant de démontrer qu’ils ne sont pas compromis par l’écart. Elles indiquent ne pas comprendre « comment l’autorité pourrait s’assurer que les objectifs du [SDC] ne sont pas compromis si elle ne sait même pas que le [SOL] qu’elle adopte s’en écarte ». Elles en déduisent qu’a fortiori, une décision est illégale « si elle affirme par erreur qu’il n’y a pas d’écart », dès lors qu’ « [o]n ne sait en effet quel[le] aurait été la décision de l’autorité si elle avait su qu’elle ne respectait pas son [SDC] ». Dans leur mémoire en réplique, elles affirment qu’il ne ressort pas des motifs de l’acte attaqué que la conception de l’aménagement du territoire poursuivie par le SDC n’a pas été jugée obsolète ou dépassée.

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 16/33

En une deuxième branche développée « à titre subsidiaire », elles soutiennent que le SOL ne respecte pas les objectifs de développement territorial ou d’aménagement du territoire du SDC, alors qu’en vertu de l’article D.II.17 du CoDT, le schéma d’échelle de territoire inférieur doit respecter le schéma d’échelle de territoire supérieur. Elles relèvent que le SDC contient plusieurs considérations relatives aux problèmes posés par la mobilité, prévoyant notamment un projet de parking relais (P+R) à Belgrade de 250 à 350 places environ et qu’il ressort de « l’expression cartographiée des options prévues pour le périmètre du [SOL] » que toute la partie Est de la ZACC est reprise en « priorité 1 – P+R ». Elles soutiennent qu’en synthèse, l’option choisie par le SDC est que la partie Est de la ZACC en cause est uniquement destinée aux services publics et aux équipements communautaires, plus précisément un parking public dit « P+R », permettant le stationnement de moyenne ou longue durée, combiné avec une navette de bus qui dessert le centre-ville. À leur estime, l’ordre de priorité 1 n’est retenu qu’en fonction de cette affectation P+R et il n’est prévu, dans la partie Est, que du commerce « en relation avec les équipements projetés – P+R ». Elles soutiennent que les affectations du SOL s’écartent de ces options fondamentales du SDC dès lors que le SOL prévoit, à l’emplacement de la zone de parking public P+R, des zones commerciales principale et secondaire qui ne sont pas destinées à des équipements en relation avec le P+R. Elles considèrent que la volonté de mutualiser le parking des surfaces commerciales est insuffisante pour répondre aux options du SDC dès lors que ces parkings seront utilisés, en tout cas principalement, par leurs clients en même temps et aux mêmes heures que le parking relais vers le centre-ville. Dans leur mémoire en réplique, elles indiquent ne pas contester que le SDC permet les activités commerciales en relation avec les équipements projetés, mais elles relèvent que le mémoire en réponse de la première partie adverse précise qu’il s’agira de « commerces dans l’équipement semi-courant lourd », alors que cette précision ne figure sur aucune carte et ne permet pas de répondre au critère visé par le SDC. En une troisième branche développée « à titre plus subsidiaire encore », elles font valoir que la motivation relative au rapport de hiérarchie entre le SDC et le SOL n’est pas adéquate et ne répond pas aux exigences de l’article D.II.17, § 1er, alinéa 2, du CoDT. Elles exposent d’abord que l’affectation commerciale prévue au SOL, sans lien avec le parking P+R, n’est pas prévue par le SDC mais qu’au contraire, cette affectation est radicalement contraire à l’option choisie d’y prévoir un parking public sur toute la partie Est de la ZACC, dès lors que plus aucune extension ne sera possible au-delà de la zone P+R identifiée au SOL. Elles estiment, à cet égard, que la référence au « schéma d’attractivité commerciale » est une motivation par référence qui ne répond pas aux exigences de l’article D.II.17, § 1er, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 17/33

du CoDT. Elles indiquent ensuite ne pas comprendre en quoi « la nécessité de relocaliser une enseigne d’équipement semi-courant lourd pour favoriser le redéploiement de l’habitat prévu dans le cadre d’un projet de reconversion d’une friche urbaine à Saint-Servais » pourrait être considérée comme une motivation démontrant que l’objectif du SDC n’est pas compromis. Elles ajoutent qu’il n’est question, dans la motivation de l’acte attaqué, « que de trois zones et nullement de la propriété de [la première d’entre elles] » et qu’il est affirmé, sans aucune justification, que « les affectations conférées découlent, en cohérence de l’option du [SDC], des résultats de l’étude contextuelle et du [RIE] », alors que l’option retenue est contraire à l’option du SDC. Dans leur mémoire en réplique, elles avancent qu’il a été démontré que l’affectation commerciale « sans lien » avec le parking P+R n’est pas prévue par le SDC et que l’affectation commerciale prévue par le SOL est contraire à l’option choisie d’y prévoir, sur toute la partie Est, un parking public. Elles déplorent que l’auteur de l’acte attaqué ne justifie pas, d’une part, les raisons pour lesquelles toute affectation de parking sera d’office exclue sur la zone prévue pour le commerce principal et secondaire alors que le SDC l’envisage, ni pourquoi, d’autre part, le potentiel de développement commercial ou la nécessité de rééquilibrer l’offre entre les parties Est et Ouest de Namur doit nécessairement être réalisée à cet endroit plutôt que conformément aux options du SDC. VII.2. Examen A. Sur la première branche

1. L’avant-projet de SOL tel qu’initialement soumis au conseil communal ne prévoyait pas l’aménagement d’un parking relais mais cette option a été réintégrée au projet au cours de l’instruction de la procédure. Ces évolutions sont résumées comme il suit dans le SOL finalement adopté : « 1.1.1 Poursuivre la mise en œuvre du Schéma de Développement Communal Pour rappel, en 2009, une étude de faisabilité d’aménagement de P+R autour de Namur a permis d’identifier une série de sites potentiellement intéressants pour l’accueil de P+R. Le solde de la ZACC de Suarlée fait partie de ces sites et, à ce titre, a été affectée en zone destinée à l’urbanisation de priorité 1 au SDC. Plus précisément, elle a été recommandée en ‘‘Zone de services et d’équipements pouvant accueillir des activités commerciales en relation avec les équipements projetés – P+R’’. Le choix de ce site a cependant été remis en question en 2016, lorsque la SRWT a décidé d’abandonner la possibilité d’un P+R sur la ZACC. L’avant-projet de SOL n’a donc pas intégré cette possibilité. Toutefois, l’élaboration du RIE a permis de démontrer que la ZACC de Suarlée restait la meilleure alternative dans cette partie du territoire pour accueillir un P+R. Suite aux conclusions du RIE, la SRWT a donc décidé de revoir sa décision ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 18/33

de 2016, et d’autant plus qu’est apparue l’impossibilité de mettre en œuvre les deux autres zones situées à proximité et qui auraient pu être aménagées comme P+R : le site de la DIV et le site du Trafic, tous deux ciblés par des projets commerciaux ou résidentiels. L’avant-projet de SOL a donc été adapté en ce sens, de manière à réintégrer la possibilité d’un P+R sur le périmètre du SOL et d’ainsi correspondre un maximum avec les objectifs du SDC. L’enjeu en termes de mobilité est conséquent puisque la mise en œuvre du P+R devrait participer aux stratégies à mettre en place pour désengorger l’accès Ouest du centre-ville de Namur ». 2. Ces développements sont également rappelés dans la motivation de l’acte attaqué, dans les termes suivants : « Considérant que le Schéma de Développement Communal détermine comme prioritaire la mise en œuvre de cette Zone d’Aménagement Communal Concerté;

Attendu que, se basant sur les propositions du Plan Communal de Mobilité, le Schéma de Développement Communal recommande d’implanter à titre d’équipement collectif, un P+R sur la Zone d’Aménagement Communal Concerté de Suarlée (pp. 74 et 76 du rapport des options et cartographie des affectations); Attendu que la société TEC-Namur avait initialement informé la Ville de Namur de son intention de ne pas mettre en œuvre un P+R sur la Zone d’Aménagement Communal Concerté de Suarlée, notamment pour des raisons de coûts; que la société TEC-Namur souhaitait examiner la possibilité d’aménager un P+R sur un site plus proche du futur axe structurant de bus; Vu le courrier de la SRWT du 28 novembre 2016 dans lequel le TEC-Namur confirme son intention de projet de P+R dans cette partie du territoire communal, en maintenant que ‘‘le positionnement du P+R doit se réaliser au plus près de nos lignes de bus existantes […]’’; Attendu que l’avant-projet de Schéma d’Orientation Local approuvé par le Conseil communal le 28 juin 2018 ne comprenait dès lors pas de P+R; Attendu qu’il a été demandé dans le cadre du Rapport des Incidences Environnementales portant sur l’avant-projet de Schéma d’Orientation Local d’étudier les incidences : o Des possibilités de localisation d’un P+R en entrée de Belgrade en ce y compris l’hypothèse de conserver le P+R sur la Zone d’Aménagement Communal Concerté de Suarlée; o Dans cette hypothèse, l’examen de la possibilité de mutualiser les parkings de la zone commerciale et le P+R (plages horaires différentes); o Dans l’hypothèse d’une relocalisation éventuelle du P+R sur des sites proches, une évaluation de l’impact économique de ces emplacements possibles; Attendu que [le] Rapport des incidences environnementales a confirmé l’opportunité et la faisabilité d’implanter le P+R sur la Zone d’Aménagement Communal Concerté; Attendu que le P+R a dès lors été intégré dans le projet de Schéma d’Orientation Local; Attendu qu’un complément d’évaluation des incidences a été réalisé pour tenir compte de cette modification; Vu la délibération du Collège du 13 juin 2019 d’approuver l’actualisation du Plan Communal de Mobilité, qui confirme cet endroit en tant que "site d’enjeux majeur pour l’amélioration de la mobilité à Namur" et y encourage le développement d’un P+R ». L’autorité communale estime que la mise en œuvre d’un parking relais dans la zone considérée demeure pertinente aux termes de la motivation suivante :

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE : Article 1er. La requête en annulation est rejetée. Article 2. Une indemnité de procédure de 770 euros est accordée à la première partie adverse, à la charge des parties requérantes. Une indemnité de procédure de 700 euros est accordée à la seconde partie adverse, à la charge des parties requérantes. La contribution prévue à l’article 66, 6o, du règlement général de procédure, liquidée à la somme de 20 euros, est mise à la charge des parties requérantes. Les autres dépens, liquidés à la somme de 750 euros, sont mis à la charge des parties requérantes, à concurrence de 200 euros chacune, et à la charge de la partie intervenante, à concurrence de 150 euros. Ainsi prononcé à Bruxelles le 16 mai 2024, par la XIIIe chambre du Conseil d’État, composée de : ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 32/33

Luc Donnay, Lionel Renders, Laure Demez, Simon Pochet,

conseiller d’État, président f.f., conseiller d’État, conseiller d’État, greffier.

Le Greffier,

Le Président,

Simon Pochet

Luc Donnay

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.747

XIII - 9266 - 33/33