Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.978 (2024-06-03)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 259.978 du 3 juin 2024 Justice - Jeux de hasard Décision :
Rejet Intervention accordée
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
XIe CHAMBRE
ARRÊT
no 259.978 du 3 juin 2024
A. 233.352/XI-23.514
En cause :
- la société anonyme ROCOLUC,
- la société anonyme FREMOLUC,
ayant élu domicile chez
Mes Lola MALLUQUIN, Jonathan RENAUX et
François TULKENS, avocats,
boulevard de l’Empereur 3
1000 Bruxelles,
contre :
la Commission des Jeux de Hasard,
ayant élu domicile chez
Mes Dirk VAN HEUVEN et
Leandra DECUYPER, avocats,
Cogels Osylei 61
2600 Anvers,
Partie intervenante :
la société anonyme E.C.K.,
ayant élu domicile chez
Mes Dirk VAN LIEDEKERKE et
Alexis LAES, avocats,
chaussée de la Hulpe 178
1170 Bruxelles.
----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite le 6 avril 2021, les parties requérantes
demandent l’annulation de « la note annexée au procès-verbal de la réunion de la
Commission des jeux de hasard du 30 juin 2020 relative à la pratique des jackpots,
intitulée “Interne nota Jackpot”, non datée, communiquée à la première partie
requérante le 5 février 2021 ».
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.978
XI - 23.514 - 1/10
II. Procédure
Par une requête introduite le 22 juillet 2021, la société anonyme (SA)
E.C.K. demande à être reçue en qualité de partie intervenante.
Une ordonnance du 18 octobre 2021 a accueilli la requête en intervention
introduite par la SA E.C.K.
Le dossier administratif a été déposé.
Les mémoires en réponse, en réplique et en intervention ont été
régulièrement échangés.
M. Eric Thibaut, auditeur général adjoint au Conseil d’État, a rédigé un
rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure.
Le rapport a été notifié aux parties.
Les parties ont déposé un dernier mémoire.
Par une ordonnance du 10 avril 2024, les parties ont été convoquées à
l’audience du 27 mai 2024.
Mme Joëlle Sautois, conseiller d’État, a exposé son rapport.
Mes Lola Malluquin et François Tulkens, avocats, comparaissant pour les
parties requérantes, Me Sabiha Harras, loco Mes Dirk Van Heuven et Leandra
Decuyper, avocat, comparaissant pour la partie adverse, et Me Dirk Van Liedekerke
et Alexis Laes, avocats, comparaissant pour la partie intervenante, ont été entendus
en leurs observations.
M. Eric Thibaut, auditeur général adjoint, a été entendu en son avis
contraire.
Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.978
XI - 23.514 - 2/10
III. Faits utiles
1.
La première partie requérante est une société anonyme qui a pour objet
l’exploitation de jeux de hasard. Elle expose qu’elle exploite un établissement de
classe II (salle de jeux de hasard) à Ixelles et dispose d’une licence de classe B
(licence n° B3892). Elle déclare détenir également une licence supplémentaire
B+3892 qui l’autorise à exploiter des jeux de hasard de classe II sur le site
www.casinobelgium.be.
La deuxième partie requérante est une société anonyme qui a pour objet
l’exploitation de jeux de hasard. Elle expose qu’elle exploite un établissement de
classe III (débit de boissons) au moyen d’une licence de classe C (licence n°
C10848).
La partie requérante en intervention expose qu’elle est titulaire de
licences A et A+ qui lui permettent d’exploiter des jeux de casino, tant dans le
monde réel que dans le monde virtuel, ainsi que de mettre en place des jackpots.
2.
Le 30 juin 2020, la partie adverse examine le point 15 fixé à l’ordre du
jour de sa réunion, intitulé « Position de la Commission des Jeux de Hasard
concernant les jackpot[s] ».
Il est décidé d’« [adopter] la proposition en annexe ».
L’annexe au procès-verbal de la réunion, qui sera approuvé le 16
septembre 2020, consiste en une note, établie en néerlandais et contenant en filigrane
la mention suivant laquelle elle est confidentielle. Elle est intitulée « Interne nota
Jackpot ». Cette note constitue l’acte attaqué.
La première partie requérante déclare y avoir eu accès, moyennant
demande de reconsidération à la partie adverse et saisine de la Commission d’accès
aux et de réutilisation des documents administratifs, le 5 février 2021.
IV. Intervention
La requérante en intervention expose en substance que l’annulation de
l’acte attaqué, relatif à la pratique des jackpots, pourrait affecter ses activités. Son
intervention peut être définitivement accueillie dans la mesure où son intérêt est lié à
l’examen de l’argumentation des parties requérantes, qui soutiennent que les
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.978
XI - 23.514 - 3/10
titulaires d’une licence A+ ne pourraient pas offrir de cadeaux en ligne,
contrairement à ce que laisse entendre l’acte attaqué.
V. Recevabilité
V.1. Thèses des parties
A. Mémoire en réponse
La partie adverse soutient que le recours est irrecevable, l’acte attaqué
n’étant pas susceptible d’annulation par le Conseil d’État. Elle constate que « la
requête en annulation est dirigée contre la note interne, adoptée par la Commission
des jeux de hasard du 30 juin 2020 » et affirme que cette note n’est « pas une mesure
de nature à faire grief ». Elle explique qu’il est « communément admis que pour
pouvoir être déclaré recevable, un recours doit poursuivre l’annulation d’un acte
administratif exécutoire, en ce sens que la décision visée doit produire, par ellemême, des effets de droit tels qu’ils fassent immédiatement grief au requérant ». Elle
en déduit, en reproduisant l’extrait d’un arrêt du Conseil d’État, que des recours
isolément dirigés contre des actes que se limitent à préparer, reproduire, expliquer,
divulguer d’autres actes sont rejetés. Elle observe qu’en l’occurrence, « la note
interne attaquée ne contient rien d’autre qu’une explication des dispositions légales
qui sont relevantes pour l’évaluation d’actions spécifiques que les détenteurs de
licence offrent online ». Elle ajoute que la « note informative attaquée n’ajoute rien
par rapport aux règles édictées par la loi sur les jeux de hasard, et ne présente donc
pas un caractère réglementaire », qu’elle ne produit aucun effet juridique ; qu’en ce
sens, elle a la même valeur qu’une circulaire interprétative ; qu’un tel acte ne fait pas
grief et n’est pas susceptible de recours « s’il se borne effectivement à rappeler et à
concrétiser la portée d’obligations précédant de la loi et des règlements » ; qu’il y a
lieu de rejeter le recours dès lors que la note attaquée n’apporte pas de règle de droit
nouvelle et, au contraire, se borne à rappeler et à concrétiser les règles prévues par la
loi sur les jeux de hasard. La partie adverse ajoute que l’acte attaqué est une note
politique purement interne qui exprime la manière dont elle va appliquer les
dispositions légales, qui n’emporte aucun effet juridique direct pour les citoyens, et
qu’il n’est par conséquent pas question d’un acte pouvant faire l’objet d’une
annulation.
B. Mémoire en réplique
Les parties requérantes répliquent que nonobstant sa qualification de
« note interne », l'acte attaqué constitue bien un acte administratif qui modifie
l'ordonnancement juridique. Elles se réfèrent à la jurisprudence du Conseil d’État,
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.978
XI - 23.514 - 4/10
fixée selon elles en ce sens que, quel que soit leur intitulé, sont des actes de portée
réglementaire et, partant, sont de nature à faire grief, les circulaires qui ajoutent des
règles nouvelles à celles qui sont en vigueur, qui sont rédigées en termes impératifs,
que leur auteur a entendu rendre obligatoires et au respect desquelles il peut
contraindre les destinataires ». Elles relèvent qu’en l’espèce, « [l’]acte attaqué ne se
borne pas à paraphraser ou à commenter la législation existante, comme le ferait une
circulaire purement interprétative, mais ajoute des règles de droit qui n'y figurent
pas » et qu’en particulier, « la note querellée autorise les exploitants de jeux de
casino en ligne (licences A+) à proposer des présents ou des jackpots, alors que ceuxci sont interdits par la loi ». Elles estiment que la question de la nature de l’acte
attaqué ne peut pas être tranchée sans examiner le moyen unique ; que l’acte attaqué
énonce une ligne de conduite qui présidera à l’exercice d’un pouvoir d’appréciation ;
que la partie adverse est l’autorité chargée du contrôle de l’application et du respect
de la loi sur les jeux de hasard et de ses arrêtés d’exécution et qu’elle est compétente
pour adresser des avertissements et prendre des sanctions administratives à
l’encontre de ceux qui violent la réglementation ; qu’elle a donc le pouvoir d’imposer
sa volonté aux titulaires de licences supplémentaires ; que le caractère réglementaire
de la note querellée ressort notamment de la circonstance qu’elle a été adoptée afin
de fixer la ligne de conduite que la Commission des jeux de hasard suivra face à
différentes pratiques (illégales) de titulaires de licences supplémentaires ; que selon
la partie adverse elle-même, la note interne « clarifie la manière dont les actions
spécifiques des titulaires de licences online seront traitées ». Les parties requérantes
constatent encore que « la note interne conclut que certaines pratiques violent la loi
et ses arrêtés d’exécution, sont donc interdites et seront sanctionnées, tandis que
d’autres pratiques seraient conformes à la loi et ses arrêtés d’exécution et ne seront
donc pas sanctionnées » et estiment que cette conclusion « confirme le caractère
impératif pour les tiers et la Commission des dispositions contenues dans la note ».
L’acte attaqué modifierait par conséquent l’ordonnancement juridique, et serait donc
attaquable devant le Conseil d’État.
C. Mémoire en intervention
La partie intervenante soutient que le recours est irrecevable à défaut
d’acte attaquable. Elle décrit la teneur de la note interne attaquée, laquelle part du
constat que des exploitants de jeux de hasard proposent des jackpots sur leur site
internet et qu’il n’est pas toujours aisé de savoir quel cadre légal doit être appliqué.
La note contient ensuite une interprétation des notions de « jackpots », « cadeaux »,
« tournois » et « bonus » en application d’un exemple précis rencontré dans la
pratique. Selon la partie intervenante, rien dans la note ne laisse apparaître que le but
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.978
XI - 23.514 - 5/10
de la partie adverse serait d’ajouter de nouvelles règles à la loi sur les jeux de hasard,
d’y déroger, ou encore d’étendre ou de restreindre le champ d’application de la loi.
La note n’impose aucune obligation aux agents de la Commission chargés du
contrôle et de l’exécution de la loi sur les jeux de hasard d’appliquer la loi sur les
jeux de hasard d’une manière ou d’une autre. La partie adverse observe que même
pour le titulaire de licence B+ à l’origine de l’établissement de la note interne, la note
ne fixe aucune obligation de constituer un dossier ou d’établir un rapport de contrôle.
Pour la partie intervenante, la note interne est comparable à une note de doctrine
interne, destinée à interpréter la loi sur les jeux de hasard à partir d’un exemple
concret. Elle observe que la note n’est ni datée, ni signée et que rien n’indique que la
partie adverse aurait voulu lui donner une portée générale et contraignante. Elle cite
de la jurisprudence du Conseil d’État dont il ressort qu’une circulaire interprétative
n’est pas attaquable et que même une interprétation erronée de la loi par le pouvoir
exécutif n’a pas pour effet qu’une telle circulaire engendrerait des conséquences
juridiques. Elle rappelle qu’en tout état de cause la note interne n’est pas une
circulaire, que la partie adverse n’a pas entendu la publier et l’appliquer de manière
générale ou la faire exécuter par son personnel. Elle estime que les critères évoqués
par les parties requérantes à partir de la jurisprudence pour conclure que la note
interne est un acte attaquable ne sont pas tous rencontrés, celles-ci se contentant de
soutenir que l’acte qu’elles attaquent ajoute une règle à l’ordonnancement juridique,
ce que la partie intervenante conteste, et sans chercher à démontrer en outre que
l’acte attaqué répondrait aux autres conditions pour être attaquable. Selon elle,
pourtant, l’acte attaqué n’est pas une circulaire mais un document purement interne,
il n’est pas signé, n’est pas rédigé en des termes impératifs, qui laisseraient entendre
que son auteur anonyme aurait voulu le rendre obligatoire, ne détermine pas
clairement qui seraient ses destinataires et ne lie a fortiori pas ceux-ci. Elle observe à
cet égard que la partie adverse n’a pas publié cette note, comme elle le fait pour ses
notes informatives ou ses positions publiques, de sorte que les titulaires de licences
ne sont pas visés. Elle estime également que même pour les membres et le personnel
de la partie adverse, cette note n’est qu’une source d’inspiration et de réflexion, et
que rien n’exclut que sa teneur soit adaptée sur la base d’une analyse plus
approfondie. Elle répète que, même à supposer que les parties requérantes aient
raison de dire que la note interprète à tort l’article 60 de la loi sur les jeux de hasard
et y donne à l’exception qui y figure une portée trop large, cela ne signifie pas pour
autant qu’elle ajoute de la sorte une nouvelle règle dans l’ordonnancement juridique.
Suivre la thèse des parties requérantes aurait pour conséquence de rendre attaquable
devant le Conseil d’État toute interprétation non contraignante faite par une autorité
administrative pour le seul motif que cette interprétation serait contestée par une
partie requérante.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.978
XI - 23.514 - 6/10
D. Derniers mémoires
Dans son dernier mémoire, la partie adverse répète que la note interne
attaquée n’est pas un acte juridique susceptible d’être annulé par le Conseil
d’État dès lors que son caractère normatif est inexistant. Elle répète également que
l’acte attaqué ne contient pas de règles nouvelles, ne rend pas obligatoires de
nouvelles règles rédigées à cet effet en termes impératifs et qu’elle n’y impose pas de
volonté aux fonctionnaires à qui elle est destinée. Elle relève que l’acte attaqué
explique quels phénomènes doivent être compris comme des « présents » au sens de
l’article 60 de la loi sur les jeux de hasard ; que cette explication ne change pas
l’interprétation qu’elle a depuis longtemps et que la note a « la même valeur qu’une
circulaire interprétative étant donné qu’elle ne présente aucun effet normatif ».
Les parties requérantes exposent dans leur dernier mémoire que les
critères dégagés par la jurisprudence du Conseil d’État à propos des « circulaires,
instructions ou prescriptions générales » à caractère réglementaire sont rencontrés en
l’espèce : la partie adverse a l’intention de rendre les règles édictées dans l’acte
attaqué obligatoires et dispose des moyens pour forcer au respect de ses directives.
Quant à la question de savoir si l’acte attaqué édicte des règles nouvelles, les parties
requérantes estiment que cette question est liée au fond du recours.
La partie intervenante déclare dans son dernier mémoire ne voir aucune
raison de modifier sa position.
V.2. Appréciation
En vertu de l'article 14, § 1er, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le
Conseil d'État, celui-ci n'est compétent que pour statuer sur les recours en annulation
dirigés contre des actes juridiques unilatéraux émanant d'une autorité administrative.
Un acte juridique est un acte qui vise à produire un effet de droit.
En l’espèce, le courrier électronique par lequel la partie adverse a, le 5
février 2021, donné suite à la demande de reconsidération introduite par les conseils
des parties requérantes en leur communiquant l’acte attaqué, contient notamment les
précisions suivantes:
« Conformément à article 6, §1, 5° de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité
de l'administration : l'autorité administrative fédérale ou non fédérale rejette la
demande (…) si elle a constaté que l'intérêt de la publicité ne l'emporte pas sur la
protection de l'un des intérêts suivants : (…) 5° la recherche ou la poursuite de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.978
XI - 23.514 - 7/10
faits punissables. L’administration met en balance des intérêts légitimes du
demandeur à la publicité et des intérêts légitimes de la personne qui faisait l’objet
d’une recherche ou poursuite de faits punissables. Par souci de clarté, il n'est pas
nécessaire de démontrer un intérêt pour une demande à la publicité des documents
administratifs et la démonstration d'un intérêt particulier est facultative. Toutefois,
un intérêt particulier démontré sera pris en compte dans cette mise en balance des
intérêts.
La note mentionne in casu une personne qui faisait l’objet d’une telle recherche
qui a donné lieu à l’élaboration de cette note.
Étant donné que la publication d’une sanction constitue une sanction en soi,
l’identité de la personne qui faisait l’objet de la recherche ou la poursuite de faits
punissables ne sera pas publiée, sauf décision contraire ou si un intérêt légitime du
demandeur prime. Cependant, le demandeur n'a pas démontré un intérêt légitime à
connaître l'identité de cette personne. Toutefois la personne qui faisait l’objet de la
recherche ou la poursuite de faits punissables a un intérêt légitime à ce que son
identité ne soit pas publié, car cela la [soumettrait] de facto à une sanction
additionnelle qui n’a pas été imposée.
Pour ces raisons, nous avons supprimé l’identité de la personne qui faisait l’objet
de la recherche ou la poursuite de faits punissables ».
La teneur de la note attaquée et le dossier administratif confirment de la
sorte que cette note, approuvée par la partie adverse, consiste en une analyse
juridique développée à partir d’un dossier individuel, en l’espèce relatif au titulaire
d’une licence B+. Même en admettant que la partie adverse, en approuvant cette
note, ait entendu élargir la portée de cette analyse d’un dossier en particulier, et
même à supposer qu’elle ait ainsi approuvé une interprétation erronée de ce que
l’article 60 de la loi du 7 mai 1999 interdit ou autorise aux titulaires de licences A+
s’agissant de la distribution de cadeaux, il reste que, comme le soutient à juste titre la
partie intervenante, rien n’indique que cette note confidentielle et non publiée, ait été
conçue par la partie adverse comme autre chose qu’un avis purement interne, non
contraignant et non définitif de la législation applicable, préparatoire à l’éventuelle
adoption de décisions individuelles, relatives par exemple à des titulaires de licences
A+, avis susceptible d’être approfondi, voire remis en cause à cette occasion.
Une telle remise en cause apparaît d’autant plus probable que, comme les
parties requérantes le font observer dans leur requête en annulation, le 19 février
2020, la partie adverse a publié sur son site internet une note informative dans
laquelle elle indique que l’interdiction de l’article 60 de la loi sur les jeux de hasard
s’applique intégralement aux joueurs de jeux de hasard exploités via des instruments
de la société de l’information, indication dont le Conseil d’État a jugé, dans son arrêt
n° 258.418 du 12 janvier 2024, qu’elle n’avait ni pour objet ni pour effet de modifier
l’ordonnancement juridique (ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.258.418).
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.259.978
XI - 23.514 - 8/10
La note interne attaquée ne présente donc pas les caractéristiques d’un
acte juridique définitif faisant grief. Elle n’est dès lors pas susceptible de recours
devant le Conseil d’État.
VI. Indemnité de procédure et autres dépens
La partie adverse sollicite une indemnité de procédure de 770 euros.
Compte tenu du rejet du recours en annulation, les parties requérantes
doivent être considérées comme les parties succombantes dans ce litige et la partie
adverse comme celle ayant obtenu gain de cause, au sens de l'article 30/1 des lois
coordonnées sur le Conseil d'État. Il y a donc lieu d’accorder à la partie adverse
l’indemnité de procédure, au montant sollicité.
Le recours étant rejeté, le droit visé à l’article 70 du règlement général de
procédure et la contribution prévue à l’article 66, 6°, du règlement général de
procédure doivent être mis à la charge des parties requérantes.