Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.099 (2024-06-13)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 260.099 van 13 juni 2024 Ruimtelijke ordening, stedenbouw, leefmilieu
en aanverwante aangelegenheden - Bouwvergunningen en gemengde vergunningen
Beslissing : Verwerping
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
VIIe KAMER
ARREST
nr. 260.099 van 13 juni 2024
in de zaak A. 238.357/VII-41.909
In zake :
de NV BECAPI
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Thomas Ryckalts
kantoor houdend te 1000 Brussel
Wolvengracht 38, bus 2
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
- B.G.
- G.V.
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het cassatieberoep, ingesteld op 7 februari 2023, strekt tot de
nietigverklaring van arrest nr. RvVb-A-2223-0362 van de Raad voor
Vergunningsbetwistingen van 22 december 2022 in de zaak 1920-RvVb-0251-A.
II. Verloop van de rechtspleging
Het cassatieberoep is toelaatbaar verklaard bij beschikking van
27 maart 2023.
De verzoekende partij heeft een toelichtende memorie
ingediend.
Eerste auditeur-afdelingshoofd Ann Van Mingeroet heeft op
13 oktober 2023 een verslag opgesteld, op grond van artikel 16 van het koninklijk
besluit van 30 november 2006 ‘tot vaststelling van de cassatie-procedure bij de
Raad van State’ (hierna: cassatieprocedurebesluit).
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.099
VII-41.909-1/10
De verzoekende partij heeft een verzoek tot voortzetting van de
procedure teneinde te worden gehoord ingediend.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 2 mei 2024.
Staatsraad Francis Van Nuffel heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Bruno Lenssens, die loco advocaat Thomas Ryckalts
verschijnt voor de verzoekende partij, is gehoord.
Eerste auditeur-afdelingshoofd Ann Van Mingeroet heeft een
met dit arrest eensluidend advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973 (hierna: RvS-wet).
III. Feiten
3.1.
Het college van burgemeester en schepenen van de stad Leuven
weigert aan de verzoekende partij een stedenbouwkundige vergunning te verlenen
voor het vervangen van een garage, woning en magazijn door een nieuwbouw met
ondergrondse parking, commerciële ruimten en appartementen. De verzoekende
partij tekent tegen die weigeringsbeslissing bestuurlijk beroep aan.
3.2.
De deputatie van de provincieraad van Vlaams-Brabant willigt
het beroep in en verleent de vergunning, bij besluit van 16 december 2014. Dit
besluit wordt door de Raad voor Vergunningsbetwistingen vernietigd bij arrest van
11 april 2015. De deputatie verleent opnieuw de vergunning bij besluit van 6 juli
2017, doch dat besluit wordt eveneens vernietigd door de Raad voor
Vergunningsbetwistingen, bij arrest van 29 januari 2019.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.099
VII-41.909-2/10
3.3.
Met een besluit van 3 oktober 2019 verleent de deputatie
opnieuw de vergunning aan de verzoekende partij. De verwerende partijen stellen
tegen dat besluit beroep in bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen. De
verzoekende partij is in deze procedure tussengekomen. Met het bestreden arrest
wordt het besluit van de deputatie vernietigd.
IV. Regelmatigheid van de rechtspleging
De verzoekende partij heeft in haar verzoek tot voortzetting van
de procedure schriftelijk gerepliceerd op het verslag van de auditeur. Het
cassatieprocedurebesluit voorziet niet in de mogelijkheid om na de kennisgeving
van het auditoraatsverslag nog een repliek neer te leggen. Wanneer de auditeur
concludeert dat het cassatieberoep moet worden verworpen, kan de verzoekende
partij luidens artikel 18 van het cassatieprocedurebesluit vragen dat de procedure
wordt voortgezet, bij gebreke waaraan de afstand van het geding kan worden
uitgesproken. Het “verzoek tot voortzetting van de procedure met verzoek tot
horen” van de verzoekende partij wordt slechts als procedurestuk aanvaard in
zoverre hierin de vraag wordt gesteld om de procedure voort te zetten. In zoverre
het stuk een schriftelijke voorbereiding vormt van de mondelinge uiteenzetting op
de terechtzitting, wordt het beschouwd als een loutere inlichting.
V. Onderzoek van het tweede middel tot cassatie
Uiteenzetting van het middel
De verzoekende partij voert de schending aan van:
- de bepalingen en beginselen die door de Grondwet zijn vastgesteld voor het
bepalen van de onderscheiden bevoegdheden en verhoudingen tussen het bestuur
en de rechtscolleges, waaronder het beginsel van de scheiding der machten;
- het devolutief karakter van het administratief beroep zoals vervat in artikel 63 van
het decreet van 25 april 2014 ‘betreffende de omgevingsvergunning’ en artikel
4.7.23, § 1, van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening;
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.099
VII-41.909-3/10
- artikel 63/1 van het decreet van 25 april 2014 ‘betreffende de
omgevingsvergunning’ en artikel 4.7.22 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke
Ordening;
- artikel 2 van de wet van 29 juli 1991 ‘betreffende de uitdrukkelijke motivering
van de bestuurshandelingen’;
- artikel 149 van de Grondwet.
De verzoekende partij zet uiteen dat de verwerende partijen voor
de Raad voor Vergunningsbetwistingen een tweede middel hebben opgeworpen ter
vernietiging van de vergunningsbeslissing, waarin de beoordeling en motivering
van de verenigbaarheid van de aanvraag met de goede ruimtelijke ordening op het
vlak van de hinderaspecten voor de buren werd bekritiseerd. Dat middel wordt
door het bestreden arrest gegrond bevonden op grond van volgende overwegingen:
“Met de [verwerende partijen in cassatie] moet worden vastgesteld dat deze
beoordeling van de mogelijke hinderaspecten, niet voldoende noch
zorgvuldig is. De [deputatie] gaat er al te gemakkelijk van uit dat de buren
geen reële hinder zullen ondervinden omdat de bestaande tuinmuren niet
(nummer 70) of slechts ‘aanvaardbaar’ (nummer 62) verhoogd zullen
worden door de gelijkvloerse uitbouw.
Nochtans heeft de provinciale stedenbouwkundige ambtenaar in haar
verslag van 21 juni 2017 (uitgebracht na het eerste vernietigingsarrest)
opgemerkt dat ‘het evenwicht tussen de tuinen wordt verstoord en de
normale belevingskwaliteiten van de tuinen worden geschaad’.
Ook was het college van burgemeester en schepenen in zijn
weigeringsbeslissing van oordeel dat op het voorziene groendak ‘er bijna
geen aanplantingen [kunnen] gebeuren, geen bomen, struiken en gras, geen
bloemen, enkel minimale vegetatie’ en dat het ‘voorgestelde groendak niet
dezelfde ecologische waarde [heeft] als een grondgebonden tuin’,
waardoor ‘de tuinen van de aanpalende percelen […] nog meer onder druk
[komen] te staan’.
Gelet op deze andersluidende visie van de vergunningverlenende overheid
in eerste aanleg en de provinciale stedenbouwkundige ambtenaar, moest de
[deputatie] haar beslissing des te concreter en zorgvuldiger te motiveren.
Ze kon ter zake niet volstaan met een verwijzing naar de gebruikelijke
hoogte van tuinmuren en de compensatie door het groendak.
De [verzoekende partij in cassatie] kan overigens niet worden gevolgd
wanneer ze stelt dat de [deputatie] in de bestreden beslissing verwijst naar
haar beoordeling in de eerdere vergunningsbeslissing van 6 juli 2017 en
deze beoordeling als herhaald moet worden beschouwd. In de motivering
van de goede ruimtelijke ordening in de bestreden beslissing wordt immers
niet uitdrukkelijk verwezen naar deze eerdere beoordeling. Daarenboven
werd de eerdere beslissing van 6 juli 2017 door de Raad vernietigd bij arrest
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.099
VII-41.909-4/10
van 29 januari 2019. Deze beslissing werd dus retroactief uit het
rechtsverkeer verwijderd, zodat niet kan worden ingezien hoe de bestreden
beslissing kan worden gemotiveerd door verwijzing naar deze beslissing
(die geacht wordt nooit te hebben bestaan).”
De verzoekende partij voert aan dat de Raad voor
Vergunningsbetwistingen zich met deze beoordeling in de plaats heeft gesteld van
de vergunningverlenende overheid en zich uitspreekt over de opportuniteit van de
aanvraag. De Raad zou zich niet beperkt hebben tot een marginale toetsing waarbij
enkel tot vernietiging mag worden overgegaan in geval van kennelijke
onredelijkheid van de beslissing die wordt bestreden.
Door het verslag van de provinciale stedenbouwkundige
ambtenaar van 21 juni 2017 in zijn beoordeling te betrekken, zou de Raad
vervolgens artikel 63/1 van het decreet van 25 april 2014 ‘betreffende de
omgevingsvergunning’ en artikel 4.7.22 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke
Ordening miskennen. Dat verslag werd immers opgemaakt in het kader van een
vorige herstelbeslissing, en is niet het laatste verslag van de provinciale
stedenbouwkundige ambtenaar.
De draagwijdte van de wet van 29 juli 1991 ‘betreffende de
uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen’ zou door het bestreden
arrest zijn miskend omdat de vergunningverlenende overheid niet gehouden is de
bezwaren punt voor punt te beantwoorden, en het volstaat dat zij duidelijk en op
afdoende wijze de redenen aangeeft die haar beslissing verantwoorden, zodat een
belanghebbende zich met kennis van zaken kan verweren tegen de beslissing.
Ten slotte zou het bestreden arrest ook artikel 63 van het decreet
van 25 april 2014 ‘betreffende de omgevingsvergunning’ en artikel 4.7.23, § 1, van
de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening miskennen door de andersluidende visie
van het college van burgemeester en schepenen in zijn beoordeling te betrekken.
Het bestreden arrest zou aldus afbreuk doen aan de devolutieve werking van het
bestuurlijk beroep op grond waarvan de deputatie een eigen beoordeling maakt van
de opportuniteit van de aanvraag.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.099
VII-41.909-5/10
Beoordeling
Luidens artikel 3, § 2, 9°, van het cassatieprocedurebesluit moet
het verzoekschrift “een uiteenzetting van de cassatiemiddelen bevatten”. Onder
“cassatiemiddel” moet een voldoende duidelijke omschrijving van de door het
bestreden arrest geschonden rechtsregel of rechtsbeginsel worden begrepen. Onder
“uiteenzetting” van het cassatiemiddel moet worden begrepen de wijze waarop die
rechtsregel of dat rechtsbeginsel door de bestreden uitspraak worden miskend.
In het middel wordt niet uiteengezet op welke wijze het
bestreden arrest een schending zou inhouden van artikel 2 van de wet van 29 juli
1991 ‘betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen’ en
van artikel 149 van de Grondwet. Het middel bevat met betrekking tot de wet van
29 juli 1991 wel enkele algemene overwegingen over de draagwijdte ervan, doch
maakt niet duidelijk hoe het bestreden arrest die draagwijdte zou hebben miskend.
Over een schending van artikel 149 van de Grondwet wordt helemaal niets
verduidelijkt. Het middel is dan ook niet ontvankelijk in zoverre het de schending
van deze bepalingen aanvoert.
Het middel zet evenmin uiteen welke - naast het beginsel van de
scheiding der machten - “bepalingen en beginselen […] door de Grondwet zijn
vastgesteld voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheid en verhoudingen
tussen het bestuur en de rechtscolleges”, zodat het middel eveneens niet
ontvankelijk is in zoverre het de schending aanvoert van die “bepalingen en
beginselen”, met uitzondering van het beginsel van de scheiding der machten.
Uit het grondwettelijk beginsel van de scheiding der machten
volgt dat het rechterlijk toezicht op de handelingen die een orgaan van de
uitvoerende macht stelt in het kader van zijn discretionaire bevoegdheid, beperkt is
tot
een
wettigheidscontrole.
Als
rechtscollege
mag
de
Raad
voor
Vergunningsbetwistingen zijn beoordeling van de opportuniteit van een
vergunningsaanvraag niet in de plaats stellen van het bestuur.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.099
VII-41.909-6/10
Het bestreden arrest oordeelt dat het tweede middel dat de
verwerende
partijen
hebben
aangevoerd
tot
nietigverklaring
van
het
deputatiebesluit gegrond is, in zoverre hierin de schending wordt aangevoerd van
de artikelen 4.3.1, § 1 en § 2, van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, en van
de artikelen 2 en 3 van de wet van 29 juli 1991 ‘betreffende de uitdrukkelijke
motivering van de bestuurshandelingen’.
Over de draagwijdte van deze bepalingen en de rechterlijke
toetsing van de vergunningsbeslissing aan deze bepalingen, zet het bestreden arrest
op correcte wijze uiteen:
“Uit artikel 4.3.1, § 1, eerste lid, 1°, d) [van de Vlaamse Codex Ruimtelijke
Ordening] volgt dat een vergunning moet worden geweigerd indien de
aanvraag onverenigbaar is met een goede ruimtelijke ordening.
De [deputatie] heeft een ruime beoordelingsbevoegdheid wanneer ze
onderzoekt of een aanvraag verenigbaar is met de goede ruimtelijke
ordening. In haar beoordeling moet ze duidelijk aangeven op welke
motieven ze haar beslissing steunt. Daarbij moet ze rekening houden met
de relevante, in de omgeving bestaande toestand, kan ze rekening houden
met een bijdrage aan de verhoging van het ruimtelijk rendement, en moet ze
rekening houden met de aandachtspunten en criteria die relevant zijn voor
het aangevraagde project (artikel 4.3.1, § 2 [van de Vlaamse Codex
Ruimtelijke Ordening]). Bij een eventuele rendementsverhoging mag de
ruimtelijke kwaliteit van de woon- en leefomgeving niet in het gedrang
komen en moet deze binnen de betrokken omgeving verantwoord zijn
(artikel 4.3.1, § 2, 2°, b [van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening]). De
[deputatie] moet het, naar haar keuze, in rekening brengen van de notie
ruimtelijk rendement ook met zoveel woorden motiveren in haar
vergunningsbeslissing. Minstens motiveert ze concreet het inlossen van de
vereisten om een verhoging van het ruimtelijk rendement toe te staan.
Het toezicht van de Raad is beperkt. Hij kan enkel nagaan of de [deputatie]
de feitelijke gegevens correct vaststelt, haar beoordeling afdoende
motiveert en of ze op basis daarvan niet kennelijk onredelijk of foutief
beslist. De Raad kan zelf geen eigen beoordeling van de goede ruimtelijke
ordening maken in de plaats van de [deputatie].
[…]
De artikelen 2 en 3 [van de wet van 29 juli 1991 ‘betreffende de
uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen’] vereisen dat een
vergunningsbeslissing op duidelijke en afdoende wijze de redenen opgeeft
waarop het vergunningverlenend bestuursorgaan zijn beslissing steunt. Bij
het beoordelen van de wettigheid van een vergunningsbeslissing moet
derhalve rekening gehouden worden met de redenen die omschreven zijn in
de vergunningsbeslissing en kan er geen rekening worden gehouden met
aanvullende argumentatie in latere procedurestukken.”
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.099
VII-41.909-7/10
Het bestreden arrest schendt niet het beginsel van de scheiding
der machten, doch verduidelijkt enkel de omvang van de rechterlijke controle op
de motiveringsplicht wanneer het hieruit vervolgens afleidt:
“Wanneer de [deputatie] afwijkt van het verslag van de provinciale
stedenbouwkundige ambtenaar en anders dan het college van burgemeester
en schepenen oordeelt dat de vergunning kan worden verleend, rust op haar
een verstrengde motiveringsplicht en moet ze dus haar beslissing des te
concreter en zorgvuldiger motiveren.”
Artikel 14, § 2, RvS-wet bepaalt dat de Raad van State als
cassatierechter niet in de beoordeling van de zaak zelf treedt. Bijgevolg kan het
cassatieberoep niet ertoe strekken de Raad van State te verplichten de feitelijke
beoordeling van de Raad voor Vergunningsbetwistingen over te doen. In zoverre
het middel de Raad van State uitnodigt om opnieuw te beoordelen of de deputatie
op afdoende wijze de verenigbaarheid van de aanvraag met een goede ruimtelijke
ordening heeft onderzocht en de afwijking van het verslag van de provinciale
stedenbouwkundige ambtenaar en de visie van het college van burgemeester en
schepenen voldoende concreet en zorgvuldig heeft gemotiveerd, is het niet
ontvankelijk.
Anders dan de verzoekende partij het ziet, verhinderen artikel
63/1 van het decreet van 25 april 2014 ‘betreffende de omgevingsvergunning’ en
artikel 4.7.22 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening niet dat de Raad voor
Vergunningsbetwistingen, in het kader van het onderzoek of de bestreden
vergunningsbeslissing afdoende is gemotiveerd, nagaat of uit die motieven blijkt
waarom wordt afgeweken van de visie van de provinciale stedenbouwkundige
ambtenaar die werd uiteengezet in een verslag dat voorafging aan een eerdere
beslissing
over
dezelfde
aanvraag,
doch
die
door
de
Raad
voor
Vergunningsbetwistingen werd vernietigd.
Anders dan de verzoekende partij het ziet, staat de devolutieve
werking van het bestuurlijk beroep zoals vervat in artikel 63 van het decreet van 25
april 2014 ‘betreffende de omgevingsvergunning’ en artikel 4.7.23, § 1, van de
Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, niet eraan in de weg dat de Raad voor
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.099
VII-41.909-8/10
Vergunningsbetwistingen, in het kader van het onderzoek of de bestreden
vergunningsbeslissing afdoende is gemotiveerd, nagaat of uit die motieven blijkt
waarom wordt afgeweken van de visie van het college van burgemeester en
schepenen in eerste bestuurlijke aanleg.
In zoverre het ontvankelijk is, is het middel ongegrond.
VI. Ontvankelijkheid van het eerste middel tot cassatie
Het bestreden arrest oordeelt dat zowel het eerste middel als het
tweede middel dat de verwerende partijen hadden opgeworpen tegen de beslissing
van de deputatie tot afgifte van de omgevingsvergunning, gegrond zijn. In het
beschikkend gedeelte van het bestreden arrest vernietigt de Raad voor
Vergunningsbetwistingen de voor hem bestreden beslissing. Die vernietiging
wordt echter reeds voldoende verantwoord door de gegrondheid van het tweede
middel.
Het eerste middel tot cassatie is enkel gericht tegen de
beoordeling van het bestreden arrest dat de verzoekende partij, als tussenkomende
partij in de procedure voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen, geen belang
heeft bij het opwerpen van de exceptie van onwettigheid van bepalingen waarvan
de schending wordt aangevoerd in het eerste middel dat de verwerende partijen
hadden opgeworpen tot nietigverklaring van de vergunningsbeslissing.
Het tweede middel tot cassatie is gericht tegen de beoordeling
van de Raad voor Vergunningsbetwistingen die het tweede middel van de
verwerende partijen gegrond verklaart. De Raad van State verwerpt dat
tweede middel tot cassatie.
De eventuele omstandigheid dat het eerste middel tot cassatie
gegrond zou zijn, kan aldus geen afbreuk doen aan de wettigheid van de
vernietiging van de beslissing tot afgifte van de omgevingsvergunning, waartoe de
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.099
VII-41.909-9/10
Raad voor Vergunningsbetwistingen is overgegaan in het beschikkend gedeelte
van het bestreden arrest. Het eerste middel is bijgevolg niet ontvankelijk.
BESLISSING
-
De Raad van State verwerpt het cassatieberoep.
-
De verzoekende partij wordt verwezen in de kosten van het cassatieberoep,
begroot op een rolrecht van 200 euro en een bijdrage van 24 euro.
Dit arrest is uitgesproken te Brussel, op dertien juni tweeduizend vierentwintig,
door de Raad van State, VIIe kamer, samengesteld uit:
Carlo Adams,
kamervoorzitter,
Peter Sourbron,
staatsraad,
Francis Van Nuffel,
staatsraad,
bijgestaan door
Elisabeth Impens,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Elisabeth Impens
Carlo Adams
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.099
VII-41.909-10/10