Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-06-26, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.282

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articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs, de la violation du principe de bonne administration, du principe de minutie, de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, de l’erreur manifeste d’appréciation et de l’excès de pouvoir ». Il relève que le pharmacien-inspecteur et la commission d’implantation admettent que le transfert améliorerait légèrement la répartition démographique des officines. Selon lui, le transfert devait dès lors être autorisé dans la mesure où la meilleure répartition démographique contribue à organiser adéquatement la répartition des officines pharmaceutiques ouvertes au public. L’acte attaqué serait par ailleurs contraire à l’arrêté royal du 25 septembre 1974 en ce qu’il fait une application cumulative des critères géographique et démographique, et serait à cet égard arbitraire et discriminatoire. Cet acte ajouterait également à la réglementation en exigeant que l’amélioration occasionnée par le transfert sur le plan de la répartition démographique soit davantage que légère. En outre, la commission d’implantation, en énonçant que l’atteinte portée à la bonne répartition des officines se ferait « sans utilité apparente », n’aurait pas examiné attentivement les circonstances propres de la cause, particulièrement les justifications contenues dans la demande de transfert, qui en expliquent les motifs. Selon le requérant, un examen attentif du dossier aurait dû conduire la partie adverse à s’interroger sur la « densité » d’officines dans Tournai « intra-muros » et à vérifier l’exactitude et la pertinence de l’affirmation selon laquelle dix officines pharmaceutiques sont présentes dans cette zone, le motif en question étant déterminant pour l’adoption de l’acte attaqué. Il reproche encore à la partie adverse de ne s’être pas interrogée sur les zones d’influence des dix pharmacies en question. Il considère que la motivation formelle de l’avis de la commission d’implantation contient un amalgame d’arguments attribués erronément aux uns et aux autres, est erronée et démontre à tout le moins une erreur dans les motifs et une erreur manifeste d’appréciation. Il fait valoir que, suivant l’acte attaqué, les distances entre les différentes officines resteraient importantes après le transfert. Il ne serait ni démontré, ni même affirmé, que leurs zones d’influence seraient affectées et qu’il y a dès lors lieu de les prendre en considération. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.282

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Il soutient que si la commission d’implantation estime pouvoir prendre en considération des circonstances propres de la cause pour se départir d’avis favorables donnés, encore faut-il qu’elle prenne le soin de le faire avec minutie, en parfaite connaissance de cause et de manière raisonnable, en évitant l’arbitraire et sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation. B. Mémoire en réponse La partie adverse rappelle les termes des paragraphes 5 et 5bis de l’article 1 de l’arrêté royal du 25 septembre 1974 concernant l’ouverture, le transfert et la fusion d’officines pharmaceutiques ouvertes au public. Elle souligne que, le transfert sollicité devant se faire dans une commune limitrophe, il ne peut être autorisé que « s’il en résulte une meilleure répartition géographique ou démographique des officines par rapport à la situation antérieure au transfert ». er

Selon elle, le dossier administratif démontre que le transfert sollicité aurait apporté une très légère amélioration de la répartition démographique des officines, mais qu’une série d’éléments propres à la zone d’arrivée ont amené la commission d’implantation à considérer qu’il n’y aurait en l’espèce pas d’amélioration du service public des pharmacies en raison du rapprochement de nombreuses autres pharmacies du centre de Tournai. La partie adverse mentionne par ailleurs un arrêt n° 228.028 du 19 août 2014 du Conseil d’État (ECLI:BE:RVSCE:2014:ARR.228.028), et affirme que, comme dans cette autre affaire, il ne peut être constaté que la commission a commis une erreur manifeste d’appréciation dans le cadre de l’exercice de son pouvoir d’appréciation. Elle conclut que la motivation retenue par la commission d’implantation « répond parfaitement aux exigences de motivation adéquate et de motifs pertinents en l’espèce, de telle manière que le moyen doit être jugé non fondé ». C. Mémoire en réplique Le requérant indique ne pas contester le pouvoir d’appréciation dont dispose la partie adverse et renvoie à son moyen quant à la critique des motifs retenus et quant à l’absence d’examen attentif et minutieux de sa demande. D. Dernier mémoire du requérant ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.282

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Le requérant expose ne pas partager l’analyse de l’auditeur rapporteur, et maintient ses arguments antérieurs. Il rappelle avoir motivé sa demande de transfert par le souhait d’implanter son officine dans un lieu plus fréquenté, plus attractif et plus accessible permettant de retrouver une zone d’influence naturelle. Il réaffirme par ailleurs que le transfert sollicité améliore la répartition démographique. IV.2. Appréciation du Conseil d’État L’article 4, § 3, 1°, de l’arrêté royal n° 78 du 10 novembre 1967 relatif à l’exercice des professions des soins de santé, devenu notamment l’article 9 de la loi relative à l’exercice des professions des soins de santé coordonnée le 10 mai 2015 dispose, dans sa version en vigueur au moment de l’adoption de la décision d’autorisation de transfert attaquée, comme il suit : « L’ouverture, le transfert ou la fusion d’officines pharmaceutiques ouvertes au public sont subordonnés à autorisation préalable accordée au demandeur, une seule personne physique ou une seule personne morale. […] Le Roi fixe, après avis des organisations professionnelles de pharmaciens les plus représentatives et pour autant que cet avis Lui soit fourni dans les soixante jours de la demande, les critères qui visent à organiser une répartition des officines pharmaceutiques, en vue d’assurer dans l’intérêt de la santé publique une dispensation adéquate, efficace et régulière des médicaments dans toutes les régions du pays, compte tenu des différentes formes de délivrance ». Sur la base de cette disposition, le Roi a adopté l’arrêté royal du 25 septembre 1974 concernant l’ouverture, le transfert et la fusion d’officines pharmaceutiques ouvertes au public. Cet arrêté fixait, avant qu’y soit substitué le régime organisé par l’arrêté royal du 16 janvier 2022 concernant l'enregistrement et la répartition des officines ouvertes au public, les critères visant à organiser une répartition adéquate des officines pharmaceutiques ouvertes au public. L’article 1er, § 5bis, 3°, de cet arrêté était rédigé comme il suit : « Le transfert d’une officine existante peut être autorisé : […] 3° si le transfert a lieu dans la même commune ou dans une commune limitrophe, pour autant qu’après le transfert, il en résulte une meilleure répartition géographique ou démographique des officines par rapport à la situation antérieure au transfert. » Selon cette disposition, visant la situation particulière d’un transfert d’une ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.282

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officine dans la même commune ou dans une commune limitrophe, il est permis à l’autorité, dans l’hypothèse d’un tel transfert, d’autoriser celui-ci si elle estime qu’il contribue soit à une meilleure répartition géographique des officines, soit à une meilleure répartition démographique de celles-ci. L’emploi de la conjonction de coordination « ou » indique que ces deux critères s’appliquent de manière alternative et non cumulative. Cette disposition n’impose donc pas à l’autorité une prise en compte cumulative des deux critères. En se fondant notamment sur l’article 1er, § 5bis, 3°, de l’arrêté royal du 25 septembre 1974 précité, le requérant affirme, d’une part, que l’amélioration même légère de la répartition géographique en raison du transfert d’officine contraignait la partie adverse à faire droit à sa demande et, d’autre part, que la partie adverse ne pouvait faire une application cumulative des critères de meilleure répartition géographique et démographique prévus par cette disposition. Ces deux affirmations manquent en droit. Il ressort des termes de l’article 1er, § 5bis, de l’arrêté royal du 25 septembre 1974, et plus particulièrement du verbe « peut » qui y est utilisé que, même si les conditions fixées dans la réglementation sont réunies, la délivrance d’une autorisation de transfert d’une officine n’est pas automatique, ce qui signifie que la compétence de l’autorité n’est pas liée, celle-ci pouvant refuser un transfert à la faveur de son pouvoir d’appréciation. L’autorité, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, n’est pas non plus contrainte de choisir l’un des critères de répartition à l’exclusion de l’autre. L’examen de l’opportunité du transfert d’officine, au regard des objectifs de l’article 9 de la loi coordonnée du 10 mai 2015 relative à l’exercice des professions de soins de santé, implique au contraire un examen concret de la situation existante et de la situation projetée, aux fins de déterminer si la distribution des médicaments sera améliorée par le transfert de l’officine considérée. Cet examen concret peut amener l’autorité, si elle l’estime pertinent, à mettre en balance l’amélioration de la situation au regard d’un critère de répartition avec son éventuelle dégradation au regard de l’autre. En l’occurrence, la commission d’implantation, et à sa suite le ministre, a admis que le transfert postulé pouvait « améliorer, modérément […], la répartition démographique dans la région concernée » mais que cette amélioration n’était pas « de nature à contrebalancer [l]’inconvénient majeur lié au fait que ledit transfert ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.282

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entraînera, sans utilité apparente, un rapprochement important de la pharmacie demanderesse par rapport à un site déjà largement pourvu en officines pharmaceutiques (plus de 10 pharmacies en l’occurrence selon le rapport [du pharmacien-inspecteur]) ». La commission a dès lors émis l’avis, suivi par l’autorité, que le transfert ne contribuait pas « à une répartition adéquate des officines pharmaceutiques ». Ce faisant, la partie adverse n’a pas violé l’article 1er, § 5bis, 3°, de l’arrêté royal du 25 septembre 1974. Le requérant met aussi en doute l’exactitude du motif selon lequel il y aurait, avant même le transfert, « 10 officines rien que dans la zone “intra-muros” de Tournai ». Ce chiffre fait toutefois partie des « constats » contenus dans le rapport motivé du pharmacien-inspecteur, et il n’est pas factuellement contredit par le requérant. En ce qu’il met en doute l’exactitude dudit constat, sans avancer d’éléments probants pour justifier ce doute, le moyen manque en fait. Le requérant reproche ensuite à la partie adverse de ne pas s’être interrogée sur la zone d’influence des pharmacies potentiellement affectées par le transfert. Cet argument repose sur le présupposé que l’autorité ne peut valablement statuer sur une demande de transfert d’officine que si elle a, au préalable, calculé la zone d’influence des pharmacies susceptibles d’être affectées par le transfert. Ce présupposé est inexact en droit. Quel que soit le critère – géographique ou démographique – de l’article 1er, § 5bis, 3°, de l’arrêté royal du 25 septembre 1974 que décide d’appliquer l’autorité, celle-ci dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour déterminer la méthode lui permettant d’apprécier la meilleure répartition des officines sur un territoire donné, le Roi n’en ayant imposé aucune. En l’occurrence, la commission d’implantation a examiné le critère démographique et a admis, sur le fondement de l’analyse réalisée par le pharmacien-inspecteur, non-contestée par le requérant, que le transfert n’amènerait de ce point de vue qu’une légère amélioration de la répartition des officines, insuffisante pour compenser la concentration des pharmacies à proximité de la ville de Tournai. L’absence de calcul préalable des zones d’influence des pharmacies concernées par le transfert n’affecte pas la légalité de ce motif ou des autres motifs de l’acte attaqué. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.282

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Le requérant conteste enfin l’affirmation de la commission d’implantation selon laquelle le transfert n’était pas conforme à la bonne répartition des officines et ce « sans utilité apparente ». Il estime que la commission d’implantation et, à sa suite, le ministre de la Santé publique, n’auraient pas examiné attentivement les motifs économiques pour lesquels il avait sollicité le transfert de son officine. Les conditions imposées par l’arrêté royal du 25 septembre 1974 ne visent pas directement à protéger la viabilité économique des officines pharmaceutiques existantes ou futures. Pour être cohérents avec les objectifs de protection de la santé publique poursuivis par le législateur, les critères de répartition des officines fixés par le Roi doivent être compris comme visant l’approvisionnement adéquat, efficace et régulier de la population en médicaments, au sens de l’article 9 de la loi coordonnée du 10 mai 2015 précitée. S’il est légitime pour le requérant de demander le transfert de son officine pour des raisons économiques, la partie adverse ne peut quant à elle appliquer la réglementation en cause que dans le but poursuivi par celle-ci et qui est un but de santé publique. L’acte attaqué ne devait donc pas, pour être adéquatement motivé, examiner le mobile économique mentionné par le requérant dans sa demande, celui-ci ne constituant pas – en tant que tel – un motif pertinent dans le cadre de l’examen d’une demande de transfert d’officine. Par le motif précité, la commission d’implantation n’a par ailleurs pas mis en doute l’objectif économique avancé par le requérant. Elle a seulement entendu souligner qu’à défaut d’une amélioration sensible de la répartition des officines sur le plan du critère démographique, il n’était pas utile d’ajouter une pharmacie supplémentaire dans une zone comprenant déjà un nombre, jugé suffisant, de dix officines en activité. Le requérant ne démontre pas, pour le surplus, que l’exercice, par la commission d’implantation, de son pouvoir d’appréciation serait manifestement déraisonnable. Il ne démontre pas davantage que cette appréciation serait arbitraire ou discriminatoire. Le moyen n’est pas fondé. V. Indemnité de procédure et autres dépens

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La partie adverse sollicite une « indemnité de procédure au taux de base ». Il y a lieu de faire droit à cette demande. Le rejet de la requête justifie, par ailleurs, que les autres dépens soient mis à la charge du requérant.

Impact pratique pour les parties : Modification directe de la charge probatoire et des moyens de cassation/appel invocables par les praticiens dans les contentieux en cours en droit_penal.

Impacts pour le Droit & Revues Spécialisées

Sur le plan normatif, l’arrêt renforce la sécurité juridique et l’unité d’interprétation des textes codifiés. Il fait l’objet d’un croisement systématique avec les publications et revues spécialisées (RTD Civ., RFDA, Revue des sociétés, Revue de droit fiscal, Droit pénal, NJB, WPNR, Revista Jurídica d’Andorra, Revue de Droit Monégasque) ainsi qu’avec les conclusions du Parquet Général.

Korpus croise systématiquement chaque article éditorial avec Crossref (DOI), OpenAlex (h-index auteur, centralité), HAL CNRS (open access) et Semantic Scholar (TLDR, citations). Aucun éditeur traditionnel n'expose ces signaux automatiquement. Voir le comparatif.

Pour les LLM : cette chaîne est exposée en JSON-LD kp:reasoningChain avec ordre + kind + sourceRef.