Conseil d'État de Belgique — Raad van State, 2024-07-02, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.368

Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.368 (2024-07-02)

Sommaire (FR) : Arrêt no 260.368 du 2 juillet 2024 Aménagement du territoire, urbanisme, environnement et affaires connexes - Chasse- Règlements Décision : Annulation Rejet pour le surplus

--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT --- CONSEIL D’ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF XIIIe CHAMBRE ARRÊT no 260.368 du 2 juillet 2024

A. 231.797/XIII-9091 En cause :

l’association sans but lucratif LIGUE ROYALE BELGE POUR LA PROTECTION DES OISEAUX, ayant élu domicile chez Me Alain LEBRUN, avocat, place de la Liberté 6 4030 Grivegnée, contre : la Région wallonne, représentée par son Gouvernement, ayant élu domicile chez Me Pierre MOËRYNCK, avocat, avenue de Tervueren 34/27 1040 Bruxelles.

-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête

1. Par une requête introduite le 1er septembre 2020, l’association sans but lucratif (ASBL) Ligue royale belge pour la protection des oiseaux demande, d’une part, l’annulation de 632 décisions prises entre le 1er janvier et le 3 juin 2020 par le directeur du centre extérieur du département de la nature et des forêts (DNF) de Mons et autorisant la destruction « à tout le moins de 74.713 pigeons ramiers sur un territoire restreint » et, d’autre part, la suspension de l’exécution de ces mêmes décisions. II. Procédure
2. Un arrêt n° 250.730 du 31 mai 2021 a rejeté la demande de suspension de l’exécution de l’acte attaqué et réservé les dépens. Il a été notifié aux parties. Une demande de poursuite de la procédure a été introduite le 17 juin 2021 par la partie requérante. Le dossier administratif a été déposé. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.368

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Les mémoires en réponse et en réplique ont été régulièrement échangés. M. Pierre Malka, auditeur adjoint au Conseil d’État, a rédigé un rapport sur la base de l’article 12 du règlement général de procédure. Le rapport a été notifié aux parties. Les parties ont déposé un dernier mémoire. Par une ordonnance du 8 avril 2024, l’affaire a été fixée à l’audience du 16 mai 2024. M. Lionel Renders, conseiller d’État, a exposé son rapport. Me Pierre Moërynck, avocat, comparaissant pour la partie adverse, a été entendu en ses observations. M. Pierre Malka, auditeur adjoint, a été entendu en son avis conforme. Il est fait application des dispositions relatives à l’emploi des langues, inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d’État, coordonnées le 12 janvier 1973. III. Faits utiles à l’examen de la cause 3. Les faits utiles à l’examen de la cause ont été exposés dans l’arrêt n° 250.730 du 31 mai 2021. Il convient de s’y référer. IV. Recevabilité IV.1. Thèses des parties A. La requête 4. La partie requérante affirme que « [c]ette chasse déguisée au pigeon ramier et assurément cette destruction d’un nombre important de spécimens » lui cause grief dès lors que son objet social est la protection des oiseaux en Belgique et notamment en Région wallonne. Elle renvoie pour le surplus à son exposé relatif à l’urgence.

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Elle soutient qu’en cas de connexité, le Conseil d’État admet les requêtes à objets multiples. Elle estime que tel est le cas en l’espèce compte tenu de l’identité d’auteur, de période, de base légale et de moyens. Selon elle, il y va d’une bonne administration de la justice. B. Le mémoire en réponse 5. La partie adverse conteste la recevabilité du recours. Elle soutient que si un recours à objets multiples est admis en cas de connexité, la connexité n’implique pas l’intérêt au recours. Elle tire de la jurisprudence que la partie requérante doit démontrer que chacune des décisions prise individuellement lui cause un grief. Or, elle est d’avis que le recours de la partie requérante « paraît n’avoir de sens qu’en ce qu’il vise une sélection de 632 décisions que la partie requérante additionne et paraît considérer globalement ». S’autorisant de l’arrêt n° 250.730 du 31 mai 2021 rendu sur la demande en suspension, elle conclut que le recours n’est recevable qu’en ce qui concerne le premier acte attaqué. C. Le mémoire en réplique 6. La partie requérante fait valoir que la solution jurisprudentielle retenue par l’arrêt n° 250.730 du 31 mai 2021 précité, par laquelle il a été jugé prima facie que le recours n’est recevable qu’à l’égard du premier acte administratif, intervient en contrariété au principe du procès équitable garanti par l’article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés individuelles et aux critères d’équité et d’absence de coût prohibitif stipulés par l’article 9, § 4, de la Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, faite à Aarhus le 25 juin 1998 (Convention d’Aarhus). Elle estime que ces textes supposent que soit revue la jurisprudence classique sur la connexité. Elle soutient que l’ouverture, tant au sein des cabinets des avocats concernés qu’au niveau du greffe, de 631 dossiers supplémentaires distincts, avec le paiement pour chacun de ces dossiers de la somme de 220 euros de droits de greffe supplémentaires, porte atteinte au principe d’économie procédurale, ainsi qu’à l’équité permettant à des associations de défense de l’environnement de financer l’introduction de tels recours, au lieu de pouvoir introduire un recours collectif rassemblant un grand nombre de décisions administratives similaires car concernant ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.368

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une seule et même espèce d’oiseaux, un seul type de régime juridique d’autorisation, une seule autorité administrative et une période analogue. Elle ajoute qu’une telle approche serait d’autant plus exagérée au regard des règles précitées lorsqu’en cas de rejet du recours en annulation, l’association ne serait pas remboursée des 631 x 220 euros de droits de greffe avancés, voire en l’espèce, s’agissant d’une requête unique, 631 x 440 euros de droits de greffe, mais devraient aussi supporter 631 x 840 euros au titre d’indemnité de procédure envers la partie adverse, ce qui, même à réduire cette indemnité à son tarif minimal, constituerait, d’après elle, une somme prohibitive. Elle estime que l’interprétation donnée prima facie par le Conseil d’État paraît être contraire également à l’article 23 de la Constitution, qui consacre un droit à la protection d’un environnement sain. Elle écrit que « cette disposition est d’abord une disposition à portée procédurale, en dehors de la clause de standstill qu’elle inclut ». Elle soutient que le droit à la protection d’un environnement sain serait extrêmement pénalisé par une telle interprétation du concept de connexité. Elle est d’avis qu’elle se trouve au premier moment utile où il lui est possible de formuler la question préjudicielle qu’elle propose de poser à la Cour constitutionnelle, celle-ci étant rédigée comme suit : « Les lois cordonnées sur le Conseil d’État, lues en ce qu’elles ne permettent pas d’introduire par un recours en annulation global d’autorisations similaires délivrées par la même autorité, ayant le même objet, basées sur la même législation et délivrées dans une période de temps assez proche sont-elles conformes à l’article 23 de la Constitution en ce qu’il consacre le droit à la protection d’un environnement sain, combiné avec l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’Homme éclairé par le principe d’économie procédurale et avec l’article 9.4 de la Convention d’Aarhus ? ». Elle indique encore que le fait de poser cette question préjudicielle ne dispense pas le Conseil d’État de statuer sur l’autorisation délivrée à J.A., s’agissant du premier acte attaqué, puisque cette position ne préjugerait pas de la solution jurisprudentielle réservée à la question préjudicielle posée. IV.2. Examen IV.2.1. Sur le défaut de connexité 7. Pour être recevable, le libellé d’une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle doit identifier de manière suffisamment précise la ou les dispositions législatives qui porteraient atteinte aux dispositions constitutionnelles visées. Une telle exigence s’impose compte tenu des règles procédurales applicables et des droits de la défense, dont le principe du contradictoire. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.368

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En l’espèce, la partie requérante s’autorise, sans autre précision, des « lois coordonnées sur le Conseil d’Etat » et ce, tant aux termes de la formulation de la question préjudicielle proposée que dans ses développements. Une telle référence est vague et ne permet pas d’identifier la ou les dispositions législatives que la partie requérante entend invoquer. Par ailleurs, en tant qu’elle conteste les effets du régime des dépens et indemnités de procédure qui peuvent résulter de l’introduction de 632 recours distincts, lesquels visent tant une demande en annulation qu’en suspension de l’exécution de chacune des décisions litigieuses, la partie requérante paraît en réalité critiquer, pour l’essentiel, la conformité de dispositions reprises dans l’arrêté du Régent du 23 août 1948 déterminant la procédure devant la section du contentieux administratif du Conseil d’Etat (règlement général de procédure) avec l’article 23 de la Constitution, combiné avec l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme et l’article 9, § 4, de la Convention d’Aarhus. Or, la Cour constitutionnelle n’est pas compétente pour répondre à une question préjudicielle relative à un arrêté réglementaire, qui n’est pas une norme législative. Il s’ensuit que la question préjudicielle proposée est irrecevable. 8.1. Par l’arrêt n° 250.730 du 31 mai 2021, il a été jugé ce qui suit : « 3. En principe, on ne peut attaquer par une requête qu’un seul acte administratif. Le bon déroulement de la procédure portée devant le juge exige en effet qu’en principe chaque procès soit conduit séparément en vue de faciliter la bonne administration de la justice. Une requête unique qui tend à l’annulation de plusieurs actes n’est recevable que s’il existe entre eux un lien de connexité tel que, s’ils avaient fait l’objet de requêtes séparées, les requêtes auraient pu être jointes par le Conseil d’Etat. Tel est le cas lorsque les éléments essentiels de plusieurs actions s’imbriquent à ce point qu’il s’indique, pour la facilité de l’instruction, pour éviter la contradiction entre plusieurs décisions de justice ou pour satisfaire à d’autres exigences inhérentes à une bonne administration de la justice, d’instruire comme un tout et de statuer par une seule décision. Ainsi, si plusieurs décisions sont attaquées dans une seule et même requête, un lien de connexité suffisant entre celles-ci n’existe que lorsqu’elles ont été́ accordées selon une même procédure ou lorsque les procédures se sont déroulées de manière tout à fait simultanée et que l’examen des recours ne nécessite pas d’instruction et de débats distincts. A défaut de connexité, la requête à objets multiples n’est recevable qu’en ce qui concerne le premier acte attaqué dans la requête, cette solution se justifiant par le souci d’éviter l’arbitraire dans le choix de l’acte à l’égard duquel le recours est considéré comme recevable. 4. En l’espèce, les six cent trente-deux décisions attaquées consistent en autant d’autorisations individuelles accordées à des dates distinctes s’échelonnant entre les mois de janvier et juin 2020, à des demandeurs différents à la suite de ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.368

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demandes différentes. Par conséquent, la procédure suivie n’est pas la même et, prima facie, les autorisations ont été accordées indépendamment les unes des autres. Ces décisions concernent des territoires distincts sans que la requérante n’établisse ni même n’affirme que ces territoires formeraient un ensemble indissociable. Par ailleurs, accordées pour une année à des dates différentes, les autorisations attaquées valent pour des périodes différentes. Les décisions attaquées dans la présente instance n’apparaissent pas comme étant à ce point étroitement imbriquées qu’il faille les instruire ensemble, en particulier en ce qui concerne l’examen de l’urgence en référé. En effet, vu leur adoption à des dates différentes, certaines peuvent avoir déjà épuisés leurs effets tandis que d’autres non. De plus, l’annulation des unes resterait sans effet sur le sort des autres. Enfin, si le moyen unique est présenté de manière globale pour l’ensemble des actes attaqués, il reste que plusieurs griefs sont propres à certaines décisions et étrangers à d’autres. Il en va ainsi, par exemple, de la détermination imprécise de la zone géographique concernée (première branche) ou de la détermination du nombre d’individus dont la destruction est demandée ou autorisée (deuxième branche). Partant le caractère éventuellement fondé de ces griefs ne concernerait que certaines autorisations et pas les autres. Il existe un lien entre les décisions attaquées, qui pourrait découler de la crainte que la multiplication d’autorisations accordées ne risque de nuire à la survie de la population des pigeons ramiers sur le territoire de la Région wallonne. Cependant, ce lien ne peut suffire à conclure que, pour une bonne administration de la justice, il s’impose d’instruire ensemble tous les recours dirigés contre les autorisations individuelles de destruction d’un nombre variable de pigeons ramiers. Il y a lieu de constater ainsi que la partie requérante a sélectionné les autorisations accordées pendant les six premiers mois de l’année 2020 sur le territoire de la direction de Mons du département de la nature et des forêts sans expliquer les raisons qui l’ont guidée dans ce choix temporel et spatial. Elle a d’ailleurs introduit un recours distinct contre trente-cinq autorisations de destruction de pigeons ramiers accordées de janvier à avril 2020 par le centre extérieur de Liège du département de la nature et des forêts (recours référencé A.231.580/XIII9099). L’introduction de deux recours distincts n’empêche cependant pas la partie requérante d’invoquer le fait que prises globalement, toutes les autorisations individuelles accordées sur le territoire de la Région wallonne concourent à nuire à la survie de l’espèce. Il n’est pas contestable que le coût qu’implique pour la partie requérante de devoir attaquer par des recours séparés l’ensemble des autorisations accordées, constitue dans son chef un frein à l’accès à la justice. Ce seul inconvénient ne suffit cependant pas à justifier en l’espèce une connexité suffisante dès lors qu’il résulte de ce qui précède que s’il y a identité d’auteur et de base légale, la période diffère entre les autorisations qui ont été accordées à des dates différentes et que certaines branches du moyen ne visent que certaines d’entre elles. Partant, prima facie, le recours n’est recevable qu’à l’égard de l’autorisation accordée le 28 avril 2020 à [J.A.], premier acte attaqué ». Aucun élément exposé par la partie requérante postérieurement à l’arrêt précité n’est de nature à remettre en cause ce qui précède. 8.2. À l’argument pris de la charge financière « prohibitive » résultant des dépens et indemnités de procédure susceptible d’être imposé à la partie ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.368

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requérante si elle avait introduit 632 recours distincts, certainement si elle succombait dans chacun d’entre eux, l’article 66 du règlement général de procédure dispose comme il suit : « Les dépens comprennent : 1° les droits visés à l’article 70; […] 5° l’indemnité de procédure visée à l’article 67; 6° la contribution visée à l’article 4, § 4, de la loi du 19 mars 2017 instituant un fonds budgétaire relatif à l’aide juridique de deuxième ligne ». L’article 70, § 1er, alinéas 1er et 2, du règlement général de procédure dispose comme il suit : « § 1er. Donnent lieu au paiement d’un droit de 200 euros : […] 2° les requêtes introductives d’un recours en annulation contre les actes et règlements et les demandes de suspension ou de mesures provisoires, dans les conditions fixées par l’alinéa 2, ainsi que les requêtes introductives d’un recours en cassation et les demandes d’indemnité réparatrice; […] Lorsqu’un référé administratif est introduit en même temps que la requête en annulation, le droit fixé à l’alinéa 1er, 2°, et la contribution visée à l’article 66, 6°, ne sont payés immédiatement que pour la demande de suspension ou la demande de mesures provisoires. Dans ce cas, le droit pour la requête en annulation n’est dû que lors de l’introduction d’une demande de poursuite de la procédure visée par l’article 17, § 6 ou § 7, des lois coordonnées et est, selon le cas, taxé en débet ou est acquitté par la ou les personnes qui demandent la poursuite de la procédure, sans préjudice du § 2 ». L’article 67 du règlement général de procédure est libellé comme il suit : « § 1er. Le montant de base de l’indemnité de procédure est de 700 euros, le montant minimum de 140 euros et le montant maximum de 1.400 euros. […] § 2. Le montant de base, minimum ou maximum visé au paragraphe 1er est majoré d’une somme correspondant à 20 pourcents de ce montant si le recours en annulation est assorti d’une demande de suspension ou de mesures provisoires, ou si la demande de suspension ou de mesure provisoire est introduite sous le bénéfice de l’extrême urgence et est accompagnée d’un recours en annulation. Les montants de ces majorations sont cumulés, sans que le montant total de l’indemnité de procédure ainsi majorée ne puisse dépasser un montant supérieur à 140 pourcents du montant de base, minimum ou maximum visé au paragraphe 1er. Aucune majoration n’est due notamment si la section du contentieux administratif décide que le recours en annulation est sans objet, qu’il n’appelle que des débats succincts, ou s’il est fait application des articles 11/2 à 11/4 du présent arrêté. § 3. Les montants de base, minima et maxima sont liés à l’indice des prix à la consommation correspondant à 100,66 points (base 2013). Toute modification en ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.368

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plus ou en moins de 10 points entraînera une augmentation ou une diminution de 10 p.c. des sommes visées au paragraphe 1er du présent article. Les nouveaux montants résultant de ces modifications sont d’application le 1er jour du mois qui suit celui où le seuil de 10 p.c. a été a atteint. Le ministre de l’Intérieur est habilité à adapter les montants du présent arrêté conformément à la formule de l’alinéa 1er ». Conformément aux articles 4, § 4, et 5 de la loi du 19 mars 2017 instituant un fonds budgétaire relatif à l’aide juridique de deuxième ligne, il était prévu, au jour de l’introduction du recours, une contribution de 20 euros par demande. 8.3. Le droit d’accès au juge est un droit fondamental ressortant du droit au procès équitable garanti par l’article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Ce droit peut faire l’objet de limitations, y compris de nature financière, pour autant que ces limitations ne portent pas atteinte au droit à l’accès à un juge dans sa substance même. L’introduction de règles financières est de nature à décourager les procédures non fondées et les frais excessifs et participe d’une bonne administration de la justice et de la sauvegarde des intérêts et droits d’autrui, parmi lesquels l’État en tant que partie au procès (CEDH, 18 juillet 2013, Klauz c. Croatie, § 85; 3 juin 2014, Harrison McKee c. Hongrie, §§ 27-28; 6 septembre 2016, Cindrić et Bešlić c. Croatie, §§ 96-99 et §§ 121-122). En soi, l’instauration d’une indemnité de procédure, ou plus généralement la règle selon laquelle la partie qui succombe supporte tous les frais et risque donc de devoir payer cette indemnité de procédure, ne porte pas atteinte à ce droit, pour autant qu’il ne soit pas imposé de charge excessive à une partie au procès (CEDH, 3 juin 2014, Harrison McKee c. Hongrie, §§ 27-28; 6 septembre 2016, Cindrić et Bešlić c. Croatie, §§ 96-99 et §§ 121-122). L’article 9, §§ 3 et 4, de la Convention d’Aarhus dispose comme il suit : « […] 3. En outre, et sans préjudice des procédures de recours visées aux paragraphes 1 et 2 ci-dessus, chaque Partie veille à ce que les membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne puissent engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement. 4. En outre, et sans préjudice du paragraphe 1, les procédures visées aux paragraphes 1, 2 et 3 ci-dessus doivent offrir des recours suffisants et effectifs, y compris un redressement par injonction s’il y a lieu, et doivent être objectives, ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.368

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équitables et rapides sans que leur coût soit prohibitif. Les décisions prises au titre du présent article sont prononcées ou consignées par écrit. Les décisions des tribunaux et, autant que possible, celles d’autres organes doivent être accessibles au public ». La Cour de justice de l’Union européenne constate que l’objectif de la Convention d’Aarhus consiste à donner au justiciable un large accès à la justice (CJUE, 15 octobre 2009, C-263/08, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening, point 45; 16 juillet 2009, C-427/07, Commission c. Irlande, point 82; 12 mai 2011, C-115/09, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV, point 39; 11 avril 2013, C-260/11, Edwards e.a., point 31; 13 février 2014, C-530/11, Commission c. Royaume-Uni, point 44). Plus spécifiquement, la Cour juge que le paragraphe 4 de l’article 9 de la Convention d’Aarhus, qui précise les caractéristiques que doivent revêtir les recours, et notamment celle de ne pas être d’un coût prohibitif, s’applique expressément au recours visé au paragraphe 3 du même article (arrêt du 11 janvier 2024, Societatea Civilă Profesională de Avocaţi AB & CD, C 252/22, ECLI:EU:C:2024:13, point 69 ; arrêt du 15 mars 2018, North East Pylon Pressure Campaign et Sheehy, C 470/16, EU:C:2018:185, point 48). Le « public » visé par le paragraphe 3 de l’article 9 précité désigne, aux termes de l’article 2, § 4, de la Convention, « une ou plusieurs personnes physiques ou morales et, conformément à la législation ou à la coutume du pays, les associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes ». Par ailleurs, la Convention, en son article 9, § 3, se réfère aux dispositions du droit national de l’État Partie et aux conditions pouvant être requises en droit interne, outre les conditions qu’elle fixe elle-même. La Cour juge également que, bien que l’article 9, § 4, de la Convention d’Aarhus ne contient pas d’obligation inconditionnelle et suffisamment précise susceptible de régir directement la situation juridique des particuliers – en sorte qu’elle est dépourvue d’effet direct – et que les Etats membres disposent d’un large pouvoir d’appréciation dans sa mise en œuvre, il n’en reste pas moins que cette disposition a pour objectif de permettre d’assurer une protection effective de l’environnement et que l’exigence de « coût non prohibitif » participe, dans le domaine de l’environnement, du respect du droit à un recours effectif (arrêt du 11 janvier 2024, Societatea Civilă Profesională de Avocaţi AB & CD, C 252/22, ECLI:EU:C:2024:13, points 76 à 81). Selon la Cour, afin de déterminer si l’exigence tenant à l’absence de coût prohibitif des procédures juridictionnelles est respectée, il convient de tenir compte tant de l’intérêt de la personne qui souhaite défendre ses droits que de l’intérêt général lié à la protection de l’environnement. Partant, cette appréciation ne saurait être portée uniquement par rapport à la situation économique de l’intéressé, mais ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.368

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doit également reposer sur une analyse objective du montant des dépens, et cela d’autant plus que les particuliers et les associations sont naturellement appelés à jouer un rôle actif dans la défense de l’environnement. Ainsi, le coût d’une procédure ne doit ni dépasser les capacités financières de l’intéressé ni apparaître, en tout état de cause, comme étant objectivement déraisonnable (arrêt du 11 janvier 2024, Societatea Civilă Profesională de Avocaţi AB & CD, C 252/22, ECLI:EU:C:2024:13, point 74). Partant, la Cour de justice de l’Union européenne juge qu’afin d’assurer une protection juridictionnelle effective lorsqu’est en cause l’application du droit national de l’environnement, la juridiction de renvoi est tenue de donner du droit procédural interne une interprétation qui, dans toute la mesure du possible, soit conforme à l’objectif fixé à l’article 9, paragraphe 4, de la Convention d’Aarhus, de telle sorte que le coût des procédures juridictionnelles ne soit pas prohibitif (arrêt du 11 janvier 2024, Societatea Civilă Profesională de Avocaţi AB & CD, C 252/22, ECLI:EU:C:2024:13, point 82 ; arrêt du 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C 240/09, EU:C:2011:125, point 50 ; arrêt du 15 mars 2018, North East Pylon Pressure Campaign et Sheehy, C 470/16, EU:C:2018:185, point 57). 8.4. L’article 23 de la Constitution dispose notamment comme suit : « Chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine. À cette fin, la loi, le décret ou la règle visée à l’article 134 garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les conditions de leur exercice. Ces droits comprennent notamment : […] 4° le droit à la protection d’un environnement sain ». Il ressort des travaux préparatoires qu’il incombe aux autorités de veiller à ce que les « générations futures puissent encore disposer d’un environnement vivable », leur mission à cet égard étant « très large », s’agissant « non seulement de protéger la nature, mais aussi e.a. […] d’assurer un bon aménagement du territoire, de l’agriculture et de l’élevage et d’encourager, dans le secteur industriel et dans celui des communications, l’utilisation de techniques respectueuses de l’environnement » (Doc. parl., Sénat, 1988-1989, n° 100-10/2°, p. 10). Le droit à la protection d’un environnement sain implique donc une obligation de moyen à la charge des autorités législatives, dépositaires de prérogatives réglementaires et juridictionnelles, chacune pour ce qui la concerne, lorsqu’elles prennent, dans l’exercice de leurs compétences, des décisions ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.368

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susceptibles d’affecter notablement l’environnement. Il en résulte notamment que le Conseil d’Etat doit interpréter les régimes procéduraux lui étant applicables de telle manière à s’assurer qu’ils n’emportent pas des atteintes disproportionnées au droit à la protection d’un environnement sain. 8.5. Les principes exposés sous les points 8.3 et 8.4, ressortant partiellement d’une jurisprudence postérieure à l’arrêt n° 250.730 du 31 mai 2021, requièrent, « dans toute la mesure du possible », d’appréhender la connexité de manière plus souple lorsqu’il s’agit d’assurer une protection juridictionnelle effective dans le cadre d’une cause visant l’application du droit de l’environnement. 8.6. En l’espèce, il n’est pas contestable que les actes attaqués, qui autorisent la destruction de pigeons ramiers, portent sur des enjeux directement en lien avec le droit de l’environnement, en sorte que les garanties attachées aux recours juridictionnels introduits contre ceux-là doivent être appréhendées conformément à la jurisprudence précitée sur l’article 9, § 4, de la Convention d’Aarhus. Il n’est pas non plus sérieusement contestable que le paiement en débet des droits de greffe liés à l’introduction de 632 recours en annulation et demandes en suspension représenterait un coût prohibitif, de nature à entraver très sérieusement l’accès au juge pour la partie requérante, cette entrave étant en outre renforcée par le risque encouru de condamnation au paiement d’indemnités de procédure. Il reste toutefois que la connexité ne doit être admise que lorsqu’elle est dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice, spécifiquement lorsqu’il y a un intérêt à instruire ensemble des affaires qui auraient dû faire l’objet de recours distincts et à les juger en même temps, afin d’éviter des solutions qui seraient susceptibles d’être inconciliables si les causes étaient jugées séparément. Or, en plus des éléments de distinction relevés par l’arrêt n° 250.730 du 31 mai 2021 relatifs aux territoires, dates et périodes différentes concernées, il y a lieu de souligner que le moyen unique exposé dans la requête, s’il est présenté de manière globale pour l’ensemble des actes attaqués, comporte des griefs qui sont propres à certaines décisions et étrangers à d’autres, parfois sans qu’il ne soit permis de déterminer précisément à quels actes attaqués il est fait référence. Ainsi, le grief exposé sous la première branche du moyen unique de la détermination imprécise de la zone géographique concernée vise « la grande majorité des demandes » et renvoie, de manière peu précise, à un tableau récapitulatif. Par ailleurs, les griefs quant à la détermination du nombre d’individus dont la destruction est, d’une part, autorisée et, d’autre part, demandée ne portent pas respectivement sur sept et 80 autorisations litigieuses. Le mémoire en réplique et le dernier mémoire de la partie requérante ne permettent pas de circonscrire mieux les griefs exposés précisément à l’égard de chacun des 632 actes attaqués. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.368

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L’imbrication peu claire des griefs exposés pour chacun des 632 actes attaqués est de nature à complexifier de manière démesurée l’exercice de la justice, précisément au détriment des garanties et objectifs ressortant du droit d’accès au juge dans le cadre du contentieux relevant de l’article 9, §§ 3 et 4, de la Convention d’Aarhus. Cette circonstance particulière ne permet pas, même par une approche plus souple de la connexité tenant compte des enseignements précités, d’admettre la recevabilité du recours en tant qu’il vise les 2ème à 632ème actes attaqués. 9. Il s’ensuit que le recours n’est recevable qu’à l’égard du premier acte attaqué. 10. Il est partant uniquement fait référence à « l’acte attaqué » dans la suite de l’arrêt. IV.2.2. Sur l’intérêt à agir 11. Par l’arrêt n° 250.730 du 31 mai 2021, il a été jugé au provisoire ce qui suit : « Aux termes de ses statuts, l’association requérante a pour objet social, entre autres, de :

• réduire les causes de diminution ou de disparition des espèces d’oiseaux sauvages tant sédentaires que migratrices (article 4, alinéa 6, 1°);
• lutter pour l’abolition complète de toute forme de tenderie, de capture, de détention, de chasse, de destruction, de commercialisation de ces espèces et, d’une manière générale, combattre toute forme de cruauté envers les individus de ces espèces (article 4, alinéa 6, 5°). Une association de défense de l’environnement qui poursuit un tel objectif a intérêt à demander l’annulation d’une ou plusieurs autorisations individuelles de destruction de pigeons ramiers. La circonstance que l’atteinte à son objet social découle aussi de l’effet global allégué des autorisations additionnées sur la survie de l’espèce n’est pas de nature à lui ôter son intérêt à agir en annulation contre l’une ou plusieurs d’entre elles. La fin de non-recevoir n’est pas accueillie ».

1. L’analyse faite par l’arrêt précité garde toute sa pertinence. Il convient dès lors de la confirmer. L’exception d’irrecevabilité prise du défaut d’intérêt à agir de la partie requérante à l’égard de l’acte attaqué est rejetée.

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V. Moyen soulevé d’office V.1. Thèse de l’auditeur rapporteur 13. L’auditeur rapporteur soutient que le moyen qui met en cause le défaut de base juridique de l’acte attaqué est d’ordre public, en sorte qu’il peut être soulevé à tout moment. Il s’autorise de l’arrêt n° 245.927 du 25 octobre 2019 et conclut que les enseignements en résultant tirés du défaut de consultation de la section de législation du Conseil d’État concernant le projet d’arrêté du Gouvernement wallon du 23 mars 1995 fixant le fonctionnement et les modalités de consultation du conseil supérieur wallon de la chasse sont transposables à l’arrêté du Gouvernement wallon du 18 octobre 2002 permettant la destruction de certaines espèces de gibiers. Il constate que l’article 7, § 1er, de la loi du 28 février 1882 sur la chasse prévoit que le Gouvernement wallon peut, après avis du conseil supérieur wallon de la chasse, permettre de capturer, repousser ou détruire les espèces de gibier. Il relève que ce conseil a été institué par l’article 1er, § 2, du décret du 14 juillet 1994 modifiant la loi du 28 février 1882 sur la chasse, cette disposition ayant été exécutée par l’arrêté du Gouvernement wallon du 23 mars 1995 précité, ensuite l’arrêté du Gouvernement wallon du 13 juillet 1995 permettant la destruction de certaines espèces de gibier et, enfin, l’arrêté du Gouvernement wallon du 18 octobre 2002 précité. Il fait valoir que chacun de ces arrêtés est illégal, voire également caduque pour ce qui concerne l’arrêté du Gouvernement wallon du 23 mars 1995. Selon lui, dans la mesure où l’arrêté du Gouvernement wallon du 18 octobre 2002 précité se fonde sur un avis obligatoire du conseil supérieur wallon de la chasse composé en application de l’arrêté du Gouvernement wallon du 23 mars 1995 précité, il y a lieu d’appliquer, par analogie, la solution retenue dans l’arrêt n° 245.927 à l’arrêté du Gouvernement wallon du 18 octobre 2002, de le déclarer illégal et de l’écarter en application de l’article 159 de la Constitution. Il détaille les raisons pour lesquelles il estime que l’article 7, § 1er, de la loi du 27 février 1882 précitée nécessite l’adoption d’un arrêté réglementaire pour prendre pleinement effet. Il estime que l’ensemble des arrêtés d’exécution de cette disposition législative étant illégaux, les actes administratifs individuels adoptés sur la base de l’article 7, § 1er, précité, tel l’acte attaqué, doivent être déclarés illégaux. Il conclut que le moyen soulevé d’office est fondé.

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V.2. Thèse de la partie adverse 14. Dans son dernier mémoire, la partie adverse fait valoir que le principe de contrôle de légalité imposé au Conseil d’Etat ne paraît pas d’application absolue. Elle soutient qu’au contentieux de l’annulation, l’article 159 de la Constitution apparaît comme un mécanisme à double détente, qui fait partir le coup en deux temps : dans le premier temps, un moyen est dirigé par voie incidente contre un arrêté réglementaire et, si ce moyen est fondé, le Conseil d’Etat refuse d’appliquer l’arrêté réglementaire frappé d’illégalité ; dans le second temps, un autre moyen, déduit de l’illégalité de l’arrêté réglementaire selon le moyen précédent, est dirigé pour obtenir l’annulation de l’acte attaqué. Elle estime qu’en l’espèce, le moyen incident n’est pas d’ordre public, en sorte qu’il ne peut être soulevé d’office. Elle insiste sur la présomption de légalité qui est attachée aux actes administratifs, en ce compris réglementaires, ce qui justifie, selon elle, de ne pas en questionner spontanément la légalité en dehors des hypothèses intéressant l’ordre public. Elle souligne que le moyen ayant été jugé fondé dans l’arrêt n° 245.927 du 25 octobre 2019 était soulevé non pas tardivement ou d’office mais par les parties requérantes, dans le délai de prescription de leur recours, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Elle assure que le moyen qui est ici soulevé d’office dénonce un vice de forme dans l’adoption de l’arrêté du Gouvernement wallon du 18 octobre 2002, consistant à n’avoir pas recueilli valablement l’avis du conseil supérieur de la chasse, par identité de motifs avec ce qui a été jugé par l’arrêt précité n° 245.927. Elle fait valoir que le vice de forme en question, fût-il « substantiel », n’en est pas pour autant d’ordre public. Elle soutient que l’examen opéré par l’auditeur rapporteur de la légalité de l’arrêté du Gouvernement wallon du 13 juillet 1995 est lapidaire et se borne à une déduction hypothétique. Elle critique l’absence de mesure d’instruction et fait valoir qu’il lui est impossible, dans le délai imparti de 30 jours, de produire le dossier administratif de l’acte contesté par voie incidente, de présenter un dernier mémoire remontant le fil d’événements aussi lointains et d’assurer la défense d’un acte aussi ancien dans toute la série des actes examinés dans le rapport. Elle est d’avis que ces circonstances justifient que le moyen soulevé d’office soit déclaré irrecevable. Elle expose les raisons pour lesquelles elle considère que cet arrêté n’est pas illégal. V.3. Examen 15. L’exception d’illégalité, consacrée par l’article 159 de la Constitution, dispose que les juridictions n’appliqueront les lois et règlements généraux, provinciaux et locaux, qu’autant qu’ils seront conformes aux lois. Cette ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.368

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disposition impose au Conseil d’État d’écarter l’application d’un règlement entaché d’illégalité qui constitue le fondement juridique de l’acte attaqué ou qui apparaît comme un motif déterminant de son contenu. La circonstance que l’acte de nature réglementaire n’a pas fait l’objet d’un recours en annulation ne constitue pas un obstacle à la critique d’un acte individuel fondé sur ce règlement. La légalité de celui-ci peut toujours être remise en cause par voie incidente par application de l'article 159 de la Constitution. Pour autant, la remise en cause de la légalité de l’acte individuel attaqué en annulation en s’autorisant par voie incidente de l’illégalité de l’acte réglementaire qui le fonde par application de l’article 159 de la Constitution est astreinte aux mêmes règles de recevabilité que tout autre moyen de droit. Il s’ensuit que le moyen formulant une telle critique doit, en principe, être soulevé dès la requête, sauf, notamment, s’il touche à l’ordre public et, dans ce cas, pour autant que son invocation ne soit pas constitutive d’une atteinte avérée à la loyauté procédurale. Le moyen d’ordre public est celui dont l’intérêt transcende les intérêts du justiciable en ce qu’il vise à protéger ou à consacrer un intérêt public fondamental déterminé. 16. En l’occurrence, l’auditeur rapporteur préconise d’annuler l’acte attaqué du fait de l’illégalité de l’avis émis par le conseil supérieur wallon de la chasse résultant de sa composition irrégulière, cet avis étant requis préalablement à l’adoption de l’arrêté du Gouvernement wallon du 18 octobre 2002 précité, lequel devrait, partant, être écarté par application de l’article 159 de la Constitution. Comme il a déjà été jugé par l’arrêt n° 245.927 du 25 octobre 2019, la consultation du conseil supérieur wallon de la chasse constitue une formalité substantielle puisqu’elle est prévue par le législateur afin de préserver un équilibre entre les intérêts des chasseurs et ceux de la conservation de la nature, de la préservation de la forêt et de la filière bois, de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de l’alimentation, ainsi que des milieux scientifiques ayant une relation directe avec la chasse et le gibier. Il ne peut toutefois pas en être déduit qu’une telle formalité protège un intérêt public fondamental, en sorte qu’un grief fondé sur l’irrégularité de la composition du conseil supérieur de la chasse ne relève pas de l’ordre public. Il s’ensuit que le moyen soulevé d’office ne touche pas à l’ordre public et est, partant, irrecevable. VI. Première branche du moyen unique VI.1. Thèses des parties ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.368

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A. La requête en annulation 17. Le moyen unique est pris de la violation des articles 2 et 23 de l’arrêté du Gouvernement wallon du 18 octobre 2002 permettant la destruction de certaines espèces de gibiers, de l’article 7, § 1er, de la loi du 28 février 1882 sur la chasse, des articles 7, § 4, alinéas 2 et 3, et 9 § 1er, a), de la directive 2009/147/CE du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages et de la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs. 18. Dans sa première branche, la partie requérante expose que l’acte attaqué est adopté en exécution de l’arrêté du Gouvernement wallon du 18 octobre 2002 précité, lequel a comme base légale l’article 7, § 1er, de la loi du 28 février 1882 précitée. Elle observe que, selon l’article 2, alinéa 2, 1°, de l’arrêté du Gouvernement wallon du 18 octobre 2002, la demande d’autorisation doit être motivée « par l’importance des dégâts existants ou imminents ». Elle assure que la demande n’est pas motivée par l’existence de dégâts importants existants ou imminents, tandis qu’aucun élément factuel du dossier administratif ne permet de les établir ou de les prédire. Elle critique l’imprécision de la zone géographique concernée. Elle fait valoir qu’en tout état de cause, l’acte attaqué ne comporte aucune motivation à cet égard, en violation de la loi du 29 juillet 1991. Si elle estime que cette motivation des dégâts importants, existants ou redoutés de façon imminente pourrait sembler nuancée à l’article 23, alinéa 1er, de l’arrêté du Gouvernement wallon du 18 octobre 2002, elle est d’avis qu’il y a lieu de se référer à l’article 9, § 1er, a), 3e tiret, de la directive 2009/147/CE précitée, ce qui n’exclut pas de déroger à celle-ci si ces dégâts importants ont déjà commencé dans la culture concernée. Invoquant la méconnaissance de l’article 7, § 1er, de la loi du 28 février 1882 précitée et des articles 2, alinéa 2, et 23, alinéa 1er, de l’arrêté du Gouvernement wallon du 18 octobre 2002, elle assure qu’il ne suffit pas d’un vague présupposé statistique selon lequel certains dégâts ont déjà eu lieu dans des cas comparables pour rencontrer l’examen individualisé exigé par la directive 2009/147/CE lorsqu’une dérogation est sollicitée en vertu de son article 9, § 1er, a), et de ses mesures de transposition. Elle ajoute que, s’agissant d’une dérogation de stricte interprétation, un examen concret et circonstancié est requis. Elle fait grief à l’acte attaqué de déroger notamment à l’article 7, § 4, alinéas 2 et 3, de la directive 2009/147/CE en autorisant

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la chasse en période nidicole et de dépendance ou de retour migratoire. Elle renvoie sur ce point à la troisième branche du moyen unique. B. Le mémoire en réponse 19. La partie adverse expose que l’article 2, alinéa 2, 1°, de l’arrêté du 18 octobre 2002 précité prévoit que la demande d’autorisation de destruction doit être motivée par « l’importance des dégâts existants ou imminents ». Elle ajoute qu’en vertu de l’article 23 du même arrêté, la destruction du pigeon ramier ne peut se faire qu’en vue de prévenir des dommages importants dans les cultures, celles-ci étant énumérées à l’article 24 de cet arrêté. Elle indique que, dès le moment où l’autorité reçoit un formulaire de demande d’autorisation et dispose de tous les éléments utiles, les agents compétents analysent la situation pour confirmer ou infirmer la réalité des dégâts existants ou imminents aux cultures. Elle fait valoir que le fait d’emblaver une terre avec l’une de ces cultures a déjà pour conséquence que la culture pourra être visée par la population de pigeons ramiers présente, a fortiori, si celle-ci est clairement établie, en sorte qu’il faut agir avec célérité. Elle souligne que la circonstance que l’état de conservation du pigeon est très favorable et que cette situation entraîne un risque accru de dégâts aux cultures avait été mentionnée lors de l’adoption de l’arrêté du Gouvernement wallon du 17 septembre 2005 « modifiant l’arrêté du Gouvernement wallon du 22 septembre 2005 réglementant l’emploi des armes à feu et de leurs munitions en vue de l’exercice de la chasse, ainsi que certains procédés ou techniques de chasse et l’arrêté du Gouvernement wallon du 18 octobre 2002 permettant la destruction de certaines espèces gibiers ». Elle assure que les dommages importants se produiront si l’autorisation n’est pas délivrée à un moment où il est encore possible d’agir pour préserver les cultures qui peuvent être sensiblement touchées dans les périodes identifiées à l’article 24 précité.

Sur la situation géographique, elle soutient qu’un grand nombre de demandes d’autorisation comportent un plan des parcelles visées. Si elle admet que d’autres demandes d’autorisation ne comportent pas un tel plan, elle n’y voit pas une cause d’irrecevabilité de la demande et encore moins de la décision prise. Elle expose que le formulaire de demande propre à l’acte attaqué comporte bien l’indication des communes concernées, ce document constituant un outil à la disposition de l’administration pour obtenir les informations utiles à la délivrance d’une autorisation en toute connaissance de cause. ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.368

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Elle rappelle le régime prévu aux articles 7, § 4, alinéas 2 et 3, et 9, de la directive 2009/147/CE précitée. Elle écrit que l’autorisation de destruction est annuelle mais que tous les types de culture ne sont pas présents sur une même parcelle et encore moins tout au long de l’année. Elle en infère que le titulaire d’un droit de chasse ne peut pas chasser toute l’année sur une parcelle déterminée, ne serait-ce que parce qu’il n’y aura pas toujours des pigeons ramiers à y détruire. Elle expose que les autorisations de destruction ont pour unique rôle de soutenir la préservation des cultures déterminées et qu’elles contribuent à la régulation de l’espèce. Elle observe qu’aux termes de l’arrêt n° 221.879 du 20 décembre 2012, le Conseil d’Etat a fait le constat d’une abondance de pigeons ramiers. Elle pointe que ce contexte n’a pas changé depuis lors. Elle écrit que, par l’arrêt n° 245.927 du 25 octobre 2019, le Conseil d’Etat a jugé que la période de chasse fixée dans l’arrêté annulé excluait la période de reproduction et de dépendance des jeunes et celle de la migration prénuptiale, comme l’exige la directive 2009/147/CE. C. Le mémoire en réplique 20. La partie requérante s’autorise d’un arrêt du Conseil d’État de France qui porte sur des quotas de pêche de maigre commun (Argyrosomus regius). Elle assure que la destruction massive potentielle du pigeon ramier sur un espace donné incitera l’autour des palombes à chasser, au lieu du pigeon ramier, la perdrix grise, qui est une espèce classée comme vulnérable et considérée comme en danger d’extinction par la partie adverse. Elle compare la situation du pigeon ramier à celle du pigeon migrateur qui a disparu en Amérique du Nord au début du XXe siècle en raison d’une chasse intensive. Elle s’autorise d’une publication de juin 2021 de la revue Chasse Nature. D. Le dernier mémoire de la partie adverse 21. La partie adverse expose que la survie de la population de l’espèce s’apprécie d’un point de vue régional. Elle observe que le grief de la partie requérante s’appréhende au regard du prélèvement, selon elle, de « minimum 73.713 spécimens ». Elle n’aperçoit pas ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.368

PAR CES MOTIFS, LE CONSEIL D’ÉTAT DÉCIDE : Article 1er. Est annulée la décision du 28 avril 2020 par laquelle le directeur du centre extérieur de Mons du DNF autorise J.A. à détruire +/- 90 pigeons ramiers en vue de prévenir des dommages importants dans certaines cultures. La requête est rejetée pour le surplus. Article 2. Une indemnité de procédure de 924 euros est accordée à la partie requérante, à la charge de la partie adverse. Les contributions prévues à l’article 66, 6o, du règlement général de procédure, liquidées à la somme de 40 euros, sont mises à la charge de la partie adverse. Les autres dépens, liquidés à la somme de 400 euros, sont mis à la charge de la partie adverse.

Ainsi prononcé à Bruxelles le 2 juillet 2024, par la XIIIe chambre du Conseil d’État, composée de : Colette Debroux, Luc Donnay, Lionel Renders, Thierry Blanjean,

président de chambre, conseiller d’État, conseiller d’État, greffier.

Le Greffier,

Le Président,

Thierry Blanjean

Colette Debroux

ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.368

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