Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.530 (2024-08-26)
Sommaire (FR) :
Arrêt no 260.530 du 26 août 2024 Fonction publique - Fonction publique
locale - Recrutement et carrière Décision : Rejet
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
CONSEIL D'ÉTAT, SECTION DU CONTENTIEUX ADMINISTRATIF
LE PRÉSIDENT DE LA VIe CHAMBRE DES VACATIONS
SIÉGEANT EN RÉFÉRÉ
ARRÊT
no 260.530 du 26 août 2024
A. 242.735/VIII-12.646
En cause :
Aude GENDARME,
ayant élu domicile chez
Me Laura MERODIO, avocat,
quai Marcellis 24
4020 Liège,
contre :
le centre public d’action sociale de Saint-Nicolas,
représenté par son conseil de l’action sociale (CPAS),
ayant élu domicile chez
Mes Jean-Pol LACOMBLE et
Luc BIHAIN avocats,
Parc d’Affaires Zénobe Gramme,
Square des Conduites d’Eau 7
4020 Liège.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------I. Objet de la requête
Par une requête introduite le 14 août 2024, la partie requérante demande,
d'une part, la suspension selon la procédure d'extrême urgence de l'exécution de :
« - la délibération du conseil de l’action sociale du CPAS de Saint-Nicolas du
25 juin 2024, en ce qu’elle déciderait de modifier [son] affectation […] ;
- la délibération du conseil de l’action sociale du CPAS de Saint-Nicolas du
31 juillet 2024 décidant [de l’]affecter […] à compter du 22 août 2024 au poste
de Gestionnaire IES et de projets au sein du CPAS, lui notifiée le 2 août 2024
et reçue le 5 août 2024 »
et, d'autre part, l'annulation de ces actes.
II. Procédure
Par une ordonnance du 14 août 2024, l'affaire a été fixée à l'audience du
23 août 2024.
La note d'observations et le dossier administratif ont été déposés.
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M. Raphaël Born, conseiller d'État, président f.f., a fait rapport.
Me Laura Merodio, avocat, comparaissant pour la partie requérante, et
Mes Luc Bihain et Maxime Bronkart, avocats, comparaissant pour la partie adverse,
ont été entendus en leurs observations.
Mme Claudine Mertes, premier auditeur au Conseil d'État, a été entendue
en son avis conforme.
Il est fait application des dispositions relatives à l'emploi des langues,
inscrites au titre VI, chapitre II, des lois sur le Conseil d'État, coordonnées
le 12 janvier 1973.
III. Faits
- La requérante entre au service de la partie adverse en 2004 comme
agent contractuel, avant d’y être nommée au grade d’assistante sociale le 1er juillet
Le 26 septembre 2018, elle est désignée en qualité de directrice faisant
fonction de la maison de repos Springuel-Hellin.
Le 26 février 2019, elle est nommée en qualité de « directrice de la
Résidence Springuel-Hellin » à partir du 1er mars suivant.
2. Dans le courant de l’année 2020, la requérante sollicite à plusieurs
reprises l’intervention de COHEZIO, se plaignant pour l’essentiel de l’attitude de
A. B., le président du CPAS de l’époque à son encontre, depuis le début de la même
année.
Le 7 septembre 2020, elle introduit auprès de cet organisme une demande
d’intervention psychosociale formelle pour faits de harcèlement moral, contre cette
même personne.
Le 27 janvier 2021, COHEZIO notifie son avis à la partie adverse, dans
le cadre de la demande d’intervention psychosociale formelle précitée.
Le 23 février 2021, le conseil de l’action sociale prend acte de l’analyse
de COHEZIO qui, selon les termes de sa délibération, « confirme un harcèlement de
la part du Président à l’encontre de [la requérante] ». Le conseil de l’action sociale
décide en conséquence « d’appliquer les recommandations à mettre en place par
COHEZIO et faire appel à un audit externe neutre ».
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La requérante souligne néanmoins qu’à défaut de mise en œuvre desdites
recommandations, elle a introduit une action en cessation devant le président du
tribunal du travail de Liège – division Liège, lequel a ordonné, toujours selon ses
dires, le 6 mai 2021 une médiation entre elle-même et A. B. Elle précise que cette
médiation n’a finalement pas lieu, A. B. ayant démissionné de sa fonction de
président du CPAS et de conseiller communal entre-temps.
3. La requérante relève encore avoir été le témoin de faits de maltraitance
à l’égard des résidents de la maison de repos et qu’à défaut de pouvoir exercer
pleinement ses fonctions de directrice, elle a dénoncé les faits auprès de l’Agence
pour une Vie de Qualité (AVIQ).
Elle fait état d’un rapport accablant de cette agence, déposé le 11 février
2021, tandis que le dossier administratif contient un autre rapport du même ordre,
daté du 17 octobre 2022.
Ce dernier rapport, qui relève qu’une instruction judiciaire relative à des
faits commis au sein de cet établissement est par ailleurs en cours (voir notamment p.
20), se termine par un avis défavorable au maintien du titre de fonctionnement de la
maison de repos.
Pareil avis sera suivi d’une proposition de retrait d’agrément adressée à la
partie adverse le 21 novembre 2022, avant qu’une audition du gestionnaire et de la
direction de la maison de repose, d’une part, et de nouvelles inspections au mois de
janvier 2023, d’autre part, n’aboutissent au constat de nettes améliorations par
rapport aux manquements relevés précédemment. Le retrait d’agrément n’aura
finalement pas lieu.
4. Dans ce contexte, le 11 août 2022, la requérante sollicite un congé sans
solde pour exercer la fonction de directrice adjointe au sein de l’intercommunale
INTERSENIOR.
5. Par une délibération du 22 août suivant, le conseil de l’action sociale
fait droit à cette demande, lequel sera prolongé d’un an, en août 2023.
6. Le 18 mars 2024, la requérante adresse un courriel au président et à la
directrice générale de la partie adverse, les informant de son souhait de reprendre son
poste de directrice de la maison de repos à la fin de son congé sans solde le 22 août
2024. Elle demande à pouvoir être entendue à ce sujet.
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- Les 14 et 28 mai 2024, deux réunions successives ont lieu en présence
des trois interlocuteurs précités. Du second entretien, qui se déroule apparemment
moins bien que le premier, il ressort qu’elle est invitée à adresser une demande
officielle de réintégration.
- Le même jour, la requérante adresse un courrier par lequel elle
informe la partie adverse qu’elle « ne prolongera […] pas [s]es congés sans solde » et
qu’elle « réintègrera […] [s]es fonctions de Directrice de la Résidence SpringuelHellin en date du 22 août 2024 ».
- Le 25 juin 2024, le conseil de l’action sociale prend la décision de
principe de ne pas réintégrer la requérante à son poste de directrice de la maison de
repos susvisée, « ceci sous réserve, dans le respect du statut applicable à [cette
dernière], de lui proposer un autre poste, à un grade équivalent, et sans perte de
rémunération ».
Il s’agit du premier acte attaqué.
Cet acte est justifié en substance par « la désignation de [M. L.] en
qualité de Directrice de la Maison de Repos, et […] la stabilité retrouvée », ainsi que
par l’intérêt du service.
- Dans un courriel du 15 juillet 2024, la directrice générale de la partie
adverse fait part à la requérante de l’objet de la délibération précitée du 25 juin 2024.
Elle y relève notamment qu’ « aucune décision définitive n’a donc
encore été prise par le Conseil de l’action sociale » mais que, « dans l’intérêt du
service (et, notamment, le besoin de stabilité au niveau de la direction de la maison
de repos Springuel-Hellin, tant dans le rapport avec les résidents (leurs familles) que
le personnel et l’AVIQ) », la requérante ne réintègrerait pas sa fonction de directrice
de cette maison de repos et qu’à ce stade, il est prévu qu’elle occupe « l’emploi de
“Gestionnaire IES et de projets”, emploi du même grade (niveau A) que celui de
Directrice de Maison de repos, complété de plusieurs responsabilités additionnelles
spécifiques confiées par la Direction générale du CPAS ».
- Le 30 juillet 2024, le conseil de l’action sociale prend « acte de la fin
du congé sans solde de [la requérante] en date du 30 juillet 2024 » et de « son retour
au sein de la [partie adverse] à compte du 22 août 2024 ». Il décide également « [de
l’]affecter […], à compter du 22 août 2024, au poste de Gestionnaire IES et de
projets au sein du CPAS ».
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Il s’agit du second acte attaqué.
Cette décision reprend dans une large mesure les considérations qui ont
présidé à l’adoption de la première décision attaquée. Ces considérations sont
complétées d’un descriptif du nouveau poste litigieux dont il est réitéré qu’il est « de
grade équivalent et avec des responsabilités équivalentes à celui de Directeur de
Maison de Repos Springuel-Hellin ».
Le second acte attaqué sera notifié à la requérante le 5 août suivant.
IV. Recevabilité
IV.1. Thèse de la partie adverse
La partie adverse fait valoir que le premier acte attaqué est un acte
purement préparatoire qui ne modifie pas l’ordonnancement juridique.
Elle estime qu’en tout état de cause, cet acte, de même que le second acte
attaqué constituent des mesures d’ordre intérieur adoptées dans le contexte
particulier de la maison de repos et au nom de l’intérêt du service. Elle y voit des
mesures de réorganisation des services en vue d’une bonne gestion des ressources
humaines au sein de la partie adverse. Elle insiste sur le fait que ces actes n’ont pas
été suscités par un comportement de la requérante ou par une quelconque volonté de
la sanctionner.
Elle admet que le statut et le cadre du personnel ne sont pas à jour, pour
intégrer la nouvelle fonction « gestionnaire IES et de projets » attribuée à la
requérante, la dernière version datant de 2014. Elle relève néanmoins que cette
situation prévalait au moment où cette dernière a été nommée au poste de « directeur
de Maison de repos – A1 », le cadre prévoyant uniquement un poste de « directrice
MR/MRS 2ème classe (A2) », sans que la requérante le relève à l’époque de sa
nomination.
Elle souligne, en outre, que celle-ci sera bien considérée comme
occupant un poste de classe A1, avec le même traitement que celui qu’elle percevrait
comme directrice de la maison de repos. Elle ajoute que le second acte attaqué
reprend l’intégralité du descriptif de fonction « renforcé » du poste qu’occupera
désormais la requérante, celui-ci étant ainsi validé par le conseil de l’action sociale.
Elle note encore qu’un nouvel organigramme fonctionnel des services qu’elle joint à
son dossier administratif démontre que la requérante rendra directement compte à la
directrice générale, tout comme la directrice de la maison de repos. Elle y voit la
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confirmation de ce que le poste à occuper par la requérante sera bien plus étoffé que
celui occupé précédemment par son prédécesseur, ce qu’elle tente de démontrer par
d’autres éléments exposés par après. Elle en déduit que ces tâches sont beaucoup
plus élaborées et complètes que celles actuellement confiées à l’autre agent, et elle
conteste en conséquence la thèse qu’elle attribue à la requérante selon laquelle elle
l’aurait placée à la fonction de ce même agent.
Elle ajoute qu’elle a procédé dans l’intérêt du service et au regard des
possibilités du cadre, soulignant qu’il n’y a qu’une seule maison de repos et de soins
en son sein, de sorte que les possibilités sont limitées. Elle considère qu’elle a dû
réorganiser ses services pour offrir à la requérante une position à la hauteur de ses
compétences, dans le respect de sa situation statutaire avant l’adoption des actes
attaqués.
Elle réitère enfin qu’elle n’a pas du tout eu égard à la situation qui a pu
exister avant la demande de congé sans solde de la requérante mais bien aux
évènements qui se sont déroulés depuis son départ. Elle estime qu’il n’y a rien de
personnel à l’égard de cette dernière, contrairement à ce qu’elle tente de faire croire.
IV.2. Appréciation
Eu égard à la conclusion qui suit à propos de la condition de l’extrême
urgence, l’examen de la recevabilité ratione materiae du recours n’est pas nécessaire
à la solution du litige.
V. Conditions de la suspension d’extrême urgence
Conformément à l’article 17, § 1er, des lois sur le Conseil d’État,
coordonnées le 12 janvier 1973, la suspension de l’exécution d’une décision
administrative suppose deux conditions, une urgence incompatible avec le délai de
traitement de l’affaire en annulation et l’existence d’au moins un moyen sérieux
susceptible, prima facie, de justifier l’annulation de cette décision. Le paragraphe 4
de ce même article vise l’hypothèse d’un recours en suspension d’extrême urgence
qui doit indiquer en quoi le traitement de l’affaire est incompatible avec le délai de
traitement de la demande de suspension visée au paragraphe 1er.
VI. Exposé de l'extrême urgence
VI.1. Thèse de la partie requérante
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La requérante soutient qu’elle a fait preuve de diligence dès lors que le
second acte attaqué a été réceptionné par ses soins le 5 août courant, soit moins de
dix jours avant l’introduction de sa demande de suspension.
Elle ajoute que le recours à la procédure d’extrême urgence se justifie au
regard du préjudice moral et professionnel grave et irréparable que l’exécution de
cette décision est susceptible de lui causer, si elle ne peut être contestée que dans le
cadre d’une procédure en annulation, voire de suspension ordinaire.
Elle assimile l’acte attaqué à une forme de rétrogradation, relevant
qu’elle est nommée au grade A1 en qualité de « directeur de maison de repos » alors
qu’elle se voit à présent affectée à un emploi de « gestionnaire IES » qui n’est plus
selon elle un emploi de direction et qui n’est donc pas équivalent à celui dans lequel
elle a été nommée. Elle indique que le statut administratif ne mentionne aucun
emploi correspondant et souligne que la partie adverse ne démontre pas non plus
qu’il serait repris au cadre du personnel. Elle ajoute que les conditions d’accès à cet
emploi, les prérogatives et les responsabilités sont différentes.
Elle relève que la rétrogradation dont elle fait l’objet est de nature à jeter
le discrédit sur elle. Elle fait ainsi valoir que les membres du personnel de la maison
de repos et du CPAS vont penser qu’il s’agit d’une sanction prise à son égard, vu le
contexte particulier dans lequel s’inscrit cette mesure (difficultés relationnelles avec
la partie adverse pendant des années, son absence pendant deux ans, rapport
défavorable de l’AVIQ, menace de retrait d’agrément et instruction pénale en cours
notamment pour maltraitance de résidents) et dont il sera aussi aisé de penser, selon
elle, que la responsabilité va lui être imputée par la partie adverse. Elle le
conteste, faisant valoir que « le rapport COHEZIO met clairement en exergue que les
facteurs de risques proviennent de cette dernière et que la situation pourrait être
qualifiée de harcèlement au travail […] ».
Elle en déduit qu’un arrêt d’annulation, intervenant plusieurs années
après la rétrogradation, ne permettra pas de rétablir sa réputation ainsi entachée. À
son estime, « elle ne récupèrera jamais la même légitimité et autorité à l’égard des
membres du personnel sur lesquels elle est censée exercer un lien de subordination »,
tout comme « un arrêt d’annulation ne [lui] restituera pas non plus […] le fait qu’elle
ait dû prester durant plusieurs années dans une fonction qui ne correspond
manifestement pas à son niveau de formation et de compétences ». Elle se prévaut
d’arrêts du Conseil d’État portant les références n° 105.042 du 22 mars 2002, n°
227.663 du 10 juin 2014 et 231.977 du 22 juillet 2015, qu’elle juge transposables au
cas d’espèce.
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VI.2. Appréciation
Selon l’article 17, § 1er, alinéa 2, des lois coordonnées, la suspension de
l’exécution d’un acte administratif ne peut être ordonnée que s’il existe une urgence
incompatible avec le traitement de l’affaire en annulation et si au moins un moyen
sérieux susceptible prima facie de justifier l’annulation de l’acte est invoqué.
L’urgence ne peut résulter de la seule circonstance qu’une décision au
fond interviendra dans un avenir plus ou moins lointain. Elle ne peut être reconnue
que lorsque le requérant établit que la mise en œuvre de l’acte attaqué présenterait
des inconvénients d’une gravité suffisante pour que l’on ne puisse les laisser se
produire en attendant l’issue de la procédure au fond.
Le paragraphe 4 de l’article 17, précité, prévoit la mise en œuvre d’une
procédure dérogatoire dans les cas d’extrême urgence incompatibles avec le
traitement ordinaire de la demande de suspension. L’extrême urgence à l’appui du
recours à cette procédure encore plus spécifique que celle du référé ordinaire,
suppose que cette procédure exceptionnelle soit à même de prévenir utilement le
dommage craint par le requérant alors que même le référé ordinaire ne le pourrait
pas. Il faut que l’extrême urgence soit expliquée de manière incontestable par le
requérant dans sa requête, ce qui implique que celui-ci montre, en se fondant sur des
éléments précis et concrets, que si la suspension de l’exécution de l’acte attaqué avait
lieu au terme de la procédure ordinaire, elle interviendrait de manière
irrévocablement tardive pour prévenir le dommage. Il ne peut être tenu compte que
des éléments que le requérant fait valoir dans sa requête.
Le recours à la procédure d’extrême urgence, qui réduit à un strict
minimum l’exercice des droits de la défense et l’instruction de la cause, doit rester
exceptionnel et ne peut être admis qu’à la condition que le requérant ait fait toute
diligence pour saisir le Conseil d’État dès que possible. La diligence du requérant et
l’imminence du péril sont des conditions pour que l’exécution de l’acte puisse être
suspendue selon la procédure d’extrême urgence.
En l’espèce, la requérante a fait preuve de la diligence requise, en
introduisant la présente demande de suspension sous le bénéfice de l’extrême
urgence le 14 août 2024 alors qu’elle s’est vu notifier le second acte attaqué le 5 août
2024.
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Concernant l’imminence du péril, la requérante invoque un premier
préjudice d’ordre professionnel, en considérant que la mesure attaquée revient à la
rétrograder par rapport à son grade et sa fonction antérieurs de directrice de maison
de repos.
Le second acte attaqué l’« affecte » au poste de « gestionnaire IES et de
projets » au sein du CPAS, à compter du 22 août 2024, date de la fin de son congé
sans solde. La requérante ne conteste pas qu’elle conserve une rémunération
identique à celle perçue précédemment au titre de directrice de maison de repos de
classe A1.
En outre, s’il est vraisemblable qu’elle devra assumer la gestion d’un
nombre moins important d’équivalents temps plein à l’avenir, elle doit se baser sur le
nouveau descriptif de fonctions qui est repris dans le second acte attaqué pour
mesurer la portée de ses nouvelles responsabilités et prérogatives. Elle ne peut se
référer à la fonction de « gestionnaire IES » qui était conférée précédemment à
l’employée d’administration de grade B6. Outre les intitulés, les descriptifs de
fonction sont différents. En attestent particulièrement les rubriques relatives aux
« compétences liées à la fonction » et à la « mission » du « gestionnaire IES et de
projets » qui doit dorénavant « dirige[r] le personnel de l’IES et du magasin du
CPAS sous l’autorité du Directeur général » ou « coordonne[r] ou g[é]re[r]
quotidiennement l’IES et la boutique ». Les modifications annoncées dans
l’organigramme, dont il résulte que l’entreprise d’économie sociale relève
dorénavant directement des attributions de la directrice générale, au même titre que
la Résidence Springuel-Hellin, et non plus des services RH et administratif comme
c’était le cas auparavant, confirment ces observations.
Au regard de l’imminence du péril, de telles indications suffisent à
considérer que la requérante ne peut se prévaloir d’un préjudice d’ordre
professionnel d’une gravité telle qu’elle ne peut attendre à tout le moins l’issue de la
procédure de référé ordinaire. La circonstance qu’aucun « titre requis » ne soit exigé
pour affecter un agent dans la fonction de « gestionnaire IES et de projets » ne
modifie pas cette analyse.
Le même constat prévaut par rapport au fait que la nouvelle fonction
litigieuse ne figure pas au cadre organique en vigueur. Cette question touche à la
régularité de l’acte et non à l’imminence du péril invoqué par la requérante. Au
surplus et comme énoncé ci-avant, le second acte attaqué reprend in extenso le
descriptif de cette fonction, ce qui confirme que le conseil de l’action sociale en a
validé le contenu et ainsi cherché à lui conférer une réalité.
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La requérante invoque un second préjudice d’ordre moral, en ce que la
mesure attaquée serait de nature à la discréditer et à porte atteinte à sa réputation.
En principe, et sauf circonstances particulières qu’il incombe à une partie
requérante d’invoquer et d’établir dans sa requête, un préjudice moral résultant d’un
acte administratif est adéquatement réparé par un arrêt d’annulation en raison de son
effet rétroactif. La partie requérante confrontée à pareil préjudice pourra en effet,
dans ce cas, démontrer que l’acte dont les motifs auraient eu un caractère infamant
n’était pas régulier. Pour qu’une atteinte à la réputation justifie la suspension d’un
acte administratif, il est requis que cette atteinte soit irrémédiable par un arrêt
d’annulation, ce qui implique qu’elle présente un certain degré de gravité, qu’elle
découle directement de l’acte attaqué ou de ses motifs infamants et que ceux-ci aient
reçu une certaine publicité.
En l’occurrence, la requérante ne démontre pas concrètement que le
changement d’affectation litigieux serait de nature à la discréditer ou à ternir sa
réputation. Les motivations des actes attaqués ne contiennent aucun propos dénigrant
à son égard. En outre, ces actes n’établissent aucun lien avec les difficultés
auxquelles elle a été confrontée avant son congé sans solde, pas plus qu’ils ne lui en
imputent une quelconque responsabilité à cet égard ou ne le feraient pour les faits
survenus pendant son absence. Il ne saurait dès lors être question de sanctionner la
requérante. Cette dernière se limite à supputer que les membres du personnel de la
maison de repos et de la partie adverse « vont indubitablement penser qu’il s’agit
d’une sanction à [son] égard […] vu le contexte particulier dans lequel s’inscrit cette
rétrogradation ». Elle suppute également que la responsabilité des poursuites pénales
et la mauvaise gestion de la maison de repos vont lui être imputées, au même titre
que « la responsabilité des tensions avec sa hiérarchie, en particulier avec l’ancien
Président du CPAS et avec la Directrice générale ». De telles considérations ne sont
toutefois pas étayées par des éléments concrets produits par la requérante. Les
éventuelles questions que les membres du personnel se poseraient selon elle, mais
dont elle ne démontre nullement la réalité, sont impuissantes à cet égard. Il en va
d’autant plus ainsi que la partie adverse relève, à juste titre, que les actes attaqués
apportent d’ores et déjà les réponses à ces questions.
Enfin, il échet de souligner que la requérante a été absente de la maison
de repos pendant deux ans, en raison de son congé sans solde. La situation est donc
différente de celle où ses attributions seraient modifiées du jour au lendemain, à
l’instar des arrêts qu’elle vante et qui sont dénués de pertinence pour ce motif. Cette
absence implique également que les membres du personnel du CPAS ou de la maison
de repos n’ont pu ignorer les difficultés que cette dernière a traversées durant ladite
période, de sorte qu’ils peuvent raisonnablement comprendre les préoccupations de
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la partie adverse de maintenir D. L. à son poste de directrice pour assurer sa stabilité,
sans y voir un lien avec le comportement de la requérante. Celle-ci démontre dès lors
d’autant moins que le choix de l’affecter à la fonction litigieuse a été susceptible de
porter atteinte à sa réputation.
Il s’ensuit que la condition de l’extrême urgence n’est pas établie.
L'une des conditions requises par l'article 17, § 1er, des lois sur le Conseil
d'État, coordonnées le 12 janvier 1973, pour que celui-ci puisse ordonner la
suspension de l'exécution de l'acte attaqué fait défaut. La demande de suspension ne
peut en conséquence être accueillie.