Conseil d'État de Belgique — Raad van State — ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.677 (2024-09-19)
Samenvatting (NL) :
Arrest nr 260.677 van 19 september 2024 Ruimtelijke ordening, stedenbouw,
leefmilieu en aanverwante aangelegenheden - Bouwvergunningen en gemengde
vergunningen Beslissing : heropening debatten Aanvullend verslag
--- TEXTE INTÉGRAL DE L'ARRÊT ---
RAAD VAN STATE, AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
VIIe KAMER
ARREST
nr. 260.677 van 19 september 2024
in de zaak A. 239.675/VII-42.145
In zake :
- L.V.
- F.A.G.
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaat Philippe Vande Casteele
kantoor houdend te 2900 Schoten
Klamperdreef 7
bij wie woonplaats wordt gekozen
tegen :
de PROVINCIE VLAAMS-BRABANT
Tussenkomende partij :
de BV ENVIRONNEMENT ET PROMOTION IMMOBILIERE
bijgestaan en vertegenwoordigd door
advocaten Thomas Ryckalts en Bruno Lenssens
kantoor houdend te 1000 Brussel
Wolvengracht 38, bus 2
bij wie woonplaats wordt gekozen
-------------------------------------------------------------------------------------------------I. Voorwerp van het beroep
Het cassatieberoep, ingesteld op 26 juli 2023, strekt tot de
nietigverklaring van arrest nr. RvVb-A-2223-0999 van de Raad voor
Vergunningsbetwistingen van 22 juni 2023 in de zaak 2122 RvVb-0617-SA.
II. Verloop van de rechtspleging
Het cassatieberoep is toelaatbaar verklaard bij beschikking van
22 september 2023.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.677
VII-42.145-1/10
De verwerende partij heeft een memorie van antwoord
ingediend en de verzoekende partijen hebben een memorie van wederantwoord
ingediend.
De tussenkomende partij heeft een verzoekschrift tot
tussenkomst ingediend. De tussenkomst is toegestaan bij beschikking van
18 december 2023. De tussenkomende partij heeft een memorie ingediend.
Eerste auditeur An Van den broeck heeft op 12 april 2024 een
verslag opgesteld, op grond van artikel 16 van het koninklijk besluit van
30 november 2006 ‘tot vaststelling van de cassatie-procedure bij de Raad van
State’.
De partijen zijn opgeroepen voor de terechtzitting, die heeft
plaatsgevonden op 6 juni 2024.
Staatsraad Francis Van Nuffel heeft verslag uitgebracht.
Advocaat Philippe Vande Casteele, die verschijnt voor de
verzoekende partijen en advocaat Bruno Lenssens, die verschijnt voor de
tussenkomende partij, zijn gehoord.
Eerste auditeur An Van den broeck heeft advies gegeven.
Er is toepassing gemaakt van de bepalingen op het gebruik der
talen, vervat in titel VI, hoofdstuk II, van de wetten op de Raad van State,
gecoördineerd op 12 januari 1973.
III. Feiten
3.1.
De heer B.E. vraagt op 7 april 2021 een omgevingsvergunning
aan voor het bouwen van acht woningen aan de Brouwerijstraat in Linkebeek.
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.677
VII-42.145-2/10
Samen met anderen dienen de verzoekende partijen tijdens het openbaar onderzoek
een collectief bezwaarschrift in. Bij besluit van 14 september 2021 weigert het
college van burgemeester en schepenen van de gemeente Linkebeek de
omgevingsvergunning.
3.2.
De tussenkomende partij - die stelt dat de heer B.E. de aanvraag
namens haar heeft ingediend - tekent op 18 oktober 2021 bestuurlijk beroep aan
tegen de weigeringsbeslissing. Bij besluit van 10 maart 2022 verklaart de
verwerende partij het bestuurlijk beroep gegrond, en verleent zij de
omgevingsvergunning.
3.3.
Het bestreden arrest verwerpt het vernietigingsberoep dat de
verzoekende partijen hebben ingesteld tegen de vergunningsbeslissing van
10 maart 2022.
IV. Onderzoek van het eerste middel
Exceptie van niet-ontvankelijkheid van het middel
Met het eerste middel komen de verzoekende partijen op tegen
de verwerping door de Raad voor Vergunningsbetwistingen van het middel waarin
zij aanvoerden dat de verwerende partij hun recht om gehoord te worden heeft
geschonden.
De tussenkomende partij voert aan dat de verzoekende partijen
geen belang hebben bij het middel zodat het als niet ontvankelijk moet worden
afgewezen. Zij wijst erop dat de verzoekende partijen weinig diligent zijn
opgetreden: pas enkele dagen voor de hoorzitting hebben zij zich plots
gemanifesteerd met een vraag om deelname aan de hoorzitting, zonder een
inhoudelijk
standpunt
in
te
nemen.
Ook
voor
de
Raad
voor
Vergunningsbetwistingen hebben de verzoekende partijen geen inhoudelijk
standpunt ingenomen dat afwijkend of aanvullend is op het standpunt van hun
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.677
VII-42.145-3/10
bezwaarschrift. Bij gebreke aan dergelijk bijkomend standpunt bestond er volgens
de tussenkomende partij geen reden om de verzoekende partijen te horen, en
hebben zij dan ook geen belang bij het middel dat opkomt tegen de beslissing dat
zij niet gehoord moesten worden.
Beoordeling van de exceptie
Het belang bij het cassatiemiddel bestaat uit het voordeel dat de
verzoekende partij kan halen uit het heronderzoek van de zaak door het
administratief rechtscollege na de vernietiging van de bestreden beslissing op
grond van de in het middel geformuleerde kritiek.
De gegrondheid van het cassatiemiddel dat opkomt tegen de
verwerping van het annulatiemiddel waarin de verzoekende partijen de schending
aanvoerden van het recht om gehoord te worden, zal de Raad voor
Vergunningsbetwistingen
verplichten
tot
een
heronderzoek
van
dat
annulatiemiddel. Dat heronderzoek kan leiden tot de bevinding dat het
annulatiemiddel gegrond is zodat de door de verzoekende partijen bestreden
vergunningsbeslissing wordt vernietigd. De verzoekende partijen hebben dan ook
belang bij het middel. De exceptie wordt verworpen.
Uiteenzetting van het eerste onderdeel van het middel
Het middel wordt uitgewerkt in zeven onderdelen. In het eerste
onderdeel wordt de schending aangevoerd van artikel 149 van de Grondwet.
Volgens de verzoekende partijen bevat het bestreden arrest tegenstrijdige motieven
zodat het niet regelmatig is gemotiveerd en artikel 149 van de Grondwet schendt.
Zij wijzen erop dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen in
het bestreden arrest eerst het volgende uiteenzet betreffende het recht om gehoord
te worden en een standpunt op nuttige wijze te doen kennen:
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.677
VII-42.145-4/10
“Deze aanvullende waarborgen van behoorlijk bestuur houden in dat het
horen nuttig dient te gebeuren, wat betekent dat een betrokken partij beschikt
over de stukken en gegevens op grond waarvan het vergunningverlenend
bestuur over de aanvraag zal beslissen, en dat zij mondeling dan wel
schriftelijk haar argumenten kan voorleggen.
Het houdt ook in dat de partij die vraagt om te worden gehoord, in staat moet
worden gesteld om op nuttige wijze voor haar belangen op te komen. Daaruit
volgt dat aan haar een redelijke termijn gelaten wordt om haar zaak voor te
bereiden. ‘Nuttig horen’ betekent dat de betrokken partij tijd krijgt om
argumenten te ontwikkelen, stukken bij te brengen of te reageren op voor
haar ongunstige stukken en aldus te proberen het vergunningverlenend
bestuursorgaan van haar zienswijze over de aanvraag te overtuigen.”
en vervolgens volgende chronologische gegevens vaststelt:
“Met een aangetekende brief van 23 februari 2022, tevens per e-mail
verzonden, vragen de verzoekende partijen […] om een kopie over te maken
van het beroepschrift, het advies van de gemeente Linkebeek en het verslag
van de provinciale omgevingsambtenaar. […]
De verwerende partij antwoordt diezelfde dag dat de gevraagde documenten
via de procedure van openbaarheid van bestuur ter beschikking gesteld
zullen worden en dat niet wordt ingegaan op het verzoek tot mondeling
horen, maar dat de verzoekende partijen na ontvangst van het verslag van
[de] provinciale omgevingsambtenaar wel schriftelijk kunnen reageren.
[…]
Op 14 maart 2022 bezorgt de verwerende partij de opgevraagde stukken.”
De verzoekende partijen laten gelden dat uit de omstandigheid
dat de bestreden beslissing werd genomen op 10 maart 2022, en dat de
opgevraagde stukken hen pas op 14 maart 2022 werden verstuurd, volgt dat het
vooropgestelde schriftelijk horen niet meer op nuttige wijze kon plaatsvinden.
De grief van de schending van het hoorrecht werd volgens de
verzoekende partijen dan ook afgewezen op grond van tegenstrijdige motieven.
Beoordeling van het eerste onderdeel van het middel
Het middel komt op tegen de verwerping door de Raad voor
Vergunningsbetwistingen van het middel waarin zij aanvoerden dat de verwerende
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.677
VII-42.145-5/10
partij hun recht om gehoord te worden heeft geschonden. In het bestreden arrest
wordt dat middel verworpen op grond van volgende motieven:
“1.
De verzoekende partijen voeren in essentie aan dat de hoorplicht werd
geschonden omdat ze enerzijds niet uitgenodigd werden op de mondelinge
hoorzitting, hoewel ze hiertoe een verzoek hadden ingediend, en anderzijds
omdat ze de mogelijkheid niet hebben gekregen om schriftelijk te repliceren
op het verslag van de provinciale omgevingsambtenaar aangezien ze pas een
kopie van dit verslag hebben ontvangen vier dagen nadat de bestreden
beslissing werd genomen. […]
2.
Artikel 62 Omgevingsvergunningsdecreet luidt als volgt: […]
Artikel 74, § 2 Omgevingsvergunningsbesluit luidt in het verlengde ervan:
[…]
Deze bepalingen vestigen een normatief hoorrecht in graad van
administratief beroep in hoofde van de vergunningsaanvrager en/of de
personen die administratief beroep hebben ingesteld tegen de beslissing in
eerste administratieve aanleg.
3.
Bij gebrek aan een formele regeling kan het bestuur op grond van de
beginselen van behoorlijk bestuur niemand een voordeel weigeren dat zijn
belangen aanmerkelijk kan beïnvloeden, noch hem dergelijk voordeel
ontnemen noch hem een sanctie met voldoende ernstig karakter opleggen
zonder dat de betrokkene vooraf de gelegenheid wordt geboden om zijn
standpunt op nuttige wijze te doen kennen. Deze aanvullende waarborgen
van behoorlijk bestuur houden in dat het horen nuttig dient te gebeuren, wat
betekent dat een betrokken partij beschikt over de stukken en gegevens op
grond waarvan het vergunningverlenend bestuur over de aanvraag zal
beslissen, en dat zij mondeling dan wel schriftelijk haar argumenten kan
voorleggen.
Het houdt ook in dat de partij die vraagt om te worden gehoord, in staat moet
worden gesteld om op nuttige wijze voor haar belangen op te komen. Daaruit
volgt dat aan haar een redelijke termijn gelaten wordt om haar zaak voor te
bereiden. ‘Nuttig horen’ betekent dat de betrokken partij tijd krijgt om
argumenten te ontwikkelen, stukken bij te brengen of te reageren op voor
haar ongunstige stukken en aldus te proberen het vergunningverlenend
bestuursorgaan van haar zienswijze over de aanvraag te overtuigen.
[4.]
Via een bericht in het Omgevingsloket nodigt de provinciale
omgevingsambtenaar op 16 februari 2022 de tussenkomende partijen uit om
gehoord te worden via een digitale hoorzitting van 10 maart 2022 en legt ze
de concrete modaliteiten van het horen uiteen.
Met een aangetekende brief van 23 februari 2022, tevens per e-mail
verzonden, vragen de verzoekende partijen en 40 andere personen om als
‘belanghebbenden’ gehoord te worden op de hoorzitting van 10 maart 2022.
Tevens verzoeken ze om een kopie over te maken van het beroepschrift, het
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.677
VII-42.145-6/10
advies van de gemeente Linkebeek en het verslag van de provinciale
omgevingsambtenaar. In een afzonderlijke e-mail van 23 februari 2022
stellen ze dat er sprake is van een [nieuw] element, zijnde dat de bescherming
van het bouwkundig erfgoed van de ‘brouwerswoning’ op 8 oktober 2021
werd uitgebreid tot ‘brouwerswoning met tuin’.
De verwerende partij antwoordt diezelfde dag dat de gevraagde documenten
via de procedure van openbaarheid van bestuur ter beschikking gesteld
zullen worden en dat niet wordt ingegaan op het verzoek tot mondeling
horen, maar dat de verzoekende partijen na ontvangst van het verslag van
[de] provinciale omgevingsambtenaar wel schriftelijk kunnen reageren.
Met een repliek van 24 februari 2022 betwisten de verzoekende partijen het
afwijzen van de deelname aan de mondelinge (digitale) hoorzitting.
Op 14 maart 2022 bezorgt de verwerende partij de opgevraagde stukken.
[5.]
Uit de niet betwiste gegevens van het dossier blijkt dat de verzoekende
partijen (meermaals) hebben gevraagd om mondeling gehoord te worden (op
de
hoorzitting
van
10
maart
[2022]).
Uit
artikel
62
Omgevingsvergunningsdecreet
en
artikel
76,
§2
Omgevingsvergunningsbesluit blijkt dat het normatief gevestigd hoorrecht
enkel openstaat voor de beroepsindiener en/of de vergunningsaanvrager. De
verzoekende partijen hebben geen administratief beroep ingesteld, noch
kunnen ze worden beschouwd als de vergunningsaanvrager zodat ze zich
niet konden beroepen op het (normatieve) hoorrecht zoals vervat in artikel 62
Omgevingsvergunningsdecreet
en
artikel
76,
§2
Omgevingsvergunningsbesluit. De verwerende partij heeft deze bepalingen
dan ook niet geschonden in zoverre zij de verzoekende partijen niet
mondeling heeft gehoord.
Het Grondwettelijk Hof heeft in zijn arrest van 6 oktober 2016 (nummer
125/2016) geoordeeld dat het grondwettig is om geen normatief hoorrecht te
voorzien voor derden die geen administratief beroep hebben ingesteld: […]
Het feit dat de verzoekende partijen een bezwaarschrift hebben ingediend
tijdens het openbaar onderzoek in eerste administratieve aanleg doet aan het
voorgaande geen afbreuk. […]
[6.]
De omstandigheid dat de verzoekende partijen zich niet kunnen steunen op
artikel 62 Omgevingsvergunningsdecreet en artikel 76, §2
Omgevingsvergunningsbesluit om ook mondeling gehoord te worden, neemt
niet weg dat zij middels de doorwerking van de beginselen van behoorlijk
bestuur het recht hebben gehoord te worden (GwH 15 juni 2017,
nr. 73/2017).
Anders dan de verzoekende partijen lijken aan te nemen, impliceert het recht
gehoord te worden, als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, niet dat de
verwerende partij verplicht is hen ook mondeling te horen. Het volstaat dat
zij schriftelijk worden gehoord en hun standpunt op een nuttige wijze
kenbaar hebben kunnen maken. De Raad is in dat verband van oordeel dat de
verzoekende partijen hun mogelijkheid om nuttig schriftelijk te worden
gehoord zelf hebben gecompromitteerd. Het wordt niet betwist dat de
verzoekende partijen minstens op 23 februari 2022 wisten dat de hoorzitting
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.677
VII-42.145-7/10
zou plaatsvinden op 10 maart 2022 en bij uitbreiding dat een beslissing over
het bestuurlijk beroep tegen de weigeringsbeslissing van het college van
burgemeester en schepenen nakende was.
Ondanks die wetenschap hebben de verzoekende partijen in de aanloop naar
de hoorzitting in essentie uitsluitend uiting gegeven aan hun kennelijk
onterechte overtuiging dat de verwerende partij hen ook mondeling diende te
horen zonder, desnoods met het nodige voorbehoud, hun standpunt over het
dossier schriftelijk kenbaar te maken. Het is in dat verband tekenend dat de
verzoekende partijen met hun (tweede) mail van 23 februari 2022 aan de
verwerende partij wel melding maken van de uitbreiding van de opname in
de Inventaris Onroerend Erfgoed doch op geen enkele wijze aangeven
waarom dit van belang kan zijn voor de behandeling van het administratief
beroep.
In dezelfde zin is de Raad van oordeel dat de verzoekende partijen niet
dienstig kunnen voorhouden dat zij zich pas op 23 februari 2022 konden
manifesteren in de beroepsprocedure omdat ze ‘recent’ hadden vernomen dat
er beroep was aangetekend tegen de beslissing van 14 september 2021 van
het college van burgemeester en schepenen en de eerste tussenkomende
partij of hun eventuele raadsman hen hierover niet had ingelicht. Deze
verklaring mag opmerkelijk worden genoemd gelet op hun volgehouden
belangstelling in de zaak, het feit dat zij een (collectief) bezwaarschrift
hadden ingediend en ontegensprekelijk kennis hadden van de
weigeringsbeslissing van 14 september 2021.
Het zou van behoorlijk burgerschap hebben getuigd mochten zij na de
bekendmaking ervan ook zelf hebben geïnformeerd bij de verwerende partij
of er beroep werd aangetekend tegen de beslissing van 14 september 2021.
Door aldus (bewust niet) te handelen, inclusief de manifeste weigering hun
standpunt schriftelijk kenbaar te maken aan de verwerende partij, wekken de
verzoekende partijen minstens de indruk een passieve houding te hebben
aangenomen om de beroepsprocedure te bemoeilijken al dan niet in de hoop
om hiervan in een later stadium garen te kunnen spinnen. Gelet op de
concrete omstandigheden van de zaak kunnen de verzoekende partijen niet
aanvoeren dat hun recht gehoord te worden werd geschonden.
Het middel wordt verworpen.”
Artikel 149 van de Grondwet verplicht de Raad voor
Vergunningsbetwistingen om zijn uitspraak te motiveren. Aan deze vormvereiste
is voldaan wanneer de rechter duidelijk en ondubbelzinnig de redenen uiteenzet
- al waren ze verkeerd of onwettig - die hem ertoe brengt de beslissing te nemen.
Motieven die een onjuist gevolg verbinden aan een wettelijke bepaling of een
rechtsbeginsel, brengen de schending met zich van die bepaling of dat beginsel,
maar niet van de rechterlijke motiveringsplicht. Alleen het gebrek aan motivering
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.677
VII-42.145-8/10
of de daarmee gelijkgestelde gevallen zoals de tegenstrijdigheid van de motieven,
maakt een schending uit van artikel 149 van de Grondwet.
Bij het onderzoek van het annulatiemiddel dat de verzoekende
partijen hadden opgeworpen, zet de Raad voor Vergunningsbetwistingen uiteen
wat de inhoud is van het “hoorrecht” als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur,
en wat meer in het bijzonder in het kader daarvan onder “nuttig horen” dient te
worden verstaan. Het arrest erkent daarbij dat het recht om gehoord te worden voor
de verzoekende partijen impliceert dat zij hun standpunt schriftelijk op een nuttige
wijze kenbaar kunnen maken. Volgens de Raad voor Vergunningsbetwistingen
volgt uit de feitelijke gegevens van de zaak echter dat de verzoekende partijen de
mogelijkheid om nuttig gehoord te worden zelf hebben gecompromitteerd, zodat
hun recht om gehoord te worden niet werd geschonden.
Volgens het middelonderdeel volgt uit een toetsing van de
feitelijke chronologische gegevens die het arrest vaststelt, aan de omschrijving van
het begrip “nuttig horen” dat door het arrest wordt uiteengezet, dat hun aanspraak
op dit “nuttig horen” werd miskend. Het middelonderdeel komt aldus niet op tegen
een tegenstrijdigheid tussen motieven van het bestreden arrest, maar verwijt de
Raad voor Vergunningsbetwistingen uit de door hem vastgestelde feiten ten
onrechte geen schending te hebben afgeleid van het begrip “nuttig horen”.
Het middelonderdeel mist dan ook feitelijke grondslag en wordt
verworpen.
Overige middelonderdelen
De eerste auditeur heeft het onderzoek van het eerste middel
beperkt tot het eerste onderdeel ervan. Er is bijgevolg grond tot het bevelen van een
aanvullend onderzoek.
V. Onderzoek van het tweede middel
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.677
VII-42.145-9/10
Met het oog op het bepalen van de omvang van een gebeurlijke
cassatie is het gepast het onderzoek van het tweede middel uit te stellen zodat het
kan beoordeeld worden samen met de overige middelonderdelen van het eerste
middel.
BESLISSING
-
De Raad van State heropent het debat.
-
De Raad van State gelast het door de auditeur-generaal aan te stellen lid
van het auditoraat met een aanvullend onderzoek van de zaak.
Dit
arrest
is
uitgesproken
te
Brussel,
op
negentien september
tweeduizend vierentwintig, door de Raad van State, VIIe kamer, samengesteld uit:
Carlo Adams,
kamervoorzitter,
Francis Van Nuffel,
staatsraad,
Frédéric Vanneste,
staatsraad,
bijgestaan door
Elisabeth Impens,
griffier.
De griffier
De voorzitter
Elisabeth Impens
Carlo Adams
ECLI:BE:RVSCE:2024:ARR.260.677
VII-42.145-10/10